4. Advies bestuursopdracht regionale samenwerking Jeugd en Wmo

Kwaliteit van zorg en ondersteuning

Organisatorische consequenties

Meer grip op contractmanagement en toezicht door sturing op minder Wmo leveranciers en eigen aansturing medewerkers. De Hervormingsagenda Jeugd, Toekomstscenario vraagt om meer inzet om preventief samen te werken. Een voorbeeld is de regionale relatie en scheidingsdesk die ingekocht wordt. We voldoen hiermee aan deze beweging in de Jeugdzorg. Dit is een voordeel t.o.v. scenario 2. Directe communicatie met zorgaanbieder. Berichtenverkeer Wmo is beperkt ten opzichte van berichtenverkeer binnen Jeugd. Het facturatieproces zal naar verwachting weinig extra werk opleveren. Dit is een voordeel t.o.v. scenario 2. Directe aansturing eigen backoffice medewerkers

Moeilijker om dekkend zorglandschap te garanderen. Mogelijk lagere kwaliteit, minder keuzevrijheid of meer maatwerk. Dit risico is bij Wmo wel een stuk kleiner dan bij jeugdhulp.

Hogere kwetsbaarheid door kleine formatie in backoffice taken. Juridische onzekerheid met eventueel frictiekosten. Op middellange termijn opstarten eigen aanbestedingstrajecten met aanzienlijke tijdsinvestering.

Inkoop Wmo bestaat uit relatief kleine contracten en dit is relatief eenvoudig te organiseren en kost minder FTE.

5.4 Toepassing afwegingskader op gemeenschappelijke regeling IJsselstein ziet de nieuwe wettelijke verplichting als een natuurlijk moment om opnieuw het regionale afwegingskader toe te passen op de keuzes die voorliggen. In het afwegingskader zijn de belangrijkste redenen voor samenwerking geformuleerd. Bij het toepassen van het kader moet eerst de vraag worden beantwoord of samenwerking verplicht is of dat het noodzakelijk is dat (boven)regionaal een gezamenlijk standpunt innemen. Het antwoord op deze vraag is simpel: ja voor de (hoog)specialistische jeugdhulp. Voor de niet-specialistische jeugdhulp en Wmo is er geen verplichting tot samenwerking. 21

Voor de beoordeling van de meerwaarde gelden onderstaande vragen. Elk van deze vragen beantwoorden we waarbij de scenario analyse als input dient. 1.

Levert het project of de inspanning een positieve bijdrage aan de regionaal geformuleerde inhoudelijke doelstellingen op jeugd en Wmo? Voor de niet-specialistische jeugdhulp en Wmo zien wij zeker overlap tussen onze doelstellingen en die van andere gemeenten in de regio. Tegelijkertijd zien we ook verschillen in doelstellingen en beleid. De nietspecialistische jeugdhulp en (onderdelen van) de Wmo zijn namelijk gebieden waar gemeenten een redelijke mate van beleidsvrijheid hebben. Voor IJsselstein uit zich dit bijvoorbeeld in het Project Jeugd, waarbij wij zelfstandig een strategie hebben geformuleerd om het beroep op lichte vormen van jeugdhulp te beperken. Op het gebied van Wmo uit zich dit in diverse (landelijke) pilots waar wij de afgelopen jaren hebben meegedaan. Het antwoord op deze vraag is dus geen harde ja of nee. 2. Levert regionale samenwerking meerwaarde op voor onze inwoners? Als wij de backoffice taken van RBL in eigen beheer nemen, moeten wij dat doen op een manier dat inwoners hier niet slechter van worden. Idealiter zouden inwoners hier niets van moeten merken. Voor de inwoner is het Sociaal Team namelijk het aanspreekpunt en niet de RBL. Wij hebben in de scenario analyse afgewogen dat we organisatorisch in staat zijn om (met de extra formatie) de backoffice taken zelf uit te voeren.

Wel zien we risico’s als het gaat om ons vermogen een dekkend zorglandschap en een bepaalde mate van keuzevrijheid te bieden aan onze inwoners. Dit speelt met name bij de jeugdhulp, ook omdat de splitsing tussen specialistisch en niet-specialistisch in de praktijk niet altijd hard te maken is. Dus op dit gebied geeft regionale samenwerking meer zekerheid dat er een dekkend zorglandschap geboden kan worden. 3. Heeft het onderwerp verband met regionale inkoop of contractmanagement? Dat is op dit moment het geval, maar ook precies de keuze die voorligt. 4. Hebben we te maken met dezelfde samenwerkingspartners? Voor een deel is dit zeker het geval, maar deze gezamenlijke samenwerkingspartners zien we vooral in de specialistische jeugdhulp. Hier hebben we te maken met jeugdzorginstellingen die een bepaalde systeemrol in de regio vervullen die voor iedere gemeente van belang is. Dit is dan ook een belangrijke reden waarom de regionale inkoop voor specialistische jeugdhulp wordt verplicht. Voor de overige jeugdhulp en Wmo zien we dit in veel mindere mate. Vanzelfsprekend hebben we door de gezamenlijke inkoop op dit moment vaak te maken met dezelfde partners. Ook als wij de inkoop zelf organiseren zal dat deels zo blijven.

Dit hoeft geen reden te zijn voor samenwerking omdat het hier gaat om een inkooprelatie met private (en vaak ook commerciële) instellingen waarvoor je ook op individuele basis een overeenkomst kunt sluiten. Dit is voor de niet-specialistische jeugdhulp en Wmo dus geen doorslaggevende reden voor samenwerken. 5. Levert samenwerking efficiencywinst op? Zie antwoord 6. 6. Levert samenwerking een financieel voordeel op? Deze vraag beantwoorden we gezien de overlap samen. In de scenario analyse maken we een inschatting van de personele consequenties en (andere) financiële consequenties van de verschillende scenario's. De conclusie is dat het verschil niet enorm is, maar dat scenario 2 (de minimale variant) het duurst lijkt. Het is belangrijk om te benadrukken dat dit een inschatting is. Toch geeft het aan dat we een efficiëntievoordeel zien in de samenwerking op het gebied van jeugd. Dit is logisch omdat in de praktijk de niet-specialistische jeugdhulp veel overlap heeft met de specialistische hulp. Hier is vaak geen harde split te maken, ook niet als het gaat om de aanbieders die deze hulp bieden. De kosten voor niet-specialistische jeugdhulp zijn relatief beperkt en als wij zelf de inkoop en het contractmanagement moeten verzorgen, dan zijn we relatief duur uit. In scenario 3 zien we dat het niet veel uitmaakt.

Ook is de inschatting dat de gezamenlijke onderhandelingspositie vooral gunstig is bij de inkoop van jeugdhulp omdat hier een hogere mate van specialisatie bij komt kijken, meer verschillende zorgproducten en we afhankelijker zijn van bepaalde belangrijke spelers in de regio. Zij zijn meer geneigd om met de regio te praten dan met individuele gemeenten. Bij Wmo is deze inschatting anders, omdat een groter deel van deze inkopen gaat om relatief standaard producten. 22

Wat dit financieel betekent kunnen we niet in harde cijfers uitdrukken. Wel sluit het aan bij inzichten in de (wetenschappelijke) literatuur over het effect van Europese aanbestedingstrajecten. Hier blijkt dat dit over het algemeen tot betere inkoopresultaten wanneer sprake is van grote of (technisch) complexe inkoopopdrachten, of een groot aantal bovenregionale leveranciers. Wanneer sprake is van relatief kleine omvang, of lokale leveranciers, dan kunnen openbare aanbestedingen juist een afschrikwekkende werking hebben en leiden tot minder concurrentie en slechtere inkoopresultaten. Op basis hiervan zien wij vooral een financieel voordeel bij samenwerking op het gebied van jeugdhulp. Op het gebied van Wmo zien we dit voordeel niet. 7.

Betreft het een onderwerp waarover te verwachten is dat de colleges/raden daar uiteindelijk een gelijkluidend besluit over zullen moeten nemen? Dit is niet het geval bij niet-specialistische jeugdhulp en Wmo. Hier zien we juist dat de lokale politiek een redelijke mate van beleidsvrijheid heeft en dat college en raad in IJsselstein daar ook gebruik van maken. Dat uit zich bijvoorbeeld in het Project Jeugd waar de IJsselsteinse raad afgelopen najaar heeft besloten tot een lokale beleidslijn dat met name toeziet op de niet-specialistische jeugdhulp. Ook op het gebied van Wmo zoekt IJsselstein actief die beleidsvrijheid op, bijvoorbeeld door middel van diverse pilots. Conclusie afwegingskader Op basis van het afwegingskader spreekt de samenwerking op specialistische jeugdhulp voor zich. Niet alleen vanwege de wettelijke verplichting maar ook vanwege het belang van (boven)regionale samenwerking om de juiste zorg te kunnen bieden. Als het gaat om niet-specialistische jeugdhulp zien we ook meerwaarde, al is deze kleiner dan bij de specialistische jeugdhulp. De meerwaarde ziet voornamelijk toe op het efficiëntievoordeel dat blijkt uit de scenario analyse en uit de grotere mate van zekerheid voor een dekkend zorglandschap die regionale inkoop geeft. Op het gebied van Wmo zien we geen duidelijk efficiëntievoordeel en zien we ook minder kwetsbaarheid als het gaat om onze inkooppositie.

Op basis van het afwegingskader komen we tot de conclusie dat regionale samenwerking voor alle jeugdhulp voor de hand ligt, maar dat dit bij Wmo niet duidelijk is. Dit sluit aan op het advies voor scenario 3 dat we geven, waarbij de argumenten als beleidsvrijheid en grip op contractmanagement doorslaggevend zijn.

6. Samenwerkingsvorm 6.1

Achtergrondinformatie

In dit hoofdstuk geven we meer uitleg gegeven over de samenwerkingsvormen volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). In de Wgr zijn vijf vormen van intergemeentelijke samenwerking beschreven. In de Wet Verbetering beschikbaarheid jeugdzorg worden voor gemeenten drie opties genoemd. Deze zijn: (1) centrumregeling, (2) de bedrijfsvoerings-organisatie (BVO), en (3) het openbaar lichaam. Iedere regio moet uit een van de drie opties kiezen. Het ministerie heeft een sterke voorkeur voor optie 2 of optie 3: een bedrijfsvoerings-organisatie of een openbaar lichaam. Dit zijn beide rechtspersonen, de centrumregeling niet. Op dit moment werken 20 van de 41 Jeugdregio samen binnen een GR-vorm. Hierbij is 10 keer gekozen voor een openbaar lichaam (50%), 3 keer gekozen voor een bedrijfsvoerings-organisatie (15%) en 7 keer gekozen voor een centrumregeling (35%).

6.1.1 Optie 1: de Centrumregeling Bij een Centrumregeling is sprake van een opdrachtgever (in ons geval de 4 andere gemeenten) en een opdrachtnemer (de centrumgemeente). Het bestuur van de centrumgemeente is direct verantwoordelijk voor uitvoering van de gemeenschappelijke regeling. Er komt geen rechtspersoon tot stand. 23

De centrumgemeente voert de bevoegdheden uit namens de andere deelnemers van de gemeenschappelijke regeling (door mandaat en volmacht/machtiging). Een Centrumregeling kan relatief snel tot stand worden gebracht, doordat er geen nieuwe uitvoeringsorganisatie opgezet hoeft te worden (deze maakt immers onderdeel uit van de ambtelijke organisatie van de centrumgemeente). Doordat er geen nieuwe organisatie wordt opgericht, worden er in de Wgr minder eisen gesteld aan deze vorm. Bevoegdheden Bij een Centrumregeling worden bevoegdheden door de deelnemers opgedragen (mandaat, volmacht, machtiging) aan een bestaande gemeente in de regio. Het uitoefenen van de bevoegdheden kan op zowel bestuurlijk niveau als ambtelijk niveau gebeuren. Een centrumgemeente kan geen regelgevende bevoegdheden overnemen of belastingen heffen. Daarnaast is er geen eigen begroting en jaarrekening bij een Centrumregeling: iedere gemeente draagt bij aan de kosten, volgens gemaakte afspraken in de Centrumregeling. Iedere gemeente legt verantwoording af bij de eigen gemeenteraad. Enkelvoudige en meervoudige Centrumregeling Er zijn twee varianten bij een Centrumregeling: enkelvoudig en meervoudig. Bij een enkelvoudige Centrumregeling worden alle bevoegdheden neergelegd bij de Centrumgemeente.

Bij een meervoudige Centrumregeling worden de beleidsterreinen verdeeld over meer gemeenten en verzorgt iedere gemeente de uitvoering van één beleidsterrein. De enkelvoudige constructie komt vaak voor als sprake is van een grote gemeente en een aantal omliggende kleinere gemeenten. Bij gemeenten van vergelijkbare omvang komt de meervoudige constructie geregeld voor. Inhoud Centrumregeling In de centrumregeling worden het doel en de reikwijdte van de regeling aangegeven. In de centrumregeling wordt bijvoorbeeld de afspraak over de personele inzet voor de regionale taakuitvoering vastgelegd. Daarnaast kunnen andere afspraken, bijvoorbeeld over de te leveren kwaliteit, in nadere overeenkomsten vastgelegd worden. Deze afspraken kunnen vastgelegd worden in een dienstverleningsovereenkomst. Voor- en nadelen Het succes van een Centrumregeling is afhankelijk van de bereidheid van de betrokken gemeenten om samen te werken. Daarnaast hangt het succes ook af van de effectiviteit van de centrumgemeente bij het faciliteren van die samenwerking en het beheren van de belangen van alle partijen. De nadelen aan deze samenwerkingsvorm zijn dan ook mogelijke machtsconcentratie en belangenconflicten. Voordelen van deze samenwerkingsvorm zijn: efficiëntie en mogelijkheden voor specialisatie.

De centrumgemeente heeft een directe democratische legitimatie, omdat de gemeenteraad van de centrumgemeente verantwoordelijkheid draagt voor de uitvoering van het beleid. De betrokkenheid van de andere gemeenten in het samenwerkingsverband is vaak indirect, wat kan leiden tot verminderde democratische controle voor de andere gemeenten. Maar dit geldt bij elke regionale samenwerkingsvorm.

6.1.2 Optie 2: de Bedrijfsvoerings-organisatie Bij de bedrijfsvoerings-organisatie (BVO) bundelen gemeenten uitvoerende en ondersteunende taken en diensten in een organisatie met eigen rechtspersoonlijkheid. Deze vorm is alleen mogelijk voor uitvoeringstaken, niet voor beleidstaken. Voor ‘bedrijfsvoeringstaken’ dus. Denk hierbij aan taken op het gebied van: personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, juridische zaken, ICT, administratie, communicatie en huisvesting. Voorbeelden van uitvoeringstaken binnen een BVO zijn: het opleggen van belastingaanslagen en het invorderen van belastingen, groenvoorziening, afvalinzameling, gemeentereiniging, leerlingenvervoer en het uitvoeren van de Leerplichtwet. De gedachte is dat taken op het gebied van bedrijfsvoering naar hun aard, vanwege hun beleidsneutrale karakter, niet vragen om een zware bestuurlijke aansturing. Dat geldt ook voor uitvoeringstaken die geen of een geringe beleidsmatige component hebben. Bevoegdheden De BVO is een rechtspersoon, met één bestuur. De BVO kan zelfstandig deelnemen aan het maatschappelijk 24

verkeer en privaatrechtelijke rechtshandelingen kan verrichten. Dat maakt het bijvoorbeeld mogelijk om overeenkomsten te sluiten, zelf personeel in dienst te nemen, convenanten aangaan, fondsen beheren en zelf publieke of private samenwerkingsverbanden opzetten. De privaatrechtelijke rechtshandelingen kunnen wel beperkt worden. Er kunnen geen bevoegdheden worden overgedragen (gedelegeerd) aan de BVO. Een BVO werkt, net als een centrumgemeente op basis van mandaat, volmacht en machtiging. Het bestuur van de organisatie is verantwoordelijk voor de vaststelling van de begroting, begrotingswijzigingen en de rekening van de BVO, en voor het vaststellen van verordeningen die over de eigen organisatie gaan. Voor- en nadelen . Het hebben van rechtspersoonlijkheid heeft voordelen bij inkoop en aanbesteding. Een BVO kan schaalvoordeel opleveren en de deelnemende organisaties kunnen expertise delen. Dat kan leiden tot toenemende efficiëntie en dalende kosten. De bedrijfsvoerings-organisatie kent ook nadelen, zoals verlies van controle door individuele gemeenten. Maar dat geldt voor elke regionale samenwerkingsvorm. Een ander nadeel is dat het opzetten en beheren van deze samenwerkingsvorm complex kan zijn, vooral als er meerdere deelnemende gemeenten zijn met verschillende belangen en prioriteiten. Daarbij dient er heel veel vastgelegd en afgestemd te worden.

Aangezien bedrijfsvoerings-organisaties vaak operationeel en niet politiek gestuurd zijn, kan het lastig zijn om de democratische controle te waarborgen, vooral als er weinig publieke transparantie is over de werkzaamheden. Bedrijfsvoerings-organisaties kunnen efficiënt en effectief werken, vooral als het gaat om puur uitvoerende taken die weinig politieke inmenging vereisen. Ze kunnen in conflict komen met de wens om politieke verantwoordelijkheid en democratische legitimatie te waarborgen. Daarnaast horen beleidsmatige keuzes niet bij een BVO thuis.

6.1.3 Optie 3: het openbaar lichaam Een openbaar lichaam is de zwaarste vorm van samenwerking binnen de Wgr. De organisatie heeft rechtspersoonlijkheid en een geleed bestuur. Het bestuur bestaat uit een algemeen bestuur (vergelijkbaar met de raad) en een dagelijks bestuur (vergelijkbaar met het college) . Een openbaar lichaam kan op dezelfde manier functioneren als een gemeente. Een openbaar lichaam is de meest voorkomende samenwerkingsvorm binnen de Wgr. Een openbaar lichaam kent verschillende verschijningsvormen. Welke je kiest hangt van omstandigheden en wensen af. Bevoegdheden Het openbaar lichaam is een rechtspersoon. Dat betekent dat het openbaar lichaam bevoegd is zelfstandig deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer en privaatrechtelijke rechtshandelingen kan verrichten. Dat maakt het bijvoorbeeld mogelijk om overeenkomsten te sluiten, zelf personeel in dienst te nemen, convenanten aangaan, fondsen beheren en zelf publieke of private samenwerkingsverbanden opzetten. De privaatrechtelijke rechtshandelingen kunnen wel beperkt worden. Voor- en nadelen Voordelen van het openbaar lichaam zijn de sterke juridische basis, de directe betrokkenheid van de deelnemende organisaties en flexibiliteit. Daarnaast kan het een efficiënte manier zijn om taken te coördineren die te complex zijn voor één enkele organisatie.

Nadelen zijn de complexiteit van het beheer en de governance en mogelijke kostenstijgingen. Het openbaar lichaam wordt vaak bestuurd door vertegenwoordigers van de betrokken overheden, maar het is niet altijd even transparant voor de bredere bevolking. Dit kan leiden tot vragen over de mate van democratische controle, vooral omdat de uitvoerende organen niet direct gekozen worden.

25