69.a D22.265438 2022 reflectieverslag GI-functie Zeeland Reflectieverslag GI-functie in Zeeland

Reflectieverslag GI-functie in Zeeland Aanleiding In de periode voorjaar 2020 tot en met zomer 2021 is de Bestuurscommissie Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland zeer intensief bezig geweest met het waarborgen van de GI-functie in Zeeland. Het intensieve proces in die periode werd veroorzaakt doordat één van de GI’s, Intervence, de continuïteit en kwaliteit van haar dienstverlening, niet langer kon waarborgen, zonder aanzienlijke, aanvullende financiële ondersteuning door de gemeenten. Op maandag 24 januari 2022 is de bestuurscommissie bijeengekomen om te reflecteren op deze periode, met als doel om vanuit bestuurlijk perspectief te reflecteren op en te leren van proces, rollen, taken en verantwoordelijkheden. In dit verslag zijn de belangrijkste reflecties en lessen vastgelegd. Disclaimer: Tijdens de Dag van reflectie heeft de bestuurscommissie vanuit het bestuurlijk perspectief gereflecteerd op het proces rond de GI-functie in Zeeland. Daarmee staat ook in dit reflectieverslag het bestuurlijk perspectief centraal, en geen weergave van alle perspectieven op het proces. Dag van reflectie

24 januari 2022

Verslag opgesteld namens

Albert Vader (Vlissingen), Anja Slenter (Noord-Beveland), Annebeth Evertz (Kapelle), Carla Doorn (Middelburg), Chris Maas (Veere), Corniel van Leeuwen (Tholen), Jack Werkman (Sluis), Joost de Goffau (Goes), Kees Verburg (Reimerswaal), Marga van de Plasse (Borsele), Paula Schot (SchouwenDuiveland), René Ruissen (Hulst), Sonja Suij (Terneuzen)

Verslag opgesteld door

Jitske van Popering, Mike Duijn, Iris Casteren van Cattenburch (GovernEUR/Erasmus Universiteit Rotterdam)

Ondersteuning (geen actieve deelname aan reflectie)

Corette van Dijke (voormalig directeur inkooporganisatie), Olga Idema (programmamanager inkooporganisatie)

Terugblik op het proces De bestuurscommissie heeft gezamenlijk teruggekeken naar het proces. Hierin heeft het bestuurlijke perspectief op de gebeurtenissen centraal gestaan. Andere perspectieven zullen onder andere aan de orde komen in het Rekenkameronderzoek. Voorgeschiedenis Sinds 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de GI-functie; de Gecertificeerde Instellingen (GI) die jeugdbescherming en jeugdreclassering mogen uitvoeren. Voor enkele bestuurders in de bestuurscommissie begint het proces rond de Zeeuwse GI-functie in deze periode. Ze zien vanaf de decentralisatie toenemende zorgen over de GI Intervence, zowel bij de gemeenten, als bij de Raad van Toezicht van Intervence en de landelijke Inspecties. Gemeenteraden hebben zorgen over de oplopende kosten van de jeugdzorg in het algemeen. De meeste bestuurders in de bestuurscommissie zijn gestart in 2018 en kregen toen met de GI-functie in Zeeland te maken. Op 1 februari 2019 sluiten de bestuurscommissie, Stichting Intervence en het ministerie van J&V een bestuursakkoord, met afspraken om de kwaliteit en continuïteit van zorg te versterken, en afspraken over een extra financiële bijdrage vanuit de gemeenten. Eind 2019 agenderen de Inspecties hun toenemende zorgen over continuïteit van de zorg (vanwege verloop en ziekteverzuim) en de financiële situatie van Intervence. |1|

Scenario-onderzoek In mei 2020 komt de bestuurscommissie voor een belangrijk besluit te staan. Het eerder opgestelde verbeterplan van Intervence geeft de bestuurscommissie onvoldoende vertrouwen dat de problemen daadwerkelijk aangepakt zouden worden. En de vereiste uitvoering van het verbeterplan zou gedurende drie jaar grote extra investeringen van de gemeenten vragen. Tegelijkertijd is een besluit noodzakelijk, omdat Intervence technisch failliet dreigt te raken. De bestuurscommissie besluit tot het starten van een scenario-onderzoek naar de toekomst van Intervence. Drie scenario's worden onderzocht: (1) voortbestaan Intervence, (2) fusie van Intervence met een andere GI, en (3) stopzetten contract Intervence. Terugkijkend ziet de bestuurscommissie drie aandachtspunten in deze periode. Ten eerste was het aan de gemeenten en daarmee aan de bestuurscommissie om een besluit te nemen over de ontstane situatie (een niet vastgesteld verbeterplan, financiële problemen, contract dat eind van het jaar afloopt). Tegelijkertijd was er bij geen van de betrokken partijen, waaronder de bestuurscommissie, een beeld van de mogelijke gevolgen van een besluit.

Dit was een worsteling voor de bestuurscommissie omdat elk genomen besluit – variërend van onverkort doorgaan tot volledig stopzetten van het contract – grote impact kan hebben op kwetsbare kinderen en gezinnen, en op de betrokken professionals. Ten tweede is bij het scenario-onderzoek ervoor gekozen twee scenario’s door Intervence en één scenario door de inkooporganisatie te onderzoeken. Deze verdeling was ingegeven vanuit het principe dat de gemeenten als opdrachtgevers niet verantwoordelijk zijn voor een opdrachtnemende organisatie, zoals Intervence. Achteraf gezien had de bestuurscommissie hierdoor beperkte regie op het verkrijgen van informatie over de drie scenario’s. En deze informatie was cruciaal om uiteindelijk een besluit te nemen over het contract met Intervence. Ten derde is in deze periode gekozen niet proactief te communiceren – bijvoorbeeld met de medewerkers, doelgroep en media – om hiermee eventuele negatieve beeldvorming voor te zijn. Besluit over Intervence In het najaar van 2020 wordt steeds meer duidelijk dat de scenario’s 1 (voortbestaan van Intervence) en 2 (fusie van Intervence met andere GI) niet mogelijk zijn. Alleen scenario 3 (stopzetten contract Intervence) blijft over.

De bestuurscommissie besluit op 26 november het contract met Intervence niet te verlengen en de taken over te dragen aan de andere 3 GI’s (Briedis, Leger des Heils, William Schrikker Stichting). Direct na dit besluit ontstaat veel berichtgeving in de media, waarbij het onjuiste beeld wordt geschetst dat Intervence per 1 januari 2021 ophoudt te bestaan en dat kwetsbare kinderen vanaf dat moment niet meer op de benodigde zorg kunnen rekenen. Veel partijen rond de jeugdbescherming maken zich zorgen over de situatie en spreken de bestuurscommissie hierop aan. Vanwege de onrust raakt ook het ministerie van Justitie en Veiligheid steeds intensiever betrokken. Terugkijkend ziet de bestuurscommissie dat de reacties op het besluit van 26 november 2020 haar zijn overkomen. Vooraf was onvoldoende in beeld hoe betrokken partijen bij de jeugdbescherming tegen het besluit aankeken. Nadat de medewerkers van Intervence over het besluit worden geïnformeerd, start een aantal partijen (o.a. personeel/ondernemingsraad en cliëntenraad) een lobby om de GI te behouden. In deze lobby kwamen ongenuanceerde berichten naar buiten, waardoor de bestuurders zich onder druk gezet voelden.

Het is de bestuurscommissie niet gelukt het beeld dat de zorg per 1 januari zou stoppen te keren; de overbrugging van zorg voor de jeugd en werkgelegenheid voor het personeel werd wel geregeld maar het lukte niet hierover helder te communiceren. Daarnaast was net als in de voorgaande periode de bestuurscommissie aan zet, met een enorme druk om snel tot een goede oplossing te komen. Deze externe druk die uit verschillende hoeken kwam (o.a. media, politiek, |2|

ministerie, toezicht/inspecties, rechtbank) heeft ertoe geleid dat de bestuurscommissie deels de regie over het proces kwijtraakte. Opstellen Plan van Aanpak Waar de bestuurscommissie in eerste instantie uitging van het geleidelijk overdragen van de GI-functie, wordt nu door externe partijen gevraagd zo snel mogelijk tot een Plan van Aanpak te komen. In zeer korte tijd wordt een plan opgesteld voor overdracht van de casussen aan 3 GI’s. Er zijn veel twijfels over dit plan vanuit partijen buiten de bestuurscommissie en dan met name over de vraag of GI Briedis tot deze overdracht in staat is. GI Briedis wordt daarmee de achilleshiel van het plan van aanpak. Wanneer de bestuurscommissie vervolgens het plan in concept voorlegt aan het rijk, volgt een negatief advies van de inspecties. Daarbij wordt geadviseerd het alternatieve scenario uit het Plan van Aanpak, namelijk overname door JB West, uit te werken. Deze optie is in het verleden door het Rijk al meermaals voorgelegd aan de bestuurscommissie en wordt nu officieel geadviseerd door de inspecties. De bestuurscommissie volgt dit advies, en een business case en plan van aanpak worden opgesteld. Dit leidt op 1 juli 2021 tot de bestuurlijke overname van Intervence door JB West Zeeland. Met de kennis van nu, ziet de bestuurscommissie twee aandachtspunten bij deze periode.

In de besluitvorming ontstond geleidelijk aan een fuik; er lag één optie voor en er waren geen alternatieven meer mogelijk, er kon alleen maar ‘ja’ worden gezegd en de bestuurscommissie kon hierin eigenlijk geen eigen afweging meer maken, bijvoorbeeld door advies vanuit het eigen ambtelijk apparaat in te winnen. Hiermee gaf de bestuurscommissie ook de regie op de inhoud deels uit handen. Daarnaast is door de tijdsdruk niet de tijd genomen om afstand te nemen en de voorliggende informatie goed te beoordelen als basis voor besluitvorming. Juist in zo’n zwaarwegend en gevoelig dossier is deze beslisinformatie cruciaal om goede besluiten te kunnen blijven nemen. Notie over het proces: bij de terugblik op het proces zijn de belangrijke momenten voor de bestuurscommissie in het proces rond Intervence in beeld gekomen. Deze belangrijke momenten vanuit bestuurlijk perspectief zijn als volgt samen te vatten: Voorgeschiedenis Vanaf 2015 2019 Eind 2019 Scenario-onderzoek Voorjaar 2020 Voorjaar 2020 8 mei 2020 Najaar 2020 Besluitvorming 26 nov 2020 Dec 2020 Dec 2020 8 jan 2021 Jan 2021 Plan van aanpak 5 febr 2021 11 febr 2021 9 apr 2021 14 april 2021 Mei/juni 2021

Belangrijke momenten vanuit bestuurlijk perspectief Vanaf decentralisaties zorgen over Intervence Bestuursakkoord Intervence Toenemende zorgen bij de inspecties Concept verbeterplan Intervence kan niet op steun rekenen Financiële problemen met dreigend technisch faillissement van Intervence Besluit van bestuurscommissie om scenario-onderzoek te starten Resultaten scenario-onderzoek komen beschikbaar Besluit bestuurscommissie stopzetten contract Intervence en overdracht aan 3 GI’s Communicatie over besluit, met aandacht in media en politiek Ketenpartijen (ministeries, inspecties, zorg, rechtbank) vragen om snel plan van aanpak Overbruggingscontract met Intervence Besluitvorming raden over stopzetten contract en overdracht aan 3 GI’s Concept plan van aanpak overdracht aan 3 GI’s Negatief advies inspecties Business case JB West Positief advies inspecties Besluitvorming raden over JB West Zeeland

|3|

21 juni 2021 24 juni 2021 1 juli 2021

Business case en plan van aanpak JB West Zeeland Positief advies inspecties Bestuurlijke overname Intervence door JB West Zeeland

Samenwerking De bestuurscommissie heeft gezamenlijk gereflecteerd op samenwerking rond de GI-functie in Zeeland. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen de eigen rol als bestuurder, de samenwerking in de bestuurscommissie (intern) en de positie ten opzichte van de andere partijen (extern). Als bestuurder De bestuurders in de bestuurscommissie hebben een groot verantwoordelijkheidsgevoel en onderling vertrouwen bij elkaar ervaren. Er was ruimte voor onderlinge discussie. Wel ontstond gedurende het proces een ‘fuik’; er was weinig keuzevrijheid meer en daardoor was er druk om akkoord te gaan. Daarbij speelt ook mee dat het merendeel van de overleggen – zowel binnen de kopgroep en bestuurscommissie als met externe partijen – digitaal was. Door de digitale overleggen was het lastiger goed door te spreken over de dilemma’s die voorlagen en in gezamenlijkheid tot een strategie te komen. In het proces waren de bestuurders en dan met name de leden van de kopgroep niet altijd in een bestuurlijke rol. Zij waren regelmatig bezig met management- en operationele zaken. Daarnaast was door de tijdsdruk ambtelijke voorbereiding wel mogelijk door de inkooporganisatie, maar niet door de gemeentelijke beleidsambtenaren. Het is belangrijk te kijken hoe bij eventueel toekomstige crises de bestuurders beter in hun bestuurlijke rol kunnen blijven en de ambtelijke voorbereiding ingezet kan worden.

De bestuurlijke rol van de wethouders in de bestuurscommissie had, met de kennis van nu, beter ingezet kunnen worden. Richting Den Haag had meer ingezet kunnen worden op zichtbaarheid en lobby, om samen te staan voor een goede GI-functie in Zeeland. Richting de raden zijn gedurende het proces goede ervaringen opgedaan met vroegtijdig informeren en betrekken. Als bestuurscommissie De bestuurscommissie is ingericht voor de inkoop van jeugdzorg. De governance van de bestuurscommissie, met een gedelegeerde bevoegdheid voor de 13 wethouders, is hierop gebaseerd. Formeel pasten de besluiten rond Intervence binnen de gemandateerde bevoegdheid. Dit voelde echter niet altijd passend. Het dossier werd naarmate het proces vorderde steeds groter en politieker dan inkoop alleen, en de gemandateerde bevoegdheid leidde ertoe dat de raden het gevoel hadden alleen te kunnen ‘tekenen bij het kruisje’. Aanpassing van de governance is gewenst. Daarbij kan ook het grote aantal bestuurlijke overleggen over jeugdzorg in het algemeen meegenomen worden. De bestuurscommissie heeft gewerkt met een kopgroep van 4 wethouders. In een proces met deze tijdsdruk is het werken met een kopgroep noodzakelijk en er is veel waardering voor het werk van de kopgroep. Het gevoel van een tijdsklem en politieke druk vanuit ‘Den Haag’ was nog sterker voor de bestuurders in de kopgroep.

Wel zorgt het werken met een kopgroep voor informatieverschil, het regelmatig bijpraten en meenemen van alle 13 wethouders is cruciaal en is gedurende het proces verbeterd. Het proces was voor de bestuurscommissie een crisissituatie. In zeer korte tijd moesten zwaarwegende besluiten genomen worden. Het vastgestelde beleid (transformatieagenda jeugd) bood in deze situatie |4|

geen strategische kader waarop teruggevallen kon worden, het kwam aan op de inschatting van de wethouders. De vraag moet dan gesteld worden; is de bestuurscommissie inclusief de ambtelijke ondersteuning in staat om op te treden als crisisorganisatie? En welke voorzieningen kunnen ingericht worden om in de toekomst goed te kunnen besturen in mogelijke crises? Als bestuurscommissie in het krachtenveld De bestuurscommissie kreeg in het proces te maken met een omvangrijk en invloedrijk krachtenveld. Gaandeweg (merendeels pas na het besluit op 26 november 2020) kwamen alle relevante ketenpartijen rond jeugdbescherming in beeld. Deze ketenpartijen waren deels regionaal (zoals de GI-instellingen, rechtbank, regionale politiek en regionale media) en deels nationaal (zoals ministerie, inspecties, raad voor de kinderbescherming, Tweede Kamer, nationale media). De bestuurscommissie wist, voorafgaand aan de besluitvorming, van deze partijen in het krachtenveld vaak niet hoe zij tegenover het besluit stonden. Naar het gevoel van de bestuurders heeft vooral de lobby van verschillende partijen rondom Intervence via de media en andere kanalen, het vinden van een oplossing onder hoogspanning gezet die nauwelijks te temperen was. Veel partijen in het krachtenveld eisten een snel plan van aanpak, gericht op een korte overgangsperiode. Dit zorgde voor een enorme tijdsdruk op het proces.

Er is discussie geweest over het al dan niet aan de handrem trekken. Dit had echter als risico dat het ministerie de situatie verder zou escaleren en het proces mogelijk zou overnemen. De bestuurscommissie heeft gekozen het tempo te volgen, waardoor de rol vooral reagerend was (‘het overkwam ons’) en de bestuurders zich zowel verantwoordelijk als machteloos voelden. In de communicatie wilde de bestuurscommissie de focus op het doel en de doelgroep houden; het waarborgen van goede zorg in het kader van jeugdbescherming en jeugdreclassering. Dit is onvoldoende gelukt, waarbij ondersteuning (o.a. communicatie, lobby, positionering in krachtenveld) te laat is ingeroepen. Notie over het krachtenveld: om de positie van de bestuurscommissie goed in beeld te krijgen, is in voorbereiding op de Dag van reflectie een visueel krachtenveld opgesteld. Dit krachtenveld is onderstaand opgenomen. Een aantal belangrijke dynamieken wordt hierin zichtbaar, waaronder: de kopgroep als centraal punt tussen gemeenten/bestuurscommissie en inkooporganisatie/GI-veld; de kopgroep als linking pin tussen Rijk en regio; de ‘woelige wateren’ met partijen die door de onrust betrokken raakten bij het dossier; en de afstand tussen raden en gemeentelijke organisaties ten opzichte van de besluitvorming.

Het visueel in beeld brengen van een krachtenveld kan juist rond een complex dossier helpen om verschillende perspectieven, onderlinge verbanden en steeds veranderende belangen te doorgronden. Dat maakt dat de bestuurscommissie steeds (en dus ook rond een complex dossier) gericht kan werken aan goede jeugdbescherming in Zeeland.

|5|

Lessen Tijdens de Dag van reflectie heeft de bestuurscommissie mogelijke lessen en oplossingsrichtingen verkend. Deze zijn verzameld om een breed palet aan lessen en oplossingen op te halen, als basis voor verdere uitwerking, toetsing, selectie, et cetera. De bestuurscommissie ziet op basis van de terugblik op het proces vijf oplossingsrichtingen: governance, communicatie, professioneel opdrachtgeverschap, relatie rijk-regio en politiek handwerk. Bij deze oplossingsrichtingen heeft de bestuurscommissie expliciet gemaakt wat dit vraagt in termen van: zelf, ander en samen. Governance Zelf Wij staan samen als 13 gemeenten voor goede inkoop van de GI-functie. Samen Wij willen samen in gesprek over een andere governance structuur, passend bij de dossiers waar we mee te maken (kunnen) krijgen. Bij deze governance structuur moet ook duidelijkheid ontstaan over rollen, taken en verantwoordelijkheden. Samen In de governance structuur moet duidelijkheid ontstaan over:  Beleid – uitvoering  Bestuur – management  Waarborgen van de rol van de raad (legitimiteit)  Mate van samenwerking Communicatie Zelf Wanneer wij te maken krijgen met een complex dossier, betrekken wij eerder onze communicatieadviseurs. Daarbij formuleren wij een heldere boodschap en voeren regie over het uitdragen van deze boodschap

|6|

Ander Samen Samen

Wanneer wij te maken krijgen met een complex dossier, gaan wij in overleg met de direct betrokken partijen over de mogelijkheden van regie op gezamenlijke communicatie. Wanneer wij te maken krijgen met een complex dossier, brengen wij voorafgaand aan de besluitvorming het krachtenveld in beeld en houden het krachtenveld samen goed in de gaten. Wanneer wij te maken krijgen met een complex dossier, zorgen we voor heldere en vastgelegde afspraken, om zo ruis in de communicatie te verminderen.

Professioneel opdrachtgeverschap Zelf Wij houden ons strakker aan de bestuurlijke rol en willen afstand houden van de managementrol. Hiervoor kijken we samen of de managementrol goed is belegd, zowel in de ‘normale’ situatie als bij een crisissituatie. Zelf Wanneer wij te maken krijgen met een complex dossier, geven wij duidelijk onze grenzen aan. Samen Wij verkennen besluitvormingsprocedures die het mogelijk maken om ook in een crisissituatie de kwaliteit van de besluitvorming te waarborgen. Voor deze kwaliteit is in ieder geval van belang:  Relevante beslisinformatie ligt op tafel  De impact van beslissingen wordt zoveel mogelijk in beeld gebracht  Ambtelijk advies wordt gegeven (dit vraagt specifieke werkvormen, bijvoorbeeld een vergadering met eerst informatief deel met ambtenaren in tweede ring, daarna schorsen waarin bestuurders-ambtenaren overleggen, daarna besluitvorming).  Maak bewust de afweging of de tijd die beschikbaar is voor besluitvorming voldoende is om tot een kwalitatief goed besluit te komen. Samen Wij verkennen of het nodig is om een ondersteunende structuur in te richten, waarbij een expertteam/crisisteam in geval van een complex dossier snel en met voldoende capaciteit beschikbaar is. Samen Wanneer wij te maken krijgen met een complex dossier, kan het goed werken een kopgroep in te stellen.

We houden de lijntjes met de kopgroep kort, bijvoorbeeld door een bestuurscommissie-brede appgroep en/of bestuurders uit de bestuurscommissie die af en toe aansluiten bij de kopgroep. Relatie Rijk-regio Zelf Wanneer wij te maken krijgen met een complex dossier, nemen wij het initiatief om het proces tussen rijk en regio helder te duiden. Hierbij moet ook duidelijk zijn wie op bestuurlijk en managementniveau afspraken maken. Ander Wanneer wij te maken krijgen met een complex dossier, bevragen wij het ministerie over de doelen die zij wil bereiken. Samen Wij hebben contact met het Rijk om over de Zeeuwse jeugdzorgsituatie te spreken, ook wanneer er niet direct een complex dossier voorligt. Samen Richting het Rijk treden wij op als één en zorgen wij dat de Zeeuwse problematiek helder voor het voetlicht komt (zie ook politiek handwerk) Politiek handwerk Zelf Wanneer wij te maken krijgen met een complex dossier, zetten wij vroegtijdig onze politieke netwerken in om de problematiek voor het voetlicht te brengen. Daarbij vraagt de lobby naar Den Haag (ministerie, Tweede Kamer) extra aandacht. Zelf Wanneer een dossier complex dreigt te worden, organiseren we regelmatig overleg met de raad, zodat de raad in de ontwikkelingen wordt meegenomen.

|7|

Samen

Wanneer wij te maken krijgen met een complex dossier formuleren we gezamenlijk de boodschap die wij als Zeeuwse bestuurders uit willen dragen.

Deze oplossingsrichtingen en lessen zijn opgesteld met de kennis van nu. Het dossier Intervence was een uitermate complex dossier, met een groot aantal betrokken partijen en met wezenlijke zorgen over de GI-functie in Zeeland. De geformuleerde lessen zijn geen pasklaar antwoord voor een dergelijke situatie, maar kunnen wel helpen om beter voorbereid te zijn.

|8|