Adviesrapport Significant Samenwerking U16 in 2023 en 2024
Tekst van het document
SAMENWERKING BESCHERMD WONEN TUSSEN 16 UTRECHTSE GEMEENTEN IN 2023 EN 2024 VOORZIENINGEN VOOR KWETSBARE INWONERS BESCHIKBAAR HOUDEN, PASSEND EN STEEDS DICHTERBIJ
KLANT KENMERK AUTEUR(S) DATUM VERSIE
Samenwerkende Utrechtse gemeenten (U16) CP/jve/002751 Coby Peeters, Sam Huberts, Patrick Tazelaar 18 oktober 2021 Definitief
INHOUDSOPGAVE
Inhoudsopgave Samenvatting
3
1
Inleiding
5
1.1
Voorzieningen voor kwetsbare inwoners
5
1.2
Motivatie en urgentie voor samenwerking
6
1.3
Context: geleidelijke verschuiving van verantwoordelijkheden en budgetten
6
1.4
Verantwoording bij dit advies
6
2
3
Afwegingen
7
2.1
Regionale koers zet transformatie centraal
7
2.2
Samenwerken op verschillende niveau’s
7
2.3
Afwegingskader
8
Gefaseerd toewerken naar een grotere regionale rol
9
3.1
Mogelijke scenario’s
9
3.2
2023 – 2024: samen inkopen, samen leren, financieel solidair en samen investeren
10
3.3
Onderzoek gericht op het wenkend perspectief
11
3.4
Het toegangsproces en besluitvorming
12
3.5
Regioplan: concretiseren van de samenwerking
12
3.6
Governance afspraken
13
Samenvatting Gemeenten bieden kwetsbare inwoners die ondersteuning nodig hebben
Met deze fasering borgen gemeenten dat voorzieningen voor deze kwetsbare
verschillende vormen van begeleiding en voorzieningen, veelal lokaal of regionaal
inwoners beschikbaar blijven en dat de processen lokaal, regionaal en
georganiseerd. Ook ‘beschermd wonen’ (BW) is een voorziening waar inwoners op
bovenregionaal zo worden ingericht dat cliënten de ondersteuning die ze nodig
kunnen rekenen. Op dit moment is de gemeente Utrecht als centrumgemeente
hebben op een passende plek kunnen krijgen.
hiervoor verantwoordelijk. Advies: fasering geeft rust, tijd én betere informatie Vanaf 2023 worden de 16 individuele gemeenten1 (U16) geleidelijk zelf verantwoordelijk om de BW-voorzieningen te organiseren voor deze kwetsbare
Wij adviseren de zestien Utrechtse gemeenten om in de eerste twee jaar van de
doelgroep. Het verschuiven van de taken naar regiogemeenten (transitie of
decentralisatie (2023 - 2024) de essentie van bestaande financiële, organisatorische
doordecentralisatie) beoogt dat inwoners meer lokaal en dichtbij kunnen worden
en inkoopafspraken voort te zetten en samen te blijven werken aan de Regionale
geholpen zoals geformuleerd in het koersdocument 2. Kern van deze Regionale koers
koers. In 2023 wordt onderzoek uitgevoerd gericht op (condities voor) de
is dat alle betrokkenen inzetten op zo zelfstandig mogelijk wonen van cliënten, dus in
samenwerking in de periode 2025 en verder. Dit is samengevat in figuur 1 hieronder.
de wijk in plaats van in een instelling. Dit is samengevat als: ‘Van beschermd wonen naar een beschermd thuis’. Dit is een complexe opgave. Het brengt voor alle gemeenten kansen, uitdagingen en ook financiële risico’s met zich mee. Risico’s die op dit moment nog lastig te overzien zijn. De 16 gemeenten ervaren daarom een grote wens en urgentie om op dit dossier samen te blijven werken.
Met het voorbereiden van de transitie in de komende jaren scheppen de 16 gemeenten de voorwaarden voor de gewenste inhoudelijke transformatie, in het belang van de doelgroep. In het rapport adviseren we voor deze transitie een gefaseerd scenario dat rekening houdt met de risico’s en kansen, terwijl de ingezette transformatiebeweging voort kan gaan. Dit adviesrapport schetst hoe de eerste twee jaren eruitzien en hoe de U16-gemeenten zich samen voorbereiden op besluitvorming
Figuur 1. Kern van het advies over de regionale samenwerking U16
(in 2023) over het toekomstperspectief (na 2025). 1
Bunnik, De Bilt, De Ronde Venen, Houten, IJsselstein, Lopik, Montfoort,
2
Regionale koers maatschappelijke opvang en beschermd wonen U16 (2017) (link).
Nieuwegein, Oudewater, Stichtse Vecht, Utrecht, Utrechtse Heuvelrug, Vijfheerenlanden, Wijk bij Duurstede, Woerden, Zeist.
3
Een belangrijke reden om te kiezen voor deze fasering is dat op dit moment nog veel
gemeenten sturen er samen met de gecontracteerde aanbieders op aan dat de
informatie ontbreekt om de nieuwe samenwerking vorm te geven. De twee jaar extra
benodigde ondersteuning geleverd kan worden binnen het beschikbare budget. Dit
tijd benutten de U16-gemeenten om een beter beeld te krijgen van de
vraagt om gezamenlijk regionaal accounthouderschap in de U16.
ondersteuningsbehoefte van cliënten die gebruik (gaan) maken van deze voorzieningen en voor het gesprek met zorgaanbieders daarover. Ook ontstaat met
Bij deze inhoudelijke en financiële samenwerking tussen gemeenten, hoort ook een
deze fasering tijd voor het inrichten van de lokale en regionale processen en de
gedeeld beeld over het toegangsproces tot deze voorzieningen. Op dit moment
samenwerkingsafspraken gerelateerd aan de verschuiving van taken. Belangrijk is te
verloopt de toegang tot regionale voorzieningen via de regionale toegang. De intentie
constateren dat de budgetten die gemeenten per 2023 krijgen voor deze doelgroep
is om steeds meer lokaal te werken aan een passend ondersteuningsplan voor een
op dit moment nog onzeker zijn. De verwachting is dat gemeenten in 2022 een
inwoner. Wanneer daarin voorzieningen nodig zijn die collectief worden ingekocht, zal
scherper beeld krijgen van zowel de verwachte ontwikkelingen in de zorgvraag als
voor die voorzieningen sprake zijn van een centrale besluitvorming. Hiervoor is een
over deze budgetten vanuit het Rijk.
mandateringsregeling nodig. Gemeenten gaan samenwerken bij het vormgeven van dit toegangsproces.
Een tweede belangrijke reden voor deze fasering is dat dit rust en ruimte geeft om verder te werken aan de inhoudelijke transformatie zoals geformuleerd in de
Gemeenten zijn zich ervan bewust dat het succes van de transformatie niet alleen
Regionale koers en om toe te werken naar een grotere rol voor de regio’s vanaf 2025.
gaat over beschikbaarheid van BW-voorzieningen, maar ook over passende
Hoe de rolverdeling en samenwerking er vanaf dat moment gaat uitzien en hoe
woningen voor deze doelgroep. Het succes van de transformatie (meer ondersteuning
gemeenten samenwerken aan transformatie zal worden beschreven in een Regioplan
thuis) is dus mede afhankelijk van het woonbeleid in de gemeenten, dus de
U16 dat in de loop van 2022 gereed zal zijn. Besluitvorming over het
beschikbaarheid van betaalbare woonplekken zodat cliënten kunnen ‘uitstromen’ naar
toekomstperspectief zal plaatsvinden na een onderzoek die wordt uitgevoerd in 2023.
zelfstandigheid.
Dit onderzoek beoordeelt of aan alle condities voor de doordecentralisatie is voldaan. Welke condities dat zijn en hoe gemeenten die samen gaan realiseren wordt
En ondertussen werken gemeenten door aan de transformatie. Daarvoor zijn jaarlijks
uitgewerkt in het Regioplan.
middelen nodig die regionaal of lokaal kunnen worden ingezet voor transformatie, uitvoeringskosten, preventie en nazorg. De intentie van gemeenten is deze ook in
Om BW-voorzieningen beschikbaar te hebben in de periode 2023 - 2024 worden de
2023 en 2024 beschikbaar te blijven stellen uit de bovenregionaal samengevoegde
bestaande BW-contracten door gemeente Utrecht met twee jaar verlengd. Zowel
financiële middelen voor beschermd wonen3.
bestaande als nieuwe cliënten kunnen van deze voorzieningen gebruikmaken. Het budget voor de nieuwe cliënten wordt door het Rijk overgemaakt naar de
Besluitvorming over de samenwerken na 2025 vindt plaats in 2023 op basis van
regiogemeenten. Deze regiogemeenten voegen dit samen bij de middelen die het Rijk
uitkomsten van een gezamenlijk onderzoek. Een belangrijk thema zijn faire financiële
deze beide jaren aan Utrecht in haar rol als centrumgemeente beschikbaar stelt. Wij
afspraken voor 2025 e.v.. We adviseren deze te baseren op het feitelijk gebruik van
adviseren om met deze samenvoeging van middelen ook af te spreken volledig
BW-voorzieningen en niet op vanuit het Rijk beschikbaar gestelde budgetten.
financieel solidair te zijn, dus niet af te rekenen naar gebruik per gemeente. De U163
Separate besluitvorming vindt plaats in 2022.
4
1 Inleiding inkoopafspraken gemaakt met aanbieders van deze voorzieningen. Deze contracten Gemeenten bieden kwetsbare inwoners die ondersteuning nodig hebben
lopen eind 2022 af, maar kunnen drie maal voor een periode van twee jaar worden
verschillende vormen van begeleiding en voorzieningen. ‘Beschermd wonen’ is een
verlengd.
voorziening waar inwoners op kunnen rekenen. Op dit moment is de gemeente Utrecht als centrumgemeente hiervoor verantwoordelijk. Vanaf 2023 worden de 16
Beschermd thuis is een voorziening bedoeld voor inwoners van een gemeente
individuele gemeenten (U16) geleidelijk zelf ook verantwoordelijk om deze
binnen de U16-regio die zelfstandig wonen maar (zeer) intensieve gespecialiseerde
voorzieningen te organiseren. Ze werken intensief samen bij het voorbereiden van
begeleiding met 24-uurs bereikbaarheid nodig hebben. Beschermd verblijf is een
deze transitie en aan de daarbij beoogde transformatie. Gemeenten en betrokken
voorziening bedoeld voor inwoners uit de U16 die niet zelfstandig kunnen wonen en
partners in U16 hebben in 2017 een Regionale koers opgesteld voor beschermd
tijdelijk intensieve gespecialiseerde begeleiding in een 24-uursvoorziening nodig
wonen (BW) en maatschappelijke opvang (MO). Kern is dat alle betrokkenen inzetten
hebben. Beschermd wonen specialistisch is een bovenregionale voorziening (U16-
op zo zelfstandig mogelijk wonen, dus in de wijk in plaats van in een instelling, met
niveau) bedoeld voor inwoners in de U16-regio die tijdelijk niet zelfstandig kunnen
passende ondersteuning. Ook moeten deze kwetsbare inwoners geholpen worden
wonen en naast gespecialiseerde begeleiding in een 24-uursvoorziening een
met het actief meedoen in de samenleving.
specifieke ondersteuningsvraag, benadering en/of setting nodig hebben die niet lokaal of regionaal kan worden geboden.
De gemeenten ervaren de urgentie om de samenwerking voort te zetten, zowel inhoudelijk als financieel. Inhoudelijke samenwerking gaat over leren wat werkt om
De ambitie is de BT- en BV-voorzieningen steeds dichterbij de inwoner aan te
deze doelgroep zo goed mogelijk te ondersteunen, zowel preventief als met passende
bieden, met de mogelijkheid van flexibel op- en afschalen naar ondersteuning in de
ondersteuning. Dit advies focust op de systeemafspraken voor deze samenwerking in
thuissituatie. Daarvoor is het nodig om vraag en aanbod goed op elkaar af te
de periode 2023 en 2024. Dit is daarmee een opmaat naar keuzes over de
stemmen. In de huidige inkoopafspraken is daarom afgesproken dat aanbieders beide
samenwerking vanaf 2025; die op basis van de stappen in dit voorstel onderbouwd
voorzieningen moeten kunnen bieden. Naast samenhang tussen BT- en BV-
genomen kunnen worden.
voorzieningen is ook inhoudelijke aansluiting op de regionale en lokale voorzieningen van belang. Door het combineren van deze voorzieningen in een ondersteuningsplan
1.1
Voorzieningen voor kwetsbare inwoners
zal het mogelijk worden om deze kwetsbare inwoners zo thuis mogelijk te helpen.
Gemeenten bieden kwetsbare inwoners die ondersteuning nodig hebben
Het aantal cliënten dat gebruikmaakt van specialistische BW-voorzieningen is
verschillende vormen van begeleiding en voorzieningen. ‘Beschermd wonen’ is een
kleiner. In combinatie met de complexere aard van zorgvraag betekent dat
voorziening waar inwoners op kunnen rekenen. De Utrechtse gemeenten hanteren
continuering van de samenwerking op bovenregionaal niveau een passend
voor ‘beschermd wonen’ drie vormen: beschermd thuis (BT), beschermd verblijf (BV)
eindmodel is voor deze voorzieningen.
en beschermd wonen specialistisch (BW-spec). Utrecht heeft als centrumgemeente
5
1.2
Motivatie en urgentie voor samenwerking
hoeveel er gebruik gemaakt wordt van voorzieningen en hoe dit zich verhoudt met het beschikbare budget uit het objectief verdeelmodel.
De Utrechtse gemeenten voelen zich samen verantwoordelijk voor een goede en eenduidige uitvoering van hun verantwoordelijkheden opdat alle inwoners van de 16 gemeenten toegang hebben tot beschermd wonen wanneer dat nodig is. Daarbij hanteren zij het principe ‘lokaal wat lokaal kan, regionaal wat meerwaarde heeft’. De motivatie om samen te werken is sterk bepaald door de complexiteit van deze ambitie: gemeenten wensen een verschuiving van bovenregionaal (U16) naar meer lokale en regionale uitvoering (Wmo-regio’s). Nieuwe samenwerkingsafspraken bevorderen een versnelling in deze verschuiving, maar tijdens deze ‘verbouwing’ moet zorg wel beschikbaar blijven. De gemeenten blijven samen optrekken om deze voorzieningen voor deze meest kwetsbare inwoners beschikbaar te houden.
1.3
Context: geleidelijke verschuiving van verantwoordelijkheden en budgetten
Met ingang van 2023 ontvangen alle 16 gemeenten individueel financiële middelen
Figuur 2. Verschuiving voorlopige BW-budgetten U16 gemeenten (bron: AEF)
1.4
Verantwoording bij dit advies
voor nieuwe cliënten die gebruikmaken van BW-voorzieningen. Voor de bestaande cliënten ontvangt de centrumgemeente het budget. Deze financiële verschuiving is
In dit advies zijn de beschikbare inzichten in het najaar van 2021 gebundeld. De
zichtbaar in figuur 2. Daarin is zichtbaar dat in de eerste jaren (2023/2024) sprake is
regio’s in de U16 zijn in verschillende werkgroepen bezig met het ophalen van kennis
van een relatief laag budget dat naar de regiogemeenten gaat. De verschuiving vindt
en bespreken van keuzes rond beschermd wonen. Deze werkgroepen gaan elk over
plaats over een periode van 10 jaar. Het totale beschikbare budget blijft over de jaren
een specifiek onderdeel van de beweging naar een nieuwe samenwerking op het
ongeveer constant; rond 82 miljoen euro. Deze bedragen zijn nog niet definitief. Dit
gebied van BW (wonen en zorg, het zorglandschap, governance, financiering en
zijn middelen voor het inkopen van BW-voorzieningen en voor het samen organiseren
toegang). De projectleiders van deze werkgroepen waren ons klankbord bij het tot
van de beoogde transformatie.
stand brengen van dit advies.
De toekomstige budgetten kunnen uiteraard in de komende jaren anders blijken door
In dit proces hebben we gebruikgemaakt van simulaties die ons tonen dat het voor
aanpassing van landelijke budgetten en herijking van de verdeelmodellen. Deze
regiogemeenten op dit moment nog heel lastig is om de consequenties van de
verdeelmodellen maken gebruik van kenmerken van gemeenten (zogenaamd
doordecentralisaties te overzien, zowel inhoudelijk als financieel. Dit is een
objectief verdeelmodel). de modellen sluiten echter niet altijd aan bij de situatie op lokaal of Wmo-regioniveau. Daarom is het van belang om als U16 te monitoren
belangrijke achtergrond voor ons advies om gefaseerd toe te werken naar een grotere regionale verantwoordelijkheid.
6
2 Afwegingen De gemeenteraden van de zestien gemeenten hebben met deze Regionale koers In dit hoofdstuk beschrijven we de context en de afwegingen die door de
ingestemd.
verschillende regio’s en gemeenten naar voren zijn gebracht. Ze vormen het kader voor ons advies om te kiezen voor een gefaseerde transitie naar een grotere
Deze transformatie start niet in 2023 maar is al in gang gezet. In de gemeenten is een
regionale rol (door de Wmo-regio’s) in het samen vormgeven van BW-voorzieningen.
beweging zichtbaar ‘naar lokaal’ en ‘meer thuis’. Deze transformatie sluit aan op de bredere Wmo-verantwoordelijkheden die gemeenten hebben voor kwetsbare
2.1
Regionale koers zet transformatie centraal
inwoners. Gemeenten wensen dit proces te versnellen - om inwoners de juiste zorg op de goede plek te kunnen leveren. Dit vraagt om samenwerkingsafspraken die deze
Vanaf 2023 verandert de manier waarop beschermd wonen wordt georganiseerd.
transformatie kunnen ondersteunen en versnellen.
Individuele gemeenten worden zelf verantwoordelijk om deze voorzieningen te organiseren, naar aanleiding van het advies van de Commissie Toekomst Beschermd
2.2
Samenwerken op verschillende niveau’s
Wonen (Dannenberg). Verschuiving van deze verantwoordelijkheden naar individuele gemeenten beoogt om inwoners meer lokaal en dichtbij te kunnen helpen: ‘Van
De U16-gemeenten stellen de zorg voor hun inwoners voorop en helpen elkaar om
beschermd wonen naar een beschermd thuis’. Gemeenten staan voor de opgave
deze zorg steeds meer in de lokale omgeving te organiseren. Voor cliënten die reeds
deze beweging de komende jaren verder in gang te zetten. Er is sprake van een
zorg ontvangen, is continuering van deze zorg belangrijk. Cliënten hebben belang bij
verschuiving van verantwoordelijkheden én van financiële middelen naar individuele
het flexibel kunnen op- en afschalen van ondersteuning.
gemeenten. Dit brengt voor alle gemeenten grote kansen, uitdagingen, en ook financiële risico’s mee.
Samenwerking is het sleutelwoord om dit tot een succes te maken. De gemeenten willen toegroeien naar een samenwerkings-mix: ‘zelfstandigheid waar het kan, en
De U16-gemeenten en betrokken partners hebben hiervoor een Regionale koers
samenwerking waar het waarde toevoegt’:
opgesteld. Centraal staan drie belangrijke veranderingen:
a.
a.
Meer begeleiding thuis: meer kwetsbare mensen gaan in de wijk wonen, dus zijn er meer begeleiders thuis nodig;
b.
c.
Bovenregionaal | Deze samenwerking betreft alle gemeenten binnen de U16regio;
b.
Regionaal | Deze samenwerking vindt plaats op regioniveau. De U16-regio
Inzetten op voorkomen en herstel: er zijn meer professionals in de wijk.
bestaat uit een viertal Wmo-regio’s, waarbinnen gemeenten kunnen
Daardoor kunnen we problemen eerder zien en aanpakken;
samenwerken. Deze regio’s zijn: Regio Lekstroom, Regio Utrecht West, Regio
Taken en budget van de centrumgemeente Utrecht gaan naar de U16-
Utrecht Zuidoost en Utrecht Stad;
regiogemeenten. Elke gemeente is verantwoordelijk voor de hulp aan haar inwoners.
c.
Lokaal | Wanneer gemeenten taken zelf oppakken, regelen zij dit ‘lokaal’. Dit betreft onder andere de inzet van voorliggende voorzieningen, initiatieven
7
gericht op participatie en de beschikbaarheid van woningen voor deze doelgroep.
2.3
Afwegingskader
Dit advies is langs een - door de regio’s opgesteld - afwegingskader gelegd. De belangrijkste aspecten die zijn meegewogen zijn: a.
Behoud kwaliteit & kwantiteit zorg | Zowel kwaliteit als kwantiteit van het aanbod moeten beschikbaar blijven voor cliënten in de regio;
b.
Gevolgen voor cliënten | De gevolgen voor cliënten kennen meerdere aspecten: continuïteit van zorg, bestaande cliënten mogen niet de dupe worden van de transformatie, flexibel op- en afschalen tussen ondersteuningsvormen is gewenst;
c.
Grip op financiën | Wanneer gemeenten per 2023 zelf verantwoordelijk worden voor kosten van de nieuwe instroom is grip op financiën van groot belang;
d.
Beperken administratieve lasten | Voor zowel gemeenten als voor aanbieders streven we naar beperking van (extra) administratieve lasten;
e.
Toegang tot voorzieningen | Het toegangsproces dat in samenwerking wordt georganiseerd dient eenduidig, laagdrempelig en duidelijk te zijn voor elke cliënt en betrokken professional;
f.
Passende regionale samenwerkingsvorm | Het niveau van regionale samenwerking moet aansluiten bij beoogde organisatie en coördinatie van de zorg en de omvang van de financiële risico’s die gemeenten lopen;
g.
Relatie met inkoop | De geldende inkoopafspraken kennen verlengingsclausules. Inkoopafspraken zijn randvoorwaarden voor beschikbaarheid van voorzieningen én voor de beoogde transformatie.
We adviseren dit afwegingskader opnieuw te hanteren bij besluitvorming in 2023 over de toekomstige samenwerking in de regio.
8
3 Gefaseerd toewerken naar een grotere regionale rol We adviseren een gefaseerde verschuiving van taken en samenwerkingsafspraken. Dit past bij de geleidelijke verschuiving van het budget naar de regiogemeenten en de beoogde transformatiebeweging ‘Van beschermd wonen naar een beschermd thuis’.
Deze fasering is nodig omdat op dit moment sprake is van teveel onzekerheden rond de omvang van de ondersteuning die deze cliënten nodig hebben én over de budgetten die gemeenten daarvoor krijgen. We adviseren om voor 2023 en 2024 de essentie van bestaande financiële, organisatorische en inkoopafspraken voort te zetten. Deze twee extra jaren geven gemeenten, regio’s en aanbieders de tijd om het toekomstperspectief zoals verwoord in de Regionale koers voor BW/MO verder uit te werken. Hoe deze twee jaren eruitzien werken we uit in dit hoofdstuk.
Figuur 3. Fasering met tussentijdse onderzoek en besluitvorming over het toekomstperspectief
Centraal in deze gefaseerde verschuiving staat een onderzoek in 2023, zie figuur 3. Op dat moment zullen de contouren van de toekomstige samenwerking (met ingang
3.1
Mogelijke scenario’s
van 2025) scherper zijn geformuleerd en kan worden beoordeeld of de condities voor nieuwe samenwerkingsafspraken op orde zijn. Dit onderzoek is daarmee input voor
Drie scenario’s voor de inhoudelijke, organisatorische en financiële samenwerking in
besluitvorming over de rolverdeling en de samenwerkingsafspraken zoals deze met
de regio zijn overwogen, elk met een verschillend tijdpad:
ingang van 2025 zullen gelden.
Besluitvorming over rolverdeling en samenwerking moet in 2023 worden genomen om
A.
Bestaande rolverdeling voortzetten voor langere tijd;
B.
Zo snel mogelijk naar grotere regionale rol;
C.
Samen uitwerken en voorbereiden van een nieuwe rolverdeling.
voldoende tijd te hebben voor een zorgvuldige inkoopprocedure. Wanneer gekozen wordt om per 2025 de BV- en BT-voorzieningen regionaal in te kopen, zullen
Scenario A betekent dat Utrecht namen de 16 gemeenten voor langere tijd
gesprekken met aanbieders over een passend regionaal voorzieningenaanbod
(bijvoorbeeld gedurende de 10-jarige overgangsperiode) de voorzieningen
moeten starten direct nadat de uitkomsten van het onderzoek bekend zijn. Als
organiseert voor deze doelgroep. De bestaande rolverdeling wordt dan voortgezet.
terugvaloptie kunnen de bestaande regionale inkoopafspraken worden verlengd voor
Maar omdat per 2023 verantwoordelijkheid en financiële middelen voor nieuwe
de periode 2025 - 2027. Regio’s kunnen deze contracten dan overnemen.
cliënten naar de regiogemeenten gaan vraagt dit scenario aanvullende afspraken. Regiogemeenten dragen financiële middelen over aan Utrecht en er is een mandateringsregeling nodig rond besluitvorming wanneer bovenregionaal
9
voorzieningen worden ingezet. Dit scenario lijkt eenvoudig omdat het beperkte
zijn. Kern van dit Regioplan is besluitvorming over het toekomstperspectief na een
inspanning vraagt; de investering in transitie is beperkt. Toch is dit scenario niet
onderzoek in 2023. Dit onderzoek beoordeelt of aan alle condities voor de
wenselijk omdat het onvoldoende ruimte en prikkel biedt om zorg voor inwoners zo
doordecentralisatie (toekomstperspectief) is voldaan. Welke condities dat zijn en hoe
dichtbij mogelijk te organiseren. Het past niet bij de transformatie zoals beschreven in
gemeenten die samen gaan realiseren, wordt uitgewerkt in dit Regioplan. In dit
de Regionale koers.
Regioplan wordt de dan beschikbare informatie verwerkt over budgetten en verwachte zorgkosten welke in 2022 beschikbaar gaan komen.
Scenario B betekent dat nieuwe cliënten vanaf 2023 financieel en inhoudelijk onder verantwoordelijkheid van regiogemeenten vallen. Om gebruik te kunnen maken van BW-voorzieningen nemen regionale inkooporganisaties dan de bovenregionale
3.2
2023 – 2024: samen inkopen, samen leren, financieel solidair en samen investeren
contracten over. Voor regiogemeenten is dit een risicovol scenario. Op dit moment is er onvoldoende inzicht in de vraagontwikkeling, de kosten en het budget per
We adviseren de 16 Utrechtse gemeenten om voor de jaren 2023 en 2024 alle vanuit
gemeente om hiertoe weloverwogen te besluiten. De financiële risico’s die dit met
het Rijk verkregen budgetten voor nieuwe en bestaande cliënten samen te voegen en
zich meebrengt kunnen op dit moment niet worden vastgesteld. Gemeenten hebben
aan de gemeente Utrecht te vragen of zij de bestaande contracten voor alle BW-
meer tijd nodig om voor de kleine aantallen cliënten per gemeente passende zorg- en
voorzieningen met twee jaar kunnen verlengen. Utrecht koopt daarmee alle BW-
woonarrangementen te organiseren binnen het beschikbare budget of om daarover
voorzieningen in voor de bestaande én de nieuwe cliënten. Uit deze middelen worden
binnen een Wmo-regio solidariteitsafspraken te maken.
ook pgb’s betaald. Dit geeft duidelijkheid voor cliënt, toegang en aanbieder.
Scenario C werkt toe naar een grotere regionale rol met nader afgestemde
Landelijk wordt gewerkt aan afspraken voor buitenregionale plaatsing van cliënten. In
samenwerkingsafspraken. Dit scenario neemt twee jaar de tijd om deze afspraken uit
beginsel gaat de factuur dan naar de herkomstgemeente (woonplaatsbeginsel),
te werken en de condities voor deze samenwerking vorm te geven. Dit scenario heeft
maar hoe besluitvorming en financiële afwikkeling in verschillende denkbare situaties
de voorkeur van de regiogemeenten. Net als in scenario A is in die twee jaar voor
plaatsvindt, vraagt nadere uitwerking.
nieuwe cliënten die geplaatst worden in bovenregionaal georganiseerde BWvoorzieningen een mandateringsregeling nodig. Omdat het opstellen van een
We adviseren de inleg van regiogemeenten niet af te rekenen naar het werkelijk
passend ondersteuningsplan voor deze cliënten lokaal of regionaal plaatsvindt krijgt
gebruik per regiogemeente. Met deze afspraak zijn de U16-gemeenten voor 2023 en
elke gemeente steeds meer inzicht in de ondersteuningsbehoefte van deze
2024 samen volledig solidair.
doelgroep. Dit inzicht is belangrijk om deze kwetsbare inwoners zo lokaal mogelijk te kunnen helpen en een beter beeld te krijgen bij de financiële risico’s die
De financiële middelen van de 16 gemeenten worden in 2023 en 2024
regiogemeenten lopen.
samengevoegd om beschikbaarheid van de verschillende BW-voorzieningen te borgen. Dit past bij solidariteitsafspraken voor alle ingezette BW-, BV- en BT-
Scenario C is in paragraaf 3.2 nader uitgewerkt. Hoe de rolverdeling en
voorzieningen, inclusief de pgb’s en buitenregionaal geplaatste nieuwe cliënten. Het
samenwerking er vanaf 2025 uit gaat zien en hoe gemeenten dan samen verder
model dekt ook het risico af dat een individuele gemeente te weinig budget ontvangt
werken aan transformatie wordt beschreven in een Regioplan dat in 2022 gereed zal
10
vanuit het Rijk. Voor de 16 gemeenten als collectief is dit risico op basis van de
aan aanbieders beschikbaar gestelde middelen niet voldoende blijken (er is meer
huidige ervaringen klein.
inzet nodig dan voorzien), dan adviseren we gemeenten om af te spreken dat individuele gemeenten achteraf geld bijleggen, naar rato van hun inleg in de
Onderzoek om te komen tot een passend aanbod voor een inwoner gebeurt lokaal
collectieve inkoop van dat jaar. Ook dit is onderdeel van de financiële solidariteit.
door de gemeentelijke toegang. Bij het opstellen van een ondersteuningsplan voor een cliënt wordt gekeken naar het gehele pallet van lokale, regionale en
De solidariteitsafspraken die twee jaar gelden zullen mogelijk daarna worden
bovenregionale voorzieningen. De toegang zet in op transformatie (herstel, positieve
afgebouwd. Dit betekent dat gemeenten die meer gebruikmaken van de gezamenlijk
gezondheid). Dit vraagt om samen leren. Deze nieuwe organisatie van de toegang
ingekochte voorzieningen dan meer gaan bijdragen aan de gezamenlijke inkoop. Dit
vraagt ook om investeringen, bijvoorbeeld het beschikbaar stellen van expertise. Het
is een financiële incentive voor de gewenste transformatie.
inschatten van de omvang van deze investeringen is buiten de scope van dit advies. De vormgeving van faire financiële afspraken tussen en/of binnen de regio’s voor Bij het inzetten van BW-voorzieningen die collectief worden ingekocht adviseren we
2025 en daarna is onderdeel van besluitvorming in 2023. Te denken valt aan
een centraal besluit te nemen. Dit heeft drie redenen (1) het bevordert samen leren
afrekenen naar gebruik in combinatie met een vorm van financiële solidariteit per
(2) de inkopende gemeente (accounthouder) krijgt inzicht in de ontwikkeling van de
Wmo-regio. We adviseren na 2025 niet het beschikbare budget maar de realisatie
behoefte aan deze voorzieningen en (3) het voorkomt afwenteling op collectieve
(effect transformatie en mate waarin BW-voorzieningen zijn ingezet) als basis te
voorzieningen. Centrale besluitvorming borgt ook dat voor alle cliënten dezelfde
nemen voor nieuwe financiële afspraken. Het is immers onduidelijk of de budgetten
criteria worden gehanteerd in het plaatsingsproces. In deze periode kunnen
rekening houden met alle relevante lokale of regionale omstandigheden. Voorbeelden
toegangsprofessionals vanuit verschillende gemeenten en regio’s ervaring opdoen
hiervan zijn de aanwezigheid van jeugdzorginstellingen of de mate waarin
met het nieuwe toegangsproces. Dit is gericht op samen leren en zorgt voor een
regiogemeenten al in staat zijn geweest om het gebruik van BW-voorzieningen te
zachte landing en overgang naar de nieuwe rolverdeling per 2025, zie ook uitwerking
voorkomen.
in paragraaf 3.4. 3.3
Onderzoek gericht op het wenkend perspectief
De realisatiecijfers (gebruik van BW-voorzieningen per gemeente) worden in deze periode gedeeld. Goede registratie (iWmo) en monitoring is belangrijk om van elkaar
In 2023 bepalen gemeenten in een gezamenlijke onderzoek of is voldaan aan de
te leren én voor het bepalen van het inkoopvolume voor de jaren 2025 en verder
voorwaarden om over te gaan naar een samenwerkingsmodel met een grotere regionale rol zoals beschreven in het Regioplan. Met het oog op de uitvoerbaarheid
Het bovenregionaal georganiseerde accounthouderschap is betrokken bij het
en helderheid van deze afspraken voor alle stakeholders, met name voor aanbieders,
begrotingsproces en de gesprekken met bovenregionaal gecontracteerde aanbieders.
adviseren we dringend dat alle Wmo-regio’s hetzelfde tijdpad hanteren.
In gesprekken met aanbieders wordt gekeken naar het gebruik van voorzieningen en wachtlijsten. Aanbieders werken net als nu binnen een vooraf gesteld budget.
Het onderzoek kijkt naar de voortgang van de inhoudelijke transformatie, de
Ervaring in de afgelopen jaren leert dat de kans op overschrijdingen binnen het BW-
organisatie van de toegang en de ontwikkelingen in zorgaanbod en zorgvraag.
domein klein is. Mocht in de accountgesprekken toch geconstateerd worden dat de
Daarmee geeft dit onderzoek ook cijfermatige en inhoudelijke input voor een nieuwe
11
waarschijnlijk regionale inkoopstrategie voor 2025 en verder. Om het
Vanuit de wet- en regelgeving zijn de volgende punten van belang voor de periode
toekomstperspectief goed voor te bereiden adviseren we voldoende tijd in te ruimen
2023 en 2024:
voor het gesprek met de betrokken aanbieders. Een zorgvuldige (regionale) inkoop
a.
Regiogemeenten mandateren Utrecht voor de primaire besluitvorming en voor
vraagt ca 1,5 jaar doorlooptijd en is nodig om het aanbod van BW-voorzieningen af te
bezwaar en beroepsprocedures bij het inzetten van collectief ingekochte BW-
stemmen op de (regionale) vraag.
voorzieningen en gemeentelijke regelgeving moet in lijn zijn met deze mandatering;
Wanneer meer informatie beschikbaar komt over gebruik van voorzieningen op
b.
gemeentelijk niveau en het budget dat regiogemeenten voor deze cliënten ontvangen kunnen op regionaal niveau solidariteitsafspraken gemaakt worden voor de periode
afspraken voor situaties waarin deze termijnen worden overschreden; c.
na 2024. De reden om deze afspraken op regionaal niveau te maken is dat
Het bestuursorgaan dat dit besluit neemt (Utrecht) dient zichzelf te vergewissen van het advies (ondersteuningsplan) van de gemeentelijke (of
gemeenten in de Wmo-regio’s al intensief samenwerken en elkaars processen kennen.
Werkwijzen en termijnen voor besluitvorming worden beschreven, met
regionale) toegang. Dit is dde zogenaamde vergewisplicht artikel 3:9 Awb; d.
Een procedure voor situaties waarin Utrecht het advies van lokale of regionale toegang gemeente niet overneemt in een beschikking of wanneer de cliënt
Om dit onderzoek goed te kunnen uitvoeren is over meerdere jaren betrouwbare
langer dan een afgesproken aantal weken op de wachtlijst staat voor de
informatie nodig over het zorggebruik per gemeente.
aangevraagde BW-voorziening.
3.4
Het toegangsproces en besluitvorming
3.5
Regioplan: concretiseren van de samenwerking
Onderzoek om te komen tot een passend aanbod van ondersteuning voor een
In dit adviesrapport zijn diverse punten benoemd waarvoor nadere uitwerking nodig is
inwoner gebeurt in beginsel lokaal. Hierdoor is het mogelijk om de toegang tot
in een Regioplan, hieronder een overzicht:
beschermd wonen in te bedden in de lokale context en het onderzoek met een brede
a.
passende kennis en expertise van belang. Deze expertise kan op regionaal of bovenregionaal niveau georganiseerd worden.
Inbreng van het cliëntperspectief. Het Regioplan zet de bedoeling van deze nieuwe samenwerkingsafspraken centraal: ‘passende ondersteuning van deze
blik op de behoefte en mogelijkheden van de inwoner uit te voeren. Hiervoor is
kwetsbare doelgroep, zo thuis mogelijk’; b.
Nieuwe werkprocessen, kennisdeling en samen leren wat werkt. Professionals in de gemeentelijke toegang en bij aanbieders krijgen te maken
Zoals hierboven beschreven adviseren we bij het inzetten van voorzieningen die
met nieuwe processen bij het opstellen van een passend
collectief worden ingekocht centrale besluitvorming te organiseren. Deze centrale
ondersteuningsaanbod voor een inwoner. De benodigde kennis en expertise
besluitvorming over inzet van BW-voorzieningen kan vanuit juridisch perspectief het
wordt beschikbaar gesteld. Er zijn heldere procesafspraken nodig op U16
beste worden belegd bij Utrecht als bestuursorgaan. Dit betekent dat de formele
niveau, waardoor het niet uitmaakt in welke gemeente een inwoner zich meldt
afspraken nodig zijn tussen gemeenten over het besluitvormingsproces bij het
met een hulpvraag. Beleidsmedewerkers ondersteunen dit verandertraject en
inzetten van BW-voorzieningen. Tegelijkertijd zal de U16 verkennen op welke wijze
verkennen wat werkt om de Regionale koers te bevorderen;
besluitvorming in het werkproces meer gezamenlijk vorm kan krijgen.
12
c.
Wanneer de inzet van collectief ingekochte BW-voorzieningen nodig is, is
beschikbare middelen (wat tot op heden voor BW steeds lukte) en is daarmee
sprake van een centraal besluitvormingsproces, met mandatering door de
een borging voor de financiële solidariteit die we adviseren voor de periode
regiogemeenten. U16 verkent hoe deze besluitvorming in het toegangsproces meer gezamenlijk vorm kan krijgen. Werkwijzen en termijnen voor
2023 en 2024; g.
Wonen. Beschikbaarheid van een passend woningaanbod (lokaal en
besluitvorming worden beschreven, samen met afspraken voor situaties
regionaal) is als beleidsthema cruciaal voor het slagen van de transformatie;
waarin deze termijnen worden overschreden. Het bestuursorgaan dat dit
het zo thuis mogelijk ondersteunen van deze doelgroep;
besluit neemt (Utrecht) dient zichzelf te vergewissen van het advies
h.
Toepassing van het woonplaatsbeginsel. Voor de diverse mogelijke
(ondersteuningsplan) van de gemeentelijke/regio toegang (de zogenaamde
voorkomende situaties moeten formele en financiële afspraken duidelijk zijn.
vergewisplicht artikel 3:9 Awb). Optie is een geschillenprocedure voor situaties
Hiervoor zijn landelijke afspraken in ontwikkeling.
waarin Utrecht het advies van lokale of regionale toegang gemeente niet overneemt in een beschikking of wanneer de cliënt langer dan een
3.6
Governance afspraken
afgesproken aantal weken op de wachtlijst staat voor de aangevraagde
d.
voorziening;
Om in 2022 het Regioplan op te stellen en het onderzoek in 2023 voor te bereiden
Registratie van ingezette voorzieningen en monitoring van de
adviseren we de huidige governance voor BW en MO voor te zetten. Deze bestaat uit
gerealiseerde transformatie. Inzicht in de ondersteuningsbehoefte en
inhoudelijk gerichte bouwsteengroepen met projectleiders die samen de vier regio’s
ingezette voorzieningen voor inwoners per gemeente en per regio is nodig om
vertegenwoordigen. Aansturing ligt bij de regionale stuurgroep BW/MO. Deze
samen te kunnen monitoren en te kunnen (bij)sturen. Deze cijfers (over
stuurgroep verzorgt voorbereiding van het regionaal bestuurlijk overleg (RBO).
meerdere jaren, ook historisch) zijn input voor het onderzoek in 2023 en
e.
besluiten over het vervolg van de samenwerking na 2025. Deze cijfers zijn ook
De uitwerkingen in het Regioplan zoals beschreven in de vorige paragraaf zullen ook
nodig voor het opstellen van een inkoopstrategie en het opstellen van faire
vertaald worden in governance-afspraken tussen de 16 gemeenten voor de periode
financiële samenwerkingsafspraken na 2025;
2023 - 2024. We adviseren hierbij elementen van het sturingsmodel in het
Financiële afspraken. We adviseren de beschikbare middelen samen te
jeugddomein te volgen, met regionale inbreng over de inzet van middelen en een
voegen met volledige financiële solidariteit als vertrekpunt. Nadere uitwerking
gezamenlijke accounthouderschap richting aanbieders om te sturen op besteding
is nodig over het budget dat regionaal/lokaal beschikbaar komt voor
binnen de beschikbare financiële kaders.
transformatie, uitvoeringskosten, preventie en nazorg. Nadere besluitvorming
f.
is ook nodig over bij- of terugbetaling in situaties dat het collectieve budget
De governance-afspraken voor de periode na 2024 zullen afhangen van de
wordt over- of onderschreden;
uitkomsten van het onderzoek zoals geschetst in paragraaf 2.3. Gemeenten ervaren
Bovenregionaal accounthouderschap. We adviseren om
grote urgentie om daarbij ook faire financiële samenwerkingsafspraken te maken.
vertegenwoordigers uit de Wmo-regio’s te betrekken bij het opstellen van
Besluitvorming daarover vindt plaats in 2023, waarbij ook meer informatie
budgetten per bovenregionaal gecontracteerde aanbieder en bij
beschikbaar zal zijn over het financiële risico dat individuele gemeenten lopen.
accountgesprekken met deze aanbieders. Dit sturingsmodel (naar voorbeeld van specialistische Jeugdhulp) is stuurt op het uitkomen binnen de
13