Memo IJsselstein proces en project participatie bij energieprojecten

Memo

Zaaknummer: 944211 Van Aan Kopie aan Betreft Datum

: : : : :

J.L. Dortland Gemeenteraad IJsselstein n.v.t. Proces- en projectparticipatie bij energieprojecten en afwegingskaders Lopikerwaard 03-05-2021

Middels het toets- en afwegingskader duurzame energie wordt een eerste stap gezet om in 2030 meer duurzame elektriciteit op te wekken. Dit doen we door in het toets- en afwegingskader te stellen waar en onder voorwaarde ruimte kan worden geboden voor zonnevelden en windturbines. Het toets- en afwegingskader is mede tot stand gekomen aan de hand van een uitgebreid participatietraject waarbij met inwoners is gesprek is gegaan over hun ideeën, wensen en zorgen. Deze zijn opgehaald en meegenomen. Dit betekend echter niet dat de participatie in relatie tot energieprojecten hierna stopt. Bij elk individueel project kunnen inwoners meedenken met de invulling van de locatie, in het toets- en afwegingskader noemen we dit de procesparticipatie. Daarnaast zouden inwoners ook financieel moeten kunnen deelnemen. Dit noemen we de project- of financiële participatie. Deze memo gaat nader in op zowel de proces- als projectparticipatie en welke sturingsmogelijkheden decentrale overheden hebben om tot kwalitatief goede projecten te komen. Als afsluiting gaat deze memo nog in op de toets- en afwegingskaders in de Lopikerwaard. Naast IJsselstein hebben ook Woerden, Oudewater, Montfoort en Lopik een toets- en afwegingskader gemaakt. Dit hebben zij zoveel mogelijk gezamenlijk gedaan maar tegelijkertijd zijn er ook kleine verschillen.

Dit laatste deel van de memo gaat nader in op de gelijkenissen tussen de kaders en waar de kleine nuance verschillen zitten.

Bevoegdheden en participatie rond energieprojecten Op basis van het toets- en afwegingskader zijn er een aantal gebieden waar initiatiefnemers al concrete voorstellen voor mogen doen. Anderzijds is er één gebied (noordoosten) waar eerst een gebiedsgerichte verdieping wordt voorgesteld voordat initiatiefnemers zich hiervoor mogen melden. Afgezien dat een initiatief dient te voldoen aan de kaders in het toets en afwegingskader zal voor elk project een ruimtelijke procedure worden gevoerd voordat een project tot uitvoering kan komen. Hierbij is zowel een bestemmingsplan wijziging als omgevingsvergunning nodig. De tabel hieronder geeft een overzicht van de verschillende vervolgstappen, het bestuursorgaan dat hier een besluit over neemt en of hier al dan geen participatie aan ten grondslag ligt. Proces Gebiedsgerichte verdieping noordoosten Bestemmingsplan wijziging Omgevingsvergunning

Besluitvormend bestuursorgaan Gemeenteraad

Participatie

Gemeenteraad

Ja (zowel over invulling locatie als project participatie) Nee (vind plaats via bestemmingsplan wijziging)

College

Ja

Verantwoordelijkheid participatie Gemeente Initiatiefnemer

n.v.t.

De volgende twee paragraven gaan gaat nader in op zowel de proces- als projectparticipatie en welke sturingsmogelijkheden decentrale overheden hebben om tot kwalitatief goede projecten te komen.

Procesparticipatie In het toets- en afwegingskader staat beschreven dat de gemeente IJsselstein het belangrijk vindt dat energieprojecten kunnen rekenen op maatschappelijke acceptatie. Dat betekent niet dat iedereen het unaniem eens moet zijn met de plaatsing van een windmolen of zonneveld maar wel dat er op een redelijke wijze geluisterd wordt naar inwoners en er gekeken wordt hoe hun input kan worden meegenomen. Naar inziens van het college start dit met een constante dialoog met de omgeving. Op bladzijde 25 van het toets- en afwegingskader zijn dan ook minimum eisen gesteld aan de momenten waarop een initiatiefnemer in gesprek dient te gaan met de omgeving. Deze bijeenkomsten zijn openbaar toegankelijk en direct omwonende worden voorafgaande aan deze bijeenkomst minimaal per brief geïnformeerd. Onder direct omwonenden verstaat de gemeente iedere inwoner van de eigen gemeente of omliggende gemeenten die in een straal van keer de tiphoogte woont vanaf de windturbine, gemeten vanaf de meest dichtbij staande windturbine. Bij het bepalen van wie direct omwonenden zijn in het geval van zonnevelden, wordt als uitgangspunt een straal van ͱͬͬͬͬ meter genomen, gemeten vanaf de buitenranden van het zonneveld. Energieprojecten zijn en blijven echter maatwerk. In specifieke gevallen kan er aanleiding zijn om van deze vuistregel af te wijken.

Wanneer een initiatiefnemers dit wenst dient hij te motiveren waarom dit ten goede komt van het participatietraject en de beoogde maatschappelijke acceptatie. De gemeente beoordeeld uiteindelijk of dit voldoende gemotiveerd is of dat er toch wordt vastgehouden aan de eerste gestelde vuistregel. Met het streven naar maatschappelijke acceptatie legt de gemeente een inspanningsverplichting vast voor de initiatiefnemer om draagvlak te creëren. Dit betreft echter geen resultaatverplichting. Het bevoegd gezag kan dan ook niet van de initiatiefnemer eisen dat de inspanningen die worden verricht ook resulteert in afspraken met omwonenden over de locatie, vormgeving en ontwikkeling van het project. Het ontbreken van deze resultaatverplichting betekend echter niet dat overheden geen sturingsmogelijkheden hebben op de invulling van een project. Daarnaast is een initiatiefnemer er vaak ook zelf baad bij om de wensen van de omgeving zo goed mogelijk te betrekken. Met de inspanningsverplichting vraagt de gemeente van een initiatiefnemer om, binnen wat redelijk van hem verwacht kan worden, de input van inwoners mee te nemen in het ontwerp van het project. Belangrijkste criterium die de initiatiefnemer hierin zal hanteren is of het project haalbaarheid en betaalbaarheid blijft. Hierdoor zal een initiatiefnemer niet alle input kunnen meenemen.

Tijdens de participatiebijeenkomsten ontvangt de initiatiefnemer ideeën en suggestie van inwoners. Deze kunnen bijvoorbeeld ruimtelijk of financieel (hier later in deze memo meer over). Zoals vastgelegd in het toets- en afwegingskader legt de initiatiefnemer in openbare documenten vast welke input hij ontvangt en wat daarmee is gedaan. Een deel van de input van inwoners zal bijvoorbeeld kunnen worden meegenomen. Een ander deel van de input kan mogelijk niet of slechts gedeeltelijk worden meegenomen omdat het raaks aan de haalbaarheid en betaalbaarheid van het project. De argumentatie hiervan legt de initiatiefnemer tevens vast in de openbare documenten. In de gesprekken tussen gemeenten en initiatiefnemer zal mede worden gekeken naar de input van inwoners en hoe deze in het project land. Hierbij controleert de gemeente niet alleen de input die de initiatiefnemer heeft overgenomen maar ook de input die zij niet heeft overgenomen. Over deze zal de gemeente in gesprek gaan met de initiatiefnemer om te bepalen of dit terecht is. Wanneer blijkt dat de initiatiefnemer de input redelijkerwijs zou kunnen overnemen maar dit niet doet kan de gemeente verzoeken dit in het kader van de inspanningsverplichting alsnog te doen. Anderzijds controleert de gemeente of participatiebijeenkomsten zichzelf ordentelijke zijn verlopen.

Wanneer de initiatiefnemer zich onvoldoende inspant om de aanpassingen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verwacht te incorporeren in het project dan mag het bevoegd gezag stellen dat er niet wordt voldaan aan de inspanningsverplichting. Ook wanneer de participatie niet ordentelijk is verlopen mag de gemeente stellen dat er niet aan de inspanningsverplichting is voldaan. Wanneer deze situatie zich voordoet kan de gemeente als bevoegd gezag besluiten geen medewerking aan het project te verlenen. Anderzijds kan de gemeente er in zo’n situatie ook voor kiezen om de initiatiefnemer te verzoeken aanvullende participatie momenten in te plannen om zodanig toch tot een ordentelijk proces te komen.

Afdwingbaarheid van de ruimtelijke aspecten van het project Anderzijds zal het in het continue gesprek tussen initiatiefnemer en gemeente ook gaan om de ruimtelijk aspecten van het project. Voorbeelden van deze ruimtelijke aspecten zijn het behoud ruimtelijk kwaliteit, landschappelijke inpassing, multifunctioneel ruimtegebruik en het behoud van natuur/ecologische waarden. Deze elementen zijn tevens opgenomen in de algemene ruimtelijke voorwaarde of de gebiedsgerichte voorwaarden en zijn in ogen van het college essentieel om te komen tot goede ruimtelijke ordening. Op goede ruimtelijke ordening en andere aspecten die raken aan de fysieke leefomgeving kan de gemeente, binnen de ruimte die de wet daar voor bied, wel sturen. Dit is juridisch afdwingbaar. In het gesprek met initiatiefnemers zullen algemene ruimtelijke voorwaarde en de gebiedsgerichte voorwaarden dan ook een belangrijk gespreksonderwerp vormen. Hierbij zal de gemeente haar eigen expertise en de expertise van experts inbrengen maar zij zal ook de input van inwoners meenemen wanneer deze raakt aan de fysieke leefomgeving. Bij de daadwerkelijke vergunningverlening wordt uiteindelijk getoetst of is voldaan aan algemene ruimtelijke voorwaarde en de gebiedsgerichte voorwaarden. Wanneer dit niet het geval is kan de gemeente medewerking aan het project weigeren.

Het besluit tot planologische medewerking wordt net als andere projecten in de fysieke leefomgeving voorgelegd aan de raad.

Voorbeeld uit de praktijk Verschillende gemeente in de provincie Utrecht hebben net als de gemeente IJsselstein een inspanning verplichting vastgelegd in hun beleidskader voor duurzame energie. Een voorbeeld hiervan is zonnevelden beleid van Amersfoort. Ondanks dat het belangrijk blijft om als gemeente de participatie te monitoren verloopt de participatie en in veel gevallen zoals dat verwacht mag worden.

Projectparticipatie Naast de procesparticipatie is er de projectparticipatie, soms ook wel financiële participatie genoemd. Het idee hierachter is dat inwoners meeprofiteren van de opbrengsten die het project genereerd. Hierbij is in de basis onderscheid te maken in twee vormen financiële participatie: - Actieve financiële participatie; - Passieve financiële participatie. Bij actieve financiële participatie neemt de inwoner actief deel in het project wat tevens een risicodragend element met zich meebrengt voor de deelnemer. Bij passieve financiële participatie wordt een deel van de opbrengsten van het project gebruikt om de omgeving tegemoet te komen. Deze paragraaf gaat in op beide vormen en hoe deze zich verhouden tot het streven naar 50% lokaal eigendom. Daarnaast wordt ingegaan op de juridische mogelijkheden om project participatie af te dwingen en sturingsmogelijkheden overheden hebben om projectparticipatie te borgen.

Actieve financiële participatie Onder actieve financiële participatie vallen het mede-eigenaarschap en financiële deelneming. Bij mede-eigenaarschap worden inwoners gedeeltelijk of zelfs geheel eigenaar van een wind- of zonneproject. Meestal gaat dit vanuit een energiecoöperatie waar inwoners lid van kunnen worden. Deze vorm van actieve financiële participatie vergt een actieve gemeenschap met voldoende financiële slagkracht, die op basis van gelijkwaardige samenwerking mee-investeert en meebeslist. Dit resulteert in een relatief hoog rendement. Daar tegenover staat dat deze vorm relatief ook de hoogste financieel risico’s met zich meebrengt.

De andere vorm van actieve financiële participatie is financiële deelneming. Bij financiële deelneming nemen omwonende risicodragend deel aan een project door aandelen, certificaten of obligaties. Deze vorm vraagt net als mede-eigenaarschap voldoende bereidheid is bij de lokale gemeenschap om direct te investeren en financieel risico te lopen. Bij financiële deelneming is het financieel risico echter minder groot dan bij mede-eigenaarschap omdat er geen voorinvestering is vereist. Daar tegenover staat echter dat het rendement lager is en de inwoners niet direct invloed hebben op de bedrijfsvoering van het project.

Passieve financiële participatie Onder passieve financiële participatie vallen het omgevingsfonds en de omwonende regeling. Bij het omgevingsfonds komt een deel van de opbrengsten van een project tegen goede aan maatschappelijke doelen in de buurt zonder dat inwoners hier zelf een investering voor hoeven te doen. Het geld uit het omgevingsfonds kan ten goede komen aan een sportclub of buurthuis zijn maar ook een speeltuin. De besteding van het omgevingsfonds is namelijk aan de inwoners zelf. Dit vraagt echter wel een brede vertegenwoordiging van omwonenden om het fonds goed te beheren. Op verzoek van de omwonenden kan het beheer van het fonds soms ook worden belegd bij de gemeente/provincie, de Natuur en Milieufederatie en/of de exploitant. Dit gebeurd echter alleen op verzoek en is in de basis niet een doel. Nadeel van het omgevingsfonds is echter dat de mogelijk baten niet voor alle omwonende even zichtbaar of merkbaar zullen zijn. De andere vorm van passieve financiële participatie is de omwonende regeling. Een omwonendenregeling is een lokale regeling gericht op de omwonenden in een bepaalde straal rondom het project, meestal een windturbine. Met een omwonende regeling ontvangen omwonende voordeel in de vorm van bijvoorbeeld het verduurzamen van hun woning of korting op hun energierekening.

Met deze vorm van passieve participatie ervaren inwoners direct de baten van het energieproject zonder daar zelf financieel voor te moeten inleggen. Nadeel is echter dat omwonende die net buiten de straal wonen niets ontvangen en dat deze vorm gevoelsmatig tegen compensatie aan ligt. Dit kan leiden tot verwarring en kan als afkopen ervaren worden.

50% lokaal eigendom maatwerk Zowel mede-eigenaarschap als financiële deelneming, de actieve vormen van financiële participatie, dragen bij aan het streven naar 50% lokaal eigendom. Een streven dat conform is aan het streven zoals dat is overeengekomen in het klimaatakkoord dat ook door de energiesector is ondertekend. Beide vormen vragen echter om een investeringsbereidheid en de bereidheid om risico te dragen. Dit kan er tevens voor zorgen dat het lokaal eigendom slechts in handen komt van een beperkt aantal inwoners. Voor een deel kan dit worden opgelost middels een laagdrempelig lidmaatschap van coöperaties of het aanbieden kleine aandelen of obligaties maar dit bied niet altijd uitkomst. Het is altijd afhankelijk van de locatie en de omgeving of er inwoners zijn die de bereidheid en mogelijkheid hebben om te investeren. Dit maakt dat projectparticipatie in energieprojecten altijd maatwerk is en dat 50% lokaal eigendom een streven en niet een harde eis. Aanvullend op de actieve financiële participatie zijn er dan ook vormen van passieve financiële participatie zoals hierboven beschreven. Uiteindelijk is het doel om tot een goede invulling van project participatie te komen waarbij er geen voorkeursvolgorde is maar juist een of meerdere vormen worden gekozen die het best passen bij de omgeving.

Een project met 35% lokaal eigendom dat goed is landschappelijk is ingepast en nog een omgevingsfonds heeft hoeft daarmee dan ook niet slecht te zijn. Voor meer informatie over financiële participatie en de vormen die in deze memo zijn aangehaald kunt u ‘de participatiewaaier’ raadplegen. Deze is terug te vinden via de link hieronder. https://www.klimaatakkoord.nl/binaries/klimaatakkoord/documenten/publicaties/2019/11/18/partici patiewaaier/201911+Participatiewaaier+zon-+en+windprojecten+op+land++Elektriciteitstafel+Klimaatakkoord.pdf

Juridische status en sturingsmogelijkheden Ondanks dat het merendeel van de initiatiefnemers zich actief inspant om lokaal eigendom en financiële participatie een plek te geven is het als gemeente niet mogelijk (en soms ook niet wenselijk) om financiële participatie als een harde randvoorwaarde te stellen. Ofwel decentrale overheden kunnen de wens van financiële participatie stimuleren, maar niet afdwingen. Het Nationaal Programma Regionale Energiestrategieën zegt daar in haar Oplegger & factsheet Bevoegdheden overheden bij procesparticipatie en financiële participatie het volgende over: “Deze grenzen aan de bevoegdheden komen voort uit de opvatting – naar de huidige stand van de jurisprudentie – dat financiële participatie van de omgeving in een energieproject geen ruimtelijk relevant motief dient. Wel of niet financieel participeren door de omgeving verandert immers niets aan de ruimtelijke impact van het project. In gemeentelijk participatiebeleid – en in de afweging om al dan niet planologisch medewerking te verlenen – is onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) het uitgangspunt van een ‘goede ruimtelijke ordening’ leidend. In het kader van een goede ruimtelijke ordening dient een bestuursorgaan alle ruimtelijk relevante belangen af te wegen.

Beleid dat gericht is op het behartigen van particuliere financiële belangen van omwonenden is niet te relateren aan ‘de goede ruimtelijke ordening’. Als een initiatiefnemer weigert om te investeren in financiële participatie van de omgeving in de productie van hernieuwbare energie, vormt dat geen ruimtelijk relevant motief om bijvoorbeeld een omgevingsvergunning te weigeren” Wanneer een gemeente er toch voor kies om financiële participatie als randvoorwaarde op te nemen dan loop zij het risico om in een gerechtelijke procedure terecht te worden gewezen. Voor meer informatie over de bevoegdheden van overheden bij procesparticipatie en financiële participatie kunt u de ‘Oplegger & factsheet Bevoegdheden overheden bij procesparticipatie en financiële participatie’ raadplegen. Deze is terug te vinden via de link hieronder. https://regionaleenergiestrategie.nl/bibliotheek/participatie+volksvertegenwoordigers/b+participatie/downloads_get filem.aspx?id=1234378&forcedownload=true Dit neemt niet weg de gemeente wel sturingsmogelijkheden heeft en we hier constant het gesprek over zal voeren. Zo is via de inspanningsverplichting te verwachten dat een initiatiefnemer op zijn minst onderzoek of financiële participatie mogelijk is wanneer dat bijvoorbeeld leid tot meer draagvlak.

Daarnaast is het streven naar lokaal eigendom in zowel de wind als zonne-energie sector vastgelegd in een gedragscode. Het merendeel van de ontwikkelaars heeft deze gedragscodes ondertekend en daarmee mag verwacht worden dat zij zich hiervoor ook vanuit eigen beweging voor zullen inzetten.

Voorbeeld uit de praktijk Verschillende gemeente in de provincie Utrecht hebben het streven naar 50% lokaal eigendom reeds vastgelegd in hun beleidskader. Een voorbeeld hiervan is het beleidskader van Wijk bij Duurstede (https://zonneveldenwijkbijduurstede.nl/zonnevelden/). Ondanks dat dit kader iets anders is ingestoken dan dat van IJsselstein heeft dit wel laten zien dat het vastleggen van het streven naar 50% lokaal eigendom kan leiden tot concreet resultaat. Op basis van het beleidskader van Wijk bij Duurstede zijn reeds meerdere zonnevelden vergund en bij elk van deze projecten is een aanzienlijk deel van het project in lokale eigendom gekomen (coöperatief of via aandelen, certificaten of obligaties). Bij sommige projecten was dit 50% bij andere projecten iets minder omdat lokaal eigendom, zoals hierboven beschreven, ook een investeringsbereidheid vraagt van inwoners. Inmiddels is er door de Provincie en het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat een ontwikkelfonds voor energiecoöperaties ingericht. Van het geld dat er in dit fonds zit kunnen energiecoöperaties professionele hulp inhuren bij projectbureau Energie van Utrecht. Dit zou er enerzijds toe moeten leiden dat energiecoöperaties gemakkelijker projecten van de grond kunnen trekken en anderzijds zou het ontwikkelfonds 50% lokaal moeten vergemakkelijken.

Toets- en afwegingskaders in de Lopikerwaard Naast IJsselstein hebben ook Woerden, Oudewater, Montfoort en Lopik een toets- en afwegingskader gemaakt. In de aanloop hiernaar toe is veelvuldig afstemming geweest op ambtelijk en bestuurlijk niveau om er voor te zorgen dat de kaders zo goed mogelijk op elkaar afstemmen. Dit heeft er toe geleid dat we op hoofdlijnen de zelfde uitgangspunten handteren. Dit betekend onder andere dat we landschappelijke kwaliteit leidend vinden. Om die reden zijn landschappelijke inpassing, het koppelen van opgaven, multifunctioneel ruimte gebruik en het behoud van natuur/ecologische waarde uitgangspunten die bij elk van de kaders is terug te vinden. Om hier nader invulling aan te geven wordt voor een aantal gebieden dan ook gebiedsgericht proces voorgesteld. In IJsselstein is dat het noordoosten maar ook in de andere gemeenten bevinden zich dit soort gebieden. Daarnaast wordt door alle vijf de gemeenten onderschreven dat inwoners op een vroegtijdig moment betrokken dienen te worden en dat er voor windturbines de WHO-richtlijn voor geluid wordt gehanteerd. Er zijn echter ook klein verschillen. Zo stellen zowel Woerden als Oudewater dat de gedragscode zon of wind (afhankelijk van het initiatief) door de initiatiefnemer dient te worden onderschreven. Terwijl IJsselstein dit niet als harde vereisten heeft staan.

Anderzijds hebben Woerden en Oudewater ook een monitoringsverplichting opgenomen voor grootschalige projecten zodat een initiatiefnemer periodiek aantoont nog steeds aan de eisen te voldoen. Anderzijds heeft de gemeente IJsselstein iets nadrukkelijker opgenomen dat een project geen disproportionele negatieve effecten mogen zijn op de natuur en ecologische waarden in een gebied. Wanneer u de toets- en afwegingskader naast elkaar wilt leggen kunt u in elk geval de concept toetsen afwegingskaders van Woerden en Oudewater raadplegen. Deze zijn reeds openbaar en staan open voor schriftelijke reactie. De toet de (concept) toets- en afwegingskaders van Montfoort en Lopik zijn op dit moment nog niet openbaar. Wanneer deze voor de raadsvergadering van 20 mei nog openbaar worden dan delen wij deze met u. Woerden: https://www.woerden.nl/sites/default/files/Concept-Afwegingskader%20Woerden.pdf Oudewater: https://www.oudewater.nl/sites/default/files/Conceptafwegingskader%20duurzame%20energie%20O W.pdf