Rapport - Klagen in IJsselstein
Tekst van het document
Rekenkamercommissie
Klagen in IJsselstein
Een onderzoek naar de kwaliteit van klachtbehandeling in de gemeente IJsselstein
Rekenkamercommissie IJsselstein IJsselstein, 31 mei 2021
Rekenkamercommissie
Colofon
ã Rekenkamercommissie IJsselstein, 2021 Dit onderzoek is uitgevoerd door: Drs. R.J.F. Paulussen T. Siermann, Msc Ondersteuning: B. IJsselmuiden Tegenlezer: R. Hagelstein, Msc
Twitter: @rkcijsselstein Email: rekenkamerijsselstein@gmail.com
Rekenkamercommissie
Inhoudsopgave BESTUURLIJKE NOTA ....................................................................................................................... 5 1. 2. 3. 4. 5. 6.
SAMENVATTING VAN HET ONDERZOEK ................................................................................................ 6 KERNBOODSCHAP ........................................................................................................................... 6 CONCLUSIES .................................................................................................................................. 6 AANBEVELINGEN (RAAD, COLLEGE, ORGANISATIE) ................................................................................ 8 BESTUURLIJKE REACTIE .................................................................................................................. 10 NAWOORD VAN DE REKENKAMER .................................................................................................... 11
NOTA VAN BEVINDINGEN.............................................................................................................. 14 1.
2.
INLEIDING.................................................................................................................................... 15
1.1. 1.2. 1.3. 1.4.
Aanleiding van het onderzoek ....................................................................................................... 15 Centrale vraag, deelvragen en normenkader ................................................................................ 15 Afbakening van het onderzoek ...................................................................................................... 17 Onderzoeksverantwoording .......................................................................................................... 18
2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 2.9. 2.10.
Inleiding ......................................................................................................................................... 20 De formele organisatie .................................................................................................................. 20 Klachtbehandeling door externe organisaties ............................................................................... 22 Toegankelijkheid gemeentelijke klachtenprocedure ..................................................................... 24 Aantal klachten ............................................................................................................................. 25 Klachten en het onderscheid met bezwaren en meldingen ........................................................... 27 Wettelijke termijnen...................................................................................................................... 28 Zorgvuldige behandeling ............................................................................................................... 30 Leren van klachtbehandeling ........................................................................................................ 32 Optimaliseren klachtbehandeling ................................................................................................. 34
BEVINDINGEN OVER DE IJSSELSTEINS PRAKTIJK ................................................................................... 20
BIJLAGE 1 NORMENKADER ...................................................................................................................... 36 BIJLAGE 2 LIJST VAN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN ........................................................................................ 38 BIJLAGE 3 TABEL TOEGANG KLACHTENORGANISATIE GEMEENTE EN EXTERNE ORGANISATIES MET PUBLIEKE TAAK NAMENS DE GEMEENTE .......................................................................................................................... 39
Rekenkamercommissie
Rekenkamercommissie
Bestuurlijke nota
5
Rekenkamercommissie
1. Samenvatting van het onderzoek Adequate klachtbehandeling is van belang. Het is een kwestie van rechtmatigheid omdat inwoners nadrukkelijk een recht tot klagen hebben zoals terug te vinden in de Algemene wet bestuursrecht. Daarnaast is een goede kwaliteit van de klachtbehandeling in het belang van de ambtelijke organisatie: de uit klachten voortvloeiende informatie kan wijzen op onvolkomenheden of zelfs misstanden in ambtelijke werkwijzen, routines en systemen. Klachtbehandeling is daarmee een belangrijke bron voor het optimaliseren van de dienstverlening. Deze overwegingen bracht de rekenkamercommissie ertoe onderzoek te doen naar de klachtbehandeling bij de gemeente zelf en tevens naar de afspraken omtrent klachtbehandeling die de gemeente heeft met een drietal belangrijke organisaties waar inwoners in het dagelijkse leven veel mee te maken hebben: Stichting Pulse, het Reinigingsbedrijf Midden Nederland (RMN) en de Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU).
De hoofdvraag bij dit onderzoek werd als volgt geformuleerd: Stelt de gemeente IJsselstein inwoners voldoende in staat een klacht in te dienen, is de behandeling van klachten zorgvuldig en dienstverlenend en leert de gemeente van de ingediende klachten? Om tot beantwoording van de hoofdvraag te komen hebben de onderzoekers gekeken naar de (formele) organisatie van de klachtbehandeling, de praktijk van klachtbehandeling en het (al dan niet) leren van klachtbehandeling.
2. Kernboodschap De rekenkamer heeft in de onderzoekperiode januari 2019 – maart 2020 een zichtbare verbetering gezien in de behandeling van klachten en de organisatie daaromtrent. Ondanks deze verbeteringen verdient de klachtbehandeling in IJsselstein op een belangrijk aantal punten nog stevige aandacht. Deze punten zijn door de rekenkamer verwoord in conclusies en aanbevelingen waarmee klachtbehandeling verder kan uitgroeien tot een proces waarmee de gemeente haar ambitie met klachtbehandeling ook kan verwezenlijken: klachten gebruiken als ‘gratis adviezen’ waarmee de dienstverlening kan worden verbeterd.
3. Conclusies Het onderzoek brengt ons tot de volgende conclusies. 1. De organisatie van de klachtbehandeling is met een actuele verordening waarin duidelijke procestaken zijn omschreven voldoende uitgewerkt. In de onderzoeksperiode heeft de gemeente met het aanwijzen van een klachtencoördinator een grote verbeterslag gemaakt. Waar de organisatie aanvankelijk
6
Rekenkamercommissie
onvoldoende was uitgewerkt en het toenmalige reglement sterk verouderd was, is er sindsdien werk gemaakt van een nieuwe verordening. Hierin is een duidelijke omschrijving gegeven van de belangrijkste procestaken die bij de afhandeling van klachten komen kijken. De rekenkamer constateert wel een belangrijke kwetsbaarheid in de gekozen regeling: voor een goede kwaliteit van de feitelijke klachtbehandeling is bij de steeds wisselende klachtbehandelaars veel kennis nodig over de verantwoordelijkheden en taken die bij een klachtbehandeling komen kijken, of het nu een informele of formele afhandeling betreft. In het onderzoek ziet de rekenkamer dat deze kwetsbaarheid ook bestaat in de IJsselsteinse praktijk van klachtbehandeling. 2. De gemeente IJsselstein voert op dit moment onvoldoende regie op klachtbehandeling door drie belangrijke externe organisaties die publieke taken namens de gemeente uitoefenen. Buiten mondelinge informatie van medewerkers informeert de gemeente niet actief haar inwoners over hoe en waar een bejegeningsklacht over medewerkers van externe organisaties kan worden ingediend. Daarnaast heeft de gemeente geen systematisch inzicht in de aard, aantallen en resultaten van bij belangrijke externe organisaties ingediende klachten. De RMN valt daarbij in het bijzonder op.
De rekenkamer vindt geen klachtenprocedure terug op de website van RMN en ook bij de gemeente is geen klachtenprocedure bij RMN bekend. De toegankelijkheid van de klachtenprocedures bij ODRU en Pulse zelf is goed te noemen. 3. Bij de feitelijke behandeling van klachten zet gemeente IJsselstein stevig in op een informele aanpak. Dit gaat in de praktijk gepaard met een summiere dossiervorming en archivering. Bij de informele klachtbehandeling ontbreekt het doorgaans aan een korte schriftelijke bevestiging van hetgeen is besproken en eventueel afgesproken. Voor de zorgvuldigheid van de klachtbehandeling is dit vooral belangrijk omdat klager zo nog de gelegenheid heeft om te reageren mocht dit in zijn of haar ogen geen correcte weergave zijn van het informele, vaak telefonische, en veelal onaangekondigde onderhoud. Uit de analyse van dossiers ziet de rekenkamer dat een dergelijk kort verslag en afdoeningsemail of -brief niet tot de routine hoort bij informeel afhandelen. 4. De toegankelijkheid tot de klachtenprocedure bij de gemeente is goed, met een belangrijke kanttekening: in het webformulier trof de rekenkamer een mogelijke hindernis aan bij het indienen van klachten langs deze weg. De informatie over hoe en waar een klacht bij de gemeente kan worden ingediend is goed terug te vinden.
De rekenkamer ziet een mogelijke hindernis bij het indienen van klachten via de website: hier geldt de verplichting voor klager om een naam van beklaagde op te geven. In de praktijk blijkt deze naam bij klager vaak niet bekend. 5. Er zijn – in de onderzoeksperiode – geen klachten door de gemeente geregistreerd die per email of brief aan de gemeente zijn gestuurd: alle bij de gemeente geregistreerde klachten zijn per webformulier ingediend.
7
Rekenkamercommissie
Uit de benchmark met zeven andere vergelijkbare gemeenten blijkt verder dat de gemeente in 2019 zeer weinig klachten heeft ontvangen. 6. Als inwoners zowel een melding (openbare ruimte) doen als een bejegeningsklacht indienen, richt de gemeente zich op afhandeling van de melding waarna niet wordt nagegaan of de bejegeningsklacht daarmee ook naar tevredenheid is afgehandeld. De gemeente communiceert wel duidelijk over het verschil tussen (bejegenings)klacht, melding en bezwaar. 7. Er vinden regelmatig overschrijdingen van de wettelijke termijnen voor klachtbehandeling plaats. Dit is een blijvend aandachtspunt ondanks de verbeteringen die in de organisatie van de klachtbehandeling hebben plaats gevonden. 8. Waar het gaat om leren van klachten gericht op een betere dienstverlening blijft het leren in IJsselstein beperkt tot individuele casuïstiek. Door het lage aantal klachten, beperkte registratie en onvolledige dossiers / archivering is het lastig om overstijgende leerpunten uit de dossiers te halen die relevant zijn voor verbetering van beleid, procedures en uitvoeringsplannen.
4. Aanbevelingen (raad, college, organisatie) Op basis van de conclusies komt de rekenkamer tot de volgende aanbevelingen voor gemeenteraad, college van B&W en de organisatie. Aanbevelingen aan het college van B&W en organisatie 1. Versterk de regie op klachtbehandeling richting externe organisaties met een publieke taak namens de gemeente. Verbeter daartoe de informatiepositie van regiegemeente IJsselstein. Dit kan door als gemeente zelf het loket te vormen van waaruit klachten worden doorgeleid naar de betrokken organisaties voor klachtbehandeling en de terugkoppeling naar inwoners ook via dit loket te laten verlopen. Een andere optie is het maken van afspraken over een kwartaalrapportage over aard, aantal, resultaat en lessen van bij organisaties ingediende klachten. 2. Ondersteun klachtbehandelaren in hun taak met een korte gerichte cursus klachtbehandeling en een duidelijke instructie waarin de eisen van klachtbehandeling zijn verwoord. Besteed daarin aandacht aan klachtherkenning, zorgvuldige klachtbehandeling, informele afhandeling, termijnen en de minimum eisen wat betreft dossiervorming en adequate afdoening richting de inwoner met een klacht.
8
Rekenkamercommissie
3. Zie als management toe op tijdige en zorgvuldige klachtbehandeling door de aangewezen klachtbehandelaar. Overweeg de klachtencoördinator opdracht te geven tot escaleren als klachtbehandeling door klachtbehandelaar niet, niet zorgvuldig of niet tijdig plaatsvindt. 4. Pas het webformulier voor het indienen van een klacht aan door het ook mogelijk te maken een klacht in te dienen als een inwoner de naam van beklaagde niet kent. En neem daarmee een hindernis weg die nu in het webformulier zit ‘ingebakken’. 5. Biedt overzicht op klachten die inwoners van IJsselstein hebben ingediend. Stel voor de gemeenteraad een jaarverslag op over de bij de gemeente ingediende klachten en de ingediende klachten (aantal, aard, resultaat) gericht aan belangrijke externe organisaties met een publieke taak namens de gemeente. 6. Informeer de gemeenteraad in het laatste kwartaal van 2021 over de stand van zaken bij het uitvoeren van de door de gemeenteraad overgenomen aanbevelingen en geef een tijdpad voor overgenomen aanbevelingen die mogelijk nog niet gerealiseerd zijn.
Aanbevelingen aan de gemeenteraad 7. Bespreek het jaarverslag in de commissie- en mogelijk ook raadsvergadering door in te gaan op wat er van klachten inhoudelijk is geleerd en wat er is geleerd voor een verdere optimalisering van de klachtbehandeling zelf: bij de gemeente en belangrijke externe organisaties. 8. Benut als raadslid de klachtenprocedure door inwoners met individuele klachten actief te wijzen op de mogelijkheid tot het indienen van een klacht.
9
Rekenkamercommissie
5. Bestuurlijke reactie
10
Rekenkamercommissie
6. Nawoord van de rekenkamer Wij danken het college van B&W voor de reactie op de conclusies en aanbevelingen. We lezen in de reactie dat het college een deel van de conclusies en aanbevelingen onderschrijft en een deel nadrukkelijk niet. Graag maken we met dit nawoord van de gelegenheid gebruik om op de belangrijkste punten in te gaan. De timing van het onderzoek Het college geeft aan de keuze van het onderwerp klachtbehandeling opmerkelijk te vinden omdat de nieuwe organisatie nog weinig gelegenheid zou hebben gehad om het proces van
11
Rekenkamercommissie
klachtbehandeling goed vorm te geven, en dat dit richting onze commissie zou zijn gecommuniceerd. De rekenkamercommissie vindt het belangrijk om binnen al haar onderzoeken rekening te houden met de omstandigheden waarin de organisatie zich bevindt, de wijze waarop ze daarop moet inspelen en de uitdagingen die dat met zich meebrengt. In het lokaal openbaar bestuur zijn die uitdagingen omvangrijk en de bestuurlijke complexiteit soms groot. Als de rekenkamer hier geen oog voor zou hebben in het onderzoek dat ze uitvoert, en uitsluitend onderwerpen zou kiezen waar weinig dynamiek voor de organisatie mee gemoeid is, zou er maar weinig te onderzoeken zijn. Immers; bij vrijwel alle denkbare onderwerpen heeft de gemeente IJsselstein te maken met de vanaf 2019 nieuw ontwikkelde ambtelijke organisatie en moeten bedrijfsvoering en beleidsinstrumentarium opnieuw worden opgetuigd. Ook in dit onderzoek heeft de rekenkamer zich gevoelig getoond voor dit gegeven: het heeft ertoe geleid dat we hebben afgezien van het bestuderen van dossiers van voor de ontvlechting uit UW Samenwerking en we hebben oog gehad voor de ontwikkelingen die sinds 2019 hebben plaatsgevonden.
De rekenkamer constateert niet voor niets een ‘zichtbare verbetering in de behandeling van klachten en de organisatie daaromtrent’ (Kernboodschap) en dat de organisatie van de klachtbehandeling met een actuele verordening voldoende is uitgewerkt (conclusie 1). Dit alles laat onverlet dat er nog veel punten overblijven die verbetering behoeven. Het feit dat de organisatie in ontwikkeling is, is een gegeven, maar doet daar niets aan af. De rekenkamer is bekend met een bezwaar dat ambtelijk bestond over ons onderzoek, dat terloops en mondeling aan ons is geuit. Ons is niets bekend over een verzoek om uitstel van dit onderzoek van het college of de ambtelijke top. De afbakening van het onderzoek Het college stelt in haar reactie dat het opmerkelijk is dat er gekeken is naar enkele organisaties die publieke taken uitoefenen namens de gemeente, te weten ODRU, RMN en St. Pulse. Dit omdat het onderzoek zou gaan over de behandeling van klachten door de gemeente en niet door andere organisaties. Dit is niet helemaal correct. Het onderzoek richt zich op meer dan alleen de klachtenbehandeling door de gemeente; namelijk ook op de regie die de gemeente voert op de klachtbehandeling door een drietal externe organisaties die publieke taken namens de gemeente IJsselstein uitvoeren. Die regievoering op klachtenbehandeling is ook in de hoofdvraag, deelvragen (deelvraag 2), de afbakening (par.
1.3.), het normenkader (bijlage 1), de bevindingen (par 2.3) en de analyse toegang klachtenorganisatie gemeenten en externe organisaties (bijlage 3) uitgewerkt. Regievoering over klachtafhandeling Het college vindt het ook opmerkelijk dat de rekenkamer onderzoek heeft gedaan naar ODRU, RMN en Stichting Pulse omdat deze organisaties zelf verantwoordelijk zouden zijn voor het behandelen van klachten over hun medewerkers en/of dagelijkse bestuursleden. Deze overheidsorganisaties moeten, net als een gemeente, zelfstandig voldoen aan hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht. De rekenkamer hanteerde in het onderzoek als impliciet uitgangspunt dat de gemeente, als zij haar publieke taken onderbrengt bij externe organisaties, aanspreekbaar blijft bij klachten die
12
Rekenkamercommissie
er bij haar inwoners over deze taken bestaan. Ook in de gevallen waarbij de gemeente niet formeel verantwoordelijk is voor de afhandeling van de klachten. Met dit uitgangspunt staat de inwoner centraal, in plaats van de juridische werkelijkheid die er tussen organisaties bestaat. Aanspreekbaar wil dan zeggen dat de gemeente – als eerste overheid voor burgers – betrokken blijft bij bejegeningsklachten door inwoners bij organisaties die namens de gemeente publieke taken uitoefenen. Dit uitgangspunt sluit aan bij de visie die de Nationale Ombudsman hanteert in het in Nederland veel voorkomend vraagstuk waar inwoners zich van het ‘kastje naar de muur’ gestuurd zien, tussen gemeenten en externe organisaties die publieke taken uitvoeren namens de gemeente.1 Om die reden is met het onderzoek nagegaan of de gemeente IJsselstein haar inwoners actief informeert over het juiste loket, welke afspraken de gemeente heeft met externe organisaties, en of de klachtenprocedures bij genoemde organisaties toegankelijk zijn. De rekenkamer is daarmee van mening dat dit een fundamenteel ander vraagstuk omhelst dan het door het college in de bestuurlijke reactie geïntroduceerde vraagstuk omtrent juridische verantwoordelijkheden. De rekenkamer beweert in het onderzoeksrapport dan ook niet dat deze organisaties niet (juridisch) verantwoordelijk zouden zijn voor klachtafhandeling.
Overigens ook niet dat zij dit wel zijn. Dit vraagstuk van delegatie en mandaat heeft de rekenkamer nadrukkelijk niet betrokken in het onderzoek. Rekenkamer IJsselstein IJsselstein, 31 mei
1
Zie onder meer de rapporten die de Nationale ombudsman heeft opgesteld naar aanleiding van klachten: gemeente Heerlen (nr. 2018/084), en de gemeente De Ronde Venen, (nr. 2018/053). https://www.nationaleombudsman.nl/nieuws/rapporten/2018084 https://www.nationaleombudsman.nl/nieuws/rapporten/2018053
13
Rekenkamercommissie
Nota van bevindingen
14
Rekenkamercommissie
1. Inleiding 1.1.
Aanleiding van het onderzoek
De rekenkamercommissie (verder ‘rekenkamer’) is in 2020 gestart met een onderzoek naar de kwaliteit van de klachtbehandeling in de gemeente. Bij de keuze voor dit onderwerp speelde meerdere overwegingen een rol. Adequate klachtbehandeling is van belang. Zo is het vormgeven van klachtbehandeling in belangrijke mate een kwestie van rechtmatigheid: het kunnen indienen van klachten is een grondrecht van burgers en verder geregeld in Hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarnaast is een correcte en klantvriendelijke behandeling van klachten een belangrijk onderdeel van de gemeentelijke dienstverlening. Een goede kwaliteit van de klachtbehandeling is dan ook in het belang van de ambtelijke organisatie: de uit klachten voortvloeiende informatie kan wijzen op onvolkomenheden of zelfs misstanden in ambtelijke werkwijzen, routines en systemen. Klachtbehandeling is daarmee een belangrijke bron voor het optimaliseren van de dienstverlening (leren). Een dergelijke ambitie zien we terug bij de gemeente IJsselstein, waar op de website te vinden is: “We beschouwen klachten als gratis adviezen om onze dienstverlening te verbeteren.”2 Ten slotte kan zorgvuldige klachtenbehandeling ook de gemeenteraad helpen.
Met een toegankelijk en goed functionerende klachtenprocedure hoeven raadsleden zich minder bezig te houden met individuele klachten van inwoners en kan men zich beter concentreren op politieke afwegingen in beleid en kaderstelling. Klachtbehandeling vervult al met al een belangrijke schakel in de kwaliteit van het bestuur en de kwaliteit van de dienstverlening aan inwoners. De rekenkamer acht het dan ook van belang hier met een onderzoek nadrukkelijk bij stil te staan. In een bijeenkomst over het onderzoeksjaar 2020 van de rekenkamer, bleek deze interesse ook bij de aanwezige raadsleden aanwezig.
1.2.
Centrale vraag, deelvragen en normenkader
In onderstaand kader treft u de centrale vraag en deelvragen aan die we voor dit onderzoek hebben gehanteerd.
2
Website gemeente IJsselstein, geraadpleegd d.d. 16 februari 2021
15
Rekenkamercommissie
Hoofdvraag Stelt de gemeente IJsselstein inwoners voldoende in staat een klacht in te dienen, is de behandeling van klachten zorgvuldig en dienstverlenend en leert de gemeente van de ingediende klachten?
De hoofdvraag strekt zich uit tot de toegang (‘in staat stellen’), de kwaliteit van de behandeling als een klacht eenmaal in behandeling is genomen (‘behandeling zorgvuldig en dienstverlenend’) en het lerende effect dat van (meerdere) klachten uit kan gaan. Een en ander is uitgewerkt in de onderstaande deelvragen die allen zijn verwerkt in het ontwikkelde normenkader dat u aantreft in bijlage 1. Deelvragen gericht op de (formele) organisatie 1. Op welke wijze is de klachtbehandeling in IJsselstein vormgegeven? Wie zijn er binnen de ambtelijke organisatie verantwoordelijk voor de interne klachtenprocedure? Wie bepaalt of een klachtprocedure formeel of informeel wordt doorlopen? Bestaan er voor beiden procedures duidelijke instructies en regels? Voldoet de wijze waarop de klachtprocedure georganiseerd is aan de daartoe te stellen eisen van rechtmatigheid? 2. Welke afspraken heeft de gemeente gemaakt over klachtbehandeling bij organisaties die taken uitoefenen namens de gemeente (in het bijzonder organisaties die ook dienstverlenend zijn naar inwoners)? Is voor inwoners daarmee duidelijk waar zij met hun klacht terecht kunnen? Deelvragen gericht de praktijk (aard, aantallen en het feitelijk proces van behandeling) 3.
Wat is het aantal ingediende klachten die sinds 2018 zijn ingediend? Hoe verhouden de aantallen in IJsselstein zich met in omvang vergelijkbare gemeenten? Kunnen deze aantallen worden gespecificeerd naar beleidsveld, afdeling, afhandelingsmethodiek (formeel/informeel), uitkomst (gegrond/ongegrond) en doorlooptijd van de klacht? 4. In hoeverre is de toegang van de klachtbehandeling voor inwoners te onderscheiden van de bezwaarprocedure en het doen van meldingen, en hoe wordt omgegaan met bejegeningsklachten die gepaard gaan met een meldingen en/of een bezwaar? 5. In hoeverre voldoet de gemeente IJsselstein bij de behandeling van klachten aan de wettelijke termijnen zoals deze zijn opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb)? 6. In welke mate is er sprake van een zorgvuldige klachtbeoordeling en klachtbehandeling? Deelvragen gericht de lerende organisatie 7. Wordt er ook feitelijk van klachtbehandeling geleerd? Op welke wijze(n) zijn/worden de ingekomen klachten geanalyseerd voor de (bij)sturing van de beleids- en uitvoeringsprocessen in de gemeente en de (bij)sturing van afspraken met externe organisaties? 8. Wordt voor het verbeteren van de klachtbehandeling zelf gebruik gemaakt van de leerpunten die uit de praktijk naar voren komen?
We lichten toe:
16
Rekenkamercommissie
De formele organisatie
De rekenkamer heeft in kaart gebracht hoe klachtbehandeling in de gemeente is geregeld en georganiseerd. Hierbij ligt de nadruk op de procedures en de wijze waarop de taken formeel in de organisatie zijn verdeeld: welke verantwoordelijkheden (denk aan die met betrekking tot de behandeling, coördinatie en registratie van klachten) zijn op welke wijze waar vastgelegd? En hoe zijn de taken formeel tussen gemeente en relevante externe organisaties verdeeld? Bij dat laatste (verdeling tussen organisaties) gaat het in het bijzonder om de formele afspraken over klachtbehandeling die getroffen zijn tussen de gemeente en uitvoerende organisaties die namens de gemeente taken uitvoeren. De onderzoekers hebben gekeken naar drie organisaties waar inwoners direct mee te maken hebben: de Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU), Pulse en RMN. De praktijk
Op papier kan alles prima geregeld zijn en ook kunnen de randvoorwaarden in en tussen de organisatie(s) in orde zijn, dat wil nog niet zeggen dat hier ook feitelijk naar gehandeld wordt. De rekenkamer heeft hiervoor alle klachten die bij de gemeente IJsselstein de afgelopen 2 jaren zijn ingediend geanalyseerd. De lerende organisatie
Met de aandacht die de rekenkamer geeft aan de ‘lerende organisatie’ wordt ingegaan op de vraag of de organisatie zo is ingericht, dat deze het mogelijk maakt om te leren van klachten. Zo maken zorgvuldig ingerichte registratiesystemen bij de gemeente en uitvoerende organisaties het mogelijk om klachten te analyseren en patronen te ontdekken. Vraag is hier ook of er afspraken zijn tussen gemeente en uitvoerende organisaties om periodiek overzichten uit te wisselen van klachten die door inwoners, ondernemers of maatschappelijke organisaties zijn ingediend. Daarnaast kunnen individuele klachten ook aanleiding zijn tot het wijzigen van procedures en uitvoeringsplannen. Wat doet de gemeente zelf met de mogelijkheid om te leren van ingediende klachten? En worden de resultaten gebruikt om beleid, procedures en uitvoeringsplannen bij te stellen? De onderzoekers spraken ter oriëntatie op dit onderwerp met de projectleider lokale ombudsman van de Nationale ombudsman.
1.3.
Afbakening van het onderzoek
Het onderzoek richt zich op bejegeningsklachten, dat wil zeggen klachten over gedrag van medewerkers en bestuurders (niet zijnde raadsleden) van de gemeente IJsselstein. Daarnaast richt het onderzoek zich op de regie die gemeente IJsselstein voert over de klachtbehandeling door de belangrijke organisaties Pulse, RMN en ODRU: welke afspraken zijn er met deze organisaties gemaakt, monitort de gemeente de aantallen en aard van de klachten die hier worden ingediend en wordt voorkomen dat inwoners met een klacht van het kastje naar de muur worden gestuurd.
17
Rekenkamercommissie
In de praktijk worden bejegeningsklachten nogal eens verward met ‘meldingen openbare ruimte’ of ‘bezwaren’. In onderstaand kader lopen we deze drie onderdelen langs om de afbakening van het onderzoek op dit punt duidelijk te maken. Klachten over gedrag Het betreft hier de wijze waarop een bestuurder of een onder zijn verantwoordelijkheid werkzame persoon zich jegens een burger in een bepaalde aangelegenheid heeft gedragen. Wanneer een burger zich onheus bejegend voelt kan hij/zij een klacht indienen bij het betreffende bestuursorgaan. Het gaat hierbij dus om klachten waarop het klachtrecht van de Algemene we bestuursrecht betrekking heeft. Meldingen openbare ruimte In het dagelijkse taalgebruik wordt ook over ‘klachten over openbare ruimte’ gesproken wanneer inwoners melding doen over bijvoorbeeld het onderhoud van de openbare ruimte (‘losliggende stoeptegel’) of het ophalen van huisvuil, zo blijkt ook uit de gemeentelijke website. De afhandeling van dergelijke meldingen zijn onderdeel van de reguliere dienstverlening van de gemeente, maar vallen niet onder het klachtrecht waarop de Awb betrekking heeft. Daarom valt deze categorie van contacten met de gemeente buiten de scope van dit onderzoek. Bezwaren Een bezwaarschrift kan worden ingediend door een belanghebbende en heeft betrekking op een gemeentelijk besluit, bijvoorbeeld een bouwvergunning of subsidieverlening.
Ook weigeringen een besluit te nemen, kunnen onder het begrip ‘besluit’ gerekend worden. De behandeling van bezwaarschriften over besluiten die jegens een burger (of groep burgers) genomen zijn door de gemeente IJsselstein, vallen eveneens buiten de scope.
Een verdere afbakening van het onderzoek is er een in tijd: de rekenkamer richt zich op de periode vanaf januari 2019, om te voorkomen dat de casuïstiek te sterk verouderd is. Klachten die zijn ingediend nadat de eerste maatregelen in het kader van het bestrijden van COVID-19 werden genomen, zijn in het onderzoek niet meegenomen: de facto betekent dit dat de onderzoeksperiode 2019 – maart 2020 betreft. De rekenkamer heeft met het onderzoek zowel naar de formele afhandeling als naar informele afhandeling van klachten gekeken. In het algemeen zien we de laatste jaren steeds meer toepassing van informele wijzen om klachten op te lossen. Dat betekent dat afgezien wordt van formele en vaak tijdrovende procedures en gekozen wordt voor mondeling, persoonlijk contact met de klager om snel (de achtergrond) van de klacht weg te nemen. Methoden als bindend advies, arbitrage en mediation worden meer en meer toegepast. Een wijdverbreid misverstand is dat aan dergelijke methoden geen kwaliteitseisen hoeven te worden gesteld. ‘Informeel’ betekent slechts dat er met instemming van klager kan worden afgeweken van de behandeling van klachten volgens de procedures die volgen vanuit de Awb, maar dat klager altijd kan terugvallen op de bepalingen in de Awb en kan eisen dat de klacht formeel wordt behandeld.
1.4.
Onderzoeksverantwoording
De rekenkamer heeft bij de uitvoering van dit onderzoek gebruik gemaakt van verschillende onderzoeksmethoden om de geldigheid van de conclusies te vergroten (triangulatie). Bij de analyse van belangrijke documenten en interviews werd zoveel mogelijk gewerkt in duo’s. 18
Rekenkamercommissie
Gedurende de looptijd werd het onderzoeksteam geplaagd door de situatie rondom COVID-19: de onderzoekers ondervonden met name bij de analyse van dossiers dat de planning meerdere malen moest worden bijgesteld. Verder heeft de rekenkamer gedurende het onderzoek ook inhoudelijk enkele koerswijzigingen moeten aanbrengen. De bevindingen rond de registratie en compleetheid van de dossiers werkte ook door in de mogelijkheden tot nader onderzoek. Daarnaast lag het aantal geregistreerde klachten lager dan vooraf ingeschat. Een enquête onder klagers kwam hierdoor te vervallen. Anderzijds heeft de rekenkamer het onderzoek uitgebreid met een analyse van de toegankelijkheid tot de klachtenvoorzieningen bij belangrijke externe organisaties en daarmee gemaakte afspraken. Een tweede uitbreiding was het aantal dossiers dat werd geanalyseerd; in plaats van het voornemen om ca. 10 dossiers te analyseren, heeft de rekenkamer alle bestaande klachtendossiers die in de onderzoeksperiode vielen geraadpleegd. De interviews hadden – in lijn met het onderzoeksprotocol van de rekenkamer – een vertrouwelijk karakter. Er is steeds een verslag opgesteld voor intern gebruik. De respondent krijgt gelegenheid om een concept-gespreksverslag aan te vullen of bij onjuistheden te corrigeren. Relevante elementen uit de verslagen zijn gebruikt voor het onderzoeksrapport.
19
Rekenkamercommissie
2.
Bevindingen over de IJsselsteins praktijk
2.1.
Inleiding
In dit hoofdstuk beschrijft de rekenkamer de bevindingen die uit het onderzoek zijn voortgekomen. Daartoe is in 2.2. gestart met een beschrijving van de formele organisatie, met andere woorden: hoe de klachtenprocedure in IJsselstein ‘geregeld is’. Paragraaf 2.3. behandeld vervolgens de bevindingen over de formele afspraken en toegang tot de klachtbehandeling bij belangrijke externe organisaties: RMN, Pulse en ODRU. De paragrafen die volgen beschrijven met elkaar de bevindingen over de klachtbehandeling in de praktijk van de ambtelijke organisatie van de gemeente.
2.2.
De formele organisatie
De rekenkamer formuleerde de volgende normen: -
Er is een actueel door het college van B&W en/of de gemeenteraad vastgestelde regeling voor afhandeling van klachten. De regels voor de afhandeling van klachten, alsmede de verantwoordelijkheden voor de verschillende procestaken - ontvangst, registratie, verspreiding, afhandeling, terugkoppeling, en besturing van het proces -, zijn vastgelegd, helder en bekend binnen de organisatie. Binnen de gemeente is duidelijk wie toeziet op de tijdigheid en juistheid van de afhandeling van klachten en aan de hand van welke gegevens dit gebeurt.
De rekenkamer constateert dat er met de verordening klachtbehandeling IJsselstein 2019 een actueel vastgestelde regeling is. De gemeente heeft hierin een duidelijke omschrijving gegeven van de belangrijkste procestaken die bij de afhandeling van klachten komen kijken. Belangrijkste kenmerk is dat de verantwoordelijkheid voor de klachtbehandeling plaatsvindt waar de klacht is ontstaan (doorgaans de leidinggevende). Het verlaagt de drempel tot een informele, soepele en snelle klachtbehandeling. De rekenkamer constateert wel een belangrijke kwetsbaarheid in de gekozen regeling: voor een goede kwaliteit van de feitelijke klachtbehandeling is bij de steeds wisselende klachtbehandelaars veel kennis nodig over de verantwoordelijkheden en taken die bij een klachtbehandeling komen kijken, of het nu een informele of formele afhandeling betreft.
Basis van de formele klachtorganisatie is een verordening die in december 2019 is vastgesteld.3 In het raadsvoorstel wordt gesteld dat de gemeente IJsselstein met de verordening het volgende beoogd: ‘Het waarborgen van een voortvarende en zorgvuldige afhandeling van bij de gemeente ingediende klachten. Het optimaliseren van de dienstverlening door de gemeente op grond van informatie die uit de ingediende klachten zijn vergaard.’ De verordening zelf is bedoeld om aan te geven hoe de klachtbehandeling intern is georganiseerd. Er wordt gesproken over een maatwerkregeling die aansluit bij het inrichtingsplan van de organisatie zoals dat per 1 januari 2019 is vastgesteld. 3
Verordening klachtbehandeling IJsselstein 2019, zaaknummer 699163, vastgesteld d.d. 12 december 2019.
20
Rekenkamercommissie
In hetzelfde raadsvoorstel worden nog enkele doelstellingen genoemd die gemeente IJsselstein nastreeft met klachtbehandeling: - ‘een adequate en voortvarende klachtbehandeling geeft inwoners het gevoel gehoord te worden en serieus te worden genomen; - klachtbehandeling versterkt daarmee het imago van de organisatie; - bij een juiste procedurele uitwerking en medewerking van de gehele organisatie, is klachtbehandeling een effectief instrument voor kwaliteitsmanagement, waarmee het niveau van dienstverlening structureel kan worden verbeterd en kan worden gemeten.’ Met de vaststelling van de verordening 2019 wordt de klachtenregeling zoals die was vormgegeven binnen UW Samenwerking inhoudelijk voortgezet. In de verordening is in grote lijnen de klachtenorganisatie van de gemeente IJsselstein beschreven. Zo wordt ingegaan op de rol van de klachtencoördinator. Deze registreert en bevestigt de klacht en informeert de klager over het verloop van de procedure, termijnen en wie de klachtbehandelaar is. De klachtencoördinator draagt ook zorg voor een jaarlijks verslag van alle klachten die in het voorgaande jaar binnen de gemeente zijn behandeld en heeft een adviserende en ondersteunende functie voor klachtbehandelaars. Een ander artikel in de verordening gaat in op de taken van de klachtbehandelaar, en wie deze klachtbehandelaar is in de verschillende situaties.
De lijn die hierin is gevolgd is dat de behandelaar die persoon is, die hiërarchisch hoger geplaatst is dan beklaagde (leidinggevende). Het artikel bevat een opsomming waarmee ook duidelijk is gemaakt wie behandelaar is in geval van een klacht over een bestuurder, de raad (als geheel), de griffier, et cetera. De ambtelijke verantwoordelijkheid voor de inhoud en kwaliteit van de klachtbehandeling wordt primair bij de (steeds wisselende) klachtbehandelaar gelegd. Toezien op de tijdigheid en juistheid van de behandeling van klachten berust bij de klachtbehandelaar zelf (art. 7), die door de klachtencoördinator wordt toegewezen. De kwaliteit van de behandeling van klachten door de gemeente is daarmee een gedeelde verantwoordelijkheid van alle leden van de organisatie en bestuurders. Het werken met een klachtencoördinator en steeds wisselende klachtbehandelaar is een door gemeente veel gemaakte keuze om de klachtenorganisatie in te richten. Voordeel van deze manier van inrichten is dat verantwoordelijkheden zo laag mogelijk in de organisatie worden weggelegd, zo dicht mogelijk bij de medewerker waar de klacht speelt. Het maakt het mogelijk om snel op informele wijze in te spelen op de klacht. Het werken met klachtencoördinator en klachtbehandelaar kent echter ook een belangrijke kwetsbaarheid zo blijkt ook uit de interviews.
De organisatie is daarvan op de hoogte waar ze in het raadsvoorstel stelt: ‘voor een uniforme en goed functionerende methodiek is het van belang dat alle betrokkenen zich bewust zijn van hun taken en verantwoordelijkheden en van de procedure.’ En: ‘Bij een juiste procedurele uitwerking en medewerking van de hele organisatie, is klachtbehandeling een effectief instrument voor kwaliteitsmanagement […]’4
4
Raadsvoorstel Vaststelling nieuwe verordening klachtbehandeling, d.d. 5-11-2019, zaaknummer 699163.
21
Rekenkamercommissie
2.3.
Klachtbehandeling door externe organisaties
De rekenkamer formuleerde de volgende normen: - In de voorlichting aan inwoners (website, brochures, balie et cetera) wordt duidelijk aangegeven met welke klachten inwoners waar terecht kunnen. - Op de websites van externe organisaties is de toegang tot de klachtenprocedure duidelijk beschreven, mogelijk gemaakt en zijn er geen hindernissen. - Er bestaan duidelijke schriftelijke afspraken tussen de gemeente en relevante externe organisaties over de taakverdeling bij klachtbehandeling. Buiten mondelinge informatie van medewerkers, geeft de gemeente geen voorlichting aan inwoners over hoe een klacht kan worden ingediend bij belangrijke externe organisaties zoals RMN, Pulse en ODRU. De toegang tot de klachtenprocedure bij Pulse en ODRU via de website is in het algemeen voldoende tot goed. De rekenkamer constateert echter bij de RMN dat een klachtenprocedure in het geheel ontbreekt en er dus ook op de website geen mogelijkheid is of uitleg wordt gegeven over hoe een klacht kan worden ingediend. Buiten de informatie die in jaarverslagen is opgenomen heeft de gemeente geen systematisch inzicht in de aard, aantallen en resultaten van bij belangrijke externe organisaties ingediende klachten.
De rekenkamer onderzocht de mate waarin de klachtenprocedure over medewerkers van organisaties die publieke taken namens de gemeente uitvoeren, ook toegankelijk is voor inwoners van IJsselstein. Daarnaast heeft de rekenkamer gekeken naar de mate waarin er afspraken bestaan tussen de gemeente en de organisatie over wie wat doet. Toegang tot klachtenprocedure externe organisaties via de gemeente De rekenkamer trof op de website van de gemeente IJsselstein geen informatie aan over waar je als inwoner terecht kan met een klacht over belangrijke externe organisaties partijen. De gemeente heeft verder geen ander voorlichtingsmateriaal over hoe je daar als inwoner een klacht kan indienen. Uit de interviews en de analyse van de rekenkamer blijken er ook grote verschillen tussen ezterne organisaties als het gaat om duidelijkheid over aanspreekpunt en de te volgen procedure bij klachten. Een belangrijkste eerste constatering is dat een klachtenprocedure bij de RMN ontbreekt, terwijl deze bij Pulse en ODRU wel bestaan. Binnen deze laatste twee organisaties is er voor de gemeente ook een duidelijke contactpersoon, waar dat bij de RMN ontbreekt. In de praktijk betekent dat dat de gemeente in geval van Pulse en ODRU een inwoner met een klacht over een medewerker makkelijk kan doorverwijzen naar de juiste plaats.
Dat doorverwijzen gebeurt doorgaans niet aan de balie: inwoners die de gemeente bellen met klachten over ODRU, RMN of Pulse worden eerst intern doorverbonden met de desbetreffende accounthouder van de gemeente, die vervolgens klager weer doorverwijst of met toestemming van klager de klacht doorstuurt naar de juiste plek. In geval van Pulse en ODRU wordt de klacht daarmee ingebracht in de daar aanwezige klachtenprocedure, terwijl de accounthouder RMN op zoek gaat naar iemand binnen RMN waaraan de klacht kan worden overgedragen.
22
Rekenkamercommissie
Toegang tot klachtenprocedure websites externe organisaties Voor het onderzoek heeft de rekenkamer ook een analyse gedaan naar de websites van de organisaties RMN, Pulse, en ODRU. Voor veel inwoners met een klacht is de website de belangrijkste bron om uit te zoeken waar en hoe een klacht kan worden ingediend. Voor deze analyse is gekeken naar de volgende vragen: - Is er een toelichting op de website opgenomen waar een korte toelichting wordt gegeven op hoe de klachtenprocedure werkt? - Geeft een zoekopdracht met de term ‘klacht’ een relevant resultaat? - Is een klachtenreglement, -protocol of -procedure op een relevante plek op de website terug te vinden? - Zijn er specifieke contactgegevens over een klachtenfunctionaris opgenomen? - Op welke wijze(n) kan er een klacht worden ingediend volgens de toelichting op de website? - Zijn er eventuele hindernissen opgevallen die de drempel om een klacht in te dienen verhogen? In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van de resultaten van deze analyse. Daarin valt op dat RMN met het ontbreken van een klachtenprocedure vanzelfsprekend geen positieve ‘score’ heeft. ODRU biedt goede toegang tot de klachtenprocedure. Bij de website van Pulse trof de rekenkamer twee pagina’s aan waar toegang wordt gegeven. Het viel bij een van deze pagina’s op dat de link naar het mailadres voor het indienen van een klacht niet werkt.
Afspraken Met ODRU en Pulse zijn er geen afspraken gemaakt over de wijze waarop deze organisaties klachten afhandelen, welke terugkoppeling hierover naar de gemeente wordt gegeven en welke taken hierin eventueel ook door de gemeente zelf worden uitgevoerd. Bij RMN ligt dit anders: in het vigerende ‘dienstverleningshandvest’ uit 2016 (onderdeel van de dienstverleningsovereenkomst) staat dat RMN verantwoordelijk is voor de klachtbehandeling en dat de gemeente ieder kwartaal een terugkoppeling krijgt van de klachtbehandeling door RMN. Er is een nieuwe dienstverleningsovereenkomst in voorbereiding waarin wordt voorzien in een formele klachtenprocedure bij RMN. Het idee is verder dat er op één plek klachten binnen komen; één balie. Dat loket zou dan bij de gemeente zijn, waarna de binnenkomende klachten herverdeeld worden en dus ook richting RMN gerouteerd. Dit is ook het meest overzichtelijk voor de inwoner. Mogelijk zijn hier wel uitzonderingen op, zoals bijvoorbeeld klachten over de afvalinzameling (‘container niet geleegd’), omdat inwoners daar nu al direct contact met RMN over zoeken.
Inzicht in klachten belangrijke externe organisaties met publieke taak De rekenkamer constateert dat de gemeente, buiten de informatie opgenomen in jaarverslagen, geen systematisch en periodiek inzicht heeft in het aantal, aard en resultaat van klachten die bij belangrijke externe organisaties zijn ingediend.
23
Rekenkamercommissie
2.4.
Toegankelijkheid gemeentelijke klachtenprocedure
De rekenkamer formuleerde de volgende normen: - De kanalen om een klacht in te dienen zijn goed vindbaar en bereikbaar. - Op de websites van de gemeente is de toegang tot de klachtenprocedure duidelijk beschreven, mogelijk gemaakt en zijn er geen hindernissen.
Op de website van de gemeente IJsselstein is goed terug te vinden hoe en waar een klacht kan worden ingediend. Dat kan op meerdere manieren: per email, per brief en via een digitaal formulier op de website. Gekeken naar de door de organisatie geregistreerde klachten is er gedurende de onderzoeksperiode uitsluitend gebruik gemaakt van het webformulier als mogelijkheid om een klacht in te dienen. Dit suggereert dat er geen klachten per email of per brief zijn ingediend. Conform de verordening worden mondelinge klachten niet geregistreerd.
Kanalen om een klacht in te dienen De gemeente IJsselstein biedt haar inwoners de mogelijkheid een klacht schriftelijk (brief, email) en digitaal via een webformulier in te dienen. Bij mondeling aan de balie of telefonisch ingediende klachten wordt gepoogd oplossingsgericht de klacht op te lossen. Medewerkers van het KCC worden geacht hiermee eerst zelf een poging te doen om de klacht met klager op te lossen. Als een inwoner persisteert en nadrukkelijk het woord ‘klacht’ in de mond neemt wordt doorverwezen naar het webformulier. Er bestaan bij het KCC geen vastgelegde instructies of richtlijnen voor medewerkers over hoe om te gaan met klachten en hoe klachten te herkennen als klacht. In onderzochte periode januari 2019 - maart 2020 blijkt dat alle klachten die door de gemeente zijn geregistreerd als ‘klacht’, de gemeente te bereiken via het digitale webformulier (zie afbeelding 1). Afgaande op de registratie van klachten zijn er dus in genoemde periode geen klachten ingediend per email of per brief. Klachten kunnen ook mondeling worden ingediend, maar deze worden conform de verordening klachtbehandeling ook niet geregistreerd.
24
Rekenkamercommissie
Afbeelding 1: het klachtenformulier op de website van de gemeente IJsselstein (d.d. 16-2-2021)
Op de website wordt aangegeven dat er bij de gemeente klachten kunnen worden ingediend over ‘gemeentepersonen’. De informatie over waar en hoe een klacht kan worden ingediend is makkelijk vindbaar op de website, zowel door gebruik te maken van de navigatie via menu’s als door het invoeren van het woord ‘klacht’ in het zoekmenu. Bij het indienen van een klacht via het webformulier moet de naam worden opgegeven van de medewerker of bestuurder waarover de inwoner een klacht wil indienen. In de praktijk is dit echter vaak niet bekend, zo blijkt ook uit de ingevulde webformulieren van werkelijk ingediende klachten. Dit ‘verplichte veld’ wordt vrijwel altijd ingevuld met een verzonnen term (‘de gemeente’, ‘de afdeling’, ‘een medewerker’) waardoor klager dan toch de klacht via de website kan indienen. Het is onbekend of, en zo ja, hoeveel inwoners de procedure via het webformulier afbreken omdat zij de naam van beklaagde niet kennen. Na het indienen van een klacht via het webformulier ontvangt de inwoner een standaard bevestiging zonder informatie over het verloop van de klachtenprocedure.
2.5.
Aantal klachten
De rekenkamer formuleerde de volgende normen: - Er is een verklaring voor eventuele afwijkingen in aantal en aard van klachten ten opzichte van referentiegemeenten. Het aantal klachten dat bij de gemeente IJsselstein wordt ingediend ligt relatief laag ten opzichte van referentiegemeenten. Binnen de gemeente is er geen duidelijke verklaring voor
25
Rekenkamercommissie
dit lage aantal. Inwoners kunnen als zij ontevreden zijn over de klachtbehandeling door de gemeente IJsselstein in tweede instantie een klacht indienen bij de Nationale Ombudsman. Het aantal daar vanuit IJsselstein ontvangen klachten was relatief gemiddeld ten opzichte van andere gemeenten.
Het aantal klachten in een gemeente heeft in de eerste plaats te maken met hoeveel inwoners zich naar de gemeenten wenden om een klacht in te dienen, en in de tweede plaats met de wijze waarop deze klachten geregistreerd worden. In het zaaksysteem van de gemeente IJsselstein trof de rekenkamer 33 klachten aan in de periode januari 2019-maart 2020, waarbij een aantal niet in behandeling zijn genomen5. In het jaarverslag 2019 gaat de gemeente uit van 19 klachten over 2019. In het jaarverslag zijn een paar gemeenten van vergelijkbare grootte als referentiegemeenten gebruikt, waarbij het aantal klachten in IJsselstein laag bleek. Dat wordt bevestigd door de een benchmark die de rekenkamer heeft opgesteld (zie tabel 1). Tabel 1 Benchmark aantal klachten 2019 Gemeente
Aantal inwoners
Aantal klachten 2019
43.885 41.273 62.384 31.240 44.360 39.388 48.534
92 76 113 42 44 30 35
Klachten per 10.000 inwoners 21,0 18,4 18,1 13,4 9,9 7,6 7,2
33.812
19
5,6
(Bron: jaarverslagen 2019)
Zuidplas Huizen Lansingerland Bernheze Vlissingen Oude IJsselstreek Cuijk, Grave, Mill en St. Hubert (CGM) IJsselstein
Binnen de gemeente is geen duidelijke verklaring voor het lage aantal klachten. Het sluit niet aan bij het beeld van de cultuur in de gemeente, waar inwoners zich makkelijk uitspreken. Een laag aantal klachten kan het gevolg zijn van een bovengemiddelde kwaliteit van dienstverlening, maar kan tevens te maken hebben met een gebrekkige klachtherkenning of een drempel om klachten in te dienen. Er komen bij de gemeente geen signalen binnen dat er een probleem zou zijn met de laagdrempeligheid bij het indienen van een klacht, hoewel de rekenkamer wel aandachtspunten heeft wat betreft de toegankelijkheid van de klachtbehandeling (zie paragraaf 2.4). Het belang van klachtherkenning wordt onderschreven, en de indruk van betrokkenen is dat hier geen grote hiaten zijn. Tegelijkertijd wordt hier geconstateerd: “Je weet niet wat je niet weet.” Het aantal klachten dat bij de Nationale Ombudsman werd ontvangen vanuit de gemeente IJsselstein was relatief gemiddeld ten opzichte van vergelijkbare gemeenten (zie tabel 2). De 5
Het gaat hier om niet ontvankelijk verklaarde klachten.
26
Rekenkamercommissie
toegang richting de Nationale Ombudsman is voor alle inwoners van Nederland hetzelfde, al kan een gemeente wel meer of minder nadrukkelijk verwijzen naar de mogelijkheid om van de Nationale Ombudsman gebruik te maken als tweedelijns klachtenvoorziening. In de onderzochte dossiers zijn in IJsselstein een aantal van deze verwijzingen aangetroffen. Buiten de verwijzing op de website van de gemeente is er verder geen sprake van een structurele verwijzing naar de Nationale Ombudsman, bijvoorbeeld bij de ontvangstbevestiging of bij de afdoening van de klacht. Tabel 2 Benchmark aantal klachten 2019 Gemeente
Klachten bij Nationale Ombudsman 2019 (*)
Klachten per 10.000 inwoners
35.281
20
5,7
35.321 33.812 33.197 35.035
17 16 13 13
4,8 4,7 3,9 3,7
Aantal inwoners
(Bron: Nationale Ombudsman)
BodegravenReeuwijk Coevorden IJsselstein Epe Hof van Twente
(*) Dit betreft het aantal ontvangen klachten bij de bewuste gemeenten, dus niet het aantal behandelde klachten of het aantal klachten dat de gehele formele procedure bij de Nationale Ombudsman heeft doorlopen. Zo kan de Ombudsman een interventie plegen (informeel afhandelen) of terugverwijzen mocht de klachtprocedure bij de gemeente nog niet zijn doorlopen.
2.6.
Klachten en het onderscheid met bezwaren en meldingen
De rekenkamer formuleerde de volgende normen: - In de communicatie van de gemeente wordt duidelijk wat het verschil is tussen bezwaar, klacht en melding - Klachten die gepaard gaan met een melding of bezwaar worden - naast de afhandeling van de melding en het bezwaar - afgehandeld. - Meldingen en bezwaren die onbedoeld in de klachtenprocedure terecht komen worden adequaat doorgezet naar het juiste proces De gemeente communiceert op de website helder over het verschil tussen (bejegenings)klacht, melding en bezwaar. Voor de term melding wordt intern en extern ook gebruik gemaakt van ‘klacht over de openbare ruimte’. Met name in oudere dossiers zijn nog voorbeelden van meldingen die per abuis in de klachtprocedure terecht zijn gekomen. Deze zijn wél doorgezet en opgepakt, maar dus niet (altijd) uit de registratie van klachten opgeschoond. In een aantal dossiers hangen ‘klachten over de openbare ruimte’ samen met een bejegeningsklacht. In alle gevallen is de inhoudelijke afhandeling dan leidend boven de bejegeningsklacht die er mee samenhangt. De gemeente focust op de inhoudelijke afhandeling, waarna niet wordt nagegaan of de bejegeningsklacht ook naar tevredenheid is afgehandeld.
27
Rekenkamercommissie
Op de gemeentelijke website wordt gesproken van ‘klachten over gedrag’, ‘meldingen openbare ruimte’ en ‘bezwaren’. Dit onderscheid wordt hier duidelijk gemaakt, waarbij wordt aangegeven dat meldingen in het dagelijkse taalgebruik soms ‘klachten over openbare ruimte’ worden genoemd. Deze typering is ook in de klachtdossiers terug te vinden. In enkele dossiers van begin 2019 trof de rekenkamer aan dat een melding over de openbare ruimte verward werd met een bejegeningsklacht; deze staan als bejegeningsklachten in de registratie. In recentere dossiers zijn geen meldingen en bezwaren te vinden. In recentere dossiers komt dit niet meer voor. Dit heeft te maken met de vernieuwde invulling van de klachtcoördinatie. Een ingevuld webformulier komt automatisch in het zaaksysteem en daarmee in de registratie van de klachtcoördinator. De klachtcoördinator filtert aan de poort en zet deze ‘klachten over de openbare ruimte’ op een ander zaaktype: ‘Melding openbare ruimte’. Ze verdwijnen dan uit het klachtproces. Het komt nog regelmatig voor dat een melding gepaard gaat met een bejegeningsklacht. Opvallend daarin was dat de gemeente in deze gevallen de inhoudelijke melding aangreep om te stellen dat er geen sprake was van een klacht in de zin van de Awb.
Zo trof de rekenkamer een typische klacht aan van een inwoner die meende dat hij van het kastje naar de muur werd gestuurd (gedrag) met zijn melding die ook reeds eerder bij RMN was ingediend. Deze klacht werd niet in behandeling genomen, maar (opnieuw) als melding doorgestuurd naar RMN. De gemeente werd wel geïnformeerd over de afhandeling van de melding, maar kreeg geen zicht op de (eventuele) afhandeling van de klacht. In een ander dossier valt een inhoudelijk standpunt – zonder dat het een officieel bezwaarschrift is - samen met een klacht over een gebrek aan reactie. Deze klacht is uiteindelijk inhoudelijk opgepakt, en in de dossiervorming is enkel deze inhoudelijk afhandeling terug te vinden. Er is geen zicht op de afhandeling van de klacht. In een dossier met een vergelijkbare samenhang tussen inhoud en bejegeningsklacht treffen we een notitie aan : ‘Gelet op de informatie van burgerzaken (de afhandeling op inhoud, red.) is behandeling van de klacht niet meer zinvol.’
2.7.
Wettelijke termijnen
De rekenkamer formuleerde de volgende norm: - De gerealiseerde doorlooptijden bij de behandeling van klachten zijn niet langer dan de wettelijke termijnen die ervoor staan (Awb)
De wettelijke termijn voor klachtbehandeling ligt op zes weken, met een mogelijke verdaging van vier weken. De afhandeltermijnen binnen de gemeente IJsselstein lopen sterk uiteen. Een deel van de klachten kan relatief snel worden afgehandeld. Een deel valt ook binnen de verdagingstermijn. Hierbij is het aandachtspunt met name dat er geen formele verdagingsbeslissingen terug te vinden zijn, waarmee deze dossiers officieel niet tijdig zijn behandeld. Er zijn ook meerdere dossiers waar de afhandeling langer duurt dan 10 weken,
28
Rekenkamercommissie
mede doordat de klachtcoördinatie in de eerste helft van 2019 niet goed geborgd was. Hoewel dit probleem nu is opgelost blijft de inbedding van de klachtbehandeling een aandachtspunt, waardoor er nog steeds termijnoverschrijdingen plaatsvinden.
De gemeentelijke werkwijze is erop gericht om de behandeling van een klacht zo spoedig mogelijk af te ronden, met als uiterste termijn de wettelijke termijn van zes weken. Deze termijn kan eventueel verlengd (‘verdaagd’) worden met vier weken. In dit geval moet de klager schriftelijk worden geïnformeerd. Deze termijnen komen ook terug in de klachtenverordening. De servicenormen die de gemeente IJsselstein hanteert wijken overigens af van de normen in de wet/verordening. Voor informele behandeling staat een termijn van 4 weken (i.p.v. 6 weken) en voor de formele behandeling 8 weken (i.p.v. 6 tot 10 weken). De afhandeltermijnen binnen de gemeente IJsselstein lopen sterk uiteen. Een deel van de klachten kan relatief snel worden afgehandeld. Dit draagt ook bij aan de effectiviteit van de afhandeling; indieners van de klacht waarderen het als er snel na het indienen contact wordt opgenomen. Uit het jaarverslag van 2019 blijkt dat negen van de 16 afgeronde klachten binnen de uiterste termijn (10 weken) zijn afgehandeld. Opvallend is dat er geen formele verdagingsbeslissingen zijn genomen, hoewel in het jaarverslag wordt opgetekend dat er wel met de klager is gecommuniceerd. Deze communicatie is doorgaans niet terug te vinden in de dossiers, en is dus niet te controleren door de RKC. Het komt ook nog regelmatig voor dat de afhandeling langer duurt dan 10 weken.
Soms gaat het om een periode van 6 maanden. Met name in de oudere dossiers (begin 2019) lijkt er regelmatig sprake van overschrijdingen van de wettelijke termijnen. Over heel 2019 kwam dit 7 keer voor. Uit het jaarverslag 2019 en de interviews komen geen duidelijk aanwijsbare oorzaken. Wel zijn er vermoedens dat de onduidelijkheid over de invulling van de klachtcoördinatie in de eerste helft van 2019 hier een rol heeft gespeeld. Klachtcoördinatie was na de ontvlechting belegd bij HR, maar hier had men geen ervaring en affiniteit mee. Daarnaast bracht de ontvlechting veel andere werkzaamheden met zich mee. Met de komst van een geschikte kandidaat binnen Juridische Zaken is de klachtcoördinatie medio 2019 verplaatst. Dit is terug te zien in een verbetering in het aantal overschrijdingen gedurende de tweede helft van 2019 en in 2020. Uit de interviews blijkt echter dat op sommige plekken in de organisatie de klachtbehandeling nog niet voldoende is ingebed. Er vindt dan bijvoorbeeld geen terugkoppeling plaats van de klachtbehandelaar naar de klachtcoördinator, er wordt niet of onvoldoende geregistreerd of de termijnen worden overschreden. Hierdoor blijven de in het jaarverslag 2019 genoemde aandachtspunten (onvolledige dossiers en termijnoverschrijdingen) een belangrijk aandachtspunt.
29
Rekenkamercommissie
Overschrijdingen afhandeltermijn klachtbehandeling (bron: jaarverslag 2019)
3
9
7
niet overschreden
wel overschreden
nog niet afgerond
Afbeelding 2: Overschrijdingen wettelijke afhandeltermijn klachtbehandeling 2019
2.8.
Zorgvuldige behandeling
De rekenkamer formuleerde de volgende normen: - Bij de klachtenbehandeling wordt gewerkt conform de verordening klachten dat in de gemeente zijn werking had op het moment van indiening. (1) - Klager en beklaagde worden in beginsel in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord. (2) - Klager wordt op de hoogte gehouden van het verloop van de klachtenprocedure. - De gemeente onderneemt waar mogelijk pogingen om klachten op informele wijze op te lossen. Dat doet men op zodanige wijze dat klager in staat blijft om de formele klachtenprocedure te hervatten. - Klachtbehandelaar heeft geen directe betrokkenheid met grond klacht. - Klachtbehandelaar is niet de beklaagde of directe collega van beklaagde. - Een klacht wordt onderzocht op haar gegrondheid. Het onderzoek is gericht op het vaststellen van feiten. - Indiener en beklaagde zijn tijdig (schriftelijk) uitgenodigd voor de hoorzitting. - Van een gehouden hoorzitting wordt een deugdelijk verslag opgesteld en opgestuurd aan klager. - Indiener, beklaagde klachtcoördinator en klachtbehandelaar ontvangen het verslag. - Het oordeel over de gegrondheid van de klacht wordt vastgelegd in een schriftelijke reactie in voor de indieners begrijpelijke taal . - De aanbevelingen die worden voorgesteld moeten voortvloeien uit beoordeling van de klacht. - In de brief wordt gewezen op de mogelijkheid van de ombudsman.