GrondbeleidNota Grondbeleid 2020-2023

Ook deze ondersteunende activiteiten voor exploitatie door derden maken onderdeel uit van de grondbedrijfsfunctie.

14

5.1

Exploitatieopzetten

Actief grondbeleid Voor alle grondexploitaties binnen de portefeuille van de grondbedrijfsfunctie worden onderbouwde exploitatieberekeningen gemaakt, die jaarlijks worden herzien. In exploitatieopzetten wordt uitgegaan van de gebruikelijke parameters voor rente en inflatie. Afhankelijk van markanalyse wordt vervolgens een inschatting gemaakt over het tempo waarin verkoopresultaten verwacht worden. De kosten en opbrengsten van een grondexploitatie worden opgenomen in een exploitatieopzet naar dynamisch model. Dat wil zeggen dat rekening wordt gehouden met prijs- en opbrengststijgingen en met de fasering van de kosten en opbrengsten in de tijd. Het programma en het grondgebruik, gebaseerd op de beleidsmatige en planologische uitgangspunten, vormen de basis voor de exploitatieopzet. Hiermee wordt een financiële raming gegeven van de kosten en opbrengsten van de activiteiten, die nodig zijn voor de productie van bouwrijpe grond. Met een dergelijke grondexploitatie kan worden aangetoond in hoeverre een bestemmingsplan(wijziging) economisch haalbaar is. De exploitatieopzet wordt jaarlijks herzien. Dit is ook nodig voor waarderingen die voor de jaarrekening relevant zijn. De diepgang van die jaarlijkse herziening kan verschillen.

Voor zover het significante wijzigingen betreft, die niet meer tot de normale uitvoeringsdynamiek van een project kunnen worden gerekend, dient de gemeenteraad te worden geïnformeerd. De gemeenteraad zal dan om vaststelling worden verzocht. Voor de projecten waarbij de gemeente actief grondbeleid voert, worden onderbouwde exploitatieberekeningen gemaakt, die jaarlijks worden geactualiseerd. In exploitatieopzetten wordt uitgegaan van de gebruikelijke parameters voor rente en inflatie. Faciliterend grondbeleid Bij projecten waarbij de gemeente faciliterend grondbeleid voert, wordt een exploitatieberekening gevraagd van de ontwikkelende partij. In geval van een wijziging van het bestemmingsplan is aantonen van de financiële haalbaarheid vereist. De kosten die de gemeente maakt om de ontwikkeling mogelijk te maken, komen voor rekening van de initiatiefnemer. In paragraaf 3.3.1. wordt nader ingegaan op kostenverhaal. Voor kostenverhaal is het van belang om inzicht te hebben in historische en toekomstige kosten. De kredietwaardigheid van de initiatiefnemer moet voldoende zijn om de verplichtingen te kunnen nakomen. De gemeente vraagt indien nodig een zekerstelling op basis waarvan gegarandeerd is dat de initiatiefnemer zijn verplichtingen nakomt. De gemeente maakt bij faciliterend grondbeleid een risico-inschatting.

Samenwerkingsvormen Voor de voorbereiding en uitvoering van een ruimtelijk project kan de gemeente een samenwerking aangaan met één of meerdere marktpartijen. Ook is samenwerking met andere openbare lichamen mogelijk. In dergelijke constructies deelt de gemeente de risico’s en de regie. Gezamenlijk wordt over het algemeen één grondexploitatie gevoerd. De gezamenlijke grondexploitatie van samenwerkende partijen heeft consequenties voor de eigen gemeentelijke begroting. Het betreft hier niet alleen financiële afspraken en resultaten, maar ook de risico’s die de gemeente als partner draagt. De exploitatieopzet wordt jaarlijks herzien, net zoals voor de exploitaties waarvoor de gemeente zelf actief grondbeleid voert. De diepgang van die jaarlijkse herziening kan verschillen. Voor zover het significante wijzigingen betreft, die niet meer tot de normale uitvoeringsdynamiek van een project kunnen worden gerekend, dient de gemeenteraad te worden geïnformeerd. Als sprake is van een gemeenschappelijke grondexploitatie met andere partijen, worden de financiële risico’s en consequenties voor de gemeente in kaart gebracht. De grondexploitatie wordt jaarlijks geactualiseerd.

5.2

Risicobeheersing

Een risico wordt gedefinieerd als ‘het verschil tussen uitgangspunten en de afwijking op die uitgangs- punten die zich gegeven een bepaald reëel scenario op termijn kan voordoen’. Risicomanagement is een regelmatig, systematisch onderzoek naar risico’s die de (financiële) haalbaarheid van een project bedreigen én de formulering en toepassing van maatregelen waarmee deze risico’s zo doeltreffend mogelijk kunnen worden beheerst. Risicomanagement is een onderdeel van de reguliere Planning en Control cyclus. Grondexploitatie is een risicodragende activiteit, die vraagt om adequate analyse en beheersing van deze risico’s. In de Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen staan de uitgangspunten voor risicobeheersing weergegeven.

15

In het kader van risicomanagement is het van belang in welke mate de gemeente zelf een risico kan beïnvloeden. Indien de beïnvloedbaarheid groot is kan een gerichte strategie worden ingezet om een negatief risico te beperken. Indien de beïnvloedbaarheid gering is, is monitoring van belang om tijdig over de omvang en het financiële gevolg te kunnen rapporteren. Dit kan leiden tot het bijstellen van ramingen en/of aanpassingen in het plan. Bij het opstellen van een exploitatieberekening wordt ook een risicoanalyse opgesteld. Jaarlijks wordt bij actualisering van de exploitatieberekening van gemeentelijke exploitaties ook de risicoanalyse geactualiseerd. De stand van zaken van risicobeheersing wordt toegelicht in de reguliere voortgangsrapportages van projecten. De exploitatieopzet en bijbehorende risico analyse wordt ter vaststelling voorgelegd aan de gemeenteraad. De exploitatieopzet en de risicoanalyse worden jaarlijks geactualiseerd. Indien zich een wijziging in de exploitatie of in de risico’ s voordoet, wordt de gemeenteraad hierover geïnformeerd.

5.3

Projectfasen en besluitvorming

In de gemeente Hulst wordt projectmatig gewerkt. Daarmee is geregeld dat de ontwikkeling en uitvoering van projecten in fasen is verdeeld, waarbij elke fase een door besluitvorming gemarkeerd begin- en eindpunt heeft. Voor de financiële beheersing van de projecten is deze fasering eveneens van belang. Hiervan kan de status van een exploitatieopzet worden afgeleid. Deze status heeft invloed op het risico- profiel en op wijze van verantwoorden. Vanuit de grondbedrijfsfunctie bezien zijn in grote lijnen een viertal projectfasen te onderscheiden:

1. Initiatief

3. Uitvoering

2. Ontwerp

4. Beheer

Figuur 2 : projectfasen en portefeuille grondbedrijfsfunctie gearceerd

Fase 1: in de initiatieffase worden initiatieven getoetst op wenselijkheid en mogelijkheid. Dit betreft een relatief korte fase met een beperkte ambtelijke inspanning. In deze fase blijkt ook of actief grondbeleid mogelijk is of dat de gemeente een facilitaire rol zou moeten spelen. Bij voorgenomen actief grondbeleid is hier nog geen sprake van een exploitatieopzet, maar van een (financiële) haalbaarheidsstudie. Indien de wenselijkheid en mogelijkheid van actief grondbeleid wordt vastgesteld, kan het bestuur een besluit nemen om de voorbereiding van het project ter hand te nemen. Daarmee gaat het project fase 2 in. Met dit bestuurlijke besluit dient ook een voorbereidingskrediet te worden verstrekt inclusief dekking. Fase 2: Op grond van het besluit het project intensief te ontwerpen wordt het project administratief geactiveerd. In deze fase wordt de exploitatieopzet voorbereid. Historische kosten worden ingebracht. In deze fase worden vooral plankosten gemaakt. Het aangaan van verplichtingen kan alleen binnen door de gemeenteraad gevoteerde voorbereidingskredieten. De gemeenteraad heeft nog niet tot de daadwerkelijke uitvoering van het project besloten. Op grond van een definitief ontwerp kan de gemeenteraad worden gevraagd het plan en de daarbij behorende grondexploitatieopzet vast te stellen. Dit kan worden gezien als een uitvoeringsbesluit, fase 2 is daarmee afgerond.

Fase 3: In deze fase wordt het project fysiek uitgevoerd. Het aangaan van verplichtingen kan alleen binnen door de gemeenteraad gevoteerde exploitatieopzet en bijbehorende kredieten. De exploitatie wordt afgesloten zodra de laatste kavel is verkocht. Het openbare gebied wordt vervolgens overgedragen aan de gemeentelijke beheerorganisatie en opgenomen in de diverse beheerplannen. Fase 4: Het project is afgesloten en het openbare gebied is in beheer genomen. De projecten en activiteiten in de fasen Ontwerp en Uitvoering maken deel uit van de grondbedrijfsfunctie, projecten in de Initiatieffase en Beheerfase niet. De faseovergangen worden door expliciete bestuurlijke besluitvorming gemarkeerd.

5.4

Winst- en verliesneming

De Commissie BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) heeft in 2016 een vernieuwde Notitie Grondexploitatie uitgebracht. Sindsdien heeft het BBV diverse uitingen gedaan en een veelheid aan vragen beantwoord over grondexploitatie en grondbeleid en daarmee samenhangende problematiek. Teneinde dit

16

complexe vraagstuk voor de gebruiker overzichtelijk te houden is besloten de verschillende uitingen samen te voegen in één document. Als gevolg hiervan is in juli 2019 de Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken uitgebracht. Daarbij werden o.a. de bestaande notities grondexploitatie en faciliterend grondbeleid aangevuld en geactualiseerd. In de vernieuwde Notitie zijn aanbevelingen gedaan ter bevordering van de transparantie en vergelijkbaarheid tussen de verschillende gemeenten. Deze aanbevelingen hebben o.a. betrekking op scherpere afbakening, definiëring en verslagleggingsregels rondom grondexploitaties. Enkele voorbeelden hiervan zijn: Richttermijn van 10 jaar voor grondexploitaties; Aansluiting van kostentoerekening aan grondexploitaties bij de verhaalsmogelijkheden uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en Besluit ruimtelijke ordening (Bro); Rentetoerekening en disconteringsvoet zijn nader uitgewerkt en bieden minder ruimte voor eigen invulling; VPB positie bepaling; Toerekening van rente en andere kosten is niet langer toegestaan voor strategische gronden die (nog) niet in exploitatie zijn genomen (Niegg); Opname van de uitgangspunten/parameters bij de waardering van de grondexploitaties in de jaarrekening; Methode van berekening voor tussentijdse winstnemingen. Winst nemen op meerjarige grondexploitaties wordt beheerst door het voorzichtigheidsbeginsel.

Voorziene verliezen worden al in de jaarrekening opgenomen zodra zij bekend zijn. Positieve resultaten, ofwel winsten worden pas in de jaarrekening verwerkt als zij met voldoende zekerheid vaststaan en dus zijn gerealiseerd. Dit houdt ook in dat huidige voorziene verliezen in de jaarrekening niet kunnen worden gecompenseerd met de verwachte toekomstige winsten. Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van de winst moet worden uitgesteld totdat daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatie- complex. Een en ander conform richtlijnen BBV. Winst nemen op meerjarige grondexploitaties wordt beheerst door het voorzichtigheidsbeginsel. Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van de winst moet worden uitgesteld totdat daarover voldoende zekerheid bestaat. geïnformeerd. Het is mogelijk dat een exploitatieopzet wordt gemaakt waarbij vanaf het begin af aan al duidelijk is dat de baten de lasten niet of slechts gedeeltelijk zullen dekken. De grondexploitatie voor het complex vertoont daardoor een begroot verlies. Het is ook denkbaar dat een aanvankelijk winstgevende prognose van een grondexploitatiebegroting omslaat naar een verliesgevende begroting, bijvoorbeeld als gevolg van conjuncturele omstandigheden, noodgedwongen planwijzigingen en degelijke.

De tot dan toe geactiveerde grondexploitatie krijgt dan een lagere waarde. Die lagere waarde kan in de verslaggeving (en boekhouding) op twee manieren worden gepresenteerd, namelijk: • via een (niet-herstelbare) afboeking; • via het treffen van een voorziening die wordt afgetrokken van de waarde van het actief. In feite is de voorziening, naar analogie van de voorziening voor oninbare vorderingen (dubieuze debiteuren), een waarde correctie op de actiefpost Bouwgrond in exploitatie. Om die reden moet deze voorziening dan ook onder deze post worden opgenomen en toegelicht in de toelichting van de balans. Voordeel van het aanbrengen van de noodzakelijke waarde correctie via het treffen van een voorziening is dat er een automatische correctie naar mogelijk de gehele vervaardigingsprijs plaatsvindt wanneer de marktwaarden weer verbeteren. Op deze wijze kan een eerder geleden boekverlies mogelijk later dus weer als een soort tussentijdse winst naar voren komen. Het treffen van een afboeking of een voorziening gebeurt bij een geprognosticeerd verlies direct ter grootte van dit volledige verlies. Als sprake is van een voorziening ingericht ter bestrijding van de (verwachte) tekorten in grondexploitaties, dan moet die worden gepresenteerd als een waarde correctie op de post Bouwgrond in exploitatie. Deze wijze van verantwoording is naar analogie van de .

voorziening voor dubieuze debiteuren. geïnformeerd.

5.5

Reserves en voorzieningen

Naast een voorziening grondexploitatie, als waarde correctie voor een voorzien verlies, komt het voor dat sprake is van reservevorming.

17

In de Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen is aangegeven dat de totale omvang van de reserves (weerstandsvermogen) minimaal even groot moet zijn als de totale risico’s. Binnen de gemeente Hulst bestaat het stelsel van reserves en voorzieningen van de grondbedrijfsfunctie uit de Reserve Grondexploitatie.

5.5.1

Reserve Grondexploitatie

De Reserve Grondexploitatie is een reserve, waaraan alle batige saldo’s van grondexploitatieplannen worden toegevoegd. Deze reserve wordt ingezet als dekkingsmiddel voor eventueel verlieslatende projecten. . In het licht van art. 43 BBV is de Reserve Grondexploitatie een bestemmingsreserve. Deze wordt gevoed door: • het toevoegen van batige saldi van afgesloten grondcomplexen en uit tussentijdse winstnemingen vanuit lopende grondexploitaties; • opbrengsten van verkopen van vastgoed binnen de Grondbedrijfsfunctie; • incidentele bijdragen uit de Algemene Dienst; • mutaties in de reserves. Deze kunnen leiden tot het terugvloeien van middelen naar de Reserve Grondexploitatie. Onttrekkingen aan de Reserve Grondexploitatie kunnen worden gedaan voor: • het vormen van voorzieningen ter afdekking van negatieve exploitatiesaldi; • mutaties naar andere reserves; • afroming ten gunste van de Algemene Dienst; • overige incidentele uitgaven ten behoeve van de Grondbedrijfsfunctie. De Reserve Grondexploitatie is een bestemmingsreserve die primair is bedoeld voor het opvangen van financiële gevolgen van ruimtelijke ontwikkelingsplannen. Als gevolg van onder meer economische en demografische ontwikkelingen (vergrijzing, krimp) zullen in de komende jaren en decennia in toenemende mate herstructureringen nodig zijn.

Ook voor bedrijventerreinen geldt dat in de toekomst herstructureringen en/of revitalisering gewenst zullen zijn. Het is noodzakelijk om middelen te reserveren die ingezet kunnen worden om ruimtelijke knelpunten aan te pakken. De Reserve Grondexploitatie zal worden opgebouwd ten behoeve van de toekomstige ruimtelijke uitdagingen.

5.6 Weerstandsvermogen De uitgangspunten voor risicobeheersing weergegeven staan beschreven in de Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen. De risico’s van grondexploitaties worden minimaal jaarlijks geïnventariseerd en afgezet tegen het weerstandsvermogen. De resultaten hiervan worden toegelicht in de paragraaf Weerstandsvermogen. Een algemeen uitgangspunt is dat de gemeente een passend financieel weerstandsvermogen opbouwt voor de risico’s van grondexploitaties.

6

Organisatie Grondbeleid

In de hoofdstukken hiervoor is beschreven waar het grondbeleid uit bestaat, binnen welke kaders het wordt ingezet, welke ambities de gemeente heeft en hoe het grondbeleid wordt vormgegeven. Dit hoofdstuk gaat over de organisatie van het grondbeleid binnen de gemeente, hoe verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn verdeeld, hoe en wanneer informatie verstrekt wordt en verantwoording wordt afgelegd. Grondbeleid wordt binnen de gemeente uitgevoerd door de Grondbedrijfsfunctie. Deze functie valt binnen de gemeente Hulst in hoofdfunctie 8.3. Dit is binnen de gemeente een bijzondere functie omdat hier publiek- en bedrijfsmatig handelen van de gemeente bij elkaar komen. Gelet op deze bijzondere functie binnen de gemeentelijke organisatie besteden we apart aandacht aan deze rol. Verder gaat dit hoofdstuk in op de taken en verantwoordelijkheden van gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders, de wijze waarop het grondbeleid ingebed zit in de planning en control cyclus en het risicomanagement. Gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders De gemeenteraad geeft de kaders aan waarbinnen het college van burgemeester en wethouders het grondbeleid uitvoert en het grondbedrijf zijn rol speelt. De gemeenteraad geeft ook de richting aan waarin het grondbeleid zich dient te bewegen.

De gemeenteraad stelt kaders en geeft richting door middel van het vaststellen en goedkeuren van onder meer beleidsnota’s (waaronder de Nota Grondbeleid), structuurvisie, bestemmingsplannen en kredietaanvragen. De dagelijkse uitvoering van het grondbeleid is een taak van het college van burgemeester en wethouders . Het college formuleert de beleidsvoornemens bij de begroting waaronder beleidsvoornemens op het gebied van grondbeleid. In de begroting is hiervoor een specifieke plek beschikbaar, namelijk de verplichte paragraaf grondbeleid. Gelet op het overwegend meerjarige karakter van het grondbeleid zal het college hier ook een meerjarige doorkijk geven op de beleidsvoornemens en de verwachte resultaten en risico’s. Het college laat plannen, nota’s, grondexploitaties, investeringsschema’s en kredietaanvragen opstellen zodat de Raad kaders

18

en richting kan aangeven. Zij laat detailplannen uitwerken tot op het niveau dat er ook daadwerkelijk ontwikkeld en gebouwd kan worden. Wanneer het college een actief grondbeleid voert, verwerft de Grondbedrijfsfunctie de gronden, laat deze bouw- en woonrijp maken en geeft de grond weer uit. Als faciliterend grondbeleid een betere weg is om de gemeentelijke belangen te dienen, gaat het college anterieure overeenkomsten aan of stelt een exploitatieplan op. Ook kan het college samenwerkingsverbanden aangaan met ontwikkelaars als dat in het belang is voor de realisatie van de gemeentelijke ambities. Ten slotte kan het college strategisch verwerven om de positie van de gemeente te versterken en een goede uitgangspositie te verwerven voor het verwezenlijken van de gemeentelijke ambities. Voor het aangaan van financiële verplichtingen gelden overigens de gebruikelijke bevoegdheden van het college en de gemeenteraad. Hierbij geldt dat de uitgangspunten met betrekking tot investeringen / uitgaven van de vastgestelde exploitatieopzet leidend zijn. Verantwoording Het college formuleert vóór de uitvoering van een grondexploitatie concrete doelstellingen. Grondexploitaties brengen kosten, opbrengsten, financiële resultaten, prestaties en risico’s met zich mee. De exploitatieopzet wordt vooraf ter goedkeuring voorgelegd aan de gemeenteraad.

De exploitatieopzet wordt minimaal jaarlijks herzien. Het college informeert de gemeenteraad: • Jaarlijks over de herziening van de grondexploitaties waarbij de oorzaken van de herziening en het financiële effect die dat heeft, inzichtelijk wordt gemaakt; • Achteraf over eventuele strategische verwervingen; • Waar nodig via de Raadscommissies over belangrijke ontwikkelingen. Het moment bij uitstek om verantwoording af te leggen over het gevoerde beleid is bij de jaarrekening waar verslag wordt gedaan over de uitgevoerde activiteiten, de bereikte resultaten en hoe de risico’s beheerst worden. De paragraaf grondbeleid binnen de jaarrekening is de specifieke plaats om verslag te doen. De diepgang van die jaarlijkse herziening kan verschillen. Indien de jaarlijkse actualisering van de exploitatieopzet significante wijzigingen betreft, die niet meer tot de normale uitvoeringsdynamiek van een project kunnen worden gerekend, dient de gemeenteraad expliciet te worden geïnformeerd. De gemeenteraad zal dan om vaststelling van de herziene exploitatieopzet worden verzocht. Het college formuleert vóór de uitvoering van een grondexploitatie waarin de gemeente participeert concrete doelstellingen. De exploitatieopzet wordt vooraf ter vaststelling aan de gemeenteraad voorgelegd. De gemeenteraad wordt via reguliere planning en control cyclus geïnformeerd over de exploitatie.

Wijzigingen in de exploitatieopzet worden ter vaststelling aan de gemeenteraad voorgelegd.

7

Uitvoeringsparagraaf

7.1

Inleiding

De Nota Grondbeleid biedt kaders voor de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie en geeft de gemeenteraad de mogelijkheid om haar kader stellende rol beter in te vullen. Met de nota worden de uitgangspunten en mogelijkheden van grondbeleid vastgelegd. Er is geschetst welke rollen de gemeente op strategisch niveau kan spelen bij de voorbereiding en realisatie van ruimtelijke plannen en welke instrumenten kunnen worden ingezet. Op tactisch niveau zullen keuzes gemaakt worden ten aanzien van het in te zetten grondbeleidsinstrumentarium, afhankelijk van de specifieke situatie van elk project. Dit leidt tot richtlijnen voor de uitvoering van het grondbeleid op operationeel niveau. De Nota Grondbeleid wordt door de gemeenteraad vastgesteld en heeft een looptijd van 4 jaar. Daarna zal de Nota Grondbeleid opnieuw moeten worden vastgesteld. De Nota Grondbeleid beschrijft uitgangspunten voor het grondbeleid in algemene zin en bevat geen informatie over de rol en instrumenten in specifieke projecten. Vanuit de gemeenteraad is wel behoefte aan zicht op en sturing van het grondbeleid in concrete gevallen. Die behoefte wordt ingevuld met deze Uitvoeringsparagraaf. In deze paragraaf staan de doelstellingen en uitgangspunten voor het te voeren grondbeleid zo concreet mogelijk benoemd.

Naast de nu voorzienbare specifieke gevallen, zullen zich nog niet voorzienbare kansen en omstandigheden voordoen, waarop de gemeente zal inspelen. Deze zijn niet in deze uitvoeringsparagraaf beschreven. Uiteraard gelden voor die situaties wel de in de Nota Grondbeleid beschreven uitgangspunten.

19

7.2

Actief en faciliterend grondbeleid

De laatste jaren is bij in de gemeente Hulst een verschuiving zichtbaar geweest van actief grondbeleid naar faciliterend grondbeleid. In het verleden voerde de gemeente vaker actief grondbeleid, waarbij de gemeente gronden verwierf en deze uitgaf als bouwgrond (o.a. Groote Kreek, Zoutedijk II). De laatste jaren is de gemeente terughoudender geworden bij de verwerving en uitgifte van gronden en is de gemeentelijke rol verschoven naar meer faciliterend grondbeleid. De verschuiving naar faciliterend grondbeleid is vooral zichtbaar bij woningbouwprojecten en bedrijfslocaties. In de gemeente Hulst is een flink aantal projecten in uitvoering, met het bijbehorende aanbod van woningen en bedrijventerreinen. Voor een deel van de woningbouwprojecten geldt dat deze zich in de afrondende fase bevinden of zijn afgerond (o.a. Oversprong II, Wittebrug, de Singel). Voor een aantal in ontwikkeling genomen projecten op het gebied van woningbouw is gekozen voor het voeren van actief grondbeleid (Vermeerplein, Clinge-west, Groote Kreek II, Hof te Zandeplein en het Rozenhofje), maar ook faciliterend grondbeleid komt voor. Per ruimtelijke ontwikkeling wordt een strategische keuze gemaakt welke vorm van grondbeleid het meest geschikt is.

Bij de keuze voor de vorm van grondbeleid is het van cruciaal belang om te kijken in welke mate de ruimtelijke ontwikkeling bijdraagt aan de gemeentelijke beleidsdoelstellingen en ambities. Daarnaast zijn de grondpositie, de marktomstandigheden, de maatschappelijke en financiële aspecten, het risicoprofielen de mate waarin de gemeente al dan niet regie wil voeren belangrijke factoren die meewegen bij deze keuze. Na zorgvuldige weging van de factoren kan een keuze worden gemaakt welke vorm van grondbeleid het beste bijdraagt aan de realisatie van de ruimtelijke ontwikkeling. Als uitgangspunt geldt dat de gemeente faciliterend grondbeleid voert indien de ontwikkeling vanuit de markt kan worden opgepakt. Voor lopende projecten waarbij de gemeente een actief of faciliterend grondbeleid voert, geldt dat dit beleid in principe wordt voorgezet. De gemeente voert grondbeleid op meer terreinen dan ten behoeve van woningbouw en bedrijventerrein. Zo voert de gemeente bijvoorbeeld actief grondbeleid bij de aanleg van wegen. Van belang bij de keuze om actief grondbeleid te voeren is of het een gemeentelijke kerntaak betreft en of er een aanzienlijk maatschappelijk probleem speelt, dat niet zelfstandig door marktpartijen wordt opgelost. Alleen wanneer dit het geval is, kan de gemeente actief grondbeleid voeren.

De gemeente voert alleen actief grondbeleid wanneer het oplossen van het probleem een kerntaak van de gemeente is of als het een aanzienlijk probleem betreft, dat alleen met actief grondbeleid en met acceptabele financiële risico’s tot een oplossing kan worden gebracht.

7.3

Verkoop

De gemeente Hulst heeft onroerend goed (gronden en opstallen) in bezit. Voor het overgrote deel betreft het onroerend goed met openbare functies die tot de kerntaken van de gemeente behoren. Denk hierbij bijvoorbeeld aan wegen, trottoirs, waterpartijen, groenvoorzieningen, stadhuis, scholen begraafplaats en sportvoorzieningen. Dit onroerend goed houdt blijvend dezelfde functie en de gemeente zal dit dan ook blijvend in eigendom houden. Daarnaast heeft de gemeente onroerend goed in eigendom, met functies die niet tot de kerntaken behoren of met een onduidelijke functie. Voor een deel van dit onroerend goed geldt dat de gemeente dit in de toekomst wil kunnen ontwikkelen tot een andere functie. Voor onroerend goed (gronden en opstallen) waarvoor de gemeente de mogelijkheid wil behouden om dit in de toekomst tot ontwikkeling te brengen, geldt dat de gemeente het eigendom behoudt.

Voor onroerend goed waar toekomstige ontwikkeling ongewenst en niet te verwachten is en waarbij geen strategische redenen zijn om de eigendom te behouden, is het uitgangspunt dat de gemeente inzet op verkopen, onder de voorwaarde van zekerstelling dat geen ongewenst gebruik zal gaan plaatsvinden. Ook voor onroerend goed met functies die niet tot de kerntaken van de gemeente behoren, geldt dat de gemeente inzet op verkoop. Verkoop van onroerend goed is naar verwachting effectiever en efficiënter wanneer de gemeente de verkoop actief oppakt.

20

7.4

Prijsbepaling

Uitgangspunt voor de aan- en verkoop van onroerend goed is dat prijsbepaling plaatsvindt op basis van marktconforme prijzen. De waardebepaling van onroerend grond wordt gemaakt op basis van de bestemming die volgens het vigerende bestemmingsplan op de betreffende grond mogelijk is. Indien een wijziging van de bestemming wordt voorzien (concreet en aannemelijk) dan wordt de bestemmingswijziging meegenomen in de waardebepaling. Voor onroerend goed transacties met een waarde vanaf € 50.000,- vindt een onafhankelijke taxatie van de waarde plaats. Uitzondering vormen onroerende goederen waarbij zonder taxatie een aantoonbaar objectieve waardebepaling kan plaatsvinden. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn door vergelijking met een vergelijkbaar getaxeerd onroerend goed of bij agrarische percelen. In het geval van onroerend goed met een waarde lager dan € 50.000,- is geen taxatie vereist, omdat de taxatiekosten in die gevallen disproportioneel zijn. Voor die gevallen waarbij geen onafhankelijke taxatie wordt gemaakt, wordt wel een objectieve onderbouwing van de waarde gemaakt. Uitgangspunt is dat aankoop van onroerend goed plaatsvindt voor een prijs die maximaal de taxatiewaarde bedraagt. Verkoop van onroerend goed vindt plaats voor een prijs die minimaal de taxatiewaarde bedraagt.

Ruil van onroerend goed vindt plaats op basis van taxatiewaarden, waarbij het waardeverschil wordt afgerekend. In voorkomende gevallen kan er gemotiveerd worden afgeweken, op voorwaarde dat voor de gemeente geen onacceptabel nadeel en geen risico’s voor de gemeente ontstaan (denk o.a. aan staatssteun). Voor onroerend goed met een kleine waarde (‘snippers’), geldt vanwege de afhandelingskosten een minimale verkoopprijs van € 500,-. De verkoopprijzen van bouwkavels, bedrijvengrond, snippergroen en reststroken worden minimaal jaarlijks vóór 31 december geactualiseerd en opnieuw vastgesteld door de gemeenteraad.

7.5

Verpachten/verhuren

De gemeente kan onroerend goed dat zij blijvend in eigendom heeft en geen openbare functie heeft verhuren of verpachten. Pacht is een op huur lijkende overeenkomst, waarbij agrarische gronden met eventuele opstallen door de gemeente aan de pachter in gebruik worden gegeven. Voor pacht gelden bijzondere wettelijke bepalingen. Voor een deel van het onroerend goed geldt dat de gemeente er op enig moment in de toekomst over wil kunnen beschikken, bijvoorbeeld voor ontwikkeling tot een andere functie. In die gevallen verkoopt de gemeente niet maar verhuurt of verpacht de gemeente. Van belang bij verhuren en verpachten is dat het onroerend goed beschikbaar is op het moment dat de gemeente erover wil kunnen beschikken. De gemeente zorgt ervoor dat de beschikbaarheid is gewaarborgd in de huur- en pachtovereenkomsten. Vanuit oogpunt van flexibiliteit worden kortlopende overeenkomsten aangegaan. Bij nieuwe pachtovereenkomsten worden alleen geliberaliseerde pachtovereenkomsten gesloten. Geliberaliseerde pacht is een flexibelere pachtvorm dan reguliere pacht waarbij de overeenkomst eindigt op de overeengekomen einddatum. Voor geliberaliseerde pacht gelden minder wettelijke bepalingen. De flexibiliteit in de beschikbaarheid wordt gewaarborgd in de huur- en pachtovereenkomsten.

Uitgangspunt is dat bij verhuur van woningen éénmalige overeenkomsten met een looptijd van maximaal 2 jaar worden afgesloten. Voor nieuwe huurcontracten voor overig onroerend goed geldt als uitgangspunt een looptijd van 1 jaar, tenzij de wet een andere termijn voorschrijft Bij pacht worden uitsluitend geliberaliseerde pachtovereenkomsten afgesloten, waarbij een looptijd van 1 jaar als uitgangspunt geldt. Voor verhuur en pacht worden vaak erg lage prijzen gerekend. De prijzen voor verhuur en verpachting worden periodiek geactualiseerd en opnieuw vastgesteld. De verhuur- en pachtprijzen worden binnen de wettelijke mogelijkheden actief opgetrokken naar een marktconform prijsniveau.

21

7.6

Snippergroen

De gemeente beheert openbaar groen. Het groen draagt bij aan de duurzame instandhouding, en zo nodig de verbetering van de kwaliteit en het functioneren van het bestaande woon-, werk- en leefklimaat. De meeste groenstroken hebben een duidelijke functie, maar er zijn ook groenstroken waarbij een duidelijke functie ontbreekt. Dit zijn de zogenaamde reststroken, ook wel snippergroen genoemd. Onder snippergroen wordt verstaan: ‘kleine’ groenstroken of grondstroken, grenzend aan particulier eigendom van maximaal 200 m2 die als openbare ruimte zijn ingericht, eigendom zijn van de gemeente en die vanwege hun karakter en situering geen onmisbare bijdrage leveren aan de kwaliteit van de openbare ruimte als leefomgeving. Het snippergroen maakt geen deel uit van het straatprofiel of totaalbeeld en heeft geen verkeer geleidende functie. Snippergroen kan veelal worden verkocht zonder dat er afbreuk wordt gedaan aan de kwaliteit van de openbare ruimte. De gemeente Hulst krijgt met grote regelmaat verzoeken van bewoners om in aanmerking te komen voor koop of huur van snippergroen, meestal grenzend aan hun woning. Verder wordt regelmatig geconstateerd dat inwoners een groenstrook die in eigendom van de gemeente is, hebben ‘toegeëigend’ en ongewenst in gebruik hebben genomen. Het is van belang om voor de uitgifte van groenstroken een eenduidig beleid vast te stellen.

Er zijn twee vormen van uitgifte van snippergroen, namelijk verkoop en verhuur. De hoofdregel is dat snippergroen wordt verkocht.

7.6.1

Verkoop

Verkoop van snippergroen leidt tot de meest heldere situatie. De koper heeft niet meer te maken met privaatrechtelijke beperkingen en het levert de eigenaar veelal een waardevermeerdering van de totale onroerende zaak op. De gemeente hoeft geen onderhoud meer te plegen, heeft eenmalig extra inkomsten, er is een meeropbrengst voor de OZB, er zijn geen kosten voor verhuur en toezicht en handhaving wordt in principe minder. Verder kan het bijdragen aan verbetering c.q. kwaliteit van het straatbeeld. Snippergroen is soms moeilijk bereikbaar, waardoor het onderhoud moeizaam te verwezenlijken is. Uitgangspunt is om het snippergroen te verkopen in plaats van verhuren. Voor nieuwe verzoeken tot huur van snippergroen geldt dat niet verhuurd wordt indien verkoop mogelijk is. De gemeente maakt de afweging of het snippergroen uitgeefbaar is aan de hand van de volgende criteria: • Uitgifte van snippergroen kan alleen plaatsvinden als de grond geen stedenbouwkundige, planologische of verkeerskundige functie heeft; • Indien het snippergroen deel uit maakt van een (hoofd)groenstructuur of aangemerkt wordt als beeldbepalend groen, zal afgewogen moeten worden of het snippergroen kan worden verkocht.

Ook de gevolgen voor onderhoud van het overblijvende groen na verkoop worden in deze afweging meegenomen; • Uitgifte van snippergroen mag geen negatieve gevolgen hebben voor (toekomstige) inrichtingsmogelijkheden. Toetsing moet plaatsvinden aan geldende of in ontwikkeling zijnde en mogelijke toekomstige ontwikkelingsplannen, verkeersplannen en waterafvoer en (hemel)waterberging; • Snippergroen grenzend aan grotere openbare ruimtes waar meerdere rijen woningen op uitkijken en snippergroen grenzend aan openbare parkeerplaatsen zal in beginsel niet worden verkocht; • Uitgifte van snippergroen mag niet leiden tot onacceptabele aantasting van de privacy van direct omwonenden; • Bij aanwezigheid van kabels en/of leidingen in of nabij de betreffende strook grond wordt eerst overlegd met de kabel- of leidingeigenaar. Een oplossing kan zijn dat de grond wordt verkocht onder de voorwaarde dat een kwalitatieve verplichting in de koopovereenkomstwordt opgenomen of dat er een opstalrecht wordt gevestigd. Hiermee wordt het beheer, onderhoud en vervanging gewaarborgd. Een andere mogelijke oplossing is het verplaatsen van de kabels en/of leidingen. De kosten voor het omleggen van de kabels en/of leidingen komen in dat geval geheel voor rekening van de koper.

De gemeente legt het contact met de kabel- en/of leidingeigenaren; • Snippergroen wordt uitsluitend verkocht aan de eigenaren van de aangrenzende tuin. Wanneer er meerdere tuinen grenzen aan de groenstrook, dan moet de verzoeker een ‘verklaring van geen bezwaar’ overleggen van alle buren die aan de groenstrook grenzen. In beginsel wordt er geen grond verkocht dat voor andermans erf ligt; • Als de strook snippergroen grenst aan percelen van verschillende eigenaren, die alle interesse hebben in aankoop/huur van een deel van deze strook, dient overeenstemming bereikt te worden met de verschillende eigenaren/huurders over de verdeling van het perceel gemeentegrond; • Uitgifte van snippergroen mag niet leiden tot ingesloten eigendommen van de gemeente;

22

• •

•

Verkoop van het perceel mag niet leiden tot een onlogische indeling van gemeentelijke grond. Om de zogenaamde ‘vertanding’ te voorkomen kan worden besloten de grond alleen te verkopen als tevens alle buren een soortgelijk perceel aankopen; Snippergroen wordt in beginsel in zijn geheel verkocht. Alleen als gedeelde verkoop in het belang van de gemeente is, kan er een gedeelte van een groenstrook worden verkocht. Een eventuele herinrichting van de openbare ruimte die na verkoop overblijft, zoals het aanhelen van het trottoir, graafwerkzaamheden enzovoort, worden door of in opdracht van de gemeente uitgevoerd, op kosten van de verzoeker; Er vindt geen verkoop plaats van gronden aan huurders van woningen in verband met de te verwachten problemen bij wisseling van de huurders.

De aanvragen voor verkoop van snippergroen kost veel inzet van uren en het levert betrekkelijk weinig op. Het is ongewenst als kopers van bouwgrond kort na de aankoop de grond voor een lage prijs extra grond bijkopen. Uitgangspunt bij is dat tot 5 jaar na het afronden van het bouwrijp maken geen reststukken grond in het plangebied worden verkocht. Vanaf 5 jaar tot en met 10 jaar na voltooiing van het bouwrijp maken worden de op dat moment door de gemeente gehanteerde prijzen voor bouwgrond berekend. Vanaf 10 jaar na de voltooiing van het bouwrijp maken, geldt het reguliere verkoopbeleid inclusief het prijsbeleid. Ook de verhuur van dit snippergroen vergt behoorlijke inzet van uren. Huurovereenkomsten zijn, als die er al zijn, vaak lang geleden aangegaan. Bestaande huurovereenkomsten die redelijkerwijs niet eenzijdig opzegbaar zijn, worden via een uitsterfconstructie ontbonden (bijvoorbeeld bij afloop overeenkomst, verhuizing, overlijden). Bij de ontbinding van huurovereenkomsten voor snippergroen geldt dat de gemeente inzet op verkoop in plaats van opnieuw verhuren. De gemeente streeft ernaar de bestaande huurovereenkomsten voor groenstroken te beëindigen en de grond verkopen .

Als de huurder niet wil kopen en niet wil huren tegen de nieuwe huurvoorwaarden en prijs, wordt de huurovereenkomst indien mogelijk door de gemeente beëindigd en wordt de grond weer in eigen beheer genomen. De gemeente verhuurt daarnaast op een aantal locaties volkstuinen aan individuele huurders. Dit brengt aanzienlijke ureninzet met zich mee, ook voor het beheer van niet verhuurde percelen e.d. het is efficiënter als de gemeente kan verhuren aan één partij per volkstuincomplex. Voor verhuur van snippergroen geldt dat geen nieuwe huurovereenkomsten worden aangegaan. Uitzondering hierop vormen de volkstuinen.

7.6.2

Verkoopprijs

Er wordt bij de verkoopprijs geen onderscheid gemaakt tussen snippergroen grenzend aan de voor-, achter- en zij-erf. Het is mogelijk dat de koper door de aankoop van een klein perceel grond op grond van het bestemmingsplan extra bouwmogelijkheden verkrijgt. Er wordt daarom onderscheid gemaakt in de grondprijs al naar gelang de extra mogelijkheden van de koper. Indien de aankoop ertoe leidt dat het bouwvlak voor hoofdgebouwen wordt vergroot, geldt dat de verkoopprijs gelijk is aan de prijs die de gemeente vraagt voor bouwgrond in de betreffende kern. Snippergroen wordt uitsluitend verkocht als tuingrond. In de koopovereenkomst wordt een suppletieregeling gehanteerd indien na aankoop van de gemeentegrond de bebouwingsmogelijkheden worden uitgebreid. Voor de prijsbepaling wordt verwezen naar paragraaf 7.4.

7.6.3

Verhuurprijs

De huurprijs voor snippergroen wordt jaarlijks geactualiseerd en vastgesteld door de gemeenteraad. Bestaande huurovereenkomsten worden door middel van een uitsterfconstructie ontbonden. De verhoging van de huurprijs heeft als mogelijk gevolg dat een aantal huurders het gebruik zal willen beëindigen. Na beëindiging van het gebruik van snippergroen dienen deze stroken grond vaak opnieuw te worden ingericht als openbaar groen en worden ze weer in het reguliere onderhoudsprogramma van de gemeente in opgenomen.

23

7.6.4

Oneigenlijk gebruik gemeentegrond

De gemeente gebruikt de gemeentelijke gronden onder andere voor de aanleg van plantsoenen, speelterreinen, het aanleggen van kabels en leidingen, wegen en andere openbare voorzieningen. Niet alleen de gemeente, maar ook andere (semi)overheden, zoals kabelexploitanten en nutsbedrijven maken gebruik van de grond van de gemeente. Het komt voor dat stroken gemeentegrond oneigenlijk worden gebruikt. Oneigenlijk gebruik houdt in dat de gebruiker de grond van de gemeente in gebruik heeft en daarover geen afspraken heeft gemaakt met de gemeente. Het oneigenlijk gebruik kan bewust zijn, maar het is ook mogelijk dat het voor de gebruiker niet duidelijk is waar de eigendomsgrens precies loopt. Het oneigenlijk gebruik kan bijvoorbeeld gaan om stukken gemeentegrond die bij tuinen zijn getrokken. Hieruit kunnen problemen voortvloeien voor het onderhoud aan kabels en leidingen, voor groenvoorzieningen en de verkeersveiligheid. De gronden die oneigenlijk in gebruik zijn genomen vertegenwoordigen ook een bepaalde waarde. Er is dus voor de gemeente een financieel belang om het oneigenlijk gebruik te voorkomen c.q. te beëindigen. Daarnaast is het van belang dat voor eenieder duidelijk is waar de eigendomsgrenzen liggen. Het kan zijn dat de gebruiker van de gemeentelijke grond niet weet waar de eigendomsgrenzen liggen en zich niet bewust is van het oneigenlijk gebruik.

Terugvordering van de grond kan problemen opleveren. Als al vele jaren gebruik wordt gemaakt van de gemeentegrond kan het recht van de gemeente tot terugvordering van de eigendom verjaard zijn. Dit is pas na 10 of 20 jaar en de bewijslast ligt bij de burger. De verjaring heeft tot gevolg dat degene die de grond gebruikt de grond ook in eigendom krijgt. De gemeente verliest dan haar eigendom. Ook kan sinds 2017 de inbezitneming als een onrechtmatige daad worden benaderd. De Hoge Raad heeft in 2017 geoordeeld dat degene die zijn eigendom is verloren aan een bezitter te kwader trouw, die bezitter op grond van onrechtmatige daad kan aanspreken. De bezitter kan dan worden veroordeeld tot schadevergoeding in natura, in welk geval de in bezit genomen zaak moet worden overgedragen aan de oorspronkelijke eigenaar of tot schadevergoeding in geld, in welk geval de koopsom van de grond kan worden gevraagd. De gemeente gaat het oneigenlijk gebruik proactief opsporen en ter hand nemen. Uitgangspunt is dat de gemeente samen in overleg met de oneigenlijk gebruiker een oplossing zoekt. Mocht dat niet het gewenste resultaat opleveren, dan onderneemt de gemeente stappen om het gebruik te beëindigen.

In die gevallen van oneigenlijk gebruik waarbij de grond feitelijk niet meer bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen en geen strategische reden is om de grond in eigendom te houden, zet de gemeente in op verkoop van de oneigenlijk gebruikte grond. In de gevallen dat koop niet mogelijk is vanwege financiële redenen van de koper, maar verkoop heeft wel de voorkeur dan is het mogelijk een koopovereenkomst aan te gaan met uitgestelde levering en een tijdelijke huurovereenkomst te sluiten met de datum van levering als einddatum en tegen de vastgestelde huurprijzen. In die gevallen waarbij het oneigenlijk gebruik de gemeentelijke belangen wel direct in het geding brengt, zet de gemeente in op het beëindigen van het gebruik en het terug in beheer nemen van de grond. Dit vindt plaats indien de eigendom bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen of de eigendom van strategisch belang is voor de gemeente. Tegen het oneigenlijke en onrechtmatige grondgebruik kan worden opgetreden door middel van handhaving. Het gaat om privaatrechtelijke handhaving.

Dit besluit werd in de raadsvergadering van aangenomen. De gemeenteraad van de gemeente Hulst, De Griffier De Raadsvoorzitter

24