Nota grondbeleid 2022 gemeente IJsselstein

6.1

Kavelruil

Bij binnenstedelijke ontwikkelingen (voornamelijk transformaties) is Kavelruil een nuttig instrument. Het is een nieuw instrument in de Omgevingswet (afdeling 12.6 Omgevingswet).

18-11-2021

BH5271MIRP2111221235

25

Het instrument is erop gericht eigenaren bijeen te brengen om in versnipperde eigendomssituaties te komen tot planrealisatie. Stedelijke kavelruil is in diverse situaties toepasbaar: •

op stedelijke locaties waar de huidige kavelindeling een belemmering vormt om de gewenste bebouwing te verwezenlijken.

•

op stedelijke locaties waar ruil van gebouwen nodig is om verouderde gebieden of gebieden met leegstand een nieuwe toekomst te geven.

•

bij ruil tussen het stedelijk- en het landelijk gebied met als doel om de leegstand van agrarische bedrijfsbebouwing te voorkomen.

Stedelijke kavelruil is bijvoorbeeld inzetbaar als perceelsgrenzen moeten worden gewijzigd bij nieuwbouw op uitleglocaties. En als clusters van woningen, bedrijven, kantoren of winkels moeten worden gevormd bij het herstructureren en transformeren van bestaande bedrijventerreinen, kantorenlocaties en winkelgebieden. De overeenkomst die gesloten wordt is niet opzegbaar. Hierdoor kan de “schakel” niet worden doorbroken en is zekerheid over de ruil van de grond. Er kunnen ook partijen meedoen (denk aan ontwikkelaars) die geen grond hebben in het gebied.

7

Financiële beheersing

Het grondbeleid is gericht op het bereiken van gewenste publieke doelen met inzet van het grondbeleidsinstrumentarium op de grondmarkt. Vervolgens is bepaald dat de gemeente bij voorkeur faciliterend grondbeleid toepast. In de gevallen waarin de gemeente een intensere sturing via grondbeleid wenst, heeft dit wel een prijs in die zin dat bij een gebiedsontwikkeling waarin de gemeente hoog inzet op sturing en grip, de risico’s van de betreffende gebiedsontwikkeling in hogere mate voor rekening van de gemeente zijn. Du hoe meer grip en sturing, des te groter zijn de risico’s. In tabel 2 is deze relatie schematisch in beeld gebracht. Tabel 2 Sturing en risico hoofdvormen grondbeleid. 18-11-2021

BH5271MIRP2111221235

26

Actief

Fasciliterend

PPS

Wijze van Omdat de planvorming Afspraken nodig met en Deels gelijk aan faciliterend, met dit Gebiedsont grondverwerving bij de ontwikkelende partij. Sturen verschil dat tussentijds ook sturing wikkeling gemeente ligt, kan direct op doorruimtelijke kaderstelling mogelijk is in de samenwerkingsrelatie. doelen worden gestuurd vooraf en met exploitatieregels of anterieure verordening Financiële risico’s

Een groot deel van de risico’s én de lopen de financiële risico's én de opbrengsten ligt bij de gemeente.

Ontwikkelende partijen lopen financiele risico's. Zij kunnen profiteren van een positief saldo grondexploitatie.

De verdeling van de financiële lasten is een kernpunt van de PPS. Risico’s worden gedeeld via een verdeelsleutel

Grondbeleid heeft invloed op de gemeentelijke begroting en het weerstandsvermogen. Aan grondbeleid zijn risico’s verbonden die in een vroegtijdig stadium van planontwikkeling en besluitvorming, transparant en zo volledig mogelijk onderdeel van die besluitvorming moeten uitmaken. Het signaleren, bekend zijn met de risico’s van de verschillende vormen van grondbeleid roept de vraag op hoe daarmee om te gaan en hoe ze kunnen worden beheerst. Een deel van het antwoord op deze vragen zit in de keuze voor welke hoofdvorm van grondbeleid wordt gekozen. De afweging daarover gaat ook over het risicoprofiel dat de gemeente voor zichzelf in algemene zin wenst. Het antwoord zit deels ook in de wijze waarop het proces van een gekozen strategie zichtbaar wordt gemaakt. Daarmee komt ook de controlerende taak die raad ook op het terrein van het grondbeleid en -exploitaties heeft in beeld. Een deel van het antwoord zit óók in de wijze waarop met kosten van niet voorzienbare risico’s wordt omgegaan. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de beheersing van de financiële risico’s van grondbeleid. Toepassing Het uitgangspunt is een situationeel grondbeleid. Per locatie of gebied wordt afgewogen welke instrumenten het beste ingezet kunnen worden om de doelstelling te kunnen realiseren.

7.1

Faciliterend grondbeleid

Bij projecten waarbij de gemeente faciliterend grondbeleid voert, wordt een exploitatieberekening gevraagd van de ontwikkelende partij. In geval van een wijziging van het bestemmingsplan is aantonen van de financiële haalbaarheid vereist. De kosten die de gemeente maakt om de ontwikkeling mogelijk te maken, komen voor rekening van de initiatiefnemer.

7.2

Woningbouwplannen

Binnen de gemeente IJsselstein zijn diverse woningbouwplannen. In onderstaande tabel zijn de lopende en voorgenomen plannen opgenomen.

18-11-2021

BH5271MIRP2111221235

27

7.3

Samenwerkingsvormen

Voor de voorbereiding en uitvoering van een ruimtelijk project kan de gemeente de samenwerking met één of meerdere marktpartijen aangaan. Ook is samenwerking met andere openbare lichamen mogelijk. In dergelijke constructies deelt de gemeente de risico’s en de regie. Gezamenlijk wordt over het algemeen één grondexploitatie gevoerd. De gezamenlijke grondexploitatie van samenwerkende partijen heeft consequenties voor de eigen gemeentelijke begroting. Het betreft hier niet alleen financiële afspraken en resultaten, maar ook de risico’s die de gemeente als partner draagt. Toepassing • Bij projecten waarbij de gemeente faciliterend grondbeleid voert, wordt een exploitatieberekening gevraagd van de ontwikkelende partij. • Als sprake is van gemeenschappelijke grondexploitatie met andere partijen, worden de financiële risico’s en consequenties voor de gemeente expliciet gemaakt. • De grondexploitatie, bij een samenwerkingsvorm, wordt jaarlijks geactualiseerd. 18-11-2021

BH5271MIRP2111221235

28

7.4

Risicobeheersing

Een risico wordt gedefinieerd als ‘het verschil tussen uitgangspunten en de afwijking op die uitgangspunten die zich gegeven een bepaald reëel scenario op termijn kan voordoen’. Risicomanagement is een regelmatig, systematisch onderzoek naar risico’s die de (financiële) haalbaarheid van een project bedreigen én de formulering en toepassing van maatregelen waarmee deze risico’s zo doeltreffend mogelijk kunnen worden beheerst. Grondexploitatie is een risicodragende activiteit, die vraagt om adequate analyse en beheersing van deze risico’s. Organisatorisch is die beheersing bij Ruimte en Projecten ondergebracht. In het kader van risicomanagement is het van belang in welke mate de gemeente zelf een risico kan beïnvloeden. Indien de beïnvloedbaarheid groot is kan een gerichte strategie worden ingezet om een negatief risico te beperken of zelfs af te wenden. Indien de beïnvloedbaarheid gering is, is monitoring van belang om tijdig over de omvang en het financiële gevolg te kunnen rapporteren. Dit kan leiden tot het bijstellen van ramingen en/of aanpassingen in het plan. Bij het opstellen van een exploitatieberekening wordt ook een risicoanalyse opgesteld. Jaarlijks wordt bij actualisering van de exploitatieberekening van gemeentelijke exploitaties (actief grondbeleid) ook de risicoanalyse geactualiseerd.

Toepassing • De exploitatieopzet met bijbehorende risicoanalyse wordt ter vaststelling voorgelegd aan de gemeenteraad. • De exploitatieopzet en de risicoanalyse worden jaarlijks in het kader van de P&C cyclus geactualiseerd. •

7.5

Indien zich een wijziging in de exploitatie of in de risico’s voordoet, wordt de gemeenteraad hierover geïnformeerd.

Winst- en verliesneming

De Commissie BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) heeft in de Notitie Grondexploitatie van februari 2012 een toelichting gegeven over het winst- en verliesnemen. Daaraan is het volgende ontleent. Winst nemen op meerjarige grondexploitaties wordt beheerst door het voorzichtigheidsbeginsel. Voorziene verliezen worden al in de jaarrekening opgenomen zodra zij bekend zijn. Positieve resultaten, ofwel winsten worden pas in de jaarrekening verwerkt als zij met voldoende zekerheid vaststaan en dus zijn gerealiseerd. Dit houdt ook in dat huidige voorziene verliezen in de jaarrekening niet kunnen worden gecompenseerd met de verwachte toekomstige winsten. Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van de winst moet worden uitgesteld totdat daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. Er zijn verschillende complicaties die het nemen van (tussentijdse) resultaten op de grondexploitatie bemoeilijken.

• In de praktijk zijn de nog te maken aanlegkosten niet goed in te schatten door de conjunctuurgevoeligheid van het meerjarige vervaardigingproces; • Ook zijn de mogelijke opbrengsten zeer conjunctuurgevoelig en zijn niet alle kavels op voorhand al verkocht tegen de gewenste verkoopprijzen; • Tijdens het meerjarige proces ontstaan er vaak nieuwe inzichten die nopen tot een andere uitvoering of er treden onvoorziene verrassingen op; • De aangelegde infrastructuur, zoals wegen en riolering, is voor een deel dienstbaar aan alle percelen waardoor het financieel afsluiten van delen van een locatie problemen oplevert. 18-11-2021

BH5271MIRP2111221235

29

Tussentijds winst nemen De gerealiseerde winsten op actieve grondexploitaties worden toegevoegd aan de algemene reserve. Conform het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) moet winst tussentijds worden genomen als daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit houdt in dat winsten niet pas bij het afsluiten van de grondexploitatie worden genomen. Voldoende zekerheid om winst te nemen bestaat wanneer wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: • Het resultaat van de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; én • De grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht; én • De kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie genomen). Winst dient te worden genomen conform de percentage of completion methode (POC). Hierbij worden e opbrengsten en kosten naar rato van de prestatie verwerkt. De tussentijdse winstneming wordt jaarlijks verantwoord. Als gevolg van veranderende marktomstandigheden kan uit de actualisatie van de grondexploitaties blijken dat er teveel winst is genomen. In dat geval, dient conform BBV de winst direct te worden teruggedraaid. Dit kan door een lagere tussentijdse winstneming, het treffen van een voorziening of een afboeking die als een negatieve opbrengst ten laste van de grondexploitatie wordt gebracht.

Verwerking van verliezen Het is mogelijk dat een exploitatieopzet wordt gemaakt waarbij vanaf het begin af aan al duidelijk is dat de baten de lasten niet of slechts gedeeltelijk zullen dekken. De grondexploitatie voor het complex vertoont daardoor een begroot verlies. Het is ook denkbaar dat een aanvankelijk winstgevende prognose van een grondexploitatiebegroting omslaat naar een verliesgevende begroting, bijvoorbeeld als gevolg van conjuncturele omstandigheden, noodgedwongen planwijzigingen en dergelijke. De tot dan toe geactiveerde grondexploitatie krijgt dan een lagere waarde. Die lagere waarde kan in de verslaggeving (en boekhouding) op twee manieren worden gepresenteerd, namelijk: • via een (niet-herstelbare) afboeking; • via het treffen van een voorziening die wordt afgetrokken van de waarde van het actief. In feite is de voorziening, naar analogie van de voorziening voor oninbare vorderingen (dubieuze debiteuren), een waarde correctie op de actiefpost Bouwgrond in exploitatie. Om die reden moet deze voorziening dan ook onder deze post worden opgenomen en toegelicht in de toelichting van de balans. Voordeel van het aanbrengen van de noodzakelijke waarde correctie via het treffen van een voorziening is dat er een automatische correctie naar mogelijk de gehele vervaardigingsprijs plaatsvindt wanneer de marktwaarden weer verbeteren.

Op deze wijze kan een eerder geleden boekverlies mogelijk later dus weer als een soort tussentijdse winst naar voren komen. Toepassing • Het treffen van een afboeking of een voorziening gebeurt bij een geprognosticeerd verlies direct ter grootte van dit volledige verlies. • Als sprake is van een voorziening ingericht ter bestrijding van de (verwachte) tekorten in grondexploitaties, dan moet die worden gepresenteerd als een waarde correctie op de post Bouwgrond in exploitatie. Deze wijze van verantwoording is naar analogie van de voorziening voor dubieuze debiteuren.

7.6

Reserves

Algemeen gesproken is het verstandig dat een gemeente een passend financieel weerstandsvermogen opbouwt voor de risico’s van de grondexploitatie, zoals voor fluctuaties in de ramingen als gevolg van de jaarlijkse actualisaties. Hiervoor is nodig een deugdelijke risicoanalyse die aannames bevat over 18-11-2021

BH5271MIRP2111221235

30

bijvoorbeeld de conjuncturele ontwikkelingen om het noodzakelijke weerstandsvermogen voor de grondexploitaties te bepalen. Een algemeen uitgangspunt is verder dat voor exploitaties met een onafwendbaar voorzien negatief saldo direct een voorziening moet worden gevormd. Naast een voorziening grondexploitatie, als waarde correctie voor een voorzien verlies, kunnen grondexploitatiereserves worden gevormd. Over de noodzakelijke omvang van de reserves lopen de meningen uiteen. Het komt voor dat een gemeente bewust de vorming van een voorziening voor verliesgevende exploitaties ten laste van de algemene middelen / reserve brengt. Ook komt het voor dat een gemeente een reserve vormt voor grondexploitaties en daar de vorming van een voorziening van verliesgevende exploitaties mee dekt. Dat laatste heeft dan als voordeel (mits de reserve redelijk gelijkmatig wordt gevormd) dat de normale exploitatie van de gemeente niet belast wordt met fluctuerende toevoegingen aan de voorziening voor negatieve grondexploitaties. Een moderne aanpak is dat met behulp van een risicomodel de benodigde omvang van voorziening en reserve(s) wordt bepaald. Tevens kan deze “berekende” reserve dan geconfronteerd worden met de werkelijke omvang van de reserve grondexploitatie waarin het verwachte eindresultaat van de grondexploitaties is begrepen.

Reserve Grondexploitatie De Reserve Grondexploitatie is een reserve, onderdeel van de Algemene Reserve, waaraan alle batige saldo’s van grondexploitatieplannen worden toegevoegd. In het licht van art. 43 BBV is de Reserve Grondexploitatie een bestemmingsreserve. Deze wordt gevoed door: - het toevoegen van batige saldi van afgesloten grondcomplexen en uit tussentijdse winstnemingen vanuit lopende grondexploitaties; - opbrengsten van verkopen van vastgoed; - incidentele bijdragen uit de Algemene Dienst; - mutaties in de reserves. Deze kunnen leiden tot het terugvloeien van middelen naar de Reserve Grondexploitatie. Onttrekkingen aan de Reserve Grondexploitatie kunnen worden gedaan voor: - het vormen van voorzieningen ter afdekking van negatieve exploitatiesaldi; - mutaties naar andere reserves; - afroming ten gunste van de Algemene Dienst; - overige incidentele uitgaven ten behoeve van de Grondbedrijfsfunctie. De Reserve Grondexploitatie is een bestemmingsreserve die primair is bedoeld voor het opvangen van financiële gevolgen van (toekomstige) ruimtelijke ontwikkelingsplannen. Het voornemen is om een reserve Mobiliteit en een reserve Leefbaarheid in te stellen welke gevoed wordt uit middelen die beschikbaar komen uit grondverkopen en uit exploitatiebijdragen.

De reserve Mobiliteit dient voor het (mee) bekostigen van infrastructurele werken en de reserve Leefbaarheid dient voor het (mee)bekostigen van natuur, recreatie, cultuurhistorie en cultuur. De uitvoering hiervan zal in een apart vast te stellen nota door burgemeester en wethouders worden uitgewerkt. Vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken is de IFLO- norm (IFLO = Inspectie Financiën Lagere Overheden) opgesteld. Deze norm wordt door sommige provincies en gemeenten gebruikt voor de bepaling van de minimaal noodzakelijke weerstandscapaciteit. De IFLO-norm relateert de hoogte van de benodigde weerstandscapaciteit aan de boekwaarden van de complexen in exploitatie en de nog te maken kosten. De norm bestaat dus uit twee elementen - 10% van de boekwaarden van de exploitaties. - 10% van de nog te maken kosten in deze exploitaties. De IFLO-norm is een eenvoudige en snelle manier om het risico te berekenen maar geeft dan ook slechts een indicatieve en minimale schatting. De methode levert geen maatwerk, de IFLO-norm houdt weinig 18-11-2021

BH5271MIRP2111221235

31

rekening van jaarlijkse fluctuaties en worden de risico's van aankomende exploitaties nog niet meegenomen. Een tweede methode om de vereiste weerstandscapaciteit te bepalen is een beoordeling van de risico's per grondexploitatie. Door de risico's van alle grondexploitaties te sommeren ontstaat een beeld van het totale financiële risico. Voordeel van deze methode is een vrij precieze benadering van de risico's, nadeel is echter de grote hoeveelheid werk die aan deze methode verbonden is. Daarnaast zijn soms niet alle risico's daadwerkelijk kwantificeerbaar of is er sprake van een grote risicomarge. Veel gemeenten hebben (in samenspraak met hun accountant) een eigen (derde) methode opgesteld om de vereiste weerstandscapaciteit te bepalen. Hiervoor worden diverse rekenmodellen gebruikt. Ook kunnen met behulp van een simulatieprogramma op de computer diverse scenario's worden doorgerekend om de financiële risico's te bepalen. Toepassing • Een voorziening dient voor de dekking van een geprognosticeerd verlies van een of meer grondexploitatie(s). De voorziening dient voldoende middelen te bevatten om het gehele verlies te kunnen afdekken. Voor iedere grondexploitatie met een geprognosticeerd verlies wordt een afzonderlijke voorziening ingesteld.

Jaarlijks wordt op basis van de herziening van de grondexploitatieberekeningen de noodzakelijke omvang van de voorzieningen opnieuw bepaald. • Een reserve Mobiliteit en een reserve Leefbaarheid in te stellen, welke verder wordt uitgewerkt door burgemeester en wethouders.

8

Organisatie grondbeleid

In de hoofdstukken hiervoor is beschreven waar het grondbeleid uit bestaat, binnen welke kaders het wordt ingezet, welke ambities de gemeente heeft en hoe het grondbeleid wordt vormgegeven. Dit hoofdstuk gaat over de organisatie van het grondbeleid binnen de gemeente, hoe verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn verdeeld, hoe en wanneer informatie verstrekt wordt en verantwoording wordt afgelegd. Grondbeleid wordt binnen de gemeente IJsselstein door Ruimte en Projecten, veelal aangeduid als grondbedrijf. Bijzonder is dat daar publiek- en bedrijfsmatig handelen van de gemeente bij elkaar komen. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de taken en verantwoordelijkheden van Raad en College, de wijze waarop het grondbeleid ingebed zit in de planning en control cyclus en het risicomanagement. Raad en college. De Raad geeft de kaders aan waarbinnen het college het grondbeleid uitvoert en de organisatie zijn rol speelt. De Raad geeft ook de richting aan waarin het grondbeleid zich dient te bewegen. De gemeenteraad stelt kaders en geeft richting door middel van het vaststellen en goedkeuren van onder meer beleidsnota’s (waaronder de Nota Grondbeleid), structuurvisie, bestemmingsplannen en kredietaanvragen. De dagelijkse uitvoering van het grondbeleid is een taak van het college van B&W.

Het college formuleert de beleidsvoornemens bij de Kadernota en de begroting waaronder beleidsvoornemens op het gebied van grondbeleid. In de begroting is hiervoor een specifieke plek beschikbaar, namelijk de verplichte paragraaf grondbeleid. Het College laat plannen, nota’s, grondexploitaties, investeringsschema’s en kredietaanvragen opstellen zodat de gemeenteraad kaders en richting kan aangeven. Zij laat detailplannen uitwerken tot op het niveau dat er ook daadwerkelijk ontwikkeld en gebouwd kan worden. Wanneer het college een actief grondbeleid voert, verwerft het grondbedrijf de gronden, laat deze bouw- en woonrijp maken en geeft de grond weer uit. Als faciliterend grondbeleid een betere weg is om de gemeentelijke belangen te dienen, gaat het college anterieure overeenkomsten aan of stelt exploitatieregels op. Ook kan het college samenwerkingsverbanden aangaan met ontwikkelaars als dat in het belang is voor de realisatie van de gemeentelijke ambities. Ten slotte kan het college strategisch verwerven om de positie van de gemeente te versterken en een goede 18-11-2021

BH5271MIRP2111221235

32

uitgangspositie te verwerven voor het verwezenlijken van de gemeentelijke ambities. Voor het aangaan van financiële verplichtingen gelden overigens de gebruikelijke bevoegdheden van het college en de Raad. Verantwoording Het college formuleert vóór de uitvoering van een grondexploitatie concrete doelstellingen. Grondexploitaties brengen kosten, opbrengsten, financiële resultaten, prestaties en risico’s met zich mee. De exploitatieopzet wordt ter vaststelling voorgelegd aan de Raad. De exploitatieopzet wordt minimaal jaarlijks herzien. Het college informeert de Raad: • Jaarlijks over de herziening van de grondexploitaties waarbij de oorzaken van de herziening en het financiële effect die dat heeft, inzichtelijk wordt gemaakt; • Achteraf over eventuele strategische verwervingen; • Waar nodig via de Raadscommissies over belangrijke ontwikkelingen. Het moment bij uitstek om verantwoording af te leggen over het gevoerde beleid is bij de jaarrekening waar verslag wordt gedaan over de uitgevoerde activiteiten, de bereikte resultaten en hoe de risico’s beheerst worden. De paragraaf grondbeleid binnen de jaarrekening is de specifieke plaats om verslag te doen. De diepgang van die jaarlijkse herziening kan verschillen.

Indien de jaarlijkse actualisering van de exploitatieopzet significante wijzigingen betreft, die niet meer tot de normale uitvoeringsdynamiek van een project kunnen worden gerekend, dient de gemeenteraad expliciet te worden geïnformeerd. De gemeenteraad zal dan om vaststelling van de geactualiseerde exploitatieopzet worden verzocht. Toepassing • Het College formuleert vóór de uitvoering van een grondexploitatie waarin de gemeente participeert concrete doelstellingen. • De exploitatieopzet wordt vooraf ter vaststelling aan de Raad voorgelegd. • De Raad wordt via een separaat raadsvoorstel geïnformeerd over de exploitatie. • Wijzigingen in de exploitatieopzet worden ter vaststelling aan de raad voorgelegd.

18-11-2021

BH5271MIRP2111221235

33