Kadernota-rechtmatigheid-2023-versie-oktober-2023-Definitief

Kadernota rechtmatigheid 2023

Oktober 2023 1

INHOUDSOPGAVE

1.

INTRODUCTIE ............................................................................................................................. 3

1.1 1.1.1 1.2 1.3 1.4

INLEIDING ............................................................................................................................................. 3 ATTENTIEPUNTEN EN WIJZIGINGEN............................................................................................................. 3 LEESWIJZER ........................................................................................................................................... 4 RICHTLIJNEN .......................................................................................................................................... 4 STELLIGE UITSPRAKEN EN AANBEVELINGEN................................................................................................... 5

2.

RAADSLEDEN: HET BESTUURLIJK BELANG VAN RECHTMATIGHEID ............................................. 7

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

INLEIDING ............................................................................................................................................. 7 DEFINITIE .............................................................................................................................................. 7 CRITERIA............................................................................................................................................... 9 VERANTWOORDING COLLEGE .................................................................................................................. 12 CONTROLE ACCOUNTANT ....................................................................................................................... 13 ROL RAAD ........................................................................................................................................... 13

3.

DE RECHTMATIGHEIDSVERANTWOORDING ..............................................................................15

3.1 3.2 3.3

REIKWIJDTE EN NORMENKADER ............................................................................................................... 15 OPERATIONALISEREN VERANTWOORDINGSGRENS........................................................................................ 18 VERANTWOORDELIJKHEDEN COLLEGE ....................................................................................................... 20

4.

VERANTWOORDINGSCRITERIA RECHTMATIGHEID ....................................................................21

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

VOORWAARDENCRITERIUM .................................................................................................................... 21 BEGROTINGSCRITERIUM ......................................................................................................................... 34 MISBRUIK EN ONEIGENLIJK GEBRUIK ......................................................................................................... 38 EFFECTEN VAN HET NIET NALEVEN VAN WET- EN REGELGEVING ...................................................................... 40 FINANCIËLE BEHEERSHANDELINGEN EN ONDUIDELIJKHEDEN BIJ HET NALEVEN VAN WET- EN REGELGEVING .............. 41

BIJLAGE 1

MODELVERANTWOORDING (VERPLICHT) ..................................................................................42

BIJLAGE 2

DUIDING GRENSBEDRAG EN OORDEELSVORMING ....................................................................43

BIJLAGE 3

SAMENVATTING STAPPENPLAN BEGROTINGSONRECHTMATIGHEID .........................................45

BIJLAGE 4

SCHEMATISCHE WEERGAVE AFWEGINGSKADER MISBRUIK EN ONEIGENLIJKE GEBRUIK ...........46

BIJLAGE 5

BEGRIPPEN ................................................................................................................................48

BIJLAGE 6

BESLISBOOM GETROUWHEID- EN RECHTMATIGHEIDSBEVINDINGEN ........................................50

2

1.

Introductie

1.1

Inleiding

De commissie BBV geeft via de kadernota rechtmatigheid haar visie over de invulling van het begrip rechtmatigheid in de rechtmatigheidsverantwoording van de decentrale overheden conform artikel 75, lid 2 BBV. De kadernota rechtmatigheid wordt door de commissie BBV geactualiseerd als de ontwikkelingen daar aanleiding toe geven. Voor de jaarrekening 2023 is hier aanleiding toe indien het wetstraject, waarin het afgeven van een verklaring over de rechtmatigheid bij decentrale overheden wordt geregeld, tijdig wordt afgerond. Met ingang van het verslagjaar 2023 wordt dan de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders (‘college’) voor de rechtmatigheid benadrukt doordat het college een verantwoording over rechtmatigheid af moet gaan geven in plaats van de accountant. Deze wijziging komt voort uit het rapport ‘Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten’ van de commissie Depla. Het uitgangspunt van de wetgever is dat de reikwijdte van de verantwoording door het college niet wijzigt ten opzichte van de situatie waarin de accountant een oordeel gaf. Deze kadernota bevat een hoofdstuk dat specifiek gericht is op raadsleden. Op grond van artikel 213 Gemeentewet stelt de raad bij verordening regels vast voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie.

Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst. Voor het overige is deze kadernota hoofdzakelijk gericht op vakspecialisten. De commissie merkt op dat de kadernota bewust niet (meer) is gericht op de accountantscontrole. Dit is het gevolg van het verdwijnen van het separate oordeel van de accountant over rechtmatigheid. Voor actuele richtlijnen verwijzen wij naar het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado). 1.1.1 Attentiepunten en wijzigingen

Deze kadernota is in augustus 2021 gepubliceerd. In de periode na publicatie zijn diverse vragen gesteld en hebben stakeholders verzoeken ingediend om de kadernota op onderdelen te verduidelijken. Naar aanleiding van deze vragen en verzoeken zijn enkele teksten (enigszins) gewijzigd. Daarnaast hebben wetgevingstrajecten effect op eerder gecommuniceerde uitgangspunten. De belangrijkste zijn: • Als gevolg van een wijziging in de gemeentewet inzake de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is SiSa onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording. Om die reden is de wetswijziging en wat dit betekent voor de rechtmatigheidsverantwoording nu verwerkt in de kadernota. Fouten en onduidelijkheden met betrekking tot specifieke uitkeringen (SiSa) dienen derhalve wel te worden betrokken bij de rechtmatigheidsverantwoording. Dat is ook beter passend

3

• •

1.2

aangezien de specifieke uitkeringen een regulier onderdeel zijn van de baten, lasten en balansmutaties. Het verduidelijken van wanneer sprake is van begrotingsonrechtmatigheden. De opname van een beslisboom als bijlage (6) waarin wordt ingegaan op samenloop van getrouwheid- en rechtmatigheidsbevindingen.

Leeswijzer

Deze kadernota begint met een inleidend hoofdstuk met daarin ook de samenvatting van de stellige uitspraken en aanbevelingen. Hoofdstuk 2 is specifiek gericht op raadsleden en kan zowel zelfstandig door hen worden gebruikt of ter ondersteuning van de advisering door de vakspecialisten. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de reikwijdte van de rechtmatigheidsverantwoording, het normenkader en op de verantwoordelijkheden van het college en de raad. In hoofdstuk 4 tenslotte worden de rechtmatigheidscriteria behandeld. In de bijlagen treft u onder meer het wettelijk verplichte model voor de rechtmatigheidsverantwoording. Daar waar in de kadernota (voor de leesbaarheid) alleen over gemeenten en gemeentelijke organen wordt gesproken, worden ook provincies, waterschappen1 en gemeenschappelijke regelingen bedoeld. In deze nieuwe kadernota is rekening gehouden met de strekking van alle gegeven antwoorden uit de V&A-rubriek. Daarmee vervallen alle tot en met 1 januari 2021 gepubliceerde vragen en antwoorden die betrekking hebben op rechtmatigheid. De bepalingen en richtlijnen van deze kadernota treden in werking met ingang van het verslaggevingsjaar 20232. 1.3

Richtlijnen

Richtlijnen van de commissie BBV aan gemeenten en andere decentrale overheden zijn een belangrijk instrument van de commissie BBV om in navolging van artikel 75 BBV de eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV te bevorderen. De richtlijnen van de commissie BBV worden onderverdeeld naar stellige uitspraken en aanbevelingen. De betekenis van beide categorieën kan voor de praktijk van de begrotingscyclus inclusief jaarverslaggeving verschillen. Met stellige uitspraken geeft de commissie een interpretatie van de regelgeving die leidend is. Dit betekent dat verwacht wordt dat stellige uitspraken worden gevolgd. Indien een gemeente toch een afwijkende interpretatie kiest (de gemeente is van oordeel dat in haar

1

De waterschappen sluiten met ingang van nader te bepalen datum aan op de gewijzigde wetgeving qua rechtmatigheid. 2 In de veronderstelling dat het wetstraject tijdig wordt afgerond.

4

specifieke omstandigheden een andere lijn beter past en ook ‘BBV-proof’ is), dan moet zij dit expliciet motiveren en kenbaar maken bij de begroting en jaarstukken. Bij aanbevelingen gaat het om uitspraken die ‘steun en richting geven aan de praktijk’. De commissie BBV spoort gemeenten aan om deze aanbevelingen te volgen, omdat dat naar haar oordeel bijdraagt aan het inzicht in de financiële positie (transparantie). De richtlijnen die de commissie BBV in deze kadernota heeft geformuleerd zijn hierna opgenomen. Bij elk van de richtlijnen wordt aangegeven aan welk hoofdstuk deze is ontleend. 1.4

Stellige uitspraken en aanbevelingen

In deze kadernota zijn de volgende stellige uitspraken en aanbevelingen opgenomen: Stellige uitspraken • Bij onduidelijkheden over de interpretatie in de verordeningen over financiële consequenties dient de raad aan te geven welke uitleg hieraan moet worden gegeven. Deze interpretatie van de raad moet vervolgens vastgelegd worden in een raadsbesluit, waarna dit besluit wordt verwerkt in de desbetreffende verordeningen. Zie paragraaf 3.1.3. • De totale lasten (inclusief de toevoegingen aan de reserves) vormen de te hanteren omvangbasis voor het berekenen van de verantwoordingsgrens Zie paragraaf 3.2. • Het college geeft in de paragraaf bedrijfsvoering een toelichting op alle afwijkingen, die in de rechtmatigheidsverantwoording zijn opgenomen en welke maatregelen worden genomen om deze afwijkingen in de toekomst te voorkomen. Zie paragraaf 3.3. • Voorwaarden die direct van invloed zijn op de verslaggeving c.q. het getrouwe beeld van de jaarrekening worden niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Zie paragraaf 4.1. • Indien de normen uit de gids proportionaliteit veelvuldig niet nageleefd worden of slecht gedocumenteerd en/of gemotiveerd zijn, dan moet het college hierover rapporteren via de paragraaf bedrijfsvoering. Zie paragraaf 4.1.1.

• Ontbrekende afrekeningen waarvoor het college een deugdelijke onderbouwing voor wat betreft de rechtmatigheid kan verstrekken, leiden niet tot een fout of onduidelijkheid voor de rechtmatigheidsverantwoording. Zie paragraaf 4.1.3. • Niet-financiële onrechtmatigheden in verband met het niet naleven van bepalingen in de wet Fido en bijbehorende Regelingen moeten worden opgenomen en toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering. Zie paragraaf 4.1.7. • Het college en de raad leggen in de financiële verordening vast op welke wijze om wordt gegaan met begrotingsonrechtmatigheden. Hieruit moet blijken hoe afwijkingen geïnterpreteerd worden in het kader van het uitoefenen van het budgetrecht door de raad. Zie paragraaf 4.2.2. • Begrotingsonrechtmatigheden die binnen de beleidskaders van de raad passen, moeten worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording (voor zover de verantwoordingsgrens voor afzonderlijk fouten of onduidelijkheden is overschreden),

5

•

maar worden niet nader toegelicht in de rechtmatigheidsverantwoording. Zie paragraaf 4.2.2. Bij complexe situaties waarin er verschillende onderbouwde standpunten zijn en specialisten niet tot een eenduidig oordeel komen, kan het voor het college onduidelijk zijn of financieel rechtmatig is gehandeld. Het college betrekt deze situatie bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording en neemt deze op indien het totaal aan onduidelijkheden de verantwoordingsgrens overschrijdt. Zie paragraaf 4.5.

Aanbevelingen • De commissie BBV adviseert om geconstateerde fraude door eigen medewerkers toe te lichten in de paragraaf bedrijfsvoering. Zie paragraaf 2.3. • De commissie BBV adviseert de door de raad gedelegeerde bevoegdheden aan het college niet op te nemen in het normenkader rechtmatigheid. Zie paragraaf 3.1.2. • De commissie BBV adviseert om zowel de verantwoordingsgrens als de rapportagegrens op te nemen in de financiële verordening of de beleidsnota rechtmatigheid/normenkader. Zie paragraaf 3.2. • De commissie adviseert kaderstelling op het gebied van rechtmatigheid niet bij begroting in de paragraaf bedrijfsvoering vorm te geven, maar door middel van de (financiële) verordening of beleidsnota rechtmatigheid/normenkader aan de raad voor te leggen en deze periodiek te herzien. Zie paragraaf 3.3. • De commissie BBV adviseert om afspraken tussen college en raad over verschuivingen van uitgaven tussen jaarschijven in een investeringsbudget vast te leggen in de financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet. Zie paragraaf 4.2.2. • De commissie BBV adviseert om kaders op te nemen in de financiële verordening (ex artikel 212 Gemeentewet) indien specifieke budgetten bij onderuitputting op jaareinde in bestemmingsreserves worden opgenomen. Zie paragraaf 4.2.4.

• De commissie BBV doet de aanbeveling tot het maken van een overkoepelend beleidsstuk misbruik & oneigenlijk gebruik (M&O). Deze bevat naast algemene uitgangspunten en risicoanalyse ook de maatregelen ter voorkoming en afdoening. Zie paragraaf 4.3.2.

6

2.

Raadsleden: het bestuurlijk belang van rechtmatigheid

2.1

Inleiding

Dit hoofdstuk voor raadsleden geeft op hoofdlijnen uitleg over het begrip rechtmatigheid en de rol die de verschillende partijen hebben rondom de toepassing van rechtmatigheid. Bij rechtmatigheid en de verantwoording daarover door het college heeft de raad zowel in haar kaderstellende als controlerende rol een belangrijke functie. Rechtmatig handelen is voor een overheidsorganisatie belangrijk; een overheid hoort te voldoen aan wet- en regelgeving. Daarom geeft sinds de introductie van het Besluit begroting en verantwoording (‘BBV’) in 2004 de accountant jaarlijks bij de jaarstukken van een gemeente een verklaring over het getrouw beeld én over de rechtmatigheid. De invoering van dit rechtmatigheidsoordeel leidde tot opschoning van de eigen gemeentelijke verordeningen en gaf een impuls aan een verbetering van het financieel beheer bij gemeenten. Bij de evaluatie van het besluit BBV in 2013 heeft de commissie BBV een advies3 gegeven aan het ministerie van Binnenlandse Zaken om de verantwoordelijkheid voor het afgeven van de rechtmatigheidsverantwoording neer te leggen bij het college. Dit is overgenomen door de commissie Depla en is onderdeel van de wetswijziging. Dit betekent dat met ingang van de jaarrekening 2023 het college een verantwoording af moet leggen over de rechtmatigheid. Dit past in de tijdgeest waarin de verantwoordelijkheid gelegd wordt waar deze hoort.

Het college is zich hierdoor nog meer bewust van haar verantwoordelijkheid te zorgen voor een goed financieel beheer, inclusief bijbehorende verordeningen. De accountant controleert nog wel de verantwoording van het college aangezien deze feitelijk een (financiële) toelichting is op de staat van baten en lasten en de balans. Daarmee zijn voor de raad waarborgen ingebouwd dat het college niet zomaar de verantwoording kan opstellen en afgeven. Zie verder paragraaf 2.5. 2.2

Definitie

Rechtmatigheid is een juridische term, die aangeeft dat een (voorgenomen) handelwijze in overeenstemming is met de geldende regels en besluiten. Dit begrip is van toepassing op alles wat een gemeente qua taken op zich neemt. Dit betekent dat alle handelingen van een gemeente moeten voldoen aan alle wet- en regelgeving op het gebied van bijvoorbeeld arbeidsomstandigheden (Arbo), aanbestedingen, omgevingswet, subsidievoorwaarden, raadsbesluiten enzovoort. Van een overheidsorganisatie mag immers verwacht worden dat zij conform wet- en regelgeving handelt. Het begrip rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording is echter een minder omvattend begrip. Bij rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording bestaat er een duidelijke relatie met het financiële beheer. Er moet immers worden verantwoord dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Het gaat om de financiële beheershandelingen.

3

https://www.accountant.nl/contentassets/1c7a876e9b46475a8121b7bd7dbe84f2/van-eenrechtmatigheidsoordeel-naar-een-rechtmatigheidsverantwoording.pdf

7

Handelingen en beslissingen van niet-financiële aard dienen wel in algemene zin te worden betrokken bij de inschatting van het algemene risicobeleid en -beheer van de gemeente. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan claims inzake planschade. De ratio hiervan is dat niet-financiële handelingen wel kunnen leiden tot financiële risico’s, waarvoor bijvoorbeeld een voorziening zou moeten worden gevormd. Binnen de rechtsmatigheidsverantwoording wordt onderscheid gemaakt tussen afwijkingen, fouten en onduidelijkheden en begrotingsonrechtmatigheden. Deze begrippen zijn onderling niet uitwisselbaar al kan er wel sprake zijn van overlap. 1. Afwijkingen: posten die niet rechtmatig tot stand zijn gekomen (fouten) en posten, waarbij voor het College van B&W een onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid. 2. Fouten: Rechtmatigheidsfouten treden op bij financiële beheershandelingen, waarbij de in het normenkader beschreven wet- en regelgeving niet is nageleefd. 3. Onduidelijkheden: Indien het College van B&W in het kader van de verslaggeving niet kan aangeven of er sprake is van een rechtmatigheidsfout of niet. 4. Begrotingsonrechtmatigheden: Hiervan is sprak als het College van B&W bij de realisatie van doelen en het realiseren van activiteiten afwijkt van de budgetten die door raad zijn vastgesteld.

Hiervan is sprake als het lasten- of investeringsbudget is overschreden(a), de baten (opbrengsten) door het doen of nalaten van een financiële beheershandeling lager zijn dan het door de raad vastgestelde budget (b) of voor het door de raad vastgestelde budget minder doelen of activiteiten zijn gerealiseerd dan begroot voor het betreffende budget (c).

Afwijkingen

Onrechtmatigheden

Misbruik

Onduidelijkheden

Niet naleven van voorwaarden in weten regelgeving

Begrotingsonrechtmatigheden

De term ‘onzekerheden’ komt voort uit de accountantscontrole en is van een andere aard dan onduidelijkheden. De rechtmatigheidsverantwoording door het college gaat dus primair om de (gevolgen van) financiële beheershandelingen. In deze kadernota ligt daar dan ook het zwaartepunt en wordt aangegeven waar dan aandacht aan moet worden geschonken en welke gevolgen er zijn wanneer het financieel beheer op dit terrein niet op orde is. De verantwoording conform het verplicht toe te passen standaardmodel (zie verder 2.4 en bijlage 1) moet gezien worden als de minimaal vereiste verantwoording. Colleges kunnen in hun ambities verder willen gaan en een zogenaamd ‘in control statement’ willen afgeven. Gemeenteraden kunnen in 8

hun kaderstellende rol ook aangeven of zij vinden dat het college over meer dan alleen de financiële rechtmatigheid een verantwoording moet afgeven. 2.3

Criteria

Het begrip financiële rechtmatigheid is in 20054 concreet gemaakt met behulp van negen criteria. In de jaarrekening legt het college verantwoording af over alle negen criteria van rechtmatigheid. De eerste zes criteria, die betrekking hebben op getrouwheid en óók onderdeel zijn van rechtmatigheid, komen tot uitdrukking in de balans en het overzicht van baten en lasten. De drie specifieke rechtmatigheidscriteria komen tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording. De negen criteria gelden ook als uitgangspunt vanuit de wetgever, waarbij de reikwijdte van de verantwoording niet wijzigt ten opzichte van de situatie, waarin de accountant het oordeel afgeeft. Dit houdt in dat: 1. er vastgesteld wordt dat de gepresenteerde bedragen juist berekend zijn (calculatiecriterium); 2. de juistheid van het tijdstip van betaling en van de verantwoording van verplichtingen wordt vastgesteld (valuteringcriterium); 3. de juistheid van de adressering van de rechthebbende waar een financiële stroom naar toe is gegaan vastgesteld is; 4. de volledigheid van alle opbrengsten die verantwoord zouden moeten zijn, ook verantwoord zijn; 5. de financiële beheershandelingen passen bij de activiteiten van de gemeente en dat in relatie tot de kosten een aanvaardbare tegenprestatie is overeengekomen (aanvaardbaarheidscriterium); 6.

de levering heeft plaatsgevonden (ook wel aangeduid als ‘prestatielevering’); 7. de financiële handelingen passen binnen het kader van de geautoriseerde begroting (begrotingscriterium); 8. voorwaarden in wet- en regelgeving worden nageleefd, zoals subsidievoorwaarden (voorwaardencriterium); 9. er een toetsing op juistheid en volledigheid van gegevens die door derden zijn verstrekt plaats vindt met het oog op het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen (M&O criterium).

4

https://www.bngbank.nl/BG%20Articles/200501Vugt_5-10.pdf

9

• • • • • •

Calculatiecriterium Valuteringscriterium Adresseringscriterium Volledigheidscriterium Aanvaardbaarheidscriterium Leveringscriterium

• • •

Begrotingscriterium Voorwaardencriterium Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium

Afgedekt door balans en overzicht van baten en lasten

Afgedekt door rechtmatigheidsverantwoording

Begrotingscriterium Begrotingsonrechtmatigheden (beleidsmatig en/of financieel) moeten geautoriseerd worden door de raad. Hiermee wordt toestemming gevraagd voor het te realiseren beleid en voor de besteding van het benodigde bedrag. Begrotingswijzigingen moeten volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog door de raad worden vastgesteld. Indien een wijziging niet meer in het jaar zelf is vastgesteld zijn bestedingen afwijkend van het begrotingsbedrag strikt genomen onrechtmatig. Uitgangspunt is dus dat iedere afwijking van de begroting onrechtmatig is. De financiële beheershandeling die deze afwijking van de begroting veroorzaakt, kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van de raad zoals geregeld in de Gemeentewet. Het bepalen welke begrotingsonrechtmatigheden al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan de raad. De raad bepaalt zelf op welk niveau de budgetten in de begroting en investeringen worden geautoriseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting en via de verordening op het financieel beheer ex artikel 212 van de Gemeentewet. Het is aan de raad om te bepalen in hoeverre afwijkingen acceptabel zijn. Bij hogere lasten dan was begroot, wordt bijvoorbeeld beoordeeld of deze worden gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere baten.

Een voorbeeld van een niet binnen het beleid passende afwijking is het doen van een investering buiten het investeringskader van een gemeente (bijvoorbeeld zonder budget (krediet)besluit). Het is van belang dat college en raad eenduidige afspraken maken op welke wijze begrotingsonrechtmatigheden in de nieuwe situatie benaderd worden. Deze afspraken worden vastgelegd in de financiële verordening of de beleidsnota rechtmatigheid/normenkader. De rechtmatigheidsverantwoording van het college bevat het totaal aan afwijkingen voor zover die (samen met eventuele andere financiële onrechtmatigheden) boven de door de raad vastgestelde grens uitkomen. Voor de afwijkingen die passen binnen de gemaakte afspraken tussen de raad en het college wordt vervolgens verwezen naar de programma’s. De afwijkingen tussen begroting en jaarrekening maken immers onderdeel uit van de toelichting van de programma’s onder de derde W-vraag. Daarnaast wordt een totaaloverzicht van afwijkingen opgenomen in de jaarrekening als toelichting op het overzicht van baten en lasten. In de rechtmatigheidsverantwoording worden vervolgens alleen de afwijkingen toegelicht die niet passen in de afspraken tussen de raad en het 10

college en waar mogelijk het (politieke) verantwoordingsdebat over gaat in de raad. Uiteindelijk stemt de raad, al dan niet, in met deze afwijkingen bij de behandeling van de jaarrekening, op basis van een eventuele indemniteitsprocedure. Kern van de verantwoording van het college is dat deze de afwijkingen benoemd waarbij de door de raad vastgestelde grens is overschreden. Voorwaardencriterium Het voorwaardencriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse weten regelgeving en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur. Het voorwaardencriterium levert vooral aandachtspunten op bij subsidieverstrekking (vooral naleven eigen voorwaarden) en niet toegestane staatssteun; aanbestedingen; Participatiewet; modelverordeningen 212 en 213a; bevoegdheden; personeelslasten en verordeningen. Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium Het is aan de gemeente om effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk (M&O) gebruik te voorkomen. De gemeente beziet in eerste plaats welke eisen de wet- en regelgeving stelt ten aanzien van M&O, wat daarin is geregeld omtrent de handhaving en hoe zich dat heeft vertaald naar de opzet van de interne organisatie.

Om dit te bewerkstellingen is een mix van maatregelen nodig. Een mogelijk uitgangspunt hiervoor is het opstellen van een gemeentelijke nota M&O. Het is overigens niet verplicht om voor het voeren van het M&O-beleid een overkoepelende nota vast te stellen. Het M&O-beleid moet voldoende actueel zijn en voldoende zijn afgestemd op de meest recente wetgeving en de praktijk. Het college dient een uitspraak te doen in hoeverre het M&O beleid ook feitelijk wordt nageleefd en of de getroffen maatregelen werken. De basis daarvoor ligt in belangrijke mate bij de uitkomsten van de intern uitgevoerde controles en evaluaties. Wanneer het college concludeert dat het M&O-beleid (op onderdelen) niet actueel is en/of dat er geen M&O-beleid bestaat of het M&O-beleid feitelijk niet wordt nageleefd dan vermeldt het college dit in de paragraaf bedrijfsvoering. Daadwerkelijke afwijkingen als gevolg van misbruik worden, voor zover deze niet het getrouwheidsaspect raken, betrokken bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. Naast misbruik en oneigenlijk gebruik kan er sprake zijn van fraude. De term fraude is juridisch niet gedefinieerd. In het dagelijks taalgebruik is het gebruikelijk misbruik en oneigenlijk gebruik ook als fraude te bestempelen, denk hierbij aan een term als ‘bijstandsfraude’ of aan ‘fraude’ met vergunningen.

Dit type fraudes valt nadrukkelijk onder het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium. Het gaat hier om derden die misbruik maken van (gemeentelijke) regelingen. Dit misbruik en oneigenlijk gebruik moet wel duidelijk

11

worden onderscheiden van fraude in het kader van de controle van de jaarrekening door de accountant. De accountant heeft een verantwoordelijkheid met betrekking tot fraude in het kader van de controle van de jaarrekening. Dit type fraudes omvat opzettelijke handelingen door één of meerdere personen binnen de gemeente, waarbij gebruik wordt gemaakt van misleiding teneinde een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen. Een voorbeeld is het betalen van valse facturen waarbij één of meerdere personen binnen de gemeente betrokken zijn. Dit type fraudes is een onderdeel van de getrouwheidsverklaring van de accountant en wordt daarom niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Als de gemeente deze fraude op een juiste manier heeft verwerkt in de jaarrekening, dan kan deze toegelicht worden in de paragraaf bedrijfsvoering, maar er is geen verplichting. Aanbeveling De commissie BBV adviseert om geconstateerde fraude door eigen medewerkers toe te lichten in de paragraaf bedrijfsvoering. 2.4

Verantwoording college

De verantwoording die het college aflegt is gebaseerd op een standaardmodel dat bij wet is vastgelegd (zie bijlage 1). De verantwoording bevat de elementen die in dit hoofdstuk nader worden toegelicht. De tekst van de verantwoording ligt vast en moet door het college op de volgende punten worden aangevuld: 1. Datum vaststelling normenkader; 2. Het door de raad vastgestelde grensbedrag; 3. Wel of niet voldoen aan rechtmatigheid criteria; 4. Geconstateerde afwijkingen boven de verantwoordingsgrens. Het college maakt in haar verantwoording gebruik van de begrippen ‘fouten’ en ‘onduidelijkheden’ (ieder afzonderlijk) om de afwijkingen te duiden. Het is de verwachting dat als gevolg van de wijziging van de verantwoording van de accountant naar het college een kwaliteitsimpuls uitgaat op de interne processen en beheersing. Het college dient immers te kunnen steunen op een adequaat functionerend systeem van interne beheersing en -controle, om (primair) te waarborgen dat de gemeente bij alle (financiële) beheershandelingen en transacties de wet- en regelgeving naleeft. Dit systeem is tevens van belang bij het opstellen van een overzicht van afwijkingen van rechtmatigheid. Tevens is de verwachting dat er meer vooruitgekeken gaat worden naar het oplossen van onrechtmatigheden, omdat het college ook beheersmaatregelen moet formuleren.

Wat gaat het college doen om waar mogelijk bestaande onrechtmatigheden op te heffen of nieuwe onrechtmatigheden te voorkomen? Ook dit laatste kan een gespreksonderwerp zijn tussen raad en college. Hierbij is het van belang dat het voltallige college verantwoordelijk is (zich verantwoordelijk voelt) voor het afgeven van de rechtmatigheidsverantwoording. De wethouder van financiën kan hierbij wellicht een coördinerende rol vervullen binnen het 12

college, maar de fouten en onduidelijkheden (ieder afzonderlijk) kunnen betrekking hebben op het brede beleidsterrein van de gehele gemeente. Dit laatste benadrukt de noodzaak van een daadkrachtig collegiaal bestuur. 2.5

Controle accountant

De verantwoording van rechtmatigheid door het college gaat na de wetswijziging deel uitmaken van de jaarrekening, zodat de aandacht voor en de controle op rechtmatigheid minimaal op het huidig kwaliteitsniveau gehandhaafd blijft. De accountant geeft een getrouwheidsoordeel af over de jaarrekening, waarvan de rechtmatigheidsverantwoording onderdeel uitmaakt. Het huidige afzonderlijke rechtmatigheidsoordeel in de controleverklaring van de accountant komt daarmee te vervallen. De beoordeling van de getrouwheid door de controlerend accountant geeft aan dat vertrouwd mag worden op hetgeen in de rechtmatigheidsverantwoording van het college vermeld staat. Het is feitelijk juist en volledig, maar de uitlatingen die opgenomen zijn in de rechtmatigheidsverantwoording komen geheel voor rekening van het college. Voorts wordt in de controleverklaring en het verslag van bevindingen van de accountant geen separaat oordeel meer gegeven worden over de rechtmatigheid. Het ziet uitsluitend nog op de getrouwheid. Dit betekent onder meer dat rechtmatigheidsfouten en gemelde onduidelijkheden in de rechtmatigheid (voor zover deze niet tevens van invloed zijn op het getrouwe beeld), geen invloed hebben op de strekking van de controleverklaring.

Hierdoor kan het bijvoorbeeld voorkomen dat er omvangrijke rechtmatigheidsfouten opgenomen zijn in de rechtmatigheidsverantwoording van het college, terwijl de strekking van de controleverklaring toch goedkeurend is, omdat de omvangrijke rechtmatigheidsfouten getrouw opgenomen zijn in de rechtmatigheidsverantwoording. Dit laatste moet voor de raad uiteraard geen belemmering zijn, om met het college een kritisch gesprek te voeren over de rechtmatigheidsfouten. Hetzelfde geldt uiteraard voor in de rechtmatigheidsverantwoording opgenomen omvangrijke onduidelijkheden in de rechtmatigheid. 2.6

Rol raad

De rechtmatigheidsverantwoording betekent voor de raad een versteviging van de kaderstellende en controlerende rol. Het is van belang dat de raad dit ook zo ziet en hier zelf actief op inspeelt. Kaderstellen De raad heeft op verschillende momenten een kaderstellende rol. Dat begint in feite al aan de voorkant wanneer hij de financiële verordening vaststelt. Daarin staan immers de (financiële) spelregels waaraan de gemeente zich moet houden. Bijvoorbeeld wat de grens is voor investeringen die worden geactiveerd. Omdat alle gemeenten verschillend zijn is het belangrijk dat hier maatwerk wordt geleverd. Want waar voor de ene gemeente een

13

investering van € 100.000 een klein bedrag is, is voor een andere gemeente een investering van € 25.000 een groot bedrag. Bij het vaststellen van kaders hoort ook het vaststellen van de verantwoordingsgrens. De verantwoordingsgrens betekent dat rechtsmatigheidsfouten pas in de rechtmatigheidsverantwoording worden opgenomen en toegelicht, wanneer deze boven het door de raad vastgestelde percentage komen. Wanneer het voor het college niet duidelijk is of financieel rechtmatig is gehandeld, worden deze onduidelijkheden in de rechtmatigheidsverantwoording opgenomen en toegelicht indien deze boven het door de raad vastgestelde percentage komen. Voor iedere gemeente (ongeacht de schaalgrootte) geldt dat de raad een afweging moet maken tussen enerzijds de hoogte van de verantwoordingsgrens en anderzijds de inspanningen die voor het ambtelijk apparaat verbonden zijn, aan het detecteren en rapporteren van de rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden. Daarnaast stelt de raad de accountant aan en geeft deze de controle opdracht. Dat gebeurt vaak via een audit comité of een financiële - of rekeningcommissie. Ook stelt de raad het normenkader vast. Het normenkader is de set aan regelgeving waaraan in het kader van de rechtmatigheid moet worden voldaan. Daarbij gaat het zowel om Europese regelgeving, wettelijke bepalingen als eigen regelgeving, zoals verordeningen vastgesteld door de raad.

In dit kader zijn bij de wettelijke bepalingen alleen de financiële beheershandelingen van belang, zoals bijvoorbeeld Europese aanbestedingsrichtlijnen en niet de wettelijke bepalingen rond bijvoorbeeld naleving van privacyregels. Uiteraard moet de gemeente deze regels ook naleven, maar bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording spelen deze geen rol. Voor verordeningen geldt dat alle gemeentelijke verordeningen voor zover deze bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen onderdeel uitmaken van het normenkader. Ook andere besluiten van de raad met een kaderstellend karakter en die bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen, zijn een verplicht onderdeel van het normenkader (begroting, raadsbesluiten over investeringsvoorstellen, beleidsnota’s). Controleren Na de kaderstellende rol komt de controlerende rol van de raad aan bod. Deze komt met name aan de orde bij het vaststellen van de jaarstukken, maar heeft ook betrekking op andere documenten die aan de raad ter beoordeling worden voorgelegd. Het college legt binnen de jaarstukken verantwoording af over het gevoerde beleid en in haar controlerende rol beoordeelt de raad deze. Om het college decharge te geven worden de jaarstukken door de raad vastgesteld. Bij de bespreking van de jaarstukken wordt ook de rechtmatigheidsverantwoording van het college en het accountantsrapport besproken.

De raad kan het college bevragen op de oorzaak van de geconstateerde fouten en onduidelijkheden. De raad is ook zeker geïnteresseerd in de maatregelen die het college gaat treffen om de oorzaken van deze fouten weg te nemen. Het gaat dan in de regel om (structurele) beheersmaatregelen.

14

3.

De rechtmatigheidsverantwoording

Het juridische begrip rechtmatigheid heeft betrekking op alle geldende wetten en regels. Rechtmatigheid is dan het handelen in overeenstemming met alle wetten en regels. Het begrip rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording is een minder omvattend begrip. Bij rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording bestaat er een duidelijke relatie met het financiële beheer. Er moet immers worden verantwoord dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Het gaat om de financiële beheershandelingen. Handelingen en beslissingen van niet-financiële aard dienen wel in algemene zin te worden betrokken bij de inschatting van het algemene risicobeleid en -beheer van de gemeente. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan claims inzake planschade. De ratio hiervan is dat niet-financiële handelingen wel kunnen leiden tot financiële risico’s, waarvoor door het college bijvoorbeeld een voorziening zou moeten worden gevormd. Verplicht model Het model (zie bijlage 1) wordt verplicht voorgeschreven, tekstuele aanpassingen zijn alleen op de aangegeven plaatsen toegestaan. Deze verplichting is opgenomen in de wetgeving. Grens voor afwijkingen De grens waarboven afwijkingen in de verantwoording moeten worden opgenomen wordt door de raad bepaald maar bedraagt maximaal 3% van de totale lasten (inclusief toevoegingen aan de reserves).

Onder afwijkingen wordt afzonderlijk verstaan fouten (dus het niet naleven van wet- en regelgeving) en posten waarvan bij het college onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid, omdat deskundigen en adviseurs (bijvoorbeeld juristen) van mening verschillen over de rechtmatigheid van een financiële beheershandeling die ten grondslag ligt aan baten en lasten en balansmutaties. Het kan hier onder andere gaan om staatsteun of (complexe) aanbestedingen. Bij staatsteun kan intern het vermoeden op staatsteun bestaan omdat een (klachten)procedure is ingesteld. Zo lang de procedure loopt, is niet duidelijk of sprake is van geoorloofde of ongeoorloofde staatsteun. Ook bij complexe aanbestedingen kan het voorkomen dat de jurist van de gemeente aangeeft dat een bepaalde wijze van gunnen van een opdracht toegestaan is, terwijl er klachten of signalen zijn dat het niet toegestaan is. Ook dan is de rechtmatigheid van een inkoop onduidelijk totdat eventueel een rechter een uitspraak doet., Het is belangrijk dat de raad ook over deze onduidelijkheden, voor zover ze de verantwoordingsgrens overschrijden, worden geïnformeerd via de rechtmatigheidsverantwoording. 3.1

Reikwijdte en normenkader

Het normenkader voor een rechtmatigheidsverantwoording betreft de inventarisatie van de voor de verantwoording relevante regelgeving, van andere overheden en van de gemeente zelf. Bij regelgeving die niet afkomstig is van de gemeente, moet onder meer gedacht worden aan:

15

• Europese richtlijnen, denk hierbij bijvoorbeeld aan de regels die gelden voor staatssteun. • Wetten in formele zin, zoals de Participatiewet. • Algemene Maatregelen van Bestuur, zoals het Besluit Participatiewet. • Ministeriële regeling, zoals Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ. Het normenkader moet actueel en aangepast worden op basis van nieuwe wet- en regelgeving. De inventarisatie van regelgeving bestaat uit externe- en gemeentelijke regelgeving. Onder gemeentelijke regelgeving worden verordeningen, raads- en collegebesluiten verstaan. Het normenkader heeft dezelfde reikwijdte, als onder de hiervoor geldende Kadernota’s rechtmatigheid. Het operationaliseren van het normenkader is een taak van het college en wordt vastgelegd in een toetsingskader. In een toetsingskader is per wet/regeling/verordening vastgelegd welke artikelen relevant zijn voor de toetsing. Het toetsingskader kan de vorm hebben van procesbeschrijvingen, interne controleplannen etc.

Toetsingskader: recht, hoogte, duur

Normenkader

Interne beheersing

Gemeentelijke financiële processen

3.1.1 Externe wet- en regelgeving, verordeningen en raadsbesluiten

Bij wettelijke bepalingen zijn alleen de financiële beheershandelingen van belang, zoals bijvoorbeeld Europese aanbestedingsrichtlijnen. Voor verordeningen geldt dat alle verordeningen onderdeel uitmaken van het normenkader voor zover deze bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen. Andere besluiten van de raad, dus niet zijnde verordeningen, met een kaderstellend karakter en die bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen, zijn ook een verplicht onderdeel van het normenkader. Het is niet toegestaan dat gemeenteraden eigen verordeningen buiten beschouwing laten bij de rechtmatigheidsverantwoording. Wel kan de raad besluiten dat aan bepaalde onderdelen van verordeningen geen consequenties voor de financiële rechtmatigheid worden verbonden. Dat kan alleen als deze onderdelen niet verplicht voortvloeien uit hogere regelgeving. 3.1.2 Collegebesluiten

Collegebesluiten vallen niet onder de rechtmatigheidsverantwoording, tenzij de verantwoording hiervan verplicht is op basis van hogere regelgeving of raadsbesluiten c.q. verordeningen. De raad kan bijvoorbeeld het vaststellen van het treasury statuut of inkoopen aanbestedingsbeleid overgedragen hebben aan het college. In die situatie ligt het niet 16

voor de hand dat deze collegebesluiten worden opgenomen in het normenkader, omdat het bevoegdheden zijn die de raad zelf gedelegeerd heeft. Uiteraard moet wel worden vastgesteld dat deze collegebesluiten zijn genomen door het college. Aanbeveling De commissie BBV adviseert de door de raad gedelegeerde bevoegdheden aan het college niet op te nemen in het normenkader rechtmatigheid. Collegebesluiten zijn in te delen in kaderstellende en uitvoerende besluiten. Kader stellende besluiten hebben een algemene werking voor alle nog te nemen uitvoerende besluiten. Uitvoerende besluiten worden genomen in het kader van het dagelijks bestuur en beheer van de gemeente. Kaderstellende collegebesluiten, betrekking hebbend op financiële beheershandelingen, kunnen verplicht zijn gesteld door hogere regelgeving of raadsbesluiten c.q. verordeningen. Indien het opstellen en nemen van een collegebesluit verplicht wordt gesteld, gaat het college alleen na of het voorgeschreven besluit daadwerkelijk door het college is genomen. Als wet- en regelgeving ook inhoudelijke eisen aan het collegebesluit stelt, wordt ook vastgesteld of aan deze eisen is voldaan.

In de situatie dat collegebesluiten zijn opgenomen in het normenkader en het college een besluit heeft genomen om bepalingen in de eigen kaderstellende besluiten aan te passen dan moet de rechtmatigheidsverantwoording in de periode vóór aanpassing gericht zijn op de ‘oude’ bepalingen en in de periode na aanpassing op de aangepaste bepalingen. Afwijkingen van de ‘oude’ bepalingen met financiële gevolgen in de periode vóór dit besluit leiden tot fouten of onduidelijkheden in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording. Afwijkingen van de ‘oude’ bepalingen na dit besluit zijn niet onrechtmatig, aangezien het college dan handelt op basis van de nieuwe bepalingen. Indien in de besluiten van het college een hardheidclausule is opgenomen en de afwijking is in overeenstemming met de hardheidclausule, dan is het afwijken van de besluiten onder bepaalde voorwaarden, zoals in de hardheidclausule geregeld, toegestaan. In dat geval is eveneens rechtmatig gehandeld. 3.1.3 Opstellen van het normenkader

Voor een goede totstandkoming van de rechtmatigheidsverantwoording is belangrijk dat de geldende regelgeving duidelijk vastligt. Het college is primair verantwoordelijk voor de naleving van de wet- en regelgeving en moet dus permanent inzicht hebben in de van toepassing zijnde relevante wet- en regelgeving. Dit betreft het normenkader. Het college stuurt het normenkader naar de raad. De raad stelt het normenkader vast. Om het normenkader te kunnen gebruiken voor de interne beheersing moet het normenkader worden geoperationaliseerd. Ten behoeve van de uitwerking is het van belang dat bekend is welke bepalingen van de regelgeving relevant zijn voor het rechtmatigheidsbeheer. In het kader van de rechtmatigheidsverantwoording gaat het daarbij om de bepalingen waar voor de gemeente financiële consequenties uit kunnen voortkomen. Het operationaliseren van het normenkader is een taak van het college en wordt vastgelegd

17

in een toetsingskader. In een toetsingskader is per wet/regeling/verordening vastgelegd welke artikelen relevant zijn voor de toetsing. Op basis van de relevante bepalingen kan aan de hand van een risicoanalyse worden bepaald, welke beheersingsmaatregelen moeten worden genomen. De beheersorganisatie moet zodanig zijn ingericht dat naleving van wet- en regelgeving (= het normenkader) met voor de gemeente financiële consequenties zichtbaar en toetsbaar wordt vastgelegd. Het uiteindelijk resultaat moet zijn dat een gemeente aantoonbaar wet- en regelgeving naleeft. Onduidelijkheden in de verordeningen over financiële consequenties moeten worden opgelost. Zodra onduidelijkheden in de interpretatie zijn geconstateerd, dient de raad aan te geven welke interpretatie hij geeft. Het achteraf sanctioneren (het nadien door de raad laten aangeven aan welke bepalingen geen financiële consequenties worden verbonden) van het niet naleven van gemeentelijke regelgeving, is niet transparant en daarom niet wenselijk. Stellige uitspraak Bij onduidelijkheden over de interpretatie in de verordeningen over financiële consequenties dient de raad aan te geven welke uitleg hieraan moet worden gegeven. Deze interpretatie van de raad moet vervolgens vastgelegd worden in een raadsbesluit, waarna dit besluit wordt verwerkt in de desbetreffende verordeningen. 3.2

Operationaliseren verantwoordingsgrens

De verantwoordingsgrens is een door de raad vastgesteld bedrag, waarboven het college de afwijkingen moet opnemen in de rechtmatigheidsverantwoording. De verantwoordingsgrens valt binnen de bandbreedte van 0% tot 3% van de totale lasten van de gemeente, inclusief toevoegingen aan de reserves. Voor zowel fouten als voor onduidelijkheden afzonderlijk geldt hetzelfde percentage. Fouten en onduidelijkheden worden niet bij elkaar opgeteld5. Effect verantwoordingsgrens De verantwoordingsgrens betekent dat rechtsmatigheidsfouten pas in de rechtmatigheidsverantwoording worden opgenomen en toegelicht, wanneer zij boven het door de raad vastgestelde percentage komen. Wanneer het voor het college niet duidelijk is of financieel rechtmatig is gehandeld, worden deze onduidelijkheden eveneens pas in de rechtmatigheidsverantwoording opgenomen en toegelicht indien zij boven het door de raad vastgestelde percentage komen. Voor iedere gemeente (ongeacht de schaalgrootte) geldt dat de raad een afweging moet maken tussen enerzijds de hoogte van de verantwoordingsgrens en anderzijds de inspanningen die voor het ambtelijk apparaat verbonden zijn, aan het detecteren en rapporteren van de rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden. Dit gesprek binnen de gemeente tussen college en de raad moet ten tijde van het bepalen van de verantwoordingsgrens gevoerd worden.

Dit besluit kan gevolgen hebben voor de inrichting van de interne beheersing. Bij het bepalen van de verantwoordinggrens is de informatiebehoefte van de raad het vertrekpunt. Daarbij kunnen vervolgens de 5

Zie bijlage 2 voor een rekenvoorbeeld.

18

inspanningen die door de organisatie gedaan moeten worden om de informatie op een goede wijze te verkrijgen, het kwaliteitsniveau van interne beheersing, ervaringen met rechtmatigheid in het verleden, risicovolle processen zoals aanbestedingen, betrouwbaarheid begrotingsproces en visie op de sturingsfilosofie van de gemeente worden betrokken. Omvang verantwoordingsgrens Voor het bepalen van de verantwoordingsgrens wordt uitgegaan van de totale lasten inclusief de toevoegingen aan de reserves. Tot 2023 waren toevoegingen aan de reserves onderdeel van de basis voor de goedkeuringstolerantie van de accountant. Dit was ingegeven door de situatie dat de accountant anders geen grondslag had om de rechtmatigheid van deze toevoegingen in zijn oordeel over rechtmatigheid te betrekken. Met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is dat niet meer relevant. Daar een toevoeging aan een reserve feitelijk resultaatverdeling betreft is het zuiverder de lasten exclusief toevoegingen aan reserves als uitgangspunt te nemen. De commissie is voornemens bij een volgende update van deze kadernota de onderstaande stellige uitspraak te wijzigen. Stellige uitspraak De totale lasten inclusief de toevoegingen aan de reserves vormen de te hanteren omvangsbasis voor het berekenen van de verantwoordingsgrens. Onderwerp

Instrument

Inrichten rechtmatigheidsbeheer Inrichten accountantscontrole

Verordening ex artikel 212 Gemeentewet Verordening ex artikel 213 Gemeentewet Raadsbesluit (bijvoorbeeld via een controleprotocol) Normenkader

Opdrachtverstrekking accountant Inventarisatie wet- en regelgeving

Toetsingskader Beheersmaatregelen

Operationaliseren rechtmatigheidsbeheer Afwijkingen opnemen in Verantwoordingsgrens rechtmatigheidsverantwoording Afwijkingen opnemen in Rapportagegrens paragraaf bedrijfsvoering

Verplicht/ optioneel Verplicht

Domein

Verplicht

Raad

Verplicht

Raad

Verplicht Optioneel Verplicht

1. College 2. Raad vaststellen College College

Verplicht

Raad

Optioneel

Raad

Raad

Aanbeveling De commissie BBV adviseert om zowel de verantwoordingsgrens als de rapportagegrens6 op te nemen in de financiële verordening of de beleidsnota rechtmatigheid/normenkader.

6

Ook wel rapportagetolerantie genoemd.

19

3.3

Verantwoordelijkheden college

Het college legt via het verplichte model (zie bijlage 1) verantwoording af in de jaarrekening. Alle rechtmatigheidsafwijkingen boven de verantwoordingsgrens worden in deze verantwoording kort en bondig benoemd. De paragraaf bedrijfsvoering is de plek om een nadere toelichting te geven door het college ten aanzien van onderwerpen die de rechtmatigheid raken en hoe de beheersing is vormgegeven. In deze paragraaf worden de speerpunten van de bedrijfsvoering toegelicht. Ook moet in ieder geval een nadere toelichting worden gegeven op alle afwijkingen die in de rechtmatigheidsverantwoording zijn opgenomen voor zover deze de rapportagegrens overschrijden. Aspecten die hierbij aan de orde komen zijn de tussentijdse communicatie met de raad – of de reden waarom deze achterwege is gebleven - alsmede de maatregelen die zijn genomen om verbeteringen aan te brengen om het handelen conform wet- en regelgeving afdoende in processen te waarborgen. Aanbeveling De commissie adviseert kaderstelling op het gebied van rechtmatigheid niet bij begroting in de paragraaf bedrijfsvoering vorm te geven, maar door middel van de (financiële) verordening of beleidsnota rechtmatigheid/normenkader aan de raad voor te leggen en deze periodiek te herzien.

Stellige uitspraak Het college geeft in de paragraaf bedrijfsvoering een toelichting op alle afwijkingen die in de rechtmatigheidsverantwoording zijn opgenomen voor zover deze de rapportagegrens overschrijden en welke maatregelen worden genomen om deze afwijkingen in de toekomst te voorkomen. Ook als de rechtmatigheidsfouten en/of onduidelijkheden lager zijn dan de door de raad vastgestelde verantwoordingsgrens kunnen in de paragraaf bedrijfsvoering geconstateerde rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden worden vermeld. Hierbij is het belangrijk dat de raad vooraf aangeeft welke individuele rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden in de paragraaf bedrijfsvoering moeten worden opgenomen. Dit kan een kwantitatief criterium zijn: iedere geconstateerde rechtmatigheidsfout en onduidelijkheid hoger dan bedrag X of percentage Y wordt in de paragraaf bedrijfsvoering opgenomen. Dit wordt vaak de rapportagegrens voor afwijkingen bij gemeenten genoemd. Dit kunnen ook kwalitatieve criteria zijn: bijvoorbeeld fouten en onduidelijkheden die geregeld voorkomen, samenhangen met bepaalde taken, processen of afdelingen en samenhangen met fraude. Ten slotte kan het college een overzicht opnemen van de getroffen en nog te treffen beheersmaatregelen. Maatregelen die gericht zijn op het voortaan voorkomen alsmede het opheffen van onrechtmatigheden.

Dit kunnen meer algemeen geformuleerde beheersmaatregelen zijn (bijvoorbeeld als onderdeel van de verbijzonderde interne controle), maar ook gerichte maatregelen die tot doel hebben het opheffen van een concrete onrechtmatigheid of onduidelijkheid.

20

4.

Verantwoordingscriteria rechtmatigheid

In de jaarrekening legt het college verantwoording af over alle negen criteria van rechtmatigheid. De eerste zes criteria, die betrekking hebben op getrouwheid en óók onderdeel zijn van rechtmatigheid, komen tot uitdrukking in de balans en het overzicht van baten en lasten. De drie specifieke rechtmatigheidscriteria komen tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording. De negen criteria gelden ook als uitgangspunt vanuit de wetgever, waarbij de reikwijdte van de verantwoording niet wijzigt ten opzichte van de situatie tot en met 2020, waarin de accountant het oordeel afgeeft. Omdat de eerste zes criteria worden afgedekt door het getrouwe beeld hoeven deze reden niet afzonderlijk vermeld te worden in de rechtmatigheidsverantwoording. Vanzelfsprekend maken deze eerste zes criteria wel onderdeel uit van de reguliere jaarrekeningcontrole. In het onderstaande schema is dit in beeld gebracht. • • • • • •

Calculatiecriterium Valuteringscriterium Adresseringscriterium Volledigheidscriterium Aanvaardbaarheidscriterium Leveringscriterium (prestatiecriterium)

• • •

Begrotingscriterium Voorwaardencriterium Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium

Afgedekt door balans en overzicht van baten en lasten

Afgedekt door rechtmatigheidsverantwoording

Bij de grondslagen voor het opstellen van de jaarrekening geeft het college reeds aan dat de jaarrekening in overeenstemming met het BBV is opgesteld. De accountant verklaart dat de jaarrekening een getrouwe weergave is van de baten en lasten, de activa en passiva. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling van de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording dat het college zelf een ‘accountantscontrole’ uitvoert. De prestatielevering is een onderdeel van het getrouwe beeld (het leveringscriterium) en daarmee onderwerp van de accountantscontrole. Dit aspect komt dus niet terug in de rechtmatigheidsverantwoording. Uiteraard is het mogelijk om over dit aspect toelichting te geven, bijvoorbeeld in de paragraaf bedrijfsvoering. Blijven over de laatste drie criteria: het voorwaardencriterium, het begrotingscriterium en het misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) criterium. 4.1

Voorwaardencriterium

Het voorwaardencriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse weten regelgeving en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, 21

administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur. Gemeenten stellen via de financiële verordening en/of onderliggende nota’s kaders vast die van invloed zijn op verslaggeving. Het gaat hier om de invulling van de ruimte die het BBV geeft voor eigen gemeentelijke kaders. Denk hierbij aan grenzen voor het activeren van investeringen, afschrijvingstermijnen, omgang met reserves en voorzieningen en dergelijke. Deze vallen onder het getrouwe beeld en vallen per definitie onder de reikwijdte van de reguliere accountantscontrole. Ook voorwaarden die direct van invloed zijn op de verslaggeving c.q. het getrouwe beeld van de jaarrekening worden niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Hierbij kan worden gedacht aan het niet naleven van voorwaarden met betrekking tot recht, hoogte, duur, termijnen, normbedragen, doelgroep en grondslag bij bijvoorbeeld bijstandsverlening, maatschappelijke ondersteuning, inkomensoverdrachten en het opleggen van belastingen dat tot gevolg heeft dat de bijhorende lasten of opbrengsten onjuist of onvolledig zijn. Het niet naleven van deze voorwaarden heeft direct invloed op het getrouwe beeld van deze posten in de jaarrekening. Stellige uitspraak Voorwaarden die direct van invloed zijn op de verslaggeving c.q.

het getrouwe beeld van de jaarrekening worden niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. In het vervolg van deze paragraaf wordt ingegaan op de verschillende onderwerpen ten aanzien van het voorwaardencriterium, waar in de praktijk onduidelijkheid over bestaat. 4.1.1 Aanbestedingswet

De regels over aanbesteden staan in de Aanbestedingswet 2012 en het Aanbestedingsbesluit. Op 9 maart 2016 is in de Tweede Kamer het Wetsvoorstel tot wijziging van de Aanbestedingswet behandeld. De aangepaste aanbestedingswet 2012 is per 1 juli 2016 in werking getreden. Overeenkomsten die na 18 april 2016 zijn gesloten, moeten voldoen aan de nieuwe aanbestedingsregels. Een verandering die relevant is voor de rechtmatigheidsverantwoording is het vervallen van de zogenoemde ‘2b-diensten’. Daarvoor in de plaats is de categorie ‘sociale en andere specifieke diensten’ gekomen. Te denken valt aan zorg, onderwijs en maatschappelijke diensten. Opvallend is dat de administratieve diensten voor deze sociale diensten niet meer als (oude) 2a-diensten gelden. Contracten voor sociale en specifieke diensten met een waarde van meer dan € 750.000 moeten met een aanbestedingsprocedure in de markt worden gezet. Dit is relevant voor de aanbestedingen op het gebied van WMO en Jeugdzorg. In de Gids Proportionaliteit (= flankerend beleid bij de Aanbestedingswet 2012) zijn de voorschriften uitgewerkt over de eisen, voorwaarden en criteria die aan inschrijvers en inschrijvingen worden gesteld. Een aanbestedende dienst dient de voorschriften toe te passen of een afwijking in de aanbestedingsstukken te motiveren.

Het ten onrechte niet toepassen van de Aanbestedingswet 2012 met betrekking tot deze Europese aanbestedingsnormbedragen bij een aanbesteding van opdrachten, leidt tot een financiële rechtmatigheidsfout. Het niet naleven van de overige normbedragen uit de Gids Proportionaliteit leidt niet tot financiële rechtmatigheidsfouten voor zover de gemeente afwijking hiervan adequaat heeft gedocumenteerd en gemotiveerd. De commissie BBV is van 22

oordeel dat indien deze normen veelvuldig niet nageleefd worden of slecht gedocumenteerd en/of gemotiveerd zijn, het college hierover moet rapporteren via de paragraaf bedrijfsvoering. Stellige uitspraak Indien de normen uit de gids proportionaliteit veelvuldig niet nageleefd worden of slecht gedocumenteerd en/of gemotiveerd zijn, dan moet het college hierover moet rapporteren via de paragraaf bedrijfsvoering. Wanneer de overige normbedragen uit de Gids Proportionaliteit zijn vertaald in het interne inkoopbeleid en deze laatste onderdeel uitmaakt van het door de raad vastgestelde normenkader worden afwijkingen wel meegewogen in de rechtmatigheidsverantwoording. 4.1.2 Meerjarige contracten

Bij meerjarige inkoopcontracten kunnen, afhankelijk van het geraamde inkoopbedrag, de Europese aanbestedingsregels van toepassing zijn. Een onrechtmatigheid bij de contractverlening kan in zo’n geval meerdere jaren in de verantwoording blijven doorwerken, doordat jaarlijks de lasten voortvloeiende uit het inkoopcontract in de jaarrekening zijn opgenomen. Het college kan er ook voor kiezen de totale fout in één keer (in het jaar van opdrachtverlening of constatering) bij de rechtmatigheidsverantwoording te betrekken. Voorwaarde is dan wel dat de verplichting bij de niet uit de balans blijkende verplichtingen is opgenomen. De omvang van de totale fout is de omvang van de besteding (last of investering) in het jaar waarin de onrechtmatigheid wordt geconstateerd, verhoogd met de bestedingen van de jaren erna voor de duur van het afgesloten contract. Dit is alleen het geval indien de bestedingen in de jaren erna (contractueel) verplicht zijn. Indien de omvang van de verplichting materieel van aard is, dan moet deze verplichting op grond van artikel 53 BBV opgenomen worden bij de niet uit de balans blijkende verplichtingen. Indien de omvang van de verplichting niet materieel van aard is, dan kan ervoor gekozen worden om de verplichting op te nemen bij de niet uit de balans blijkende verplichtingen.