134. Rapport burgerparticipatie, Rekenkamer, 26 juni 2021

Rekenkameronderzoek Participatie

29

gebruikt in Programmaplan)? Wat is de rol van de raad in het verdere traject? De burger heeft er behoefte aan serieus genomen te worden en mee genomen te worden in het proces van kansen, overwegingen en de burger wil de mogelijkheid krijgen om te reageren. Dit kan omschreven worden in het Reglement van Orde.

4.3

Bevindingen en aanbevelingen participatie hier en nu bij de gemeente Kapelle

4.3.1 Bevindingen en aanbevelingen participatie en praktijk Spreekrecht en in mindere mate de inspraakverordening zijn instrumenten die inwoners kunnen gebruiken als zij een initiatief willen inbrengen. Het helpt daarbij om eenduidigheid aan te brengen in de website over burgerinitiatief/inwonersinitiatief, zie ook paragraaf 4.2. Gebleken is dat van het spreekrecht regelmatig en ook steeds meer gebruikt wordt. Daarmee kan geconcludeerd worden dat het toevoegen van het spreekrecht aan het Reglement van Orde appelleert aan een behoefte die er blijkbaar is bij de bewoners. Wij als rekenkamer hebben niet specifiek verdiepend onderzoek gedaan naar dit spreekrecht. Maar het is wel aan te bevelen om dit wel te (laten) doen. Hier kan veel concrete informatie uit gehaald worden die kan worden gebruikt in de verdere ontwikkeling van participatie, met name het betrekken van de burger met ideeën en het uiteindelijk komen tot co-creatie. Informatie die verkregen kan worden is: hoe is nu de betrokkenheid van de burgers met de gemeente, wat zijn de onderwerpen, welke komen voor, welke niet, wie zijn de inbrengers, waarom brengen zij in, hoe is de afhandeling, hoe was de nazorg, welk niveau van participatie is gehaald? Op de vraag wat er met de input van insprekers wordt gedaan, hebben we geen concreet antwoord gekregen.

De rekenkamer wil graag inschatten wat überhaupt de kansen van sprekers zijn om iets gedaan te krijgen. Het is belangrijk dat de burger ervaart dat zijn inbreng er toe doet en dat het niet wordt afgedaan als een af te handelen formaliteit. In het Programmaplan Omgevingswet wordt regelmatig aangegeven dat participatie een belangrijk onderdeel is. De visie is dat in het kader van de Omgevingswet een participatiesamenleving gewenst is met gedeeld eigenaarschap en co-creatie als output. Zoals reeds gemeld in paragraaf 4.1 blijft het bij ambitie en worden de doelen niet verder uitgewerkt. Er liggen inmiddels over een periode van 2 jaar relatief veel documenten ter tafel waarin de gemeentelijke visie en ambitie van participatie wordt beschreven, maar het komt niet verder dan het steeds opnieuw benoemen van deze ambitie. In 2017 waren in het Strategisch Kompas al duidelijke opdrachten (No 13 t/m16) benoemd die sindsdien niet veel verder zijn gekomen. We bevelen dan ook aan om eens verder af te dalen in de

Rekenkameronderzoek Participatie

30

doelmatigheidspiramide. Ervaringen uit eerder gelopen participatietrajecten kunnen hierin sturend zijn. Zo kan begonnen worden om de reeds opgedane ervaring de eerder genoemde participatieverordening (draft) op te stellen, of begin met het maken van een beslisboom en samen met de raadsleden het begrip participatie te doorleven om tot kaders te komen. De volgende (pilot)trajecten kunnen dan gebruikt worden om bij te stellen. De gemeente heeft de ambitie uitgesproken participatie te gaan leren door het te doen daarvoor hebben ze 3 pilotprojecten geselecteerd (eerder genoemd in paragraaf 4.1). De rekenkamer constateert echter dat de gemeente ook al veel ervaring heeft opgedaan, namelijk bij het opstellen van het Strategisch Kompas en het maken van Dorpsvisie Schore. Met die ervaring zou meer gedaan kunnen worden. Nu wordt gestart met het Masterplan Wemeldinge. Dit is een vergelijkbaar project als Strategisch Kompas en Dorpsvisie Schore. In al deze gevallen betreft het de wens van de gemeente om advies en betrokkenheid te krijgen van de bevolking over een traject dat voor de gemeente op de planning staat. Als gekeken wordt naar wat de gemeente heeft bereikt met deze projecten dan is dat trede 3 met Strategisch Kompas, Masterplan Wemeldinge, trede 4 Dorpsplan Schore en trede 5 met Kapelse bakfiets. Een aantal aanbevelingen zijn: 

Ga de raad vaker en meer betrekken. De raad kan hierin zelf ook haar rol pakken. Het is niet voldoende om te beargumenteren dat Kapelle een doe-gemeente is of dat participatie maatwerk is en dat opschrijven onbegonnen werk is en/of afleidt van doen. De raad kan kaders stellen inzake welke trede minimaal gehaald moet worden of welke concrete doelen horen bij welke trede, te beginnen met het traject Wemeldinge.



Afhankelijk van het type traject dat wordt opgezet moet, om het doel van de gemeente te bereiken, meer ingezet worden op het creëren van een gevoel van betrokkenheid en eigenaarschap bij de burgers. Dit staat of valt met communicatie. Een goed communicatieplan met beoogd resultaat op de participatieladder is nuttig.



Afhankelijk van welke trede de raad als doel stelt is de aanbeveling om ook open te staan om in trajecten trede 5 te bereiken. Definieer hoe daarin het democratisch gehalte bewaard kan blijven ook dat van de minderheid.



Onderzoek of en hoe, in de vorige trajecten, zoals Strategisch Kompas en Dorpsraad Schore, alle stemmen zijn gehoord en verwerkt. Is ook de minderheid gehoord of zijn inbrengers onbedoeld er tussenuit gevallen? Wat valt daarvan te

Rekenkameronderzoek Participatie

31

leren, voor volgende trajecten en eventuele nazorg? Zijn tafels de manier om participatie te stimuleren? Kunnen wijkteams of andere (bestaande) teams nuttig zijn of nog beter betrokken worden (opnemen in beleid)?

4.3.2 Bevindingen en aanbevelingen n.a.v. casusstudie: Dorpshuis Schore De rekenkamer heeft in de casusstudie Dorpshuis Schore ingezoomd op het proces tussen inwoners Schore en de gemeente. Er is niet gekeken naar het proces binnen de gemeenschap of naar dat bij de gemeente intern. Een uitgebreidere verdieping bijvoorbeeld om nog beter inzicht te krijgen naar het draagvlak onder alle inwoners en de toegankelijkheid die zij ervaren is een optie en kan alsnog besloten worden uit te voeren, bijvoorbeeld door huis aan huis enquête. Het traject Dorpsvisie Schore is een goed voorbeeld van een participatietraject. Wat begon als een discussie voortgekomen uit een burgerinitiatief werd gedurende het traject een participatietraject van bijna het hoogste niveau op de participatieladder (tussen 4 en 5). Het is een lang traject geweest maar aan het eind staan vooral de behaalde positieve resultaten op het netvlies van de inwoners. De volgende waarnemingen zijn gehoord door de rekenkamer: 

De aan het begin gestelde doelstelling, herwinnen van de aandacht van de gemeente voor Schore is niet alleen gerealiseerd maar ook gecontinueerd.



Sindsdien is er goede en laagdrempelige communicatie tussen Schore en de gemeente. Zaken als een jaarlijks voortgangsgesprek met de burgemeester en een vast aanspreekpunt bij de gemeente (ambtenaar) helpen in de laagdrempeligheid, en er wordt serieus en open naar elkaar geluisterd.



Schore bestaat uit een betrokken en actieve gemeenschap. De gemeentelijke doelstelling van een participerende gemeenschap (en co-creatie) is hier aanwezig en gecontinueerd, ook na het afronden van het traject Dorpshuis.



De inwoners hebben veel bijgedragen in het traject. Zoals uren voor overleg met elkaar en met de gemeente en uren voor klussen aan het Dorpshuis. Ook nu nog steekt de gemeenschap veel tijd en energie in het leefbaar houden van het dorp, bijvoorbeeld door het ieder kwartaal maken van een dorpskrant, onderhouden van een actieve website, beheer van het Dorpshuis.

Dankzij het openstaan voor gelijkwaardige communicatie tussen beide partijen zijn doelstellingen behaald in Schore. Kijkend naar het doel van de gemeente in het kader van participatie dan is Schore een modelvoorbeeld. Natuurlijk zijn er ook verbeterpunten, de belangrijkste ligt op het vlak van financiën en budgettering. Burgers begrijpen prima dat ergens geen budget voor is of dat het even kan duren voordat het vrij gemaakt kan worden. Het grootste probleem lijkt erin te zitten dat zo gauw het over de financiën ging de communicatie en transparantie dichtsloeg. Het was voor de inwoners tot twee keer niet duidelijk welke bezwaren er waren rond budgettering. De aanbeveling is om daarin transparant te blijven maar ook de buitenstaander niet te vermoeien met argumenten die interne financiële procesvoering betreffen. Burgers stellen zelf voor of de gemeente kan overwegen om “kleine potjes geld” van €25.000 te alloceren en met bijbehorende kaders in beheer te geven aan de burger. Op deze manier voelen zij zich meer aangesproken op hun

Rekenkameronderzoek Participatie

32

verantwoordelijkheid en gewenste betrokkenheid. Tevens voorkomt het tijdrovende personele inzet voor discussie over relatief kleine uitgaven voor incidentele wensen en initiatieven. Het is een manier om de burger op bepaalde onderwerpen toe te laten op trede 5 van de ladder. we bevelen aan om in de Nota Verordening, bij paragraaf burgerinitiatief duidelijker moet worden opgenomen wat er gedaan wordt na indienen van het initiatief (d.m.v. spreekrecht of anderszins). Tevens moet dit ook worden uitgevoerd. Schrijf op wat je doet en doe wat je opschrijft, blijf transparant over de (totale) resultaten en neem mensen mee in het traject. In veel gemeenten wordt gewerkt met vormen van wijkteams en wijkmanagers om participatie te initiëren en te borgen voor langere tijd. Dit wijkgericht werken is niet teruggevonden in de werkwijze of participatievisie van Kapelle. Het traject van Schore laat zien dat er actieve wijkteams bestaan binnen de gemeente Kapelle, in dit geval de Dorpsraad Schore. De rekenkamer geeft als aanbeveling aan de gemeente om een overzicht te maken van welke teams er binnen de gemeente reeds bestaan en wat deze groepen bindt. Breng in kaart hoe (in)actief deze zijn, hoeveel bewoners zij vertegenwoordigen en welke belangen zij dekken. De gemeente kan overwegen of deze bestaande teams een basis kunnen zijn voor het uitvoeren van participatiebeleid of juist niet.

Met deze kennis kan voorgesorteerd worden op een participatiebeleid dat niet alleen ten dienste staat van de Omgevingswet. Voor dit moment wil de gemeente een participatiebeleid maken uitsluitend in het kader van Omgevingswet; overweeg of dit gelijk breder moet worden getrokken over meer gebieden dan dat in een later stadium dit moet worden uitgebreid en het risico dat daarmee elk domein afzonderlijk zijn eigen participatiebeleid krijgt (te grote diversiteit aan regelingen).

Rekenkameronderzoek Participatie

33

5

Aanbevelingen In dit hoofdstuk kijken we terug op de centrale onderzoeksvraag en deelvragen. De centrale onderzoeksvraag luide: Hoe geeft de gemeente Kapelle invulling aan het vastgestelde beleid en de ambities voor het samenspel tussen de gemeenschap en de gemeente en is deze invulling toekomstbestendig met inachtneming van de nieuwe wetgeving? De bevindingen die gedaan zijn en daaruit voortgekomen aanbevelingen zijn behandeld in hoofdstuk 4. In hoofdstuk 4 zijn de vragen en bevindingen verweven met elkaar en niet altijd te onderscheiden. In onderstaand hoofdstuk zijn in tabelvorm de onderzoeksvragen (paragraaf 1.3) direct gekoppeld aan de bevindingen en belangrijkste aanbevelingen uit hoofdstuk 4. Hierdoor ontstaat een overzichtelijke verhandeling van de mogelijke vervolgstappen die de raad en/of college kunnen nemen. Hoofdstuk 5 is alleen te lezen met Hoofdstuk 4 als toelichting en motivatie van de bevindingen en aanbevelingen. We hanteren bij dit onderzoek de volgende kwalificaties en normen:

5.1

Kwalificatie

Norm

geen verbetering nodig

aan de norm is voldaan

enige verbetering mogelijk

aan de norm is deels voldaan

veel verbetering mogelijk

over de norm is informatie aangetroffen, maar op belangrijke punten ontbreekt informatie of de informatie voldoet niet geheel aan de norm

niet meetbaar

over de norm is geen informatie aangetroffen of de informatie is onjuist, of de procedure/wet wordt niet nageleefd

Aanbevelingen in relatie tot ambitie, visie en beleidsdoelen

Deelvraag

Norm

1. Wat verstaan we onder participatie (definiëren

De ambitie op het gebied van participatie is vastgelegd.

Bevinding

Kwalificatie

De ambitie is vastgelegd in diverse documenten.

Goed, geen verbetering nodig

Rekenkameronderzoek Participatie

34

Deelvraag

Norm

Bevinding

Kwalificatie

van het begrip)?

De visie op het gebied van participatie is geformuleerd.

De visie is vastgelegd in diverse documenten.

Goed,

De doelstellingen op het gebied van participatie zijn geformuleerd.

5.2

In de diverse documenten zijn de doelen benoemd; fase, maken participatiebeleid en participatieverordening, inzetten communicatie, aansluiten bij verandertraject. 3 pilotprojecten als leertraject participatie.

geen verbetering nodig

Goed (genoeg) Voor nu geen aanvullingen of verbeteringen

Wij ervaren het Programmaplan wel als breedsprakig, kan het concreter?

Aanbevelingen in relatie tot beleidskader en instrumenten

Deelvraag

2-3. Welke gemeentelijke wet- en regelgeving en beleidskaders zijn van toepassing op participatie? Is participatie vastgelegd ?

Norm

Bevinding

Kwalificatie

Er is geen participatiebeleid, kader of te volgen code. Er is een beleidskader vastgesteld om participatie te regelen.

Participatie visie opgenomen in het Strategisch Kompas, met duidelijke opgaven. Het Programmaplan Omgevingswet herhaling van de visie. Aangegeven dat in 2021 een participatiebeleid wordt ontwikkeld. 3 pilotprojecten als leertraject

Urgentie om hiermee te beginnen. Zet ervaring en opgedane kennis van reeds uitgevoerde projecten om in een eerste proces flow diagram. Te gebruiken voor later beleid, instrumenten en kaders Participatie is voorlopig nog een verbeter en oefentraject.

Rekenkameronderzoek Participatie

35

Deelvraag

Norm Er zijn instrumenten voor het betrekken van inwoners bij planvoming voor gemeentelijk beleid.

Er zijn instrumenten om initiatieven vanuit de samenleving te stimuleren.

7. Wat is de omvang van het budget voor participatie en hoe is dit budget gealloceerd?

Er is budget opgenomen als aparte post of duidelijk opgenomen in andere posten van de begroting.

Bevinding

Kwalificatie

De gemeente betrekt burgers bij plannen door het als projecten aan te kondigen en de burgers uit te nodigen voor het geven van advies en ideeën. Zie website

Leg dit vast, kaders en nota. En bepaal ook vooraf welke trede van participatie bereikt moet worden en hoe dat dan kan? Risico dat burgers “slechts” Er is geen standaard nota waarin adviseur blijven. dit geregeld is.

De gemeente roept burgers op om initiatieven in te brengen. Instrumenten zijn: 

Inspreekverordening



Burgerinitiatief/spreekrecht



Formulier burgerinitiatief website

Enige verbetering Formulier en website  goed. Maak informatie op website eenduidiger. Opnemen in Reglement van Orde wat doet de gemeente na burgerinitiatief/spreekrecht

De Nota Dienstverlening helpt de In later stadium alles gemeente om burgers te samenvoegen in één faciliteren bij initiatieven en participatieverordening vragen. De uitgaven en beschikbare middelen voor participatie laten een ad hoc beeld zien als ook een versnipperde verantwoording. De Rekenkamer treft soms een financiële begroting aan, altijd onderdeel van en tijdelijk project. Er is geen beleid om standaard financiën mee op te nemen. Participatie wordt als belangrijk onderdeel gezien van de verander strategie, dit blijkt niet uit standaard alloceren van budget.

Is niet meetbaar. Er is niet opgenomen wat participatie mag kosten of hoe dit opgenomen wordt in de jaarlijkse begroting verdeeld over de verschillende posten.

Rekenkameronderzoek Participatie

36

5.2.1 Aanbevelingen in relatie tot participatie hier en nu bij de gemeente Kapelle Deelvraag

Normen

Bevinding Er zijn geen instrumenten voor of kaders opgesteld.

Worden burgers betrokken bij gemeentelijk planvorming?

4. Welke activiteiten heeft de gemeente de afgelopen jaren ondernomen op het gebied van participatie?

Goed, Tip: Ga deze ervaringen opschrijven in uitgevoerd processtappen en werkwijze vertaal dat naar beleid en instrumenten.

Niet voldoende

Burgers worden bij trajecten betrokken zodat ze ook gaan coproduceren.

5. Wat gebeurt bij de gemeente Kapelle op het gebied van participatie die uit burgers zelf voort komt (maatschappelijke initiatieven)?

De burgers zijn goed betrokken geweest bij gemeentelijke planvorming Bij Strategisch Kompas, Dorpsraad Schore en binnenkort bij Masterplan Wemeldinge

Kwalificatie

Aanspraak op betrokkenheid van burger is in begin van project goed. Met als resultante dat deze belangeloos adviseert. De burger wordt nog niet verleidt tot coproductie (uitzondering Schore). Meebeslissen lijkt niet aan de orde bij de gemeente

Dit is overzichtelijk en pragmatisch. De doelen die met participatie worden beoogd, zijn in de praktijk gerealiseerd voor burgerinitiatieven.

Inwoners kunnen laagdrempelig een burgerinitiatief inbrengen (website of aan de balie) Er is een gealloceerd persoon. Het hoofdstuk burgerinitiatief in Orde

Besef bij burgers tot co-creatie is (nog) niet aanwezig. Ontwikkel instrumenten om burger te verleiden hiertoe. Leer uit vorige trajecten en de komende projecten. 

Communicatie



Doorlopend betrekken



Samen evalueren en overzichten



Raad als volksvertegenwoordiger

Goed Tip: Leg wel vast welk traject gevolgd wordt, koppel dit terug met de burger op een moment dat deze nog mee kan doen Leg dit vast in het Reglement van Orde.

Rekenkameronderzoek Participatie

37

Deelvraag

Normen

Bevinding

Kwalificatie

van Reglement zorgt voor een goede koppeling tussen document en bestuur gemeente.

Tip: Rol het pragmatisme van dit proces uit naar burgerparticipatie

Regelmatig gebruik gemaakt van spreekrecht. Blijkbaar voldoet het aan een behoefte. Het is wel nodig om zoals beloofd 2019 en 2020 te evalueren. Wat is ingebracht en wat is ermee gedaan.

Nog niet te meten Evalueer om lessen te leren om burgers te verleiden tot initiatieven en co-creatie

Slecht, Raad is niet betrokken. Raad moet bezinnen over de missie en doelen van participatie.

6. Wat betekent participatie voor de rol van de gemeente en de verschillende actoren (raad, college, burgemeester en ambtenaren)?

Participatie wordt doorleefd in alle gelederen van de gemeente; raad, college en ambtenaren

Een ieder is voorstander van participatie Tegelijkertijd valt op dat participatie bij de raadsleden nog slechts een algemeen begrip is. Ze weten ervan, zijn ervoor maar doel, voorwaarden en hoe? Niet doordacht.

Afdoen dat participatie niet in beleid of instrumenten kan worden omgezet, werkt in de hand dat er een lacune ontstaat tussen college, ambtenaren en raad. Het is niet voldoende om de raad te informeren over voortgang. Ze moeten hun rol pakken nl.: 

Aangeven kaders werken vanuit werkdiagram



Controleren/ evalueren



Vul de volksvertegenwoordigende rol in

Rekenkameronderzoek Participatie

38

Deelvraag

8. Hoe zag één specifieke casus van kop tot staart eruit? Hoe verhoudt dit zich tegenover het beleid en de gemeentelijke doelstelling van burgerparticipatie?

Normen

Participatie is uitgevoerd passend bij de missie en doelstellingen van de gemeente.

Bevinding

Kwalificatie

Het participatietraject voor Dorpsvisie Schore en de afgeleide renovatie Dorpshuis voldoet volledig aan de beoogde missie en doelstellingen van de gemeente. Co-creatie met de samenleving.

Goed

Er waren en zijn nog steeds geen instrumenten waarlangs een conclusie getrokken kan worden. In het algemeen waren er enkele lastige momenten in het traject maar met zo weinig ervaring ging het erg goed.

Tip: gebruik opgedane ervaring en kennis in op te stellen participatiebeleid en instrumenten in co-creatie met burgers Tip: Val de burger niet lastig met interne (financiering)processen regel het. Ben transparant over mogelijke besluiten en betrek de burger. Tip: Leg potje aan met zeggenschap bij de inwoner Tip: Denk na als gemeente of reeds bestaande burgerteams bekend zijn en of deze wel of niet een formele betrekking te geven bij participatie projecten, creëert betrokkenheid en co-creatie

Rekenkameronderzoek Participatie

39

6

Wederhoor college van burgemeester en wethouders

Rekenkameronderzoek Participatie

40

Rekenkameronderzoek Participatie

41

7

Reactie Rekenkamer Kapelle (nawoord) De rekenkamer heeft met belangstelling kennis genomen van de positieve reactie van het college en is verheugd dat het rapport positief is ontvangen. De bestuurlijke reactie geeft geen aanleiding om de conclusies en aanbevelingen uit het rapport te herzien. Uw punt van aandacht om een bredere afspiegeling van de gemeenteraad te spreken, bespreken we met de rekenkamerleden Kapelle. Bij de behandeling in de gemeenteraad en eventueel in de werkgroep Rekenkamer staan we open voor suggesties. We onderschrijven uw opmerking dat burgerparticipatie zich niet direct leent voor een strakke systeemoplossing maar meer bezien dient te worden als een handelen zoals beschreven in het Strategisch Kompas. U stelt ook terecht dat het vastleggen van beleidsinstrumenten bij een lerende organisatie van alles een afgeleide is. In die geest zijn ook de aanbevelingen tot stand gekomen.

Rekenkameronderzoek Participatie

42

Bijlage I: Geïnterviewde personen

Naam

Functie

Mevrouw E. Evers

Bestuursadviseur

Mevrouw C. van der Vliet

Beleidsadviseur Dienstverlening

De heer J. van Geelen

Afdelingshoofd Beleid en Dienstverlening

De heer E. Franken & de heer M. Hage

Raadsleden CDA

De heer P. van Dijk

Raadslid SGP

De heer F. Naterop

Waarnemend burgemeester Kapelle

De heer S. Chamuleau

Voorzitter dorpsraad Schore

Rekenkameronderzoek Participatie

43

Bijlage II: Samenvatting uit Nota Dienstverlening, 2017

Rekenkameronderzoek Participatie

44

Bijlage III: Verandervoorbeelden uit programmaplan

Rekenkameronderzoek Participatie

45