15.1 Plan van aanpak excl. begroting

Rekenkamer

Onderzoeksvoorstel rekenkameronderzoek Tegengaan van zorgfraude

Rekenkamer IJsselstein IJsselstein, 24 maart 2022

Rekenkamer

Colofon Dit plan van aanpak is geschreven door: drs. R.J.F. Paulussen (voorzitter Rekenkamer IJsselstein) drs. J. Versteegh (extern onderzoeker) Overige leden van de rekenkamer zijn: R. Hagelstein MSc T. Siermann MSc Tegenlezer: Rick Hagelstein Secretaris: drs. B. IJsselmuiden Twitter: @rkcijsselstein Email: rekenkamerijsselstein@gmail.com

Rekenkamer

Inhoudsopgave 1. AANLEIDING EN RELEVANTIE .............................................................................................................2 2. ONDERZOEKSDOEL EN AFBAKENING....................................................................................................3 3. ONDERZOEKSVRAAG EN DEELVRAGEN .................................................................................................3 4. ONDERZOEKSACTIVITEITEN ...............................................................................................................5 5. PLANNING .....................................................................................................................................7 6. KOSTEN................................................................................... FOUT! BLADWIJZER NIET GEDEFINIEERD. BIJLAGE ONDERZOEKSACTIVITEITEN EN BEGROTE DAGDELEN ...........................................................................8

Rekenkamer

Rekenkamer

1. Aanleiding en relevantie Gemeenten besteden veel geld aan zorg. De bedragen die met de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en Jeugdwet gepaard gaan vormen voor gemeenten een groot deel van de begroting. In IJsselstein gaat het in 2022 om ongeveer 25% van de totale uitgaven op de gemeentelijke begroting, een bedrag van 21 miljoen euro. Helaas blijkt in de praktijk dat niet al het geld dat zorg als bestemming heeft, ook werkelijk dat station te bereiken. We zien dan ook dat steeds meer overheden, media en opiniemakers aandacht hebben voor het fenomeen zorgfraude: het doelbewust overtreden van de regels voor het verlenen van zorg, gericht op eigen of andermans (financieel) gewin. En ook als we kijken naar het nog spaarzame onderzoek dat is verricht, is het beeld niet positief. De signalen van gemeenten van vermeende gevallen van zorgfraude zijn in de jaren 2018 en 20191 meer dan verdubbeld, zo stelt het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ): een speciaal voor dit doel opgericht samenwerkingsverband van negen organisaties met ieder een eigen perspectief op zorgfraude. Bovendien bleek uit een ander onderzoek door datzelfde IKZ dat er verwevenheid is tussen criminaliteit en zorg: bij zeker 22 Twentse zorgaanbieders kon worden vastgesteld dat zij tussen 2017 en 2019 een link hadden met de georganiseerde criminaliteit (NRC, 16-012021).

Het vermoeden is verder dat er een verband is tussen de soms hoge winsten die bij zorgbedrijven worden uitgekeerd en zorgfraude. Geld, dat volgens de hoogleraren Suijs en Verbon heel goed mogelijk als winst is aangemerkt omdat gedeclareerde zorg feitelijk niet (volledig) geleverd is. De VNG schat de omvang van de fraude inmiddels op 5% van het totale zorgbudget voor Wmo en Jeugd. Naast de financiële schade leidt zorgfraude vaak ook tot (ingrijpend) menselijk leed. Zorgfraude leidt al snel tot een verslechtering van de kwaliteit van zorg, soms zelfs tot het geheel achterwege blijven van zorg, en gaat soms gepaard met schrijnende situaties waarin mensen slachtoffer zijn van onderdrukking en uitbuiting. In de regio rond IJsselstein is er sinds 2018 aandacht voor het tegengaan van zorgfraude. In dat jaar is er in opdracht van het Bestuurlijk Platform Sociaal Domein Lekstroom (BPSDL) een regionale verkenning uitgevoerd naar de aanpak van zorgfraude in de regio. Hieruit bleek dat de gemeenten ‘nog geen sluitende aanpak hebben voor het opsporen en tegengaan van zorgfraude’. Op grond van deze verkenning is in 2020 besloten tot een tweejarige pilot fraudebestrijding. Bedoeling is dat er vanuit de regio onderzoek wordt verricht en advies wordt gegeven aan de gemeenten over (vermeende) zorgfraude.

Naast het toezicht en de opsporing beoogt men met de pilot ook de samenwerking tussen de regiogemeenten vorm te geven en de ‘basis op orde’ te brengen. Een en ander gaat gepaard met een voorzichtige inschatting dat tussen de 1 en 2,7 miljoen euro in de regio door zorgfraude ‘weglekt’.2

1

In het jaar 2020 was een lichte daling zichtbaar in het aantal meldingen. Dit cijfer blijkt echter onbetrouwbaar vanwege de invloed van de COVID-pandemie die dat jaar ook in Nederland zijn intrede deed. Het IKZ heeft over het jaar 2021 nog geen cijfers gepubliceerd. 2 Plan van aanpak, regio Lekstroom, 19 juni 2020, p. 4.

Rekenkamer

In beginsel zijn alle gemeenten kwetsbaar voor zorgaanbieders die met verkeerde intenties hun weg zoeken naar de beperkte middelen die de lokale overheid beschikbaar heeft voor jeugdzorg en WMO. In september 2021 publiceerde de Rekenkamer Vijfheerenlanden een onderzoek naar de weerbaarheid van de gemeente tegen zorgfraude. In dat onderzoek werd zowel gekeken naar de wijze waarop er in de regio Lekstroom als door de gemeente Vijfheerenlanden zelf invulling werd gegeven aan de mogelijkheden om zorgfraude te bestrijden en te voorkomen. In het onderzoek dat nu wordt voorgesteld borduurt de rekenkamer IJsselstein voort op de resultaten van het onderzoek in Vijfheerenlanden: welke voortgang is er in de regio Lekstroom ruim een driekwart jaar later in de regio geboekt, welke landelijke ontwikkelingen en inspirerende voorbeelden zijn er, zijn er ook maatregelen door de gemeente IJsselstein zelf getroffen en zoja welke, en hoe verloopt de samenwerking met de gemeente IJsselstein op het gebied van het tegengaan van zorgfraude?

2. Onderzoeksdoel en afbakening De Rekenkamer wil met het onderzoek de gemeenteraad inzicht geven in hoe zorgfraude in de praktijk werkt, hoe kwetsbaar (of weerbaar) de gemeente IJsselstein is voor zorgfraude en of er (voldoende) maatregelen zijn genomen om die kwetsbaarheid te beperken. Waar het van toepassing is zal de Rekenkamer concrete aanbevelingen doen ter verbetering van het beleid en/of de beleidsuitvoering. Deze aanbevelingen zullen worden geïllustreerd aan de hand van voorbeelden van succesvolle en minder succesvolle pogingen van gemeenten bij de aanpak van zorgfraude. Op deze wijze wil de Rekenkamer de gemeente een zo concreet mogelijk handelingsperspectief bieden om zorgfraude effectief / effectiever aan te pakken. Belangrijk is te vermelden dat het onderzoek nadrukkelijk geen eigen opsporingsonderzoek is naar zorgfraude bij zorgaanbieders in IJsselstein en de regio. Het onderzoek richt zich verder uitsluitend op de zorggelden die via de gemeente besteed worden vanuit de Wmo en de Jeugdwet, zowel als het gaat om zorg in natura als de zorg die via persoonsgebonden budgetten (PGB) wordt ingekocht.

3. Onderzoeksvraag en deelvragen In het verlengde van de doelstelling hanteren we de volgende vraagstelling in het onderzoek. Heeft de gemeente IJsselstein in haar beleid en uitvoering voldoende waarborgen ingebouwd om het risico op zorgfraude effectief tegen te gaan?

Rekenkamer

We verstaan daarbij onder zorgfraude: ‘het opzettelijk misleidend handelen binnen het zorgdomein, waarbij doelbewust in strijd met de regels wordt gehandeld met het oog op eigen of andermans gewin.’ We volgen daarbij de definitie van het IKZ.3 De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in onderstaande zeven deelvragen. De Rekenkamer geeft zichzelf daarbij de ruimte om op een later moment op basis van voortschrijdend inzicht de deelvragen bij te stellen en aan te vullen. 1. Met welke vormen van zorgfraude hebben gemeenten in Nederland te maken en wat is hiervan de maatschappelijke impact? Met deze deelvraag beschrijven we de maatschappelijke en politiek-bestuurlijke relevantie van het onderzoek en geven we inzicht in hoe zorgfraude in de praktijk werkt en zich ontwikkelt. 2. Welke maatregelen blijken effectief te zijn in het bestrijden van zorgfraude door gemeenten? En welke eisen kan je stellen aan het beleid en uitvoering van de gemeente IJsselstein waarmee zorgfraude wordt tegen gegaan? We beschrijven hiermee een normenkader waaraan het beleid en uitvoering kan worden getoetst. Wat betreft de beantwoording van de eerste twee deelvragen wordt de kennis opgedaan in het eerder uitgevoerde onderzoek van de Rekenkamer Vijfheerenlanden ten volle benut. 3.

Welke inspirerende voorbeelden zijn te vinden waarmee andere gemeenten proberen zorgfraude te voorkomen of te bestrijden? We maken een inventarisatie van maatregelen, beleidsaanpakken en samenwerkingsarrangementen binnen gemeenten en tussen gemeenten. Het resultaat gebruiken we om de aanbevelingen van de Rekenkamer van concrete voorbeelden te voorzien. 4. Welk beleid, welke werkwijze en welke procedures (selectie, aanbesteding, contractmanagement) spelen een rol in IJsselstein in de relatie tussen gemeente/uitvoeringsorganisatie en zorgaanbieders? (Op welke wijze) vervult de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol? We beschrijven de beleids- en uitvoeringspraktijk van de gemeente IJsselstein gericht op de zorgaanbieders die daar actief zijn of willen zijn. We betrekken daarin ook het samenwerkingsverband Regionale Backoffice Lekstroom (RBL) waar gemeente IJsselstein de inkoop van zorg heeft neergelegd. Daarnaast beschrijven we in grote lijnen hoe de raad met haar kaderstellende en controlerende rol betrokken is bij het toezicht en handhaving op de uitvoering ten aanzien van de Wmo en Jeugdzorg.

3

IKZ Jaarrapportage 2019.

Rekenkamer

5. Welke maatregelen heeft de gemeente IJsselstein genomen om zorgfraude effectief tegen te gaan? Met deze deelvraag beschrijven we de maatregelen gericht op het tegengaan van zorgfraude zoals die door IJsselstein en bureau Lekstroom getroffen zijn. 6. Heeft de gemeente in het beleid en uitvoering voldoende waarborgen ingebouwd om het risico op zorgfraude te verminderen/voorkomen? Is de raad voldoende betrokken? Met deze deelvraag beoordelen we de beleids- en uitvoeringspraktijk van zorgverlening in IJsselstein en de maatregelen die de gemeente getroffen heeft om zorgfraude te voorkomen. En is de raad voldoende betrokken? We gebruiken hier het eerder ontwikkelde normenkader. 7. Welke aanbevelingen kunnen we doen om het risico op zorgfraude in IJsselstein te verminderen?

4. Onderzoeksactiviteiten In de bijlage is een gedetailleerde uitwerking opgenomen van de onderzoeksactiviteiten zoals die door de onderzoekers worden uitgevoerd om tot beantwoording van de deelvragen te komen. Ook hier is het van belang te vermelden dat het goed mogelijk is dat hierin gedurende het onderzoek nog wijzigingen worden aangebracht. Nieuwe inzichten kunnen immers aanleiding geven de volgorde – of zelfs de activiteiten zelf – anders in te richten. Bij de activiteiten is uitgegaan van het afnemen van interviews via Teams of Zoom. We lichten hier in grote lijnen de belangrijkste activiteiten toe: A. Startbijeenkomst en aftrap van het onderzoek In een eerste bijeenkomst lichten we – zoals gebruikelijk – het onderzoek toe aan een vertegenwoordiging vanuit de ambtelijke organisatie. De Rekenkamer denkt daarbij in eerste instantie aan de gemeentesecretaris en de betrokken beleidsadviseur van de gemeente IJsselstein. De Rekenkamer maakt gedurende de startbijeenkomst werkbare afspraken en wisselt contactgegevens uit met de ambtelijk contactpersoon gericht op een soepele uitvoering van het onderzoek. In deze fase wordt het onderzoek ook aangekondigd bij de coördinator zorgfraude en het Lekstroombrede zorgfraudeteam. B.

Deskresearch en interviews naar kenmerken, vormen en impact van zorgfraude De onderzoekers maken een update van een eerdere inventarisatie als het gaat om het voorkomen en bestrijding van zorgfraude in Nederland: een omschrijving van wat het is, in welke vormen het in de praktijk voorkomt, en wat de maatschappelijke en financiële impact van zorgfraude is. Dit meer algemene, landelijke, beeld is van belang om de relevantie van het onderzoek zichtbaar te maken. Een ander belangrijk argument om breder te kijken dan

Rekenkamer

uitsluitend de gemeente is een zogenaamd ‘waterbedeffect’ dat ook bij zorgfraude aan de orde lijkt: malafide zorgaanbieders zijn wendbaar en zoeken op inventieve wijze steeds die regio’s waar relatief makkelijk gefraudeerd kan worden. De stukken die voor deze onderzoeksactiviteiten nodig zijn worden door de onderzoekers zelf verzameld en genereren geen belasting van de ambtelijke organisatie. Omdat het hier om een update van eerder ondernomen onderzoek is worden hier relatief weinig uren voor gecalculeerd. C. Ontwikkelen normenkader Een eerder ontwikkeld normenkader wordt door de onderzoekers tegen het licht gehouden en geactualiseerd. D. Inventarisatie voorbeelden De onderzoekers inventariseren inspirerende maatregelen, beleidsaanpakken en samenwerkingsarrangementen zoals deze door andere gemeenten in de praktijk worden gebracht. Hiermee maken de onderzoekers een start door in het netwerk van experts dat in eerder onderzoek is opgebouwd op zoek te gaan naar dergelijke voorbeelden en tevens door te vragen naar andere (praktijkgerichte) experts met andere voorbeelden. Voor deze activiteit worden een viertal interviews begroot. E. Deskresearch en interviews om de praktijk van IJsselstein in kaart te brengen In de aanpak van IJsselstein is de Regio Lekstroom belangrijk. Daar wordt momenteel een pilot zorgfraude uitgevoerd.

De Rekenkamer maakt de stand van zaken op bij de aanpak van zorgfraude in de regio. De Rekenkamer zal daarom niet alleen documenten van de gemeente IJsselstein bestuderen, maar ook recente documenten van de Regionale Backoffice Lekstroom en voor zover relevant de recente stukken bestemd voor het Bestuurlijk Platform Sociaal Domein Lekstroom (BPSDL). De eerste bevindingen die voortvloeien uit het analyseren van de stukken worden vervolgens getoetst en verdiept met behulp van interviews met betrokken ambtenaren van de gemeente IJsselstein. Hierbij wordt in eerste instantie gedacht aan de beleidsadviseur(s) Wmo en Jeugd, medewerkers van het sociaal team en jeugdteam en (mogelijk) medewerkers van juridische zaken. Tijdens de uitvoering van de activiteiten die binnen deze fase worden uitgevoerd wordt door de onderzoekers ook een opzet van de eindrapportage gemaakt. Deze opzet wordt besproken met de tegenlezer. F. Beoordeling van de praktijksituatie in IJsselstein Door de voorgaande activiteiten op elkaar te betrekken maakt de Rekenkamer hier een beoordeling van de huidige praktijksituatie in gemeente IJsselstein. De bevindingen die hieruit voortvloeien vormen de grond voor een interview met de portefeuillehouder Sociaal Domein van gemeente IJsselstein, waarin wordt nagegaan welke bestuurlijke visie er voor de nabije

Rekenkamer

toekomst is, voor zover de Rekenkamer deze nog niet heeft af kunnen leiden uit de beleidsdocumenten. G. Afronding: Nota van Bevindingen, Wederhoor, Bestuurlijke Nota en toelichting tijdens behandeling in de raad. In een beknopte rapportage wordt verslag gedaan van de bevindingen, conclusies en aanbevelingen. De concept-rapportage wordt besproken met de twee andere leden van de Rekenkamer. Daarna wordt het onderzoek afgerond door de procedures van ambtelijk en bestuurlijk wederhoor te doorlopen.

5. Planning Onderstaande planning voorziet in het afronden van de Nota van Bevindingen in het laatste kwartaal van 2022. Activiteiten par 4 A Startbijeenkomst en opstart onderzoek B Deskresearch, interviews algemeen zorgfraude C Ontwikkelen normenkader D. Inventarisatie voorbeelden E. Deskresearch, interviews praktijk IJsselstein en regio F. Beoordeling praktijksituatie in gemeente IJsselstein G. Afronding: schrijven rapportage, procedure(s) wederhoor

april mei x

x

x

x

jun x x

x

2022 jul aug

sept

okt

nov

x x

x

x

x

x

x

x

x

x x x x

x

Rekenkamer

Bijlage onderzoeksactiviteiten Deelvragen

Onderzoeksactiviteiten en -resultaat

Opstart van het onderzoek

Startbijeenkomst en opstart onderzoek De Rekenkamer organiseert een startbijeenkomst voor de ambtelijk betrokkenen van de gemeente IJsselstein. Daarnaast informeert de Rekenkamer betrokken bij de regio Lekstroom.

Deelvraag 1 Met welke vormen van zorgfraude hebben gemeenten in Nederland te maken en wat is hiervan de maatschappelijke impact?

2

Welke maatregelen blijken (uit onderzoek) effectief te zijn in het bestrijden van zorgfraude door gemeenten? En welke eisen kan je stellen aan het beleid en uitvoering van de gemeente IJsselstein waarmee zorgfraude wordt tegengegaan?

Onderzoeksresultaat: concrete en haalbare werkafspraken met de organisatie over het aanleveren van stukken en plannen van interviews. Inzicht bij betrokken wat betreft de bedoeling en de aanpak van het onderzoek in grote lijnen. Onderzoeksactiviteiten en -resultaat Update: Aan de hand van deskresearch en interviews werken de onderzoekers een eerder gemaakte beschrijving bij. Deskresearch, studie naar recent uitgevoerd onderzoek en relevante publicaties over de praktijk van zorgfraude en de ontwikkelingen daarin. Interviews met enkele experts op het gebied van zorgfraude. De onderzoekers interviewen een of meer gezaghebbende expert(s): (praktijk)professionals die werkzaam zijn in het veld van opsporing, handhaving en preventie van zorgfraude (niet in de regio of in IJsselstein) en die de onderzoekers bijpraten over actuele ontwikkelingen. Onderzoeksresultaat: update van een eerder gemaakte inzichtelijke beschrijving van verschillende vormen van zorgfraude zoals die in de praktijk voorkomen. Daarnaast een zo concreet mogelijke beschrijving van de maatschappelijke en financiële gevolgen van zorgfraude in Nederland. Deskresearch, studie naar actueel onderzoek en relevante publicaties over de oorzaken en aanpak/bestrijding van zorgfraude. Onderzoeksresultaat: normenkader voor de toetsing van het beleid- en de uitvoeringspraktijk in IJsselstein.

Rekenkamer Deelvragen

Onderzoeksactiviteiten en -resultaat

3

Hier maken we een inventarisatie van voorbeelden aan de hand van interviews en het bestuderen van documenten (deskresearch) die de Rekenkamer ontvangt ter ondersteuning van de claim van respondenten dat het om een succesvol of minder succesvol voorbeeld zou gaan.

4

5

6

Welke succesvolle en minder succesvolle voorbeelden zijn te vinden waarmee andere gemeenten proberen zorgfraude te voorkomen of te bestrijden? Welk beleid, welke werkwijze en welke procedures (selectie, aanbesteding, contractmanagement) spelen een rol in IJsselstein in de relatie tussen gemeente/uitvoeringsorganisatie en zorgaanbieders? (Op welke wijze) vervult de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol? Welke maatregelen heeft de gemeente IJsselstein genomen om zorgfraude te voorkomen? Heeft de gemeente in het beleid en uitvoering voldoende waarborgen ingebouwd om het risico op zorgfraude te verminderen/voorkomen? Is de raad voldoende betrokken? Rapportage bevindingen

Deskresearch naar gemeentelijke beleidsdocumenten, regels (verordening) en richtlijnen, aanbestedingsdocumenten en inkoopcontracten. Relevante stukken over inkoop, PGB et cetera, die naar de gemeenteraad zijn gestuurd sinds 2019 (eventueel observatie: nakijken commissie- en/of raadsvergadering waar deze stukken behandeld zijn). Interviews met - beleidsadviseur Wmo / Jeugd gemeente IJsselstein - medewerkers sociaal team / jeugdteam - medewerkers zorgadministratie en financiën - medewerkers pilot zorgfraude (toezichthouders rechtmatigheid en gemeentelijk coördinator zorgfraude regio Lekstroom). - medewerker inkoop regionale backoffice Lekstroom Onderzoeksresultaat: beschrijving van de praktijksituatie in gemeente IJsselstein / regio Lekstroom en de maatregelen die getroffen zijn om zorgfraude te voorkomen. Beschrijving van de eerste concept-bevindingen. Oordeel van de praktijksituatie in IJsselstein aan de hand van het eerder geformuleerde normenkader. Interview met de portefeuillehouder Sociaal Domein van de gemeente IJsselstein. Onderzoeksresultaat: overzichtstabel van oordelen van de Rekenkamer aan de hand van het normenkader en toelichting daarop. Schrijven concept-Nota van Bevindingen naar aanleiding van de voorgaande analyses en onderzoeksactiviteiten. Bespreken en vaststellen van de nota van bevindingen binnen de vergadering van de Rekenkamer.

(Hiervoor zijn geen uren begroot)

Rekenkamer Deelvragen

7

Onderzoeksactiviteiten en -resultaat

Ambtelijk wederhoor

Ambtelijke feitencheck en de verwerking daarvan in de definitieve nota van bevindingen.

Welke aanbevelingen kunnen we doen om het risico op zorgfraude in IJsselstein te verminderen?

Schrijven beknopte concept Bestuurlijke Nota, met daarin de conclusies en aanbevelingen.

Persbericht schrijven en communicatie media

De resultaten van het onderzoek worden samengevat in een to-the-point geschreven persbericht Communicatie met mogelijk geïnteresseerde media in overleg met alle leden van de Rekenkamer.

Bestuurlijk wederhoor

Opmaken definitieve rapportage voor de gemeenteraad.

Behandeling gemeenteraad

De onderzoekers lichten het rapport toe tijdens de behandeling in de raadscommissie. (Hiervoor zijn geen uren begroot)

Bespreken en vaststellen van de Bestuurlijke nota van bevindingen binnen de vergadering van de Rekenkamer. (Hiervoor zijn geen uren begroot).