115a. Rapport Nieuwe politiek nieuwe akkoorden, Raad voor het openbaar bestuur, 31 mei 2021

Oude IJsselstreek ‘De totstandkoming van een procesakkoord is géén kunstje’ Oude IJsselstreek is een gemeente in Gelderland met circa 39.500 inwoners in 15 kernen. De gemeenteraad bestaat uit 25 leden, in de loop der jaren verdeeld over 4 tot 6 fracties. De fractie Lokaal Belang heeft het grootste aantal zetels en is in de colleges vanaf 2005 de vaste factor, in wisselende samenstellingen met PvdA, VVD, CDA en SP. Met een procesakkoord kan een gemeenteraad thema’s benoemen voor dialoog met de samenleving en die met samenlevingspartners aanpakken. Het leidt tot meer draagkracht voor besluiten, meer daadkracht bij de inwoners en tot meer stabiliteit en verankering in de gemeente. Maar om een procesakkoord in die zin succesvol te laten zijn, is het van belang dat dit akkoord met een formeel raadsbesluit wordt beklonken en dat het niet alleen een akkoord is van raadsfracties, maar óók van en met de samenleving: dat kost tijd. In de gemeente Oude IJsselstreek is stapsgewijs, vanaf 2008, toegewerkt naar een lokaal procesakkoord. Griffier Jeroen van Urk stelde na de verkiezingen in 2014 op verzoek van de lijsttrekkers een concept op voor dat akkoord, dat werd ondertekend door alle fractievoorzitters. Als aanvulling op het procesakkoord kwamen er een werkakkoord voor het college en – ter concretisering – een raadswerkplan.

Een bestuurscrisis medio 2015 maakte een einde aan het werken met het procesakkoord. Jeroen van Urk, tot en met 2015 griffier van Oude IJsselstreek, vertelt over zijn ervaringen en lessen voor de toekomst. Volgens Van Urk is er geen algemeen model te schetsen voor het opstellen van procesakkoorden: iedere gemeente moet haar eigen aanpak kiezen.

Van adhocratie naar procesakkoord Van Urk: ‘Oude IJsselstreek werd gekenmerkt door een ad hoc-bestuursstijl, een adhocratie. In deze cultuur ontwikkelde ook het functioneren van de gemeenteraad zich stap voor stap. In 2012 werd onderzoek gedaan naar een fusie met Doetinchem; de gemeenteraad was niet principieel tegen een herindeling maar wilde

35

eerst weten wat de optimale bestuursschaal en bestuursstijl zouden zijn voor de inwoners van Oude IJsselstreek.’

36

Om voor de wenselijke bestuursstijl een soort programma van eisen te maken, organiseerde de gemeenteraad een gespreksronde met inwoners en professionals. Er kwamen 7 gespreksavonden, waarvan 6 gericht op een specifiek beleidsonderwerp en 1 op de integrale afronding. Van Urk: ‘Gemeenteraadsleden leidden dankzij externe begeleiding goed voorbereid en in wisselende duo’s zelf de dialoogtafels – een nieuwe aanpak en ervaring die de meeste raadsleden beviel: je inzicht als raadslid vragenderwijs aan de orde stellen. Ook inwoners waren positief (Zo moeten we dat vaker doen!). Zo ontstond er een ontspannen relatie tussen bestuur en burgers.’ Eind 2013 werd de gespreksronde vervat in het rapport Naar een nieuwe gemeente Oude IJsselstreek waarin de vermaatschappelijking van de politieke rol van de gemeenteraad werd benoemd. De 2 grootste raadsfracties (CDA en Lokaal Belang) namen toen het initiatief om na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 een nieuwe bestuursstijl in te voeren. Dit gebeurde via een motie waarin de oude gemeenteraad aan de nieuwe gemeenteraad adviseerde om geen traditioneel coalitieakkoord te sluiten, maar een procesakkoord om met de samenleving maatschappelijke vragen te beantwoorden en aan te pakken. Verandertraject Van Urk: ‘Het vernieuwend proces ten aanzien van de formatie en het raadsakkoord begon eigenlijk al in 2008.

Toen werd mij als interim-griffier gevraagd een plan te helpen maken voor het functioneren van de raad in deze tijd. Hiervoor werd een denktank ingericht waaraan behalve alle gemeentelijke geledingen ook burgers meededen. Dat heeft toen – met een knipoog naar de renovatie van de vermaarde DRU-fabriek in de gemeente – het veranderplan De Duale Fabriek opgeleverd met 30 tot 40 verschillende ontwikkelpunten.’ Dit veranderplan werd in 2009 aangenomen en vastgesteld door de raad, het college en de directie – elk voor de eigen ontwikkelpunten. Vanuit dit plan zijn allerlei maatregelen ontwikkeld die te maken hadden met kwaliteit van de besluitvorming en samenspraak aan de voorkant. Van Urk: ‘Vroegtijdige samenspraak werd als uitgangspunt opgenomen in het reglement van orde van de gemeenteraad, net als een flexibele vergaderwijze zonder raadscommissies: bij elk agendapunt bepaalde het raadspresidium de beste manier om het voor te bereiden, inclusief flexibiliteit in zaalindeling, variërend van interactief tot klassiek. Dit gebeurde op een virtuele Raadsrotonde om als politiek en publiek met elkaar te verkeren.’ Op de avond na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 is aan de lijsttrekkers van de gekozen partijen gevraagd hoe zij om wilden gaan met het advies van de oude gemeenteraad om te werken aan een procesakkoord. De bestuurlijke driehoek

De gemeenteraad van Oude IJsselstreek in 2014'; tekening Pia Sprong

‘

De kunst van gemeentepolitiek is steeds meer om je achterban in het spel te brengen, en minder om die te vertegenwoordigen. De kunst om inwoners uit hun bubbels te halen, elkaar te laten spreken en aanspreken, en met hen tegenstellingen te overbruggen. Zo kunnen gemeenten hun problemen oplossen onder aanmoediging van raadsleden, die daartoe hun visie verbinden met die van betrokkenen. Dat is gemeentebestuur ín de gemeenschap. Het leidt ook tot andere bestuursverhoudingen, voorbij het dualisme. Na de raadsverkiezingen van 2018 kun je daar als gemeenteraad opnieuw een impuls aan geven. [Jeroen van Urk]

Oude IJsselstreek

’

38

(burgemeester, gemeentesecretaris en raadsgriffier) reikte de mogelijkheid aan dit op een startwerkdag uit te lijnen met alle raadsleden en programmamanagers. De lijsttrekkers vonden dit na alles wat besproken en beschreven was niet nodig en vroegen de raadsgriffier een concept-procesakkoord op te stellen op basis van de nota Naar een nieuwe gemeente Oude IJsselstreek en de verkiezingsprogramma’s. Dit concept-procesakkoord bevatte de uitgangspunten voor een aantal specifieke maatschappelijke thema’s en een gereedschapskist om deze met de samenleving te bespreken en aan te pakken. Van Urk: ‘Alle fractievoorzitters ondertekenden het procesakkoord in de installatieraadsvergadering, waarmee werd aangesloten op de termijn van tien dagen die de oude raad had geadviseerd om een procesakkoord te sluiten, om daarna een college te kunnen vormen’. Ter aanvulling op het procesakkoord kwamen er een summier werkakkoord voor het college en een raadswerkplan ter verdere concretisering van het procesakkoord. Afloop Het procesakkoord is een jaar lang in uitvoering geweest maar werd als gevolg van een bestuurscrisis medio 2015 stopgezet. Gedurende 9 maanden was het zittende college demissionair, met een waarnemend burgemeester. Na het aantreden van een nieuw college had de gemeente in 2016 afscheid genomen van de hele bestuurlijke driehoek.

Drie lessen 1

2

3

Neem de tijd voor de totstandkoming van het akkoord, wil je de samenleving hierbij betrekken. Een echt procesakkoord is een akkoord waar politiek en samenleving bij betrokken zijn. Het procesakkoord van Oude IJsselstreek was te veel een akkoord van de raad met zichzelf met als afbreukrisico dat het in de politieke arena sneuvelt. Zorg dat er altijd een formeel raadsbesluit wordt genomen over het akkoord dat wordt afgesloten. In Oude IJsselstreek is het akkoord weliswaar in een raadsvergadering ondertekend door de fractievoorzitters, maar er is geen echt raadsbesluit over genomen. Het ontbreken van dit raadsbesluit werd in de bestuurscrisis uitgemunt en het procesakkoord werd stopgezet. Het inruilen van oude manieren van werken (zoals vaste commissies, vaste afspraken tussen coalitiepartijen) voor een open aanpak kan problemen opleveren bij het ontstaan van verschillen van mening. Er zijn namelijk dan niet of nauwelijks vaste ankers om aan vast te grijpen. Mogelijk dat een gemengde groep van politici, bestuurders, ambtenaren en inwoners de invoering van een nieuwe werkwijze kan volgen en voeden.

Utrechtse Heuvelrug ‘Probeer ingewikkelde zaken leuk te maken’ Utrechtse Heuvelrug telt ongeveer 50.000 inwoners en is op 1 januari 2006 ontstaan door de samenvoeging van de voormalige gemeenten Amerongen, Doorn, Driebergen-Rijsenburg, Leersum en Maarn. De gemeente telt zeven kernen (de vijf hierboven genoemde gelijknamige kernen, Overberg en Maarsbergen) en nog eens vijftien buurtschappen. De gemeenteraad telt 29 zetels, verdeeld over 8 fracties die afkomstig zijn van 7 traditionele partijen D66, VVD, CDA (5), GL-PvdA (4), SGP, SP (3), CU (1) en de lokale partij BVH (3) Na een historie van wantrouwen en incidenten, is het niet eenvoudig het vertrouwen van burgers in de lokale politiek te herstellen. In Utrechtse Heuvelrug is burgerparticipatie gebruikt als katalysator voor het herstellen van dit vertrouwen, ook tussen raadsleden onderling. Bruggenbouwers, bestaande uit inwoners van de gemeente, hebben verkend hoe het gemeentebestuur beter kon functioneren. Hun rol was prominent en hun adviezen niet vrijblijvend. De fusie van 5 gemeenten tot de gemeente Utrechtse Heuvelrug in 2006 en daaropvolgende incidenten hebben het vertrouwen van de inwoners in het gemeentebestuur op de proef gesteld. Dit begon al met de bouw van een nieuw gemeentehuis: doelmatiger dan de vijf oude locaties, maar nieuwbouw kost veel geld en het bestuur kwam ‘ver weg’ te zitten.

Coalities kwamen en gingen, samenstellingen wisselden, verhoudingen werden met het jaar slechter. Niet alleen binnen de raad, maar ook met de lokale bevolking. Burgemeester Frits Naafs, benoemd in 2006, vond in de aanloop naar de verkiezingen van 2014 dat het zo niet langer kon. Daarom nodigde hij in 2012 de inwoners uit om te verkennen hoe het lokaal bestuur effectiever kon functioneren. De burgemeester (l), griffier Walter Hooghiemstra (m) en D66-fractievoorzitter Hugo Prakke (r) vertellen over de grote omslag die hierdoor heeft plaatsgevonden.

39

40

Bruggenbouwers ‘We hebben in 2012 een groep van 15 inwoners gevormd, de Bruggenbouwers,’ zo vertelt burgemeester Naafs, ‘en die hebben de politiek uiteindelijk verleid anders aan de slag te gaan, om meer vanuit burgerparticipatie en samenwerking te besturen.’ Bij de verkiezingen van 2014 werd D66 de grootste partij, die pakte naar voorbeeld van Leusden de handschoen op en ging met alle acht partijen aan de slag om een raadsprogramma op te stellen. ‘Alle acht fracties hebben het lef gehad om deze aanpak te proberen’, zo kijkt Prakke terug. ‘Er zijn intensieve sessies geweest om tot een gedragen tekst voor het raadsprogramma te komen. Drie van de vier wethouders waren als fractievoorzitters hierbij betrokken en dat raadsprogramma is leidraad geweest voor het college.’ Hooghiemstra benadrukt dat de Bruggenbouwers dit onafhankelijke proces bewaakten: ‘De betrokkenheid van de inwoners bij dit proces was groot, en de griffie heeft bij de vorming van het raadsprogramma intensief ondersteund. De uiteindelijke tekst is uiteraard met de inwoners besproken.’ Ook toen de nieuwe raad geïnstalleerd was, hebben inwoners een prominente positie gekregen doordat ze zich al aan het begin van de nieuwe beleidsvorming konden uitspreken. Rust Maar daarmee ben je er nog niet, want het gaat er ook om hoe je dit in de werkwijze van het bestuur vertaalt. Dat begint met procedurele ingrepen.

Prakke: ‘We zijn de raadsvergaderingen gaan inrichten volgens het BOB-principe: eerst Beeldvorming, dan Oordeel, dan Besluit. Op maandagen en donderdagen zijn afwisselend beeld- en oordeelvormende besprekingen. Het is de bedoeling dat mensen zich uitgenodigd voelen daaraan mee te doen. Besluitvorming vindt plaats in de raadsvergaderingen op een donderdagavond.’ Dit heeft veel rust gebracht. ‘Mede daardoor gaat de discussie nu over de inhoud en niet over het proces en is het gesprek in de raad politiek interessanter geworden.’ Rolvastheid is belangrijk: zo is de rol van de burgemeester bij raadsvergaderingen die van voorzitter van de vergadering, niet die van collegelid. ‘Essentieel is dat de burgemeester een goede verbinder is,’ geeft Naafs aan. Wisselende meerderheden zijn mogelijk en er is volgens Prakke geen sprake meer van coalitie tegenover oppositie, waardoor de verhouding tussen college en raad veel beter en relaxter is. Bij belangrijke thema’s gaat het raadsdebat meer dan in het verleden over de inhoud. ‘Gesprek over eventuele grote bezwaren leidt soms alsnog tot overeenstemming’, zo zegt Naafs. De evaluatie die na twee jaar plaatsvond, toonde een duidelijke verbetering aan.

‘Uit de evaluatie bleek dat er een goede samenwerking is tussen de burgemeester, het college, de raad en de ambtenaren, waardoor de raad niet wordt verrast door zaken uit het college,’ zo vat Hooghiemstra de belangrijkste conclusie samen. ‘Alle raadsfracties hebben een herkenbare bijdrage geleverd aan het raadsprogramma en de doelen zijn gehaald. Bij moties en amendementen adviseert

Raadzaal Utrechtse Heuvelrug

‘’ ‘ ’

Inwoners zitten niet te wachten op gehakketak en politiek gedoe. Zoek als politieke partijen naar wat je bindt, niet naar wat je verdeelt. [Hugo Prakke]

De democratie leeft in Utrechtse Heuvelrug.

Utrechtse Heuvelrug

[Frits Naafs]

het college de raad zakelijk over de gevolgen voor de uitvoering van het raadsprogramma en kiest niet voor politiek powerplay.’ Die open samenwerking tussen burgemeester, college, raad en ambtenaren is cruciaal.

42

Blijvende betrokkenheid Ook aan het behoud van het hernieuwde vertrouwen bij de inwoners blijft gewerkt worden. ‘Je moet de inwoners serieus nemen,’ benadrukt Prakke. ‘Zo heeft de gemeente een Jeugd-gemeenteraad die besluiten mag nemen tot maximaal € 1500,- en die worden ook uitgevoerd’. ‘Durf gebruik te maken van de kennis en knowhow van de inwoners,’ vult Naafs aan. ‘Neem nou bijvoorbeeld het beleid rond Openbare Orde en Veiligheid. We hebben 100 mensen geloot om daarover mee te denken, en de 23 mensen die toen reageerden doen nog steeds mee.’ ‘Voor het maken van een actieplan voor nieuwkomers is aan 10 ex-vluchtelingen gevraagd hun verhaal te vertellen en toen de gemeente aan het experimenteren was met een verlichtingsplan kwamen inwoners zelf met de suggestie om ’s avonds te gaan meten.’ De voorbeelden houden hiermee niet op: ‘Probeer ingewikkelde zaken leuk te maken,’ raadt burgemeester Naafs aan. ‘Voor het onderwerp koopzondag heeft de burgemeester via de spelregel van Ren je Rot voor- en tegenstanders in kaart gebracht en daarmee begrip teweeggebracht voor elkaars standpunten.’ ‘Kortom, wij hopen dat de raad na de verkiezingen in 2018 het proces van een raadsprogramma, ingezet door de Bruggenbouwers, voortzet en geen partijen uitsluit. En dat er geluisterd blijft worden naar minderheden,’ zo sluiten ze in koor af.

Drie lessen 1

2

3

Burgerparticipatie is waardevol: Blijf voortdurend gebruik maken van de kennis van de inwoners. De kwaliteit van besluitvorming wordt hierdoor beter en het is een blijvende investering in het vertrouwen tussen burgers en hun (lokaal) bestuur. Procedurele afspraken die rust brengen bevorderen de kwaliteit van het debat. De raad moet niet verrast worden door zaken uit het college, daarom is een open samenwerking tussen burgemeester, college, raad en ambtenaren cruciaal. En de burgemeester moet een goede verbinder zijn tussen de raad en het college. Als raadsfracties na de verkiezingen beginnen met te benoemen wat ze met elkaar delen en waar ze het over eens zijn, geeft dat op die terreinen rust aan het college en de uitvoering. Partijen kunnen de discussie in de raad dan richten op de thema’s waar een relevant meningsverschil over leeft.

Zwijndrecht ‘Waar de samenleving zelf kracht kan maken, moet de gemeente zoveel mogelijk faciliteren’ In de gemeente Zwijndrecht wonen ongeveer 44.000 inwoners. Zwijndrecht werkt samen met 7 buurgemeenten in het regioverband Drechtsteden. De gemeenteraad telt 27 leden afkomstig uit 8 fracties, waarvan 2 verbonden aan een lokale partij. De lokale partij Algemeen Belang Zwijndrecht (ABZ) werd in 2014 de grootste partij en nam het initiatief voor een raadsbreed programma. Alle fracties hebben aangegeven welke thema’s zij in het raadsprogramma opgenomen wilden zien. Het raadsprogramma voor de periode 2014 – 2018 is volledig in de openbaarheid, in vier bijeenkomsten, tot stand gekomen en is door een grote meerderheid van de raad op 15 mei 2014 vastgesteld. Raadsgriffier Noor Kanters, die ongeveer 4 weken voor de verkiezingen van 2014 in Zwijndrecht startte, vertelt dat uit recente onderzoeken naar het oordeel van de inwoners over het gemeentebestuur en de communicatie bleek dat Zwijndrechtenaren hechten aan meer openheid en duidelijkheid. Het uitgangspunt van de raad werd dan ook dat waar de samenleving zelf kracht kan maken, de gemeente moet faciliteren voor zover het kan.

Kunt u wat meer vertellen over de totstandkoming van het raadsakkoord? ‘Alle raadsleden mochten meepraten, wat geleid heeft tot een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het programma en de uitvoering daarvan. Over de thema’s die de fracties opgenomen wilden zien in het programma, gaf de ambtelijke organisatie in korte presentaties aan welke ontwikkelingen spelen en over welke beleidsruimte en beïnvloedingsmogelijkheden de raad beschikt. Twee partijen hebben het raadsprogramma niet ondertekend, omdat zij zich waarschijnlijk toch niet helemaal senang voelden bij de nieuwe aanpak. Het raadsprogramma werd vastgesteld met het verzoek aan het nieuwe college om een Uitvoeringsprogramma op te stellen waarbij de inwoners, bedrijven, en instellingen in de gemeente worden

43

betrokken. Dit college werd ingevuld toen het proces van het raadsprogramma voor ¾ gereed was.’

44

Gelijk met de keuze voor een raadsakkoord is er ook gekozen voor een gekozen college. Elke fractie heeft daarbij kandidaten aangedragen. Deze kandidaten, waaronder ook de zittende wethouders, hebben gesolliciteerd naar de baan van wethouder vanuit de gedachte dat zo de beste kandidaten naar boven kwamen. De raad heeft dit middels een sollicitatiecommissie opgezet. Hoe betrekt de gemeenteraad de samenleving? ‘Het college organiseerde een inloopavond voor de bewoners om het conceptUitvoeringsprogramma te bespreken. Iedereen kon zijn mening geven over alle onderwerpen en taken waarde gemeente verantwoordelijk voor is. Daarnaast werd een bijeenkomst georganiseerd voor het bedrijfsleven. Het definitieve Uitvoeringsprogramma is vervolgens verwerkt in de Begroting.’ ‘Naast het raadsprogramma en het uitvoeringsprogramma kennen wij ook Prestatie Afspraken Lange Termijn (PALT-afspraken), waarbij de raadsleden en de collegeleden op een gelijkwaardig niveau het gesprek aangaan met betrokken partijen, bijvoorbeeld met huurders en corporaties als het gaat over huisvesting.’ Hoe is de communicatie binnen de gemeente en tussen de gemeente en de samenleving vormgegeven? ‘Participatie is een speerpunt van Zwijndrecht.

De raad heeft dan ook een communicatie- en participatievisie vastgesteld, bedoeld om het beleid beter te maken en te laten aansluiten bij de ideeën en initiatieven die leven bij de inwoners. Per onderwerp wordt geregeld hoe de participatie moet plaatsvinden en op welke momenten. Daarnaast bezoekt het gemeentebestuur de wijkplatforms en de dorpsraad regelmatig, vinden in toenemende mate ontmoetingen op locatie plaats, adopteren collegeleden wijken of buurten en worden initiatieven uit de samenleving expliciet belegd bij een portefeuillehouder.” ‘Om de samenleving meer te betrekken bij de voorbereiding van de besluitvorming over en de uitvoering van het beleid, maakt de gemeente gebruik van verschillende mogelijkheden, van social media tot de balie. De gemeente informeert de samenleving op tijd en op maat, onder andere via onafhankelijke verslaglegging van de vergaderingen, die onder verantwoordelijkheid van de gemeente wordt verspreid. Het uitgangspunt van de gemeente bij het beschikbaar stellen van informatie is “openbaar, tenzij…”’ ‘Daarnaast probeert de gemeente inwoners vertrouwd te maken met het raadswerk, door jaarlijks middelbare scholieren en basisscholen te ontvangen en door cursussen en trainingen te geven aan burgers.’

Rijk verenigingsleven in Zwijndrecht

‘

Wat ik het belangrijkste pluspunt vind van een coalitieloos college is dat bij discussies in de raad de kaarten niet bij voorbaat al geschud zijn. Dit maakt de raadsvergaderingen interessanter. Terwijl vroeger een motie of amendement van de oppositie bij voorbaat kansloos was wordt nu gestemd vanuit eigen politieke overtuiging en dat wat goed is voor Zwijndrecht! [Noor Kanters]

’

Zwijndrecht

46

Wat betekent de nieuwe raadsbrede aanpak voor de gemeentelijke organisatie? ‘In vergelijking met het werken met een vaste coalitie is de nieuwe aanpak, met een coalitieloze gemeenteraad, tijdrovender. Gezien het uitgangspunt dat de kwaliteit van de wethouders boven de politieke kleur staat moeten de wethouders namelijk bij meerdere raadsfracties draagvlak zien te vinden voor hun moties en ideeën. Met name de wethouders Financiën en Sociaal Domein zijn veel tijd kwijt aan klankborden en afstemmen met alle fracties.’ De relatie tussen bestuur en ambtenaren is in Zwijndrecht volgens Kanters heel plat georganiseerd. Zo worden bijvoorbeeld in de laatste periode van deze gemeenteraad tafeltjesavonden georganiseerd waarin de begroting en de kadernota worden besproken. De fracties mogen dan alle vragen direct aan de ambtenaren stellen. Welke factoren hebben bijgedragen aan het succes? ‘Bij ons in Zwijndrecht heeft het veelvuldig met elkaar aan tafel zitten vertrouwen gegeven in elkaar en het open karakter vergroot. Vanwege het open karakter van de nieuwe aanpak worden bijna alle besluiten met een grote meerderheid aangenomen, en hebben ook kleine fracties reële invloed: ook hun ideeën en moties worden in de raad op inhoud beoordeeld. Er is als het ware meer democratie en minder politiek vergeleken met de oude situatie.

Daarnaast is belangrijk geweest de ruimte die ik als raadsgriffier heb gekregen en genomen in mijn rol als ondersteuner en inspirator voor de raad. Als raadsgriffier moet je bereid zijn veel tijd te investeren in de relatie met de raadsleden. Het succes van de aanpak is denk ik ook te danken aan de omvang van de gemeenten: met zo’n 44.000 inwoners is de gemeente Zwijndrecht behoorlijk overzichtelijk voor bestuur en burgers.’

Drie lessen 1

2

3

De totstandkoming van het raadsprogramma is gebaat bij een goede procesbegeleider, sturing en een basistekst. In 2014 was nog sprake van een blanco start. Men moet zich realiseren dat in vergelijking met het werken met een vaste coalitie de nieuwe aanpak, met een coalitieloze gemeenteraad, tijdrovender is. De wethouders moeten namelijk bij meerdere raadsfracties draagvlak zien te vinden voor hun moties en ideeën. Met name de wethouders Financiën en Sociaal Domein zijn veel tijd kwijt aan klankborden en afstemmen met alle fracties. De relatie tussen bestuur en ambtenaren zo plat mogelijk organiseren. Zo zijn in Zwijndrecht in de laatste periode van deze gemeenteraad tafeltjesavonden georganiseerd waarin de begroting/kadernota wordt besproken. De fracties mogen dan alle vragen direct aan de ambtenaren stellen.

Alblasserdam ‘Betrokken inwoners voelen zich mede-eigenaar van het eindresultaat’ Alblasserdam telt ongeveer 20.000 inwoners en de raad bestaat uit 17 leden van 7 fracties, waarvan 1 lokale partij Leefbaar Alblasserdam. De overige fracties zijn van de SGP, PvdA, CDA, D66, VVD en Christen Unie. Het coalitieakkoord Alblasserdam: dorp met karakter is opgesteld door SGP, PvdA en CDA. Een bestuurscrisis, een penibele financiële situatie en een organisatie met veel achterstallig onderhoud maakten duidelijk dat het roer om moest. Wethouder Peter Verheij was zich daarvan ten zeerste bewust toen hij in 2010 wethouder werd. ‘Inwoners vroeg in het proces betrekken bij beleid kost misschien geld en capaciteit, maar zorgt wel voor meer kwaliteit.’ Na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2014 mocht Peter Verheij als lijsttrekker van de grootste partij (SGP) de leiding nemen in de vorming van een coalitieakkoord. Hij koos ervoor om daarbij zoveel mogelijk partijen, zowel binnen als buiten de raad te betrekken. Verheij: ‘Ik heb alle partijen, ongeacht of zij in de coalitie zouden komen, gevraagd welke thema’s zij in een akkoord wilden zien en hoe zij een nieuwe coalitie voor zich zagen. Bovendien hebben we halverwege het opstellen van het coalitieakkoord een maatschappelijk gesprek georganiseerd.

Voor dit gesprek zijn per beleidsterrein de belangrijkste actoren benaderd, zoals ouderenbonden, sportverenigingen, sociale ondernemers en belangenbehartigers onderwijs, welzijn en zorg. Het coalitieakkoord is als resultaat van het maatschappelijk gesprek vertaald in een zgn. samenlevingsagenda, die jaarlijks in het begrotingsproces wordt geactualiseerd. Na het sluiten van het coalitieakkoord pakten de raad en het college ieder hun wettelijke bevoegdheden en rollen weer op, maar dan op basis van een agenda waar ook de partners uit de samenleving op ieder terrein verantwoordelijkheid in dragen.’

47

48

Hoe kijken de oppositiepartijen tegen deze aanpak aan? ‘De nieuwe aanpak wordt raadsbreed gedragen. In principe hadden de CU en de VVD het coalitieakkoord ook willen ondertekenen. D66 zat hier om haar moverende redenen anders in; Deze partij hanteerde ook lange tijd de stelling dat als niet iedereen van de betrokken partijen het eens is met te maken keuzes het proces niet goed is georganiseerd. De andere partijen zagen dat anders: er moet immers ruimte blijven voor een afweging van de raad.’ Kan deze aanpak voor iedere gemeente werken? ‘Wat bij ons heeft geholpen is dat drie wethouders van eenzelfde generatie elkaar vonden. Zij hebben de visie en bestuursstijl doorleefd en dragen die met verve uit omdat zij vanaf het begin bij de formatie betrokken waren. Verder denk ik ook dat de overzichtelijke schaal van Alblasserdam een inwonergerichte aanpak wel eenvoudiger maakt.’ Tegen welke belemmeringen liep de coalitie aan? ‘We zijn verschillende hobbels tegengekomen. Ten eerste: hoe bereik je de niet-georganiseerde inwoners? Zo hebben we erg ons best moeten doen om met jongeren in gesprek te komen over het jeugdbeleid. Dankzij veel inspanning van de jongerenwerkers is het gelukt om hen bijeen te krijgen in een café. Het is steeds de uitdaging buiten de usual suspects te denken en die te benaderen.

Een tweede uitdaging is om de gedetailleerde partijprogramma’s van de fracties met een nieuw mandaat van de kiezer te laten aansluiten op de ideeën en wensen van maatschappelijke partners die een onduidelijk en soms maar beperkt mandaat hebben.’ Zijn er nog verbeteringen mogelijk in de nieuwe aanpak? ‘Ik denk dat we de volgende keer het maatschappelijk gesprek nog meer naar voren kunnen halen in het formatieproces. Dan moeten we een visiedocument opstellen dat dan de basis kan vormen voor een maatschappelijk gesprek waaruit dan het programma kan ontstaan. De inspiratieagenda die onze burgemeester ongeveer een jaar voor de aankomende verkiezingen heeft gelanceerd heeft ook geholpen. De inwoners van Alblasserdam hebben voor die agenda goede ideeën kunnen aandragen. Daarmee betrekken we inwoners ook bij de agendering. Hun inbreng is aangeboden aan politieke partijen om deze in hun partijpolitieke programma’s te verwerken.’ ‘De beweging die wordt ingezet is onmiskenbaar: van achteraf inspraak voor de burger naar betrokkenheid vooraf in de agenderings- of ontwerpfase. Vroeger werd bijvoorbeeld een aanpassing in de openbare ruimte op het gemeentehuis ontworpen en waren rond de inspraak slechts minimale aanpassingen mogelijk.

Nu klopt een actieve buurtbeweging zelf aan bij de gemeente om te vragen wanneer een bepaald gebied wordt heringericht en daarbij geven zij meteen hun wensen en behoeften aan. Het betrekken van inwoners kost de gemeente extra geld en capaciteit. Maar dit komt de kwaliteit en het draagvlak voor besluitvormingsprocessen en de genomen besluiten ten goede. Betrokken inwoners voelen zich medeverantwoordelijk en mede-eigenaar voor het eindresultaat. Op langere termijn is de nieuwe aanpak daarmee wellicht zelfs voordeliger.’

Samen doen in de praktijk in Alblasserdam

‘

Samenspel met inwoners is onmisbaar voor een succesvol gemeentebestuur. De gemeente is niet van de bestuurders maar van de inwoners. In Alblasserdam ontwikkelen we ons vanuit dit besef steeds door. De inhoudelijke agenda, de organisatieontwikkeling en de bestuursstijl lopen gelijk op. In 2014 ontwikkelden we met de samenleving onze Samenlevingsagenda. Gepassioneerde wethouders die dat in nauwe samenwerking met de raad consistent en met verve uitdragen en uitvoeren zijn cruciaal. Helderheid over waar wel en waar geen samenspraak mogelijk is en heldere transparante communicatie ook. Ik wens u veel inspiratie en goed bestuur [Peter Verheij] toe samen met uw inwoners!

Alblasserdam

’

Drie lessen 1

50 2

3

Wees duidelijk over de rollen en bevoegdheden van de raad enerzijds en het college anderzijds. Pas als zij samen weten waar zij voor staan, kan een nieuw samenspel ontstaan met daarbij een zelfstandige rol voor de samenleving. De politiek moet duidelijk maken waar wel en geen discussie over mogelijk is. Bijvoorbeeld: over de vraag of er ondergrondse containers komen is geen inspraak mogelijk, wel over de locaties. Onderwerpen waar tegenstrijdige belangen spelen, moeten worden beslecht in de gemeenteraad. Zo woedde in Alblasserdam een fel debat over de aanleg van een fietspad om twee wijken met elkaar te verbinden. De bewoners van de aanliggende straat waar het fietspad zou moeten komen, waren in meerderheid tegen, veel wijkbewoners voor. Daar ga je kortom met de bewoners niet uitkomen en daar heb je dan precies de gemeenteraad voor.

Deventer ‘Een vernieuwende aanpak moet niet het ding van één fractie zijn’ Deventer telt ongeveer 99.000 inwoners, waarvan bijna 25% jonger is dan 20. De gemeente is opgedeeld in 6 wijken, waarvan 5 stadswijken zijn en 1 het buitengebied van Deventer beslaat. Dat omvat een aantal dorpen en buurtschappen. De raad bestaat uit 10 fracties met een totaal van 37 leden. Gemeentebelang, een van de 5 lokale partijen, is met 7 zetels de grootste fractie in de raad. De 6 traditionele partijen zijn qua aantal raadszetels in de meerderheid. Een partij zonder bestuurs- en onderhandelingservaring mocht in 2014 in Deventer het initiatief nemen voor het formatieproces. Zij wilde het anders gaan doen, maar vergat de andere partijen daarbij mee te nemen. Draagvlak en gedeeld eigenaarschap zijn echter cruciaal voor het succes van vernieuwingen. Om met succes een ingrijpende verandering in te zetten, is meestal een ingrijpende verandering van de omstandigheden nodig. Die kreeg de Deventerse politiek met de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 in de schoot geworpen: de lokale partij Gemeentebelang, die tot dan altijd in de oppositie had verkeerd, won de verkiezingen en werd met 7 zetels de grootste fractie in de gemeenteraad van Deventer (totaal 37 zetels).

Gemeentebelang mocht dus als grootste partij het initiatief nemen bij de vorming van een nieuw college en deze partij wilde met haar debuut in het bestuur van Deventer dingen helemaal anders gaan doen. Adjunct-secretaris Jeroen Teesink (r) en bestuursadviseur Henk-Martijn Schuldink (l) zaten vier jaar geleden dicht bij het vuur en kijken met plezier terug.

Een openbare informatieronde versus een gesloten formatieproces ‘Gemeentebelang wantrouwde het zittende bestuur, met name op het gebied van de financiële huishouding. De aanpak van de formatie moest anders en de inwoners moesten bij het opstellen van een bestuursakkoord worden betrokken’, vertelt Teesink. Niet alles werd een succes, maar alleen al de poging tot een andere werkwijze heeft de Deventerse politiek goed gedaan.

51

De eerste wijziging die Gemeentebelang inzette was een andere aanpak van het informatie- en formatieproces. Teesink: ‘Het wantrouwen naar het bestuur bracht de partij ertoe om vooral externen te betrekken bij dit proces. Zowel de informateur als later de formateur waren mensen van buiten. De informateur werd ondersteund door medewerkers van de griffie, terwijl de formateur werd ondersteund door medewerkers van de concernstaf.’ 52 ‘Het moest ook opener en transparanter en dus heeft de informateur in de eerste fase van de informatieronde met alle raadsfracties gesprekken gevoerd over hoe zij de verkiezingsuitslag voor zichzelf duidden en welke coalitie(s) verder verkend zouden moeten worden. Deze fase werd afgesloten met een openbaar debat waarin het advies van de informateur over de te vormen coalitie werd voorgelegd. Op basis van dit advies zijn in de tweede fase van de informatieronde gesprekken gevoerd met de meest kansrijke partijen voor een coalitie: Gemeentebelang, PvdA, D66 en CDA. In de hierop volgende formatieronde zijn alle fracties uitgenodigd om achter gesloten deuren aan te geven wat zij graag in een bestuursakkoord terug zouden willen zien komen. De partijen die niet als kansrijk waren aangemerkt voor de beoogde coalitie hebben niet gereageerd op de uitnodiging om gehoord te worden.

Een aantal daarvan reageerde wel schriftelijk.’ De coalitiepartijen Gemeentebelang, PvdA, D66 en CDA hebben besloten dat het door hen gesloten bestuursakkoord Voor Elkaar moest worden uitgevoerd via de begroting in plaats van via een apart collegewerkprogramma. Inwoners horen Een tweede wijziging van Gemeentebelang was om de inwoners bij het opstellen van het Bestuursakkoord te betrekken met een open vraag aan de Deventenaren om input te leveren. Schuldink: ‘De oproep van Gemeentebelang aan de bevolking bleek een moeilijk te sturen proces. De open vraag van Gemeentebelang aan de samenleving leverde honderdvijftig nogal verschillende reacties op van zowel bewoners als ook organisaties. Het duiden van deze reacties was moeilijk en tijdrovend. De onderhandelaars - de fractievoorzitters, beoogd wethouders, formateur en wij als ambtelijke ondersteuning – hebben alle reacties gerubriceerd. De werkgroepen van fractieonderhandelaars hebben de gerubriceerde input gebruikt voor het aanleveren van thema’s voor het bestuursakkoord. Het inpassen van de concrete vragen uit de samenleving in het akkoord op hoofdlijnen bleek voor alle werkgroepen een worsteling.’ ‘Om te voorkomen dat er verwachtingen bij de samenleving zouden worden gewekt die de gemeente niet zou kunnen waarmaken, is door de coalitiepartijen besloten niet nog meer contact te organiseren met de inwoners.

Alle mensen die hebben gereageerd op de oproep werden teruggemaild om te berichten wat er met hun reactie is gedaan.’

53

Skyline Deventer

‘’

De afspraken met de samenleving maak je niet alleen in het stemhokje. [Jeroen Teesink en Henk-Martijn Schuldink]

Deventer

54

Draagvlak en eigenaarschap ‘Zowel het organiseren van een openbare zitting om de onderhandelingen voor een nieuwe coalitie te starten als ook de oproep voor input vanuit de samenleving kwam eenzijdig uit de koker van de winnende partij bij de raadsverkiezingen. Andere partijen voelden zich daarom weinig gebonden aan het proces én de uitkomst. Om dergelijke vernieuwingen een kans te geven, moeten er draagvlak en gedeeld eigenaarschap bestaan’, benadrukken Teesink en Schuldink. ‘De winnende partij moet zich daarom inzetten om draagvlak te creëren voor de aanpak van het formatieproces. Daarvoor is het gewenst, zo niet noodzakelijk dat samenwerking tussen politieke partijen meteen na de verkiezingen begint, aldus Teesink.

Drie lessen 1

2

3

De open oproep van Gemeentebelang aan de samenleving was niet afgestemd met de andere fracties, maar een actie van Gemeentebelang alleen. De beoogde coalitiepartijen vroegen zich dan ook af of deze reacties onderdeel moesten zijn van de onderhandelingen en welke verwachtingen je als bestuur wekt bij verder contact over de reacties op de oproep. Ook is vooraf niet goed nagedacht over hoe met de reacties op de oproep zou moeten worden omgegaan. Het was raadzaam geweest als alle partijen betrokken waren bij de oproep en zich daarvan dus ook eigenaar konden voelen. Veel gehoorde kritiek op het bestuursakkoord op hoofdlijnen is dat het zo algemeen is en daarmee weinig concreet wordt. Het is belangrijk dat een bestuursakkoord ook enkele duidelijke actiepunten bevat. De concernstaf geeft in een overdrachtsdocument een evaluatie van het formatie- en akkoordenproces na de verkiezingen van 2014, waar in de komende collegevorming de partijen hun voordeel mee kunnen doen.

Cranendonck ‘Informatieavonden in het gemeentehuis afgeschaft’ De gemeente Cranendonck gelegen in de Noord Brabantse Peel, aan de grens met de provincie Limburg, is in 1997 ontstaan na een fusie van de gemeenten Budel en Maarheeze. Cranendonck telt ongeveer 21.000 inwoners en omvat 6 dorpskernen. In de gemeenteraad zitten 19 leden, waarvan de lokale partijen Cranendonck Actief! en Echte Lokale Aandacht Nu (ELAN), met respectievelijk 6 en 5 zetels de grootste fracties zijn. De overige 8 zetels zijn verdeeld over de traditionele partijen van CDA (4), PvdA (2) en VVD (2). De wethouders zijn van de partijen Cranendonck Actief!, CDA en PvdA. Hoe ver wil je gaan met burgerparticipatie? Die vraag stond centraal in de coalitieonderhandelingen van 2014. Je kunt niet om de burger heen voor het verkrijgen van draagvlak voor je beleid en de uitvoering hiervan. Het bereiken van de burger is wel een proces van lange adem waar continu in geïnvesteerd moet worden. ‘Toen Cranendonck Actief! (CrA!) in 2014 de grootste partij werd, ontstond de mogelijkheid om vanuit het principe van burgerparticipatie tot een raadsbreed programma te komen,’ aldus Karel Boonen, fractievoorzitter CrA!. Frans Kuppens, CDA-wethouder Economie en Financiën met burgerparticipatie in zijn portefeuille, voegt hieraan toe dat burgerparticipatie niet nieuw is in Cranendonck.

Karel Boonen (l) en Frans Kuppens (r) die als onderhandelaars betrokken zijn geweest bij de vernieuwde aanpak van het raadsakkoord 2014-2018 vertellen enthousiast over de wijze waarop het raadsakkoord in Cranendonck tot stand is gekomen.

Open bestuur De nieuwe aanpak werd gekenmerkt door drie pijlers: een raadsbreed programma, kwaliteit van de bestuurders en écht resultaat voor de inwoners bereiken.

55

Boonen: ‘Tot onze verrassing werd CrA! de grootste fractie na de verkiezingen van 2014. De ideeën die in onze partij leefden over nieuwe politiek, zoals burgerparticipatie en een raadsprogramma in plaats van een coalitieakkoord konden wij gaan uitvoeren.’

56

Doorslaggevend voor deelname aan de onderhandelingen was de vraag ‘hoe ver wil je gaan met burgerparticipatie?’ Elke partij werd vertegenwoordigd door 2 onderhandelaars. Het streven was zo min mogelijk in termen van oppositie/coalitie te denken, maar te komen tot een raadsbreed gedragen programma. Wat hierbij zeker hielp was dat er na de verkiezingen van 2014 veel nieuw bloed kwam in de raad, waardoor inhoud en niet politieke standpunten leidend waren, aldus Boonen. Boonen: ‘Vanwege tijdgebrek is het bij de totstandkoming van het raadsprogramma Samen Vooruit niet gelukt de burgers om input te vragen. Door het programma, dat is vastgesteld door CrA!, CDA en VVD te beperken tot de hoofdlijnen is er wel ruimte om burgerparticipatie te realiseren en om met wisselende meerderheden in de raad te werken.’ De openheid van het bestuur kwam ook tot uitdrukking in de selectie van bestuurders. Boonen: ‘De wethouders moesten vooral op kwaliteit worden geselecteerd via onder andere een assessment en de resultaten van dit assessment moesten worden gedeeld met de andere wethouders.’ Ook de ambtelijke organisatie ging mee in de zoektocht naar werken als een open bestuur.

Kuppens: ‘De gemeentesecretaris heeft onder andere de medewerkers laten trainen om de voorbereiding van bestuur en beleid met de bril van burgerparticipatie te doen.’ Vanuit de organisatie wordt nu meer naar de raad gecommuniceerd en er is een voortdurende afstemming tussen raad en college hoe burgerparticipatie bij de verschillende onderwerpen ingezet kan worden. Burgerparticipatie 2.0 Kuppens: ‘Zowel voor CrA! als voor het CDA is burgerparticipatie een centraal thema; in de vorige raadsperiode werd het CDA-initiatief om burgerparticipatie te versterken door alle fracties aangenomen.’ Al voor 2014 waren er bewoners- en dorpsplatforms. Maar de kanalen naar de gemeente toe waren sterk gereguleerd met uitvoerige convenanten. Bovendien was er geen sprake van burgerparticipatie bij de vorming van nieuw beleid. Kuppens: ‘Deze platforms zijn niet langer het enige aanspreekpunt. Ook anderen buiten het platform worden nu door de gemeente actief uitgenodigd en gehoord. Zo heeft de raad bij de komst van een AZC naar Budel met burgerpanels en een aselect gekozen aantal burgers het draagvlak hiervoor gepeild en vervolgens een besluit genomen.’

57

Dr. Ant. Mathijsenstraat, rotonde Budel

‘ ‘

Inwoners doen het graag zelf, geef ze de ruimte. Er zit onwaarschijnlijk veel kennis bij inwoners, door scholing of ervaring gekregen. Betrek inwoners daarom aan de voorzijde van alle plannenmakerij in een gemeente en je zult zien dat dit resulteert in breed gedragen besluiten en een beter eindresultaat! [Frans Kuppens]

’

Er zit heel veel kennis en kunde bij je inwoners. Gebruik die en je leven als raadslid wordt een stuk makkelijker. [Karel Boonen]

Cranendonck

’

Een speciaal vrijgemaakte communicatiemedewerker ondersteunt de raad, het college en de ambtenaren in het communiceren vanuit het burgerparticipatie-uitgangspunt.

58

Informatieavonden in het gemeentehuis bijvoorbeeld zijn afgeschaft omdat deze avonden vooral op het zenden van informatie waren gericht. Deze informatie- of klankbordavonden vinden nu plaats op locatie, op de plek waar het te bespreken onderwerp leeft. Cranendonck doet daarnaast mee aan het zogenaamde CitizenLab, een digitaal platform ván en vóór burgers: ONS Cranendonck, dat vergelijkbaar is met de digitale inspiratieagenda van Alblasserdam. Burgers kunnen elkaar vinden op dit platform, ze kunnen projecten ontwerpen en realiseren – soms zonder tussenkomst van de gemeente, soms gefaciliteerd en gefinancierd door de gemeente. Om burgerparticipatie aan de voorkant van het beleidsproces mogelijk te maken heeft een medewerker de taak gekregen om landelijk de ontwikkelingen ten aanzien van burgerparticipatie te volgen zodat de gemeente hiervan kan leren. Boonen: ‘Om de rol van de burger in het beleidsproces te helpen vergroten heeft het raadspresidium een ProDemos cursus aan de inwoners van Cranendonck aangeboden om ze te interesseren voor de lokale politiek. Een onverwacht grote belangstelling (40 tot 50 inwoners) was het resultaat.’ Kuppens: ‘Met behulp van deze inspanningen blijken politieke partijen in Cranendonck in vergelijking met vroeger veel gerichter op zoek te gaan naar input uit de samenleving bij het nemen van besluiten of het samenstellen van verkiezingsprogramma’s.’

Drie lessen 1

2

3

Er zit heel veel kennis en kunde bij inwoners. Als je daar gebruik van maakt, dan wordt je taak als raadslid eenvoudiger, de besluitvorming beter en het resultaat ook. Een goed instrument hiervoor is een raadsbreed akkoord waarin de verhouding van de raad tot de burger wordt vormgegeven. Betrokkenheid van de burger komt niet vanzelf: er moet blijvend geïnvesteerd worden in de relatie met de inwoners om tot een gedragen akkoord te komen. Hanteer hierbij meerdere kanalen, digitaal en klassiek, omdat je anders de representativiteit kwijtraakt. En ga naar ze toe, naar de kernen waar de vraagstukken spelen. Het raadplegen van burgers aan de voorkant van het beleidsproces kost tijd, hierdoor kan de totstandkoming en/of de uitvoering van het akkoord meer tijd kosten dan in de klassieke situatie.

Deelnemers leesgroep

Miranda de Vries, burgemeester Etten-Leur en lid Raad voor het Openbaar Bestuur Huri Sahin, projectleider bij ProDemos en lid Raad voor het Openbaar Bestuur Rien Fraanje, Secretaris-directeur Raad voor het Openbaar Bestuur Jornt van Zuylen, VNG, projectleider Democratic Challenge Bert Blase, Code Oranje Ellen Steijvers, Senvy Consulting

59

Lijst gesprekspartners tien gemeenten

60

Almelo Corrie Steenbergen, raadsgriffier Bert Hümmels, fractievoorzitter Leefbaar Almelo Dörte Jürgensen, strategisch raadsadviseur Etten-Leur Wim Voeten, raadsgriffier Saskia de Smet, adviseur bestuur en directie Kaag en Braassem Karin van der Pas, raadsgriffier Floris Schoonderwoerd, wethouder Petra van der Wereld, fractievoorzitter Samen voor Kaag en Braassem Leiden Frank de Wit, oud-wethouder Pieter van der Straaten, strateeg Oude IJsselstreek Jeroen van Urk, oud-griffier Utrechtse Heuvelrug Walter Hooghiemstra, raadsgriffier Frits Naafs, burgemeester Hugo Prakke, fractievoorzitter D66 Zwijndrecht Noor Kanters, raadsgriffier Alblasserdam Peter Verheij, wethouder Deventer Jeroen Teesink, adjunct-secretaris en manager Concernstaf Henk-Martijn Schuldink, bestuursadviseur Cranendonck Karel Boonen, fractievoorzitter Cranendonck Actief! Frans Kuppens, wethouder

www.raadopenbaarbestuur.nl