onderzoek participatiewet rapport DEF
Tekst van het document
`
UITVOERING PARTICIPATIEWET in Hulst en Terneuzen Wel of geen beperking?
December 2020 Rekenkamercommissie gemeente Hulst en Terneuzen Samenstelling Mw. Dr. P.S. Verhoeven Dhr. ing. E. de Koster CIA, CISA, RO Dhr. drs. R. Blacquière
Contactgegevens Postbus 35 4530 AA Terneuzen Tel. 0115-455567 E-mail: griffier@terneuzen.nl
INHOUDSOPGAVE
HOOFDSTUK 1 Voorwoord 1.1 Inleiding 1.2 Leeswijzer 1.3 Doelstelling 1.4 Vraagstelling
INLEIDING 3 4 4 4 5
HOOFDSTUK 2 AANPAK VAN HET ONDERZOEK 2.1 Reikwijdte 2.2 Onderzoeksmethode 2.3 Dossierselectie
6 6 6
HOOFDSTUK 3 DE PARTICIPATIEWET EN BELEID 3.1 De Participatiewet 3.2 Landelijke beleidsdoelen Participatiewet 3.3 Regionaal beleid Zeeuws-Vlaanderen
7 9 10
HOOFDSTUK 4 UITVOERING VAN DE PARTICIPATIEWET 4.1 Algemeen 4.2 Uitvoering in de gemeente Terneuzen 4.3 Uitvoering in de gemeente Hulst 4.4 Uitvoeringsorganisatie Dethon 4.5 Dienstverleningsovereenkomst met Dethon
15 17 19 22 26
HOOFDSTUK 5 BEKOSTIGING PARTICIPATIEWET 5.1 Financiële systematiek Participatiewet 5.2 Omvang middelen Participatiewet in Hulst en Terneuzen
27 28
HOOFDSTUK 6 ‘GOVERNANCE’ 6.1 ‘Governance’ 6.2 Verbonden partijen 6.3 Gemeenschappelijke Regeling 6.4 Betrokkenheid Raden 6.5 VZG-advies Gemeenschappelijke Regelingen
33 35 35 35 38
HOOFDSTUK 7 7.1 Bevindingen 7.2 Conclusies
RESULTATEN ONDERZOEK 41 43
HOOFDSTUK 8 8.1 Aanbevelingen
AANBEVELINGEN 45
HOOFDSTUK 9 BESTUURLIJKE REACTIES 9.1 Bestuurlijke reactie Hulst 9.2 Bestuurlijke reactie Terneuzen
47 49
NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE
51
BIJLAGEN
52 t/m 54
2
VOORWOORD Voor u ligt het onderzoeksrapport naar de uitvoering van de Participatiewet in de gemeenten Hulst en Terneuzen. Tijdens het opstellen van deze rapportage bleek dat verschillende geïnterviewde personen van mening waren dat dit onderzoek op een te vroeg (en wellicht ook een te laat) tijdstip plaatsvindt. De reden hiervoor ligt in het feit dat met name de uitvoeringsorganisatie Dethon pas sinds kort (begin 2019) is gewijzigd èn dat deze zich nog moet inwerken. Dit geldt in feite ook de gemeenten Hulst en Terneuzen wat betreft hun relatie tot Dethon. De vraag voor het uitvoeren van dit onderzoek is echter afkomstig van verschillende raadsfracties, die om een onderzoek naar Dethon vroegen. De RKCHT heeft - mede gelet op deze maatschappelijke discussie - besloten om het onderzoek te verbreden naar de uitvoering van de Participatiewet. De uitvoeringsorganisatie Dethon komt dan vanzelf aan de orde. Wellicht biedt dit onderzoek in dit stadium nog aanknopingspunten voor een tussentijdse bijsturing. Door het uitbreken van het Coronavirus COVID-19 was het niet mogelijk om de noodzakelijke interviews met sleutelpersonen in de geplande periode te houden. Hierdoor is het rapport ca. 4 maanden later verschenen dan oorspronkelijk was gepland. In hoofdstuk 2 wordt onder 2.1 de reikwijdte van het onderzoek nader beschreven.
In deze paragraaf wordt aangegeven dat het niet goed mogelijk is om per gemeente een vergelijking te maken van kosten van re-integratie. Daarnaast is van belang dat door deze crisis ook de arbeidsmarkt is gewijzigd, waardoor het voor Dethon niet altijd mogelijk was om mensen te detacheren. Ook andere sociale werkbedrijven in Nederland ondervinden negatieve financiële gevolgen als gevolg van het Coronavirus. De Rekenkamercommissie dankt degenen die aan dit onderzoek hebben bijgedragen.
3
HOOFDSTUK 1 1.1
INLEIDING
Inleiding
Na consultatie van de verschillende raadsfracties van de gemeenten Hulst en Terneuzen met de vraag naar onderzoeksonderwerpen, kwam in 2019 de vraag naar voren om een onderzoek uit te voeren naar de uitvoeringsorganisatie Dethon. De rekenkamercommissie Hulst/Terneuzen heeft hierop besloten om het onderzoek niet alleen te beperken tot Dethon, maar om Dethon meer in zijn context te beschouwen en een onderzoek uit te voeren naar de uitvoering en financiering van de Participatiewet. Tevens is besloten om geen specifiek onderzoek te doen naar doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van de Participatiewet, zoals veelal bij rekenkameronderzoeken gebruikelijk is, maar het onderzoek meer te richten op de vraag hoe de gemeenten Hulst en Terneuzen de uitvoering van deze wet ter hand hebben genomen, welke kosten met de uitvoering zijn gemoeid en op welke wijze de informatievoorziening richting Raden verloopt. Per 1 januari 2015 is de Participatiewet van kracht. Deze wet voegt de Wet werk en bijstand (WWB), de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) en de Wajong samen. De Participatiewet heeft tot doel jonge gehandicapten naar vermogen te kunnen laten werken. Na de invoering van de Participatiewet zijn er landelijk de nodige discussies gevoerd, waarbij veelal de vraag centraal staat in hoeverre deze wet voldoende effectief is. 1.2
Leeswijzer
De rapportage is als volgt opgebouwd: in hoofdstuk 1 worden de inleiding, de doelstelling en de vraagstelling van het onderzoek weergegeven. In hoofdstuk 2 wordt de aanpak van het onderzoek geschetst. Hoofdstuk 3 gaat nader in op het beleid van de Participatiewet. Allereerst wordt het landelijk beleid geschetst, vervolgens het beleid in Zeeuws-Vlaanderen. In hoofdstuk 4 wordt ingezoomd op de uitvoering van de Participatiewet door de gemeenten Hulst en Terneuzen en de uitvoeringsorganisatie Dethon. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de bekostiging van de Participatiewet. Het onderdeel ‘Governance’ wordt in hoofdstuk 6 beschreven. In hoofdstuk 7 worden de resultaten van het onderzoek aangegeven en in hoofdstuk 8 de aanbevelingen. Vervolgens is in hoofdstuk 9 de bestuurlijke reactie van zowel van de gemeente Hulst als van Terneuzen integraal opgenomen. Tot slot is er een naschrift van de rekenkamercommissie geformuleerd. 1.3
Doelstelling
De doelstelling van dit onderzoek is om meer inzicht te verkrijgen op welke wijze de uitvoering van de Participatiewet in beide gemeenten vorm wordt gegeven. Daarnaast vindt de RKCHT het van belang na te gaan welke financiële middelen er in Hulst en Terneuzen zijn gemoeid met de uitvoering van deze wet. Tot slot wordt in het onderzoek nader ingegaan op de vraag op welke wijze beide gemeenteraden bij de uitvoering van de Participatiewet en de Gemeenschappelijke Regeling Dethon worden betrokken. De RKCHT hoopt dat er met dit onderzoek een helder beeld wordt geschetst van de uitvoering van de Participatiewet en dat er wellicht voldoende aanknopingspunten worden aangegeven, om mogelijke verbeteringen aan te brengen.
4
1.4
Vraagstelling
De centrale vraagstelling voor dit onderzoek is als volgt geformuleerd: Hoe hebben de gemeenten Hulst en Terneuzen vorm gegeven aan de wettelijke taak om mensen toe te leiden naar werk, welke prestaties leveren de gemeenten hiervoor en welke kosten zijn hiermee gemoeid? De deelvragen voor dit onderzoek zijn: 1. Welke beleidsdoelen zijn er in Hulst en Terneuzen voor de uitvoering van de Participatiewet geformuleerd? 2. Welk budget hebben de gemeenten Hulst en Terneuzen beschikbaar voor de uitvoering van de Participatiewet? 3. Hoe is de uitvoeringsorganisatie voor beide gemeenten vorm gegeven? 4. Op welke wijze bepaalt de uitvoeringsorganisatie (Dethon) de effectiviteit van zijn inspanningen/werkzaamheden? 5. Hoe worden de gemeenteraden van Hulst en Terneuzen over de uitvoering van de Participatiewet betrokken?
De begeleidingscommissie van de RKCHT heeft eind 2019 met bovenstaande vraagstelling ingestemd, waarna in november 2019 met het onderzoek is gestart.
5
HOOFDSTUK 2 2.1
AANPAK VAN HET ONDERZOEK
Reikwijdte
Het onderzoek richt zich op de periode vanaf 2015, het jaar waarin de Participatiewet werd ingevoerd tot medio 2020. Geïnventariseerd is op welke wijze de gemeenten Hulst en Terneuzen de uitvoering van de Participatiewet nader gestalte hebben gegeven. Vervolgens is nagegaan wat er in beleidsmatige zin in beide gemeenten is geformuleerd en welke financiële middelen hieraan zijn gekoppeld. Daarnaast is gekeken hoe de uitvoeringsorganisatie Dethon, die belast is met een deel van de uitvoering van de Participatiewet, nader vorm heeft gekregen en wordt aangestuurd. Tot slot, is in dit onderzoek nagegaan op welke wijze beide gemeenteraden betrokken zijn bij de uitvoering van de Participatiewet.
2.2
Onderzoeksmethode
De rekenkamercommissie heeft zich georiënteerd op verschillende documenten, die beschikbaar zijn over dit onderwerp. Dit betreft zowel beschikbare documenten op internet, als de door beide gemeenten en Dethon ter beschikking gestelde documenten (zie hiervoor bijlage 3). Op basis van deze documenten is een eerste beeld ontstaan omtrent de uitvoering van de wet. Op basis van dit beeld zijn vervolgens 19 interviews gehouden met leden van beide colleges, raadsleden en betrokkenen van zowel de gemeenten als van de uitvoeringsorganisatie Dethon. In bijlage 2 is aangegeven met wie is gesproken. Een beperkende factor was dat het niet goed mogelijk is om de kosten van re-integratie met andere gemeenten te vergelijken. De staatssecretaris van Sociale Zaken en werkgelegenheid heeft hier nader onderzoek naar laten verrichten (Berenschot). Uit dit onderzoek komt naar voren dat er op dit moment niet één bedrag per persoon aanwezig is, dat de re-integratiekosten bij gemeenten goed weergeeft. Hier zal nader onderzoek naar dienen te worden gedaan. Deze fase van het onderzoek heeft in eerste instantie geleid tot een nota van bevindingen. Vervolgens is deze nota voorgelegd aan beide gemeenten voor ambtelijk hoor- en wederhoor ter verificatie op feitelijke onjuistheden. Na deze procedure zijn de gemaakte opmerkingen in de rapportage verwerkt.
Vervolgens is de rapportage afgerond en voorzien van conclusies en aanbevelingen, die voor bestuurlijk wederhoor aan beide gemeenten zijn voorgelegd. De bestuurlijke reacties van de gemeenten Hulst en Terneuzen maken onderdeel uit van de rapportage. 2.3
Dossierselectie
Aan de hand van de hierboven aangeven afbakening zijn diverse dossiers en documenten geanalyseerd. In bijlage 3 is een overzicht van deze documenten weergegeven.
6
HOOFDSTUK 3 3.1
PARTICIPATIEWET EN BELEID
Participatiewet
Naast de decentralisatie van de jeugdzorg en de maatschappelijke ondersteuning is in 2015 ook de Participatiewet gedecentraliseerd naar de gemeenten. Deze wet vervangt het voorgaande stelsel van 3 regelingen: de Wet werk en bijstand (WWB), de Wet sociale werkvoorziening (WSW) en de Wajong. De Participatiewet heeft tot doel om zoveel mogelijk mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt naar (bij voorkeur betaald) werk toe te leiden en bijstand te verlenen aan mensen die niet (meer) in staat zijn om zelf volledig in hun levensonderhoud te voorzien. De wet is per 1 januari 2015 ingegaan. Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven: Figuur 1: Schema Participatiewet
Wajong staat voor Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten. Het gaat hierbij om mensen, die al jong een arbeidsbeperking hebben en over arbeidsvermogen beschikken. De beperking kan lichamelijk, psychisch of verstandelijk van aard zijn. Met de Participatiewet krijgt deze groep hulp bij het zoeken naar en het behouden van werk. Inwoners van Nederland ontvangen, indien zij weinig of geen inkomen hebben, een bijstandsuitkering. Iedereen die rechtmatig in Nederland woont kan deze uitkering aanvragen op grond van de Wet Werk en bijstand (WWB), dit mag de Participatiewet zijn. Personen, die gebruik maken van deze regeling, moeten actief op zoek naar werk. De taak van de gemeente is om hierbij door middel van scholing en begeleiding te ondersteunen. De derde regeling, die wordt samengevoegd in de Participatiewet, is de wet Sociale werkvoorziening (Wsw-regeling). De Wsw maakte het voor jonggehandicapten mogelijk om onder aangepaste omstandigheden arbeid te kunnen verrichten in de zogenoemde sociale werkplaatsen. Tevens vallen onder de uitvoering van de Participatiewet de beleidsregel Niet uitkeringsgerechtigden (NUG). Dit zijn veelal mensen die langdurig uit het arbeidsproces zijn geweest vanwege zorg voor kinderen of zieken. Verder vallen onder de Participatiewet de inkomensvoorziening oudere en arbeidsongeschikte werklozen en zelfstandigen (IOAW en IOAZ).
7
Doel Participatiewet Uitgangspunt van de Participatiewet is dat iedereen naar vermogen in de samenleving participeert en zoveel mogelijk in zijn eigen onderhoud voorziet. Het doel van de wet is om zoveel mogelijk mensen met arbeidsvermogen naar werk toe te leiden en/of daarbij te ondersteunen. Onder werk dient dan bij voorkeur betaald werk te worden verstaan. Lukt het niet om mensen aan gepast werk te helpen, dan komen deze mensen in principe in aanmerking voor een bijstandsuitkering. Uitvoering van de wet ligt grotendeels bij de gemeenten; zij hebben verschillende instrumenten om mensen naar werk te begeleiden. Het UWV blijft verantwoordelijk voor de Wajong, die sinds 1 januari 2015 alleen nog toegankelijk is voor mensen die duurzaam geen arbeidsvermogen hebben. Bestaande instrumenten zijn proefplaatsing, job-coaching en het verrichten van aanpassingen aan de werkplek. • Proefplaatsing Iemand kan gebruik maken van een proefplaatsing als (door het UWV) wordt verwacht dat er zonder deze plaatsing geen kans op werk is. Door deze oefenperiode krijgt een kandidaat kans om werkervaring op te doen en zich te bewijzen voor de functie. Een proefplaatsing duurt nooit langer dan in totaal 6 maanden.
• Job-coaching Job-coaching is een individuele voorziening die door het UWV of de gemeente wordt toegekend om ervoor te zorgen dat mensen met een arbeidsbeperking werkzaamheden in het reguliere functie kunnen (leren) uitvoeren. De job-coach wordt ingezet om de medewerker op de werkplek te begeleiden. • Aanpassing werkplek Als een werkgever extra kosten moet maken om werk van iemand met een arbeidsbeperking mogelijk te maken, dan kan bij het UWV een vergoeding worden aangevraagd voor aanpassingen op de werkplek of in het bedrijf zoals b.v. een aangepast toilet of een traplift of aan de werkplek zelf. Nieuwe instrumenten zijn loonkostensubsidie en beschut werk. • Loonkostensubsidie Om het voor werkgevers aantrekkelijker te maken om iemand met een arbeidsbeperking in dienst te nemen, krijgt de gemeente de mogelijkheid om loonkostensubsidie te verstrekken. Loonkostensubsidie kan worden ingezet voor mensen die niet het wettelijk minimumloon kunnen verdienen. Het gaat hierbij om mensen die niet volledig productief zijn. De loonkostensubsidie wordt verstrekt aan de werkgever en kan, waar nodig, structureel worden ingezet. Loonkostensubsidie kan ook worden ingezet voor werknemers die op een beschutte werkplek werken. De gemeente betaalt de loonkostensubsidie aan een werkgever, die op zijn beurt het minimumloon aan de betrokken werknemer betaalt.
Financieel voordeel van deze constructie is dat voor de gemeente een besparing optreedt van een uitkering. • Beschut werk Beschut werk is bedoeld voor mensen die door hun lichamelijke, verstandelijke of psychische beperking een zodanige mate van begeleiding en aanpassingen van de werkplek nodig hebben, dat niet van een reguliere werkgever mag worden verwacht dat hij deze mensen in dienst neemt. Met de voorziening beschut werk kan de gemeente deze mensen toch in een dienstbetrekking laten werken. Deze groep komt dan in dienst van de gemeente. De gemeente kan deze dienstbetrekking ook organiseren bij een reguliere werkgever die deze begeleiding en aanpassingen wel (met ondersteuning door een gemeente) kan aanbieden.
8
3.2
Landelijke beleidsdoelen
Tegelijk met de invoering van de Participatiewet is in 2015 ook de z.g. Wet banenafspraak gemaakt. De centrale doelstelling van deze wet is het creëren van 125.000 nieuwe banen (ten opzichte van 2013). Van dit aantal moet het bedrijfsleven 100.000 banen realiseren in 2026 en de overheid de overige 25.000 in 2024. In onderstaand overzicht is deze banendoelstelling over de verschillende jaren weergegeven. Tabel 1: Banendoelstelling Participatiewet (X 1.000) Banenafspraak
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
Structureel
Overheid
3,0
6,5
10,0
12,5
15,0
17,5
20,0
22,5
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
Markt
6,0
14,0
23,0
31,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0
100,0
100,0
Totaal
9,0
20,5
33,0
43,5
55,0
67,5
80,0
92,5
105,0
115,0
125,0
125,0
125,0
Deze banenafspraak staat los van de 30.000 beschutte werkplaatsen, die in de komende jaren (vanaf de invoering van de Participatiewet) worden gecreëerd en los van de arbeidsplaatsen waarop Wajongers al werken. Als werkgevers de afgesproken extra banen onvoldoende realiseren, treedt een wettelijk quotum op, wat inhoudt dat elke werkgever met meer dan 25 werknemers een formele verplichting krijgt arbeidsplaatsen open te stellen voor mensen met een arbeidsbeperking. Als het aantal banen voor mensen met een arbeidsbeperking achterblijft, kan de werkgever een boete krijgen; de z.g. quotumheffing.. Op basis van de kwartaalcijfers van juni 2020 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, blijkt dat de banenafspraak over 2019 is behaald (brief Staatssecretaris aan de Tweede Kamer, 9 juni 2020). In het sociaal akkoord bij de invoering van de Participatiewet is afgesproken dat er landelijk 35 regionale werkbedrijven komen. Deze bedrijven vormen de schakel tussen de werkgevers en de mensen met een arbeidsbeperking. Afgesproken is dat er een eenduidige (regionale) aanpak nodig is en dat de gemeenten de leiding hebben bij de vorming van deze Werkbedrijven. Zij dienen hierbij nauw samen te werken met sociale partners en het UWV.
9
3.3
Regionaal beleid Zeeuws-Vlaanderen
Visie Afgelopen jaren is er in de gemeenten Sluis, Hulst en Terneuzen discussie gevoerd over de gezamenlijke visie en hieraan gekoppeld de te volgen toekomstige koers van Dethon (voor Dethon zie hoofdstuk 4.4). Een nieuwe koers was noodzakelijk: bij de invoering van de Participatiewet in 2015 zijn de rijkssubsidies voor sociale werkvoorzieningen fors verlaagd: allereerst is er een stop gelegd op de instroom van nieuwe WSW- medewerkers met een arbeidshandicap, daarnaast is er een verlaging doorgevoerd van de subsidie op de reeds bestaande WSW-medewerkers. Beide maatregelen zouden bij ongewijzigd beleid leiden tot forse financiële gevolgen voor Dethon en dus voor de Zeeuws-Vlaamse gemeenten. Door de Zeeuws-Vlaamse gemeenten is hierop in 2017 de gezamenlijke visie “Samen werken aan talent!” ontwikkeld. Uitgangspunt van deze visie is dat de betrokken gemeenten willen samenwerken en tegelijkertijd de ambitie hebben om de kansen en mogelijkheden van de Participatiewet volledig te benutten. In het rapport “Samenwerken aan talent!” is de gezamenlijke visie als volgt geformuleerd (pag. 7) Visie ”De Zeeuws Vlaamse gemeenten willen dat iedereen participeert naar zijn of haar mogelijkheden, waarbij de kortste weg naar regulier werk uitgangspunt is. Daarnaast gaat werk boven uitkering en daarmee wordt de instroom in een inkomensvoorziening zoveel mogelijk beperkt.
Door de Participatiewet komt de inclusieve arbeidsmarkt nadrukkelijk in beeld: iedereen werkt regulier ongeacht zijn of haar beperkingen. Loonwaarde is het sleutelbegrip. Het verschil tussen de vastgestelde loonwaarde en het minimumloon compenseert de gemeente. Voor mensen met een beperking wordt een passende oplossing gezocht. Het streven is een optimale aansluiting tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt te realiseren”. Bovengenoemde visie is gebaseerd op de volgende uitgangspunten: • Samenwerken: een integrale aanpak in de keten (win-win); • De kortste weg naar zo regulier mogelijk werk heeft prioriteit; • Gerichte doelgroep- en processturing; • Houdbare financiën, bestaande infrastructuur benutten, omzet uit de markt; • (Wettelijke) mogelijkheden optimaal benutten. Toegang tot Participatiewet In de rapportage “Samenwerken aan Talent” (2017) is beschreven op welke wijze de toegang tot de Participatiewet wordt geregeld. Hieronder wordt hiervan een korte samenvatting gegeven. Bij de inrichting en uitvoering van de taken die behoren tot de toegang van het kernproces, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd: • • • • • • •
De gemeenten zijn streng aan de (lokale) poort. Handhaving is een integraal onderdeel van het toegangsproces; De vraag voor een uitkering wordt opgevat als een vraag naar werk; De rechtmatigheid wordt strikt nageleefd en getoetst; Er wordt een actief beroep gedaan op de eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid; De diagnose is primair gericht op wat iemand kan: niet de belemmeringen maar de mogelijkheden staan centraal; Regionaal wordt een uniforme diagnose werkwijze gehanteerd (waarbij Hulst het z.g. Matchcare/SZeebra en Terneuzen en Sluis Competensys gebruiken); In de toegang wordt z.g. kort cyclisch gewerkt. Men wordt zo snel mogelijk doorverwezen naar de uitvoeringsorganisatie 10
Belanghebbenden moeten zich lokaal melden aan de balie bij de eigen gemeente voor een bijstandsuitkering en/of ondersteuning richting werk. In de toegang worden belanghebbenden actief geïnformeerd over rechten en plichten. Tijdens het integrale intake- en diagnosegesprek voor werk, het werkgesprek, wordt ook aandacht besteed aan verschillende andere leefdomeinen dan werk, die van invloed kunnen zijn op de ondersteuningsvraag van de belanghebbende. Zodra in de toegang blijkt dat aanverwante ondersteuning gewenst is, zoals bijvoorbeeld in het kader van WMO, de leerplicht en/of schuldhulpverlening. Op basis van de diagnose wordt een belanghebbende ingeschaald op de ZeeuwsVlaamse werkladder (o.b.v. indicatieve loonwaarde) en wordt er een concreet en passend trajectdoel geformuleerd. De resultaten van de diagnose worden vastgelegd in een diagnosedocument dat de basis vormt voor de verdere ondersteuning en de opdracht voor de uitvoeringsorganisatie, die invulling gaat geven aan realisatie van de individuele trajectdoelstelling. Na het werkgesprek volgt het proces voor de concrete vaststelling van het recht op een bijstandsuitkering. De belanghebbende dient hiertoe, naast het aanvraag- en inlichtingenformulier, alle benodigde persoonlijke bewijsstukken en documenten aan te leveren.
Na verificatie en validatie van alle verkregen informatie, wordt vastgesteld of belanghebbende voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een bijstandsuitkering. Uitgangspunten arbeidsontwikkeling De Zeeuws-Vlaamse gemeenten hebben voor wat betreft arbeidsontwikkeling de volgende uitgangspunten geformuleerd: • • • • •
Er wordt een scherpe focus op duurzame uitstroom naar regulier werk gehanteerd; Er wordt actief ingezet op het realiseren van loonwaarde; Werkend re-integreren is de norm Er wordt met producten, diensten en werksoorten zoveel mogelijk aangesloten bij de (toekomstige) behoeften en mogelijkheden van werkgevers en de arbeidsmarkt De inzet van instrumenten en trajecten naar werk is gericht op realisatie van de opdracht en het trajectdoel vanuit de toegang en afgestemd op de indeling naar loonwaarde op de ZeeuwsVlaamse werkladder.
Zeeuws-Vlaamse Werkladder Om in de toekomst in onze regio op uniforme wijze ondersteuning te bieden aan de totale doelgroep, is de z.g. Zeeuws-Vlaamse werkladder is opgesteld. Om in de praktijk een goede invulling te kunnen geven, is de doelgroep ingedeeld in verschillende treden, met elk een specifiek uitstroomprofiel. Per uitstroomprofiel is een doelgroep bepaald op basis van indicatieve loonwaarde. De indicatieve loonwaarde wordt individueel gebaseerd op de specifieke klantgegevens. De indicatie wordt bepaald door het verwachte prestatieniveau, de inzetbaarheid en het werkperspectief te combineren. Hiermee wordt feitelijk dus per individu een indicatie van de verdiencapaciteit verkregen. Per trede zijn tenslotte de belangrijkste instrumenten benoemd, die passend zijn en ingezet kunnen worden voor de specifieke doelgroep van de trede.
11
De ontworpen Zeeuws-Vlaamse werkladder ziet er als volgt uit: Figuur 2: Zeeuws-Vlaamse werkladder: Trede Naam trede (uitstroomprofiel)
(indicatieve) loonwaarde 80-100%
1
Uitstroom regulier werk
2
Werken met (tijdelijke) ondersteuning of garantiebanen
50-80%
3
Beschut werk of groepsaanpak
30-50%
4
Maatschappelijke participatie
≤ 30%
Instrumentarium (niet limitatief) vacatureservice matching trainingen werkervaringsplaatsen matching trainingen/opleiding/cursus no risk polis aanpassing aan werkplek begeleiding op de werkplek (jobcoaching) loonkostensubsidie begeleidingsvergoeding detachering (groeps-)detachering aanpassing aan de werkplek begeleiding op de werkplek (jobcoaching) loonkostensubsidie (beschut) begeleidingsvergoeding vrijwilligerswerk dagbesteding (nieuw: algemeen toegankelijk voorzieningen
Trede 1 Van de doelgroep in trede 1, met een (indicatieve) loonwaarde van meer dan 80%, wordt verwacht dat zij vlot in staat zijn uit te stromen uit de bijstand richting de arbeidsmarkt. Door gebruik te maken van de dienstverlening van Werkgeversdienstverlening (geworven vacatures, stageplekken, banenbeurs, etc.) en bemiddeling via de private markt (uitzendbureaus), zal een voornaam deel van deze doelgroep op korte termijn en veelal op eigen kracht in staat zijn uit te stromen uit de bijstand. Trede 2 De doelgroep in trede 2 van de werkladder, met een (indicatief) verdienvermogen tussen de 50 en 80% van het wettelijk minimumloon (WML), heeft vaak door individuele omstandigheden te maken met een afstand tot de arbeidsmarkt, die men naar verwachting zonder ondersteuning op korte termijn niet geheel zelf kan overbruggen. Trede 3 De doelgroep in trede 3 van de Zeeuws-Vlaamse werkladder, met een (indicatief) verdienvermogen tussen de 30 en 50% van het wettelijk minimumloon (WML), hebben een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt en zijn veelal door individuele omstandigheden naar verwachting op middellange termijn niet in staat om zelfstandig bij een bedrijf te functioneren. Trede 4 Voor de doelgroep in trede 4 is regulier werk naar verwachting pas op de lange termijn mogelijk aan de orde. Voor deze doelgroep wordt hoofdzakelijk ingezet op maatschappelijke participatie.
12
Besluitvorming Het eerste organisatiemodel van de uitvoeringsorganisatie Dethon, dat in 2018 op basis van de gezamenlijke visie werd opgesteld, hield in dat Dethon niet alleen een sociale werkvoorziening zou zijn, maar ook een bedrijf waarin alle uitkeringsgerechtigden werkervaring op konden doen, zichzelf kunnen ontwikkelen en tegelijkertijd productie konden leveren. (Scenario 4: Omvorming Dethon naar Sociaal werkbedrijf). In Terneuzen is vervolgens omtrent dit model – en dan met name de organisatievorm van Dethon - een brede discussie gevoerd. Een van de belangrijke redenen hiervoor was een negatief advies van de OR in juli 2017 op de voorgestelde organisatievorm. In Hulst en Sluis is vanwege een andere visie hierop, deze discussie niet, of in elk geval beperkt, gevoerd. Deze discussie heeft enige tijd gevergd en had (volgens de gemeente Terneuzen) uiteindelijk meer het karakter over welke organisatievorm gekozen dient te worden om de toekomstige financiële risico’s het beste op te vangen, dan de opgave om een gezamenlijke oplossing te zoeken voor de arbeidsmarktvraagstukken in Zeeuws-Vlaanderen. Vervolgens heeft er in opdracht van de gemeente Terneuzen een nadere verkenning plaatsgevonden (uitgevoerd door Bureau Point), om voor deze gemeente de gewenste beleidsrichting nader te bepalen.
Bureau Point gaf onderstaand advies: Figuur 3: schema gezamenlijke visie (presentatie: Bureau Point)
(vsv = vroegtijdige schoolverlaters)
13
Uiteindelijk is er – op grond van het advies van dit bureau - eind 2019 gekozen voor een nieuwe gezamenlijke koers van de Zeeuws-Vlaamse gemeenten, waarbij de uitvoeringstaken niet binnen één organisatie worden belegd, maar dat elke gemeente vanuit de eigen afdelingen Werk en Inkomen gezamenlijk optrekken. • • •
In dit gezamenlijke model is afgesproken dat Dethon wordt omgevormd van een industriële sociale werkplaats naar een arbeidsontwikkelbedrijf. Afgesproken is dat de gemeenten zich zullen inspannen om kandidaten die volgens deze werkladder worden ingedeeld in treden 2 en 3 worden doorgeleid naar Dethon. Kandidaten van trede 1 en 4 zijn de verantwoordelijkheid van de afzonderlijke gemeenten.
Met dit model hebben de Zeeuws-Vlaamse gemeenten een gezamenlijke basis gelegd voor de verdere uitvoering op dit terrein. Uitwerking besluitvorming Om deze beleidsuitkomst verder vorm te geven, is door de (toenmalige stuurgroep) in 2018 een kwartiermaker aangezocht, die opdracht kreeg het noodzakelijke veranderproces binnen Dethon (van klassieke sociale werkplaats naar een re-integratiebedrijf voor kandidaten uit trede 2 en trede 3) concreet vorm te geven. Deze opdracht luidde: -
Transformeer Dethon van een klassieke Sociale Werkplaats naar een re-integratiebedrijf, waar vooral trede 2 en trede 3 kandidaten van de Zeeuws-Vlaamse werkladder een reintegratietraject ingaan dat leidt tot een duurzame plek op de arbeidsmarkt (binnen of buiten Dethon), in de geest van ‘Samen werken aan Talent’;
-
Creëer voorwaarden waardoor de financiële situatie beheersbaar blijft op middellange termijn en alleen werksoorten overblijven die toegevoegde waarde voor re-integratie activiteiten hebben.
De kwartiermaker heeft gewerkt aan een samenwerkingssystematiek met de gemeenten en Dethon, het transitie proces binnen Dethon en het adviseren van de geëigende organisatievorm van Dethon, incl. bemensing. Deze adviezen zijn door de stuurgroep (later begeleidingscommissie) overgenomen en geëffectueerd. In hoofdstuk 4.5 wordt de geadviseerde organisatiestructuur van Dethon weergegeven. De kwartiermaker heeft zijn werkzaamheden in april 2020 afgrond.
14
HOOFDSTUK 4
UITVOERING PARTICIPATIEWET
4.1 Algemeen In dit hoofdstuk wordt de uitvoering van de Participatiewet beschreven zoals die door de gemeenten Hulst en Terneuzen en Dethon wordt uitgevoerd. Eerder is aangegeven dat de Participatiewet op 1 januari 2015 van kracht werd. Uitgangspunt van de wet is tweeledig: iedereen, die kan werken doet dat naar vermogen en werken is aantrekkelijker dan het hebben van een uitkering. Wie niet zelfstandig de arbeidsmarkt kan betreden, kan een beroep doen op ondersteuning van de gemeente. De Zeeuws-Vlaamse gemeenten hebben (in het rapport “Samen werken aan talent”) de processturing van de Participatiewet nader vorm gegeven. Hieronder volgt een korte samenvatting. In genoemd rapport zijn 4 kentaken van de Participatiewet benoemd, die als volgt schematisch zijn weergegeven: Figuur 4: Kerntaken primaire proces Participatiewet (Bron: “Samen werken aan talent”, pag. 43):
Toegang Participatiewet De toegang, die lokaal door de gemeente(n) wordt uitgevoerd, heeft de belangrijke taak ervoor te zorgen dat alleen belanghebbenden instromen in de bijstand die hier recht op hebben (rechtmatigheid) en die op korte termijn niet zonder ondersteuning aan werk geraken. Belanghebbenden moeten zich lokaal melden aan de balie bij de eigen gemeente voor een bijstandsuitkering en/of ondersteuning richting werk. Mensen kunnen zich op diverse manieren bij de gemeente melden (dit kan ook telefonisch en/of digitaal). Gekozen is voor het persoonlijke contact omdat dan een goede inschatting van de persoonlijke klantsituatie kan worden gemaakt. In de toegang worden belanghebbenden actief geïnformeerd over rechten en plichten. De diagnose resulteert er o.a. in dat een belanghebbende wordt ingeschaald op de Zeeuws-Vlaamse werkladder (o.b.v. indicatieve loonwaarde) en er een concreet en passend trajectdoel wordt geformuleerd. De resultaten van de diagnose worden vastgelegd in een diagnosedocument. Na het werkgesprek volgt het proces voor de concrete vaststelling van het recht op een bijstandsuitkering. Het toegangsproces eindigt met een beschikking, waarin het besluit op de aanvraag, met deugdelijke motivatie, aan de belanghebbende kenbaar wordt gemaakt.
15
Schematisch ziet het toegangsproces er als volgt uit: Figuur 5: schema toegangsproces Participatiewet (Bron: “Samenwerken aan talent, pag. 48):
Klantbeheer inkomensondersteuning De kerntaak klantbeheer inkomensondersteuning, die lokaal door de gemeente(n) wordt uitgevoerd, richt zich in hoofdzaak op alle uitvoerende en ondersteunende (administratieve) beheerstaken die gepaard gaan met inkomensondersteuning aan de uitkeringsgerechtigden. Arbeidsontwikkeling Uitkeringsgerechtigden die vaak niet direct op eigen kracht werk kunnen vinden, maar daartoe naar verwachting wel binnen afzienbare termijn geheel of gedeeltelijk in staat zijn, worden gericht begeleid door het Sociaal Werkbedrijf. De primaire rol is om mensen te ontwikkelen naar een zo hoog mogelijk arbeidsniveau, om de snelste weg naar regulier werk te realiseren. Daarnaast heeft het Sociaal Werkbedrijf de belangrijke taak om de doelgroep te matchen en te plaatsen op vacatures en/of arrangementen (zoals bijvoorbeeld werkervaringsplaatsen). De uitkeringsgerechtigde is primair zelf verantwoordelijk voor zijn eigen re-integratie. De ondersteuning is hier altijd complementair aan. Het Sociaal Werkbedrijf is gericht op de (wisselende) vraag van werkgevers en de arbeidsmarkt. De aangeboden werksoorten van het Sociaal Werkbedrijf moeten zoveel als mogelijk aansluiten op de (actuele en toekomstige) behoeften van de werkgevers en de arbeidsmarkt.
Het Sociaal Werkbedrijf voorziet zelf in een werkomgeving voor de doelgroep die (nog) niet terecht kan bij werkgevers, bijvoorbeeld omdat er onvoldoende werkervaringsplaatsen bij werkgevers beschikbaar zijn of de beschikbare vacatures (nog) niet passend zijn. Ook biedt het Sociaal Werkbedrijf, indien van toepassing, werk aan de doelgroep die (nog) niet in staat is om zelfstandig buiten de muren van de uitvoeringsorganisatie te functioneren. Werkgeversdienstverlening Werkgeversdienstverlening is primair verantwoordelijk voor het ophalen van passende vacatures en leerwerktrajecten voor belanghebbenden die ondersteuning ontvangen van het Sociaal Werkbedrijf richting regulier werk. Het zwaartepunt ligt hierbij op de doelgroep van trede 2. Werkgeversdienstverlening zal in haar contacten met werkgevers, naast de werving van concrete arbeidsplaatsen, moeten inzetten op het creëren van arrangementen voor belanghebbenden met een (middellange) afstand tot de arbeidsmarkt. Werkgeversdienstverlening is niet verantwoordelijk voor het daadwerkelijk plaatsen van de belanghebbenden, maar wel voor het werven en ophalen van passende arbeidsplaatsen/vacatures. De accountmanagers hebben dan ook concrete doelstellingen voor o.a. het aantal bedrijfsbezoeken, relatiebeheer en acquisitie.
Voor het realiseren van de doelstellingen richten zij zich niet alleen op de regio Zeeuws-Vlaanderen, maar zeker ook op de grensregio België. Zoveel als mogelijk wordt intensief samengewerkt met de private markt (bv. uitzendbureaus) en het UWV. 16
4.2 Uitvoering in de gemeente Terneuzen Beleid De gemeente Terneuzen heeft (net als de andere Zeeuws-Vlaamse gemeenten) de principes van het rapport “Samenwerken aan talent” onderschreven en voert in principe de werkwijze zoals weergegeven in paragraaf 4.1 uit. In 2014 heeft de gemeente Terneuzen verschillende plannen van aanpak opgesteld (Plan van aanpak invoering Participatiewet, Plan van aanpak transitie AWBZ/WMO, Projectplan jeugdzorg, Werkplan “Naar een nieuwe uitvoeringsorganisatie voor maatschappelijke ondersteuning). Vervolgens is een notitie opgesteld (“Verbinden en versterken”), waarin de samenhang van deze projectplannen is beschreven en als uitgangspunt is geformuleerd dat decentralisatie met elkaar verbonden dienen te worden om elkaar te versterken. Met deze plannen van aanpak worden diverse activiteiten in gang gezet en wordt de organisatie als het ware “klaar” gemaakt om de taken van de Participatiewet te kunnen uitvoeren. Naast het opstellen van deze beleidsdocumenten, heeft de gemeente de gezamenlijke beleidsvisie (zie hoofdstuk 3.3) onderschreven. Uiteindelijk heeft dit geresulteerd in verschillende verordeningen, die de gemeenteraad van Terneuzen eind 2014 heeft vastgesteld (Incl. toelichting): -
Verordening Tegenprestatie Participatiewet Verordening Loonkostensubsidie Participatiewet Re-integratieverordening Participatiewet Verordening Cliëntenparticipatie Participatiewet Verordening Individuele Studietoeslag Participatiewet Afstemmingsverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ Verordening Verrekening Bestuurlijke Boete bij recidive Participatiewet Verordening Individuele Inkomenstoeslag Participatiewet
Organisatie gemeente Terneuzen De organisatie van de gemeente Terneuzen ziet er als volgt uit: Figuur 6: Organogram gemeente Terneuzen (laatst gewijzigd augustus 2020):
17
In deze gemeente is de uitvoering van de Participatiewet de verantwoordelijkheid van het team Werk & Inkomen en Dethon (zie voor Dethon hoofdstuk 4.3). Werk en Inkomen Voor wat de uitvoering van de Participatiewet betreft, zijn met name de teams W&I en WSP verantwoordelijk. Het team Werk en Inkomen (WI) valt onder de afdeling Samenleving (1 van de in totaal 4 afdelingen). Dit team bestaat uit 4 sub-teams: het team Regionaal Bureau Leerlingzaken (RBL), het team Sociale Recherche (SR), het team Schuldhulpverlening (SHV), het team Werk en Inkomen (W&I). Daarnaast opereert er het team Werk Service Punt (WSP). Schematisch ziet dit er als volgt uit.
Figuur 7: Het team Werk en Inkomen Coördinator
Teamleider
Coördinator
Coördinator
RBL
SR
SHV
W&I
WSP
De cluster RBL werkt voor Zeeuws-Vlaams breed voor de drie Zeeuws-Vlaamse gemeenten, evenals de cluster SR. De cluster SHV werkt voor de gemeente Terneuzen, net als de cluster W&I. WSP is een samenwerkingsverband van de gemeenten Terneuzen en Sluis en werkt voor die gemeenten . Het WSP wordt aangestuurd door een coördinator die in dienst is van Viaflex (onderdeel van Dethon). Er is geen feitelijke hiërarchische aansturing vanuit de gemeente noch vanuit Dethon. De gemeente vergoedt de kosten hiervan volledig aan Dethon. De overige medewerkers zijn ingeleend. De Teamleider Werk en Inkomen is wel budgettair verantwoordelijk voor het geheel. De gemeente Terneuzen is in 2020 gestart met een onderzoek met de vraag of de huidige structuur van het team Werk & Inkomen nog wel van deze tijd is en naar de positionering van WSP. Dit onderzoek (uitgevoerd door BMC) zal naar verwachting medio 2020 gereed zijn.
18
4.3 Uitvoering in de gemeente Hulst Beleid De gemeente Hulst heeft (net als de andere Zeeuws-Vlaamse gemeenten) de principes van het rapport “Samenwerken aan talent” onderschreven en voert in principe de werkwijze zoals weergegeven in paragraaf 4.1 uit. In 2014 heeft de gemeente Hulst het “Dienstverleningsmodel Sociaal Domein” opgesteld. In dit ontwerp is de inrichting gemaakt waarbij ordening en structuur is aangebracht voor de gemeente als beleidsregisseur op dit terrein. Dit geheel is inzichtelijk gemaakt in de z.g. integrale bouwtekening, waarbij de voorfase, de toegang vooraf en de toegang achteraf in beeld is gebracht. Voor wat betreft de Participatie is deze indeling eveneens gehanteerd. Hieronder volgt hiervan een korte samenvatting. Het model gaat uit van de eigen kracht, zelfredzaamheid en burgerkracht, waardoor de inzet van dure voorzieningen zoveel mogelijk wordt beperkt. Vóór de toegang In deze fase zijn de taken ondergebracht die zich richten op preventie, voorlichting en advies. Het gaat hierbij om informatie en advies, het UWV, Onderwijs en uitzendmarkt De toegang In deze fase wordt de toegang tot de sociale voorzieningen geregeld.
Hier wordt primair gekeken of een belanghebbende die zich meldt met een aanvraag voor financiële bijstand al dan niet recht heeft op een bijstandsuitkering en wordt gekeken wat de kansen en ontwikkelingsmogelijkheden op de arbeidsmarkt zijn. Na de toegang In deze fase zijn de taken rechtmatigheid, arbeidsontwikkeling, werkgeversdienstverlening en maatschappelijke participatie ondergebracht . De gemeente voert de regie, is opdrachtgever en houdt grip op de gestelde doelen en prestaties door de verschillende uitvoeringsorganisaties. Beleidsmatig heeft de gemeenteraad tevens eind 2014 de volgende verordeningen vastgesteld (Incl. toelichting): -
Afstemmingsverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ; Verordening individuele inkomenstoeslag Participatiewet Re-integratieverordening Participatiewet Verordening cliëntenparticipatie Participatiewet Verordening individuele studietoeslag Participatiewet Verordening loonkostensubsidie en loonwaarde Participatiewet Verordening tegenprestatie Participatiewet; Verordening verrekening bestuurlijke boete bij recidive.
19
Organisatie gemeente Hulst De organisatie van de gemeente Hulst ziet er als volgt uit: Figuur 8: Organogram gemeente Hulst:
20
In de gemeente Hulst berust de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Participatiewet bij de afdeling Samenleving. Voor deze afdeling is het volgende organogram van toepassing: Figuur 9: Organogram afdeling Samenleving
Afdelingshoofd
Coördinator
Coördinator
Uitvoering
Beleid
Administratie
Jeugd & Onderwijs
Inkomen
Sport en accomodatie
Werk
Zorgbeleid
Secretariaat
Participatiewet
Wmo
Cultuur
Bezwaar en beroep
N.B. dit organogram zal worden aangepast, wanneer de taken van de teamleiders opnieuw worden vastgesteld.
21
4.4
Uitvoeringsorganisatie Dethon
Verleden In 1968 werd in Nederland de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) van kracht. Met deze wet werd de basis gelegd voor het ontstaan van sociale werkplaatsen. In deze z.g. WSW-bedrijven werd het werk zoveel mogelijk aangepast aan de aanleg en de capaciteiten van de individuele medewerker. Zo kregen veel gehandicapte mensen een volwaardige plaats in het arbeidsproces. In Zeeuws-Vlaanderen waren er in de vijftiger jaren al sociale werkplaatsen gevestigd (in Hulst, Oostburg en Terneuzen). Per 1 januari 1972 werden deze drie bedrijven organisatorisch onder 1 noemer gebracht: Dethon. (De inspiratie voor deze naam werd gevonden in het Zeeuws-Vlaamse volkslied: “Van d’Ee tot Hontenisse”). Voor de uitvoering van de WSW-taken in Zeeuws Vlaanderen is tot 2019 de gemeenschappelijke regeling Dethon actief. Het doel van de Wet sociale werkvoorziening was om aan zoveel mogelijk arbeidsgehandicapten die zijn geïndiceerd voor de WSW aangepaste arbeid te bieden, die aansluit bij hun capaciteiten en mogelijkheden. Het ontwikkelen van de (doelgroep) medewerkers vond niet alleen bij Dethon zelf plaats maar ook door detachering of begeleid werken bij bedrijven. Tevens had Dethon tot taak om andere vormen van gesubsidieerde arbeid uit te voeren op basis van een met een afzonderlijke gemeente afgesloten overeenkomst. Dethon kon ook re-integratieopdrachten van derden uitvoeren.
De werknemers van Dethon waren gedetacheerd bij andere bedrijven. Daarnaast voorzag Dethon in haar eigen fabrieken mensen van werk. De mensen werden binnen het bedrijf opgeleid. De toenmalige organisatie van de gemeenschappelijke regeling Dethon wordt hieronder schematisch weergegeven. Figuur 10: Organogram GR Dethon (tot 2017):
Directie
Finance &
PO&I
WSP VOC Detachering
Groen
Control
Industrie Terneuzen
Industrie Hulst/ Oostburg
Nieuwe Diensten
Dethon exploiteerde meerdere Product Markt Combinaties (PMC’s), die gezien de diverse samenstelling van de groep werknemers zo als goed mogelijk aansluiten bij de fysieke en psychische vaardigheden van de werknemers.
22
Vanaf 2019 Nadat de Zeeuws-Vlaamse gemeenten de gezamenlijke visie en de organisatievorm van Dethon hadden bepaald, heeft een z.g. kwartiermaker vervolgens de opdracht gekregen om de gekozen uitgangspunten uit te werken en een veranderproces voor Dethon te ontwikkelen. Zoals bestuurlijk bepaald, is Dethon omgevormd tot een arbeidsontwikkelbedrijf, waarbij Dethon detaken uitvoert zoals die in de Dienstverleningsovereenkomst (zie par. 4.5) staan omschreven. Hierbij wordt gestreefd naar een zo kort mogelijke weg naar regulier werk. Tevens wordt er gestreefd naar een “financieel zo gezond mogelijke situatie” (toekomstplan Dethon, oktober 2019). De nieuw ingezette koers bestaat uit de volgende hoofdlijnen: • • • •
Dethon wordt een z.g. doorstroomhuis: een groter percentage instromers uit de bijstand is alleen tijdelijk als werknemer in dienst bij Dethon; Meer WsW-medewerkers gaan via detachering bij werkgevers aan de slag; Dethon gaat inzetten op arbeidsontwikkeling en laat Wsw-ers (naar vermogen) doorstromen; Dethon gebruikt zijn kennis en ervaring om mensen uit de bijstand verder te ontwikkelen.
De belangrijkste beleidsombuiging voor Dethon is geweest dat de ontwikkeling van een medewerker belangrijker is dan het financiële resultaat uit productie. Om dit te bereiken, waren verschillende ingrepen en maatregelen binnen Dethon noodzakelijk. Eind 2019 is dit proces gereed gekomen en is er een nieuwe organisatie voor Dethon gepresenteerd (oktober 2019). Dethon is omgevormd tot een meer geïntegreerde kleinere organisatie met dezelfde productmarkt-combinaties dan voorheen, die nu meer als leerlijnen worden ingezet. Opzet is dat hiermee (incl. de gewijzigde beleidsombuiging) financiële voordelen worden bereikt. In 2019 is het MT ingekrompen en opnieuw benoemd. Het nieuwe organogram van Dethon ziet er als volgt uit:
23
Figuur 11: organogram Dethon (nieuw)
Juridisch is Dethon een openbaar lichaam zoals dat bedoeld is in artikel 8 van de Wet gemeenschappelijke regelingen van de drie gemeenten Sluis, Hulst en Terneuzen. Een gemeenschappelijke regeling kan als volgt gedefinieerd worden: "Vorm van publiekrechtelijke samenwerking tussen gemeenten, provincies of waterschappen of tussen hen onderling, ter behartiging van bepaalde belangen. Hierbij kunnen ook andere openbare lichamen of rechtspersonen worden betrokken. Ten behoeve van de organisatie van de samenwerking kan een rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam of een gemeenschappelijk orgaan worden opgericht. Soms wordt deze vorm van samenwerking aangeduid als "regionale samenwerking". (Lycaeus juridisch woordenboek (www.juridischwoordenboek.nl).
Het bestuur van Dethon bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur van 3 leden (incl. de voorzitter). Iin bijlage 1 is een overzicht van de bestuursleden van Dethon opgenomen. De leden en plaatsvervangende leden van het algemeen bestuur worden aangewezen door de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten, zijnde de raden van Hulst, Terneuzen en Sluis. De zittingsperiode bedraagt vier jaar. Voor de gemeente Terneuzen is er op grond van ‘governance’-overwegingen voor gekozen om de voorzitter van het dagelijks bestuur de wethouder van Terneuzen te laten zijn, die niet verantwoordelijk is voor de portefeuille Participatiewet. In Hulst is die keuze niet gemaakt.
24
Doelstelling, missie en visie Dethon De algemene doelstelling van Dethon luidt: “Het uitvoeren van regelingen voor gesubsidieerde arbeid in Zeeuws-Vlaanderen, in opdracht van de drie aan de gemeenschappelijke regeling deelnemende gemeenten van deze regio”. De missie, die Dethon hiervan heeft afgeleid is: “Dethon is hét arbeidsintegratiebedrijf van de Zeeuws-Vlaamse gemeenten. We begeleiden mensen uit de participatiewet naar werk of zorgen, dat ze naar vermogen kunnen participeren. De organisatie van Dethon is daarbij een middel, een instrument, geen doel op zich”. De hierbij horende visie luidt als volgt: “We richten ons op het ontwikkelen van mensen uit de Participatiewet (hoofdzakelijke trede 2 en 3 van de Zeeuws-Vlaamse werkladder) richting werk. Reguliere werkgelegenheid, economische zelfstandigheid, sociale zelfredzaamheid, ontplooiing van individuele talenten en volwaardig burgerschap zijn daarbij kernbegrippen. Voor mensen die een indicatie beschut werken krijgen is dit moeilijker haalbaar. Voor die mensen creëren we op verzoek van de gemeenten voldoende passende gesubsidieerde banen”. De Algemeen Bestuursvergaderingen worden voorbereid door een begeleidingscommissie, die is ingesteld vanuit de VZG (deze adviseert voor alle verbonden partijen, dus ook m.b.t. Dethon). In deze commissie zitten 2 ambtenaren van elke gemeente (Hulst, Terneuzen en Sluis).
Inmiddels is een z.g. kaderbrief opgesteld (Kaderbief 2020), waarin concrete beleidsdoelstellingen staan geformuleerd en waarop periodiek door de directeur wordt gerapporteerd. Na vaststellen door het AB, wordt dit document naar de betreffende gemeenteraden gestuurd. Deze systematiek is recent ontwikkeld.
25
4.5
Dienstverleningsovereenkomst met Dethon
De Zeeuws-Vlaamse gemeenten hebben na bovengenoemde besluitvorming een dienstverleningsovereenkomst (DVO) afgesloten met Dethon. In deze DVO zijn over en weer de afspraken geformuleerd om dit beleid te effectueren. Kern van deze DVO is dat Dethon en gemeenten intensief samenwerken, waarbij het belang van de cliënt leidend is. Doel is altijd uitstroom naar regulier werk. Geregeld is dat de gemeenten per kalenderjaar personen, die zijn ingedeeld in trede 2 of 3 van de Zeeuws Vlaamse werkladder, onderbrengen bij Dethon. Deze dient er vervolgens zorg voor te dragen dat deze personen arbeidsritme opdoen en dat er werknemersvaardigheden worden aangeleerd. Naast een aantal praktische zaken, die geregeld dienen te worden tussen gemeenten en Dethon, worden er in de DVO ook kwantitatieve afspraken gemaakt.
Deze zien er wat betreft taakstelling en realisatie voor het jaar 2020 (realisatie per begin juni 2020) als volgt uit: Tabel 2: DVO Dethon, 2020 naar doelgroep per gemeente HULST TERNEUZEN Doelgroep Taakstelling Realisatie Taakstelling Realisatie Re-integratie 30 8 90 27 Garantiebanen 13 6,21 39 10,77 Beschut werk 10,8 10,49 37,8 18,67 Tijdens het onderzoek is duidelijk geworden dat na het uitbreken van het Coronavirus COVID-19 ook de arbeidsmarkt is gewijzigd, waardoor het voor Dethon niet altijd mogelijk was om mensen te detacheren en Dethon omzet mist Ook andere sociale werkbedrijven in Nederland ondervinden negatieve financiële gevolgen als gevolg van het Coronavirus. Inmiddels is de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tegemoet gekomen aan deze financiële problematiek: de Rijksbijdrage Wet werkvoorziening (Wsw) is voor de periode 1 maart 2020 tot 1 juni 2020 verhoogd met € 90 miljoen (dit bedrag is in de septembercirculaire 2020 verhoogd naar € 140 miljoen).
26
HOOFDSTUK 5
5.1
BEKOSTIGING PARTICIPATIEWET
Financiële systematiek Participatiewet
Gemeenten ontvangen geld om de uitkeringen te betalen aan bijstandsgerechtigden (BUIG-gelden). Ook krijgen ze een Participatiebudget waarmee ze re-integratie, begeleiding en de uitvoering van Wet sociale werkvoorziening (Wsw) kunnen betalen. Daarnaast ontvangen gemeenten middelen om de apparaatslasten voor de uitvoering van deze regelingen en het minimabeleid te bekostigen. In onderstaand schema zijn de geldstromen voor een individuele gemeente per 1 januari 2019 weergegeven. (De systematiek van financiering van het rijk richting gemeenten is vanaf 2019 gewijzigd). Figuur 12: Schema geldstromen Participatiewet Van Wie
Wat
Waarvoor
Ministerie van Binnenlandse Zaken
Gemeentefonds/Algemene uitkering: Cluster Werk en Inkomen
Apparaatslasten gemeenten voor inkomensdienstverlening, reintegratie en participatie Minimabeleid Klassieke re-integratiemiddelen (voorheen: werkdeel)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Gebundelde uitkering
Verstrekken van uitkeringen in het kader van de Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz-2004 (levensonderhoud startende ondernemers)
Ministerie van Binnenlandse Zaken
Gemeentefonds/Decentralisatieuitkering Participatiebudget
Financiering Wsw Re-integratie nieuwe doelgroep (onder andere voorheen Wajong)
In de integratie-uitkering Sociaal Domein waren naast het Participatiebudget ook de middelen voor Wmo en Jeugd opgenomen. Vanaf 2019 maakt een deel van de middelen van de integratie-uitkering Sociaal domein deel uit van de algemene uitkering van het gemeentefonds. De middelen van de algemene uitkering zijn voor de gemeente geheel vrij besteedbaar voor alle gemeentelijke taken.
27
5.2
Omvang middelen Participatiebudget in Hulst en Terneuzen
In deze paragraaf wordt zowel een overzicht gegeven van de programmabegroting 2020, voor wat betreft het onderdeel “Cluster Inkomen en Participatie” van zowel Hulst als Terneuzen, als van de verschillende deelbudgetten wat betreft participatie. De programmabegroting ziet er voor beide gemeenten als volgt uit: Tabel 3: Overzicht Programmabegroting 2020
Programmabegroting 2020 (bedragen x 1000)
Hulst
Terneuzen
Lasten
Baten
Saldo
Lasten
Baten
Saldo
Cluster Inkomen en participatie: 6.3
Inkomensregelingen
5.925
5.323
602
19.082
14.885
4.197
6.4
Begeleide participatie
3.962
0
3.962
10.048
0
10.048
6.5
Arbeidsparticipatie
735
0
735
2.207
20
2.187
0.4
Overhead
639
639
1.408
0.7
Algemene uitkering en overige uitkeringen gemeentefonds *
17.698
-17.698
32.603
-142
Totaal Inkomen en participatie
11.261
6.761
-6.761
12.084
823
32.745
1.408
* Op basis van decembercirculaire GF 2019
In dit overzicht staan zowel de baten als de lasten m.b.t. de Participatiewet weergegeven. Meer inzicht wordt echter gegeven als de opbouw van het totaalbudget middels de verschillende deelbudgetten wordt weergegeven. Financieringssystematiek Participatiewet Het Participatiebudget is opgebouwd uit verschillende deelbudgetten: • WSW-oud • Participatiewet Klassiek • Participatiewet Begeleiding nieuw • Participatie Wajong nieuw • BUIG WSW-oud Dit deelbudget ontvangen de gemeenten om aan de verplichtingen te voldoen die zij hebben voor mensen met een SW-dienstverband. Dit budget zal de komende jaren fors dalen. Dit budget wordt één op één “doorgesluisd” naar Dethon. Participatiewet Klassiek Dit deelbudget is bedoeld voor de z.g. klassieke doelgroep volgens de Wet Werk en Bijstand (WWB). Na 2019 is dit vervangen door Reïntegratiebudget Participatiewet. Participatiewet begeleiding nieuw De beleidsdoelstelling uit de Participatiewet om meer mensen aan het werk te krijgen wordt vertaald in het deelbudget “Begeleiding nieuw”. Participatiewet Wajong nieuw Dit deelbudget is bedoeld om mensen met een handicap in, die arbeidsvermogen hebben, aan het arbeidsproces te laten deelnemen. BUIG budget Gemeenten ontvangen op basis van de Participatiewet een gebundelde uitkering: het BUIG-budget. Met het BUIG-budget betalen gemeenten de bijstandsuitkeringen.
Met ingang van 2015 kunnen gemeenten de BUIG ook benutten voor de (structurele) inzet van het instrument loonkostensubsidie. 28
Deze loonkostensubsidie is afhankelijk van de loonwaarde van de medewerker en moeten gemeenten betalen aan werkgevers die een beschutte werkplek of een garantiebaan invullen. Bij het bepalen van het toekomstige BUIG-budget wordt door het Rijk rekening gehouden met de inzet van loonkostensubsidie door de gemeenten. Het BUIG-budget is voor gemeenten slechts voor een periode van 1 jaar definitief bekend. Toekomstige BUIG-middelen dienen te worden afgeleid van de door het Rijk begrote macrobudgetten. De hoogte van het toekomstige BUIG-budget is daardoor onzeker. Financieel kan de financieringssystematiek van de Participatiewet als volgt worden weergegeven (voor 2017 en 2024) de bedragen en percentages voor zowel Hulst als Terneuzen: Tabel 4: Overzicht deelbudgetten Participatiewet Hulst 2017 en 2024 Jaar/ Totaal WSW-Oud Participatiewet Participatiewet Perc. budget Klassiek Begeleiding nieuw 2017 9.425.688 4.152.405 289.788 100.142 Perc. 100% 44,1% 3,1% 1,1% 2024 9.097.283 3.316.718 183.020 234.117 Perc. 100% 36,5% 2,0% 2,6%
Participatiewet Wajong nieuw 19.201 0,2% 39.758 0,4%
BUIG
4.864.152 51,6% 5.323.670 58,5%
Voor Hulst daalt de omvang van het totaalbudget Participatiewet van € 9,4 miljoen in 2017 naar € 9,1 miljoen in 2024. Tabel 5 Overzicht deelbudgetten Participatiewet Terneuzen 2017 en 2024 Jaar/ Totaal WSW-Oud Participatiewet Participatiewet Participatiewet Perc. budget Klassiek Begeleiding Wajong nieuw nieuw 2017 26.404.158 9.502.801 1.344.112 348.112 47.438 Perc. 100% 35,9% 5,1% 1,3% 0,2% 2024 26.701.378 7.816.552 1.420.970 813.834 98.226 Perc. 100% 29,3% 5,3% 3,1% 0,4%
BUIG
15.161.697 57,4% 16.551.796 61,9%
Voor Terneuzen stijgt de omvang van het totaalbudget Participatiewet van € 26,4 miljoen in 2017 naar € 26,7 miljoen per jaar in 2024. Tevens is in deze tabellen goed te zien dat de beleidsdoelstelling (mensen meer aan het werk krijgen) in financiële zin wordt vertaald. Dit blijkt met name uit de stijging van de deelbudgetten participatie nieuw (begeleiding nieuw en Wajong nieuw) en de daling van het deelbudget WSW-oud. De grootste verschillen doen zich voor in de deelbudgetten. Omdat het relatieve aandeel van zowel het deelbudget WSW-oud als dat van BUIG zo groot is, doen zich bij wijzigingen van deze deelbudgetten de grootste veranderingen voor (zie ook de tabellen 7 en 11).
29
Hieronder wordt voor de jaren 2017 tot 2024 voor de verschillende deelbudgetten per gemeente het volgende beeld geschetst. Totale budget Hulst en Terneuzen Het totale Rijksbudget voor de gemeenten Hulst en Terneuzen voor de uitvoering van de Participatiewet kan als volgt schematisch worden weergegeven:
Tabel 6: Totaal budget participatiewet Hulst en Terneuzen Jaar Hulst Terneuzen 2017 9.425.688 26.404.158 2018 9.531.621 26.146.832 2019 9.363.923 25.160.586 2020 9.800.554 28.516.233 2021 9.444.422 27.298.539 2022 9.310.889 27.162.258 2023 9.282.165 26.958.647 2024 9.097.283 26.701.378
Totaal 35.829.846 35.678.453 34.524.509 38.316.787 36.742.961 36.473.147 36.240.812 35.798.661
Voor Hulst daalt de omvang van het totaalbudget van ruim € 9,4 miljoen in 2017 naar € 9,1 miljoen per jaar in 2024. Voor Terneuzen stijgt de omvang van het totaalbudget van € 26,4 miljoen naar € 26,7 miljoen per jaar in 2024. Zoals hiervoor al aangegeven, doen de grote verschillen zich voor in de verschillende deelbudgetten (m.n. WSW-oud, Begeleiding nieuw en Wajong nieuw). De stijging voor zowel Hulst als Terneuzen in 2020 wordt veroorzaakt door het Corona steunpakket. Deelbudget “WSW-oud” Het deelbudget WSW-oud kan als volgt in beeld worden gebracht: Tabel 7: deelbudget WSW-oud Jaar Hulst 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
4.152.405 4.028.821 3.961.048 4.090.672 3.730.626 3.574.417 3.522.773 3.316.718
Terneuzen 9.502.801 9.062.283 8.871.641 9.570.928 8.692.893 8.458.455 8.162.484 7.816.552
Totaal 13.655.206 13.091.104 12.832.689 13.661.600 12.423.519 12.032.872 11.685.257 11.133.270
Het tekort wordt veroorzaakt door een daling van de subsidie. Voor Hulst daalt de omvang van dit deelbudget van ruim € 4 miljoen in 2017 naar ruim € 3,3 miljoen per jaar in 2024. Voor Terneuzen daalt de omvang van dit deelbudget van € 9,5 miljoen in 2017 naar € 7,8 miljoen per jaar in 2024.
30
Deelbudget “Participatiewet klassiek” vanaf 2019 onderdeel AU “Re-integratie klassiek” Het deelbudget Participatiewet klassiek wordt als volgt weergegeven: Tabel 8: deelbudget Participatiewet klassiek Jaar Hulst Terneuzen 2017 289.788 1.344.110 2018 216.910 1.283.871 2019 227.845 1.247.751 2020 178.065 1.327.659 2021 179.849 1.358.132 2022 180.758 1.382.081 2023 181.891 1.400.317 2024 183.020 1.420.970
Totaal 1.633.898 1.500.781 1.475.596 1.505.724 1.537.981 1.562.839 1.582.208 1.603.990
Het budget “Participatiewet Klassiek” blijft in totaal voor Hulst en Terneuzen tezamen min of meer constant. Per gemeente verschilt dit echter: voor Hulst treedt er een daling op van ruim € 106.000,= en voor Terneuzen een stijging van bijna € 77.000,=. Deelbudget “Participatiewet Begeleiding nieuw” Het verloop van het deelbudget Participatiewet Begeleiding nieuw ziet er als volgt uit: Tabel 9: deelbudget Begeleiding nieuw Jaar Hulst Terneuzen 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
100.142 137.251 157.397 170.831 175.408 195.542 215.730 234.117
348.112 477.109 547.143 593.842 609.571 679.743 749.918 813.834
Totaal 448.254 614.360 704.540 764.673 784.979 875.285 965.648 1.047.951
Het deelbudget begeleiding nieuw stijgt voor beide gemeenten samen van € 448.254 in 2017 naar € 1.047.951 in 2024. De beleidsdoelstelling uit de Participatiewet om meer mensen aan het werk te krijgen wordt met name vertaald in de stijging van het deelbudget “Begeleiding nieuw”. Voor Hulst stijgt de omvang van dit deelbudget van € 100.142 in 2017 naar € 234.117 per jaar in 2024. Voor Terneuzen stijgt de omvang van dit deelbudget van € 348.112 in 2017 naar € 813.834 per jaar in 2024.
31
Deelbudget “Participatiewet Wajong nieuw” Voor bovengenoemd deelbudget is het verloop van 2017 tot 2024 als volgt: Tabel 10: Deelbudget Wajong nieuw Jaar Hulst 2017 19.201 2018 26.300 2019 33.616 2020 33.271 2021 34.869 2022 36.502 2023 38.101 2024 39.758
Terneuzen
Totaal 47.438 64.977 83.051 82.199 86.147 90.183 94.132 98.226
66.639 91.277 116.667 115.470 121.016 126.685 132.233 137.984