Grondbeleid Nota 2020-2023 met wijzigingen

Nota grondbeleid Gemeente Hulst 2020 t/m 2023 De raad van de gemeente Hulst; Gelezen het raadsvoorstel tot vaststellen van de Nota Grondbeleid 2020-2023 Gelet op de Financiële verordening artikel 212 van de Gemeentewet Gelet op de inwerkingtreding van de Omgevingswet BESLUIT: 1. 2.

Tot vaststelling van de Nota Grondbeleid Gemeente Hulst 2020-2023 1e herziening; onder bepaling dat die nota per 1 januari 2020 <datum> in werking treedt; Tot intrekking van de Nota Grondbeleid Gemeente Hulst 20162020-202319 die werd vastgesteld door de gemeenteraad op 17 12 december 20195; onder bepaling dat die intrekking in werking treedt met ingang van 1 januari 2020<datum>.

Nota grondbeleid Gemeente Hulst 2020 t/m 2023 1e herziening

1

Inleiding

Op 127 december 20195 heeft de gemeenteraad de Nota Grondbeleid 2016-20192020-2023 vastgesteld. De nota dient iedere 4 jaar geactualiseerd en opnieuw vastgesteld te worden. De actualisering houdt rekening met veranderde regelgeving en met de ervaringen van de afgelopen jaren met de beleidsregels in de Nota Grondbeleid. Vanwege de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt deze Nota Grondbeleid 2020-2023 tussentijds herzien. De aanpassingen zijn nodig om te voldoen aan de huidige wetgeving, terminologie of jurisprudentie. De Nota Grondbeleid biedt duidelijke kaders voor de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie en geeft de gemeenteraad de mogelijkheid om haar kader stellende rol beter in te vullen. Met de nota worden de uitgangspunten en mogelijkheden van grondbeleid vastgelegd. Op strategisch niveau wordt besloten welke rollen de gemeente kan spelen bij de voorbereiding en realisatie van ruimtelijke plannen. Op tactisch niveau zullen keuzes gemaakt worden ten aanzien van het in te zetten grondbeleidsinstrumentarium, afhankelijk van de specifieke situatie van elk project. Dit leidt tot richtlijnen voor de uitvoering van het grondbeleid op operationeel niveau. De nota grondbeleid zal eenmaal in de vier jaar opnieuw worden geactualiseerd en opnieuw worden vastgesteld.

Doel van het Grondbeleid De gemeente Hulst heeft allerlei doelstellingen op het gebied van voorzieningen, wonen, economie, infrastructuur et cetera. Deze doelstellingen zijn geformuleerd in raads- en collegeprogramma’s, en beleidsnota’s. De doelstellingen kennen vervolgens elk hun eigen vertaling in een bepaald ruimtegebruik c.q. ruimtelijk beleid. Het ruimtelijk beleid is vastgelegd in de structuurvisie en in bestemmingsplannen. Grondbeleid is een middel om dat ruimtelijk beleid op een zo doeltreffend en doelmatig mogelijke wijze te realiseren. Het grondbeleid is dus geen doel op zich. Dit betekent ook dat het grondbeleid geen visie omvat over hoe de gemeente zich in ruimtelijk opzicht zou moeten ontwikkelen. Het biedt wel duidelijkheid over de inzet van instrumenten om de regie over die ruimtelijke ontwikkeling te kunnen voeren. Grondbeleid is geen doel op zich, maar een middel om het ruimtelijk beleid op een doeltreffende en doelmatige wijze te realiseren. Grondbeleid wordt in het vervolg van deze nota gezien als het beleid dat, ten behoeve van de gemeentelijke doelstellingen op het gebied van ruimtelijke ordening, streeft naar het creëren van ruimte voor verschillende functies, zoals wonen, infrastructuur, welzijn, zorg, bedrijventerreinen, detailhandel, natuur en recreatie door het oppakken of ondersteunen van concrete ontwikkelinitiatieven.

Een effectief en efficiënt grondbeleid is een voorwaarde voor het bereiken van beleidsdoelstellingen. De Nota Grondbeleid is een kader stellende beleidsnota waarbij op hoofdlijnen is aangegeven op welke wijze de gemeente met het grondbeleid invloed wil uitoefenen op de ruimtelijke ordening. Daarbij is aangegeven welk instrumentarium ter beschikking staat en op welke manier verantwoording en beheersing plaatsvindt. Met het opstellen van de nota wordt de transparantie van het grondbeleid vergroot. Met deze Nota Grondbeleid wordt een aantal zaken beoogd: • de gemeente maakt haar grondbeleid kenbaar aan de ‘buitenwereld’; • het gemeentelijk grondbeleid wordt aangepast aan nieuwe wetgeving en jurisprudentie;

1

• •

verheldering van de bevoegdheden van het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad ten aanzien van het grondbeleid; schetsen van de kaders waarbinnen ruimtelijke ontwikkelingen kunnen worden gerealiseerd.

Deze nota geeft de hoofdlijnen van het beleid weer. In deze nota worden geen gedetailleerde regelingen opgenomen, zoals grondprijzen voor specifieke functies op concrete locaties. Voor het opstellen en actualiseren daarvan dient deze nota wel als leidraad. Deze nota biedt als het ware een ‘gereedschapskist’ voor het door de gemeente Hulst te voeren grondbeleid.

2

Relevante beleidskaders grondbeleid

Het grondbeleid in de gemeente wordt niet alleen beïnvloed door de (ontwikkelingen in de) gemeente zelf, maar ook door regelgeving vanuit Europa, rijksoverheid en provincie. Hieronder staan de belangrijkste kaders genoemd die van invloed zijn op het gemeentelijk grondbeleid. Europese regelgeving Europese regelgeving speelt in toenemende mate een rol bij het grondbeleid van overheden. Europa kent onder andere regelgeving op het gebied van staatssteun, aanbesteding en transparantie. Aanbestedingsregels Het aanbestedingsrecht zorgt ervoor dat het speelveld voor iedere (mogelijke of geselecteerde) partij gelijk is. Vooraf dient precies duidelijk te zijn hoe en wat de kaders zijn. Aanpassingen in een later stadium zijn in beginsel niet mogelijk omdat dit strijdig is met de regel van een gelijk speelveld. Dit zorgt voor minder flexibiliteit. Verkoop van een schaarse grondpositie door de gemeente vindt transparant en openbaar plaats voor marktconforme prijzen, zodat gegadigden gelijke kansen worden geboden. Staatssteun Staatssteun omvat (financiële) hulp van de overheid voor een bedrijf of branche. Staatssteun kan tot uiting komen bij bijvoorbeeld subsidie of lagere verkoopprijzen. Krijgt een bedrijf staatssteun, maar diens concurrenten niet? Dan kan dit leiden tot oneerlijke concurrentie en in een dergelijke situatie kan ongeoorloofde staatssteun ontstaan.

Landelijke wet- en regelgeving beleid Op 1 juli 2008 zijn de Wet ruimtelijke ordening (Wro) met de daarin begrepen Grondexploitatiewet van kracht geworden. Daarnaast is er nog de invloed van onder meer de Onteigeningswet (Ow) en de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg). Deze regelgeving is verankerd in de Omgevingswet. De Omgevingswet integreert zo’n 26 bestaande wetten op het gebied van de fysieke leefomgeving. Hieronder vallen onderwerpen als: bouwen, milieu, waterbeheer, ruimtelijke ordening, monumentenzorg en natuur. De Aanvullingswet grondeigendom heeft als doel het grondbeleid geschikter te maken voor de heel diverse maatschappelijke opgaven in de fysieke leefomgeving. In de Aanvullingswet wordt onder andere een aantal wijzigingen in de regeling van het kostenverhaal opgenomen om het kostenverhaal zoals vastgelegd in de Wro te vereenvoudigen, verbeteren en flexibeler te maken. Zo wordt er een regeling mogelijk die ook toepasbaar is bij organische gebiedsontwikkeling. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt beoordeeld of een aparte Nota Kostenverhaal wordt opgesteld. Een belangrijk onderdeel daarvan is het maken van een Omgevingsvisie die de structuurvisie gaat vervangen. In de Omgevingsvisie staan de gemeentelijke doelen voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn. Alle gemeentelijke bestemmingsplannen worden gebundeld tot één Omgevingsplan.

Het Omgevingsplan dient als instrument en grondslag voor kostenverhaal. In het Omgevingsplan dienen locatie-eisen te worden opgenomen. Dit betreft aanwijzen van kostenverhaalsgebieden en kostenverhaalsregels voor specifieke locaties. De Aanvullingswet Grondeigendom regelt de integratie in de Omgevingswet van een aantal instrumenten van grondbeleid, te weten, voorkeursrecht, onteigening, landinrichting en kavelruil in het landelijk gebied. Deze zijn nu geregeld in de Wet voorkeursrecht gemeenten, de Onteigeningswet en de Wet inrichting landelijk gebied. Daarnaast maakt het toepassing van de privaatrechtelijke faciliteit van kavelruil ook mogelijk in het stedelijk gebied. In de Aanvullingswet wordt onder andere een aantal wijzigingen in de regeling van het kostenverhaal opgenomen om het kostenverhaal zoals vastgelegd in de Wro te vereenvoudigen, verbeteren en flexibeler te maken. Zo wordt er een regeling mogelijk die ook toepasbaar is bij organische gebiedsontwikkeling. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) In de Wro wordt bepaald dat rijk, provincie en gemeente(raad) voor hun grondgebied een structuurvisie moeten vaststellen, waarin de hoofdlijnen van een integrale ruimtelijke ontwikkeling worden vastgelegd. Behalve richtinggevend voor het ruimtelijke beleid kan een structuurvisie ook een juridische basis zijn voor de vestiging van een voorkeursrecht.

Naast deze structuurvisie zijn er voor het hele grondgebied

2

bestemmingsplannen. Deze worden minimaal eens per tien jaar herzien. Het bestemmingsplan vormt het juridische kader voor het ruimtegebruik dat is toegestaan. Grondexploitatiewet (GrexWet) In de Wet ruimtelijke ordening is ook de Grondexploitatiewet (hoofdstuk 6 van de Wro) opgenomen. Met de Grondexploitatiewet is de regiefunctie van de gemeente versterkt als zij de grond niet in handen heeft. De wet heeft de mogelijkheden vergroot om de kosten voor ruimtelijke ontwikkelingen te verhalen op de ontwikkelaar. Uitgangspunt van de wet is dat de gemeente kostenverhaal moet toepassen. De doelstellingen van de Grondexploitatiewet zijn meerledig: • duidelijke wettelijke inkadering privaatrechtelijk kostenverhaal (overeenkomsten); • verbetering publiekrechtelijk kostenverhaal (exploitatieplan); • mogelijkheid tot bovenwijkse verevening (vereveningsbijdragen) op basis van de structuurvisie; • wettelijke basis voor het stellen van locatie-eisen; • de mogelijkheid tot het stellen van eisen aan sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap. Naast de Wro en de Grexwet zijn de Onteigeningswet, de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg),Omgevingswet zijn het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en de Financiële verordening ex. art 212 van de Gemeentewet en het Burgerlijk Wetboek belangrijke wetten en regelgeving voor grondbeleid.

Omgevingswet De Tweede Kamer heeft op 1 juli 2015 ingestemd met het wetsvoorstel 'Omgevingswet'. De Omgevingswet, die naar verwachting in 2021 in werking treedt, integreert zo’n 26 bestaande wetten op het gebied van de fysieke leefomgeving. Hieronder vallen onderwerpen als: bouwen, milieu, waterbeheer, ruimtelijke ordening, monumentenzorg en natuur. Verschillende bestaande wetten gaan dus op in de Omgevingswet, waaronder de Wro. De Aanvullingswet grondeigendom heeft als doel het grondbeleid geschikter te maken voor de heel diverse maatschappelijke opgaven in de fysieke leefomgeving. In de Aanvullingswet wordt onder andere een aantal wijzigingen in de regeling van het kostenverhaal opgenomen om het kostenverhaal zoals vastgelegd in de Wro te vereenvoudigen, verbeteren en flexibeler te maken. Zo wordt er een regeling mogelijk die ook toepasbaar is bij organische gebiedsontwikkeling. Wet Markt en Overheid (Wet M en O) Overheden verrichten over het algemeen publiekrechtelijke taken. Overheden verrichten zelf of via hun overheidsbedrijven steeds meer economische activiteiten verrichten. Met deze economische activiteiten treedt de overheid in concurrentie met particuliere ondernemingen.

Dit kan leiden tot oneerlijke concurrentie, omdat overheden vanuit hun publieke functie concurrentievoordelen kunnen hebben en daarmee in staat zijn goederen of diensten aan te bieden voor een lagere prijs dan concurrerende ondernemingen. Tegen deze achtergrond is de Wet Markt en Overheid in het leven geroepen die tot doel heeft zo gelijk mogelijke concurrentieverhoudingen tussen overheden en bedrijven te creëren. Vennootschapsbelasting (Vpb) Vanaf 2016 moeten gemeenten en andere overheden vennootschapsbelasting gaan betalen over de winst die ze met hun ondernemingsactiviteiten maken. De activiteiten op het gebied van grondzaken, zoals de verkoop en verhuur van onroerende goeden, vallen onder de werking van de vennootschapsbelasting. Grondbeleid en de gemeente Ook op gemeentelijk niveau zijn er beleidsvelden die van invloed zijn op hoe het gemeentelijk grondbeleid wordt gevoerd. Relevant in dit kader zijn onder meer: • de structuurvisiede Omgevingsvisie; • bestemmingsplannenOmgevingsplan; • vastgesteld gemeentelijk beleid door de gemeenteraad; • afspraken met de Pprovincie Zeeland, de Zeeuws-Vlaamse gemeenten en andere partijen over woningbouw en bedrijventerreinen.

3

Vormen van Grondbeleid

3.1

Rollen in grondbeleid

Grondbeleid is het samenhangende geheel van handelingen betreffende grondtransacties en -ontwikkeling. Grondbeleid wordt vaak gebruikt als actief sturingsinstrument om gemeentelijk beleid te realiseren op allerlei beleidsterreinen, zoals ruimtelijke ordening, wonen, economische ontwikkeling, infrastructuur en voorzieningen. De mate van gemeentelijke interventie wordt vaak geformuleerd in termen van actief en faciliterend (ook wel passief) grondbeleid. Hierbij behoren bepaalde grondbeleidsinstrumenten. In onderstaande tabel zijn de vormen en bijbehorende instrumenten toegelicht.

3

Actief grondbeleid De gemeente verwerft, maakt bouw- en woonrijp en geeft de grond zelf uit aan derden

Faciliterend (passief) grondbeleid De gemeente beperkt zich tot haar regulerende taak en geeft kaders aan voor de particuliere sector. De aankoop en exploitatie van grond wordt overgelaten aan private partijen Instrumenten • Ruimtelijk instrumentarium (bestemmingsplanomgevingsplan, omgevingsvergunning) • Anterieure overeenkomst • (Bouw-)regelgeving • Kostenverhaal

Instrumenten • (Actieve) Verwerving • Wet Voorkeursrecht GemeentenVoorkeursrecht • Onteigening • Tijdelijk beheer • Bouw- en woonrijp maken • Gronduitgifte Tabel 1: Hoofdvormen van grondbeleid

3.2

Actief grondbeleid

Bij actief grondbeleid heeft of verwerft de gemeente actief beschikkingsmacht over de grond en de gemeente maakt de grond bouwrijp. De uitvoering van de grondexploitatie en de daaraan verbonden risico’s komen voor rekening van de gemeente. De gemeente is in deze gevallen verantwoordelijk voor het aanleggen van riolering, bouwwegen, etc. Nadat de grond bouwrijp is gemaakt, worden de bouwkavels uitgegeven aan kopers die binnen de grenzen van het bestemmingsplan tot ontwikkeling kunnen overgaan. Na realisatie van de bebouwing verzorgt de gemeente het woonrijp maken, waarbij de definitieve inrichting van het openbaar gebied plaatsvindt. Bij actief grondbeleid zijn de volgende punten van belang: • de gemeente voert geheel zelf de grondexploitatie of doet dat voor een groter of kleiner deel samen met een marktpartij, waardoor kosten en opbrengsten beter kunnen worden beheerst en beïnvloed; • de opbrengsten kunnen zelf worden geïncasseerd en worden gebruikt ter dekking van kosten en verevening; • eventuele mee- en tegenvallers zijn voor rekening van de gemeente. Het succes van actief grondbeleid wordt mede bepaald door de wijze van samenwerking met marktpartijen en/of andere overheden. Voordeel van samenwerking met marktpartijen is het verkrijgen van extra kennis en kunde en het feit dat marktpartijen bereid zijn tot het doen van risicodragende investeringen.

Voorwaarde voor een actief grondbeleid is dat kennis en kunde aanwezig is om grondexploitaties te voeren. Daarnaast zijn financiële risico’s verbonden aan het voeren van een grondexploitatie, oftewel: niet alleen meevallers zijn voor rekening van de gemeente, maar ook eventuele tegenvallers. Daarom wordt bij actief grondbeleid een projectmatige aanpak gevolgd en worden haalbaarheids-/risicoanalyses gemaakt om deze risico’s inzichtelijk te maken en aan te geven hoe de risico’s kunnen worden afgedekt. De gemeente Hulst volgt bij inzet van actief grondbeleid een projectmatige aanpak en stelt haalbaarheids- en/of risicoanalyses op. Met een actief grondbeleid heeft de gemeente een maximaal sturende rol in locatieontwikkelingen en worden de gemaakte kosten optimaal verhaald via de gronduitgifte. Actief grondbeleid brengt financiële risico’s met zich mee en het verhalen van de kosten is afhankelijk van de marktomstandigheden. Actief grondbeleid vereist dan ook voldoende financiële armslag van de gemeente vooral voor investeringen en rentelasten en voor het afdekken van financiële risico’s. Ook vereist een actief grondbeleid doorgaans forse inspanningen van het ambtelijk apparaat.

Voordelen van een actief grondbeleid: • Maximale sturing op gemeentelijke doelstellingen; • Maximale sturing op de kwaliteit en fasering van de planontwikkeling; • Sterke onderhandelingspositie; • Mogelijkheid bepalen van de uitgifteprijzen en voorwaarden; • Het behoud van initiatief en de mogelijkheid tot het kiezen van partners bij de ontwikkeling binnen de wettelijke mogelijkheden; • Het inzetten van voordelige exploitatiesaldi voor binnen- en bovenplanse verevening en andere doeleinden. De exploitatiewinsten komen ten goede aan de gemeente; • De gemeente kan zelf bepalen welke bestemmingen wanneer gerealiseerd worden en heeft de regie in handen; • Mogelijkheid om ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen tegen te gaan c.q. tijdig te kanaliseren.

4

Nadelen van een actief grondbeleid: • Risico’s komen voor rekening van de gemeente; • Er is financiële en organisatorische ruimte nodig.

3.2.1

Verwerving

Onder actief grondbeleid wordt verstaan dat de gemeente zelf grond verwerft, tijdelijk beheert, bouwrijp maakt en uitgeeft. De instrumenten die de gemeente kan gebruiken bij het verwerven van grond zijn: • Minnelijke grondverwerving; • Gemeentelijk voorkeursrecht; • Onteigening; • Grondruil. Per instrument wordt hierna aangegeven wat het inhoudt, welke strategische overwegingen ten grondslag kunnen liggen aan toepassing van het instrument en hoe de gemeente Hulst ermee omgaat.

3.2.2

Minnelijke grondverwerving

Uitgangspunt bij verwerving is om minnelijk te verwerven. Minnelijke grondverwerving betekent dat de gemeente ernaar streeft om op vrijwillige basis een koopovereenkomst met de eigenaar te sluiten. Om een adequaat verwervingsbeleid te voeren kan verwerving het best plaatsvinden met strategische verwerving en gebruik maken van bewegingen op de grondmarkt. Hierna wordt eerst aangegeven hoe in de gemeente Hulst wordt omgegaan met strategisch verwerven en gebruikmaking van mogelijkheden in de grondmarkt. Vervolgens wordt aangegeven hoe wordt omgegaan met grondverwerving met behulp van een bouwclaim. Strategisch verwerven De gemeente kan strategische locaties verwerven waarmee de sturingsmogelijkheden voor het in gang zetten van gewenste ontwikkelingen worden vergroot. Om de strategische aankopen mogelijk te maken kan een tweesporenbeleid worden gevolgd. Naast minnelijke verwerving worden dan ook de – in de volgende paragrafen te bespreken – instrumenten gemeentelijk voorkeursrecht en onteigening ingezet om de verwerving zoveel mogelijk te verzekeren. Naast zelf actief verwerven kan de gemeente ook alert reageren op bewegingen in de vrije grondmarkt. Er wordt dan verworven voor eventuele toekomstige ontwikkelingsmogelijkheden of om ruilgrond in bezit te krijgen.

Indien de gemeente actief wil verwerven en de mogelijkheid wil hebben om strategisch te verwerven, dan is besluitvorming door de gemeenteraad vereist. Indien slagvaardige strategische verwerving ‘in de luwte’ gewenst is, dan kan de gemeenteraad een budget beschikbaar stellen voor strategische aankopen. Het college van burgemeester en wethouders legt in dat geval jaarlijks verantwoording af over de aanwending van dit budget. Verwerven met bouwclaim Als marktpartijen al grondposities hebben ingenomen, kan de gemeente trachten de grond te verwerven door compensatiegrond aan te bieden (bouwclaimmodel). Het bouwclaimmodel wordt toegelicht in paragraaf 3.5. Er kan een bouwclaim worden afgesproken op een gedeelte van het te ontwikkelen gebied, maar het is ook mogelijk om buiten het plangebied compensatiegrond aan te bieden. De gemeente Hulst is terughoudend met het aanbieden van bouwclaims op andere projecten. Strategische overwegingen minnelijke verwerving Per situatie moet een beoordeling worden gemaakt in welke mate en op welke wijze verwerving plaatsvindt. De volgende strategische overwegingen kunnen worden gemaakt voor al dan niet minnelijk verwerven van grond in het kader van actief grondbeleid: 1. Valt het te verwachten dat de grond kan worden verworven voor een prijs die het mogelijk maakt later winst op de grond te maken, dan wel er geen verlies op te maken? 2.

Is er voldoende budget beschikbaar? 3. Is de gemeente bereid het renterisico te dragen tot de tijd dat het project zal worden gerealiseerd of een marktpartij is gevonden die het risico overneemt? 4. Is de gemeente in staat eventueel vervangende grond aan te bieden? 5. Zal aankoop leiden tot een betere onderhandelingspositie bij het onderhandelen met marktpartijen? 6. Is het wenselijk om een samenwerking met een marktpartij aan te gaan en afspraken te maken over grondverwerving ofwel facilitair grondbeleid te voeren?

3.2.3

Gemeentelijk voorkeursrecht (Afdeling 9 Omgevingswet)

De Wet voorkeursrecht gemeentenHet voorkeursrecht (Wvg) geeft gemeenten de mogelijkheid een voorrangspositie te verkrijgen bij de verwerving van gronden en opstallen in een gebied waar ruimtelijke

5

ontwikkelingen gaan plaatsvinden. Deze wettelijke mogelijkheid biedt gemeenten het recht om een voorkeursrecht te vestigen op grondeigendom van derden, gelegen in een mogelijke bouwlocatie of gebieden waar anderszins functieveranderingen plaats zullen vinden. Hiermee wordt de mogelijkheid tot verwerving door de gemeente vergroot. Het beperkt de verhandelbaarheid, gaat speculatie tegen en biedt de gemeente inzicht in de bewegingen van de grondmarkt. Of het nodig, mogelijk en wenselijk is om gebruik te maken van het instrument voorkeursrechtarium van de Wet voorkeursrecht gemeenten, is afhankelijk van de concrete omstandigheden van een project, waaronder de fase en de juridische status van de planvorming. Het voorkeursrecht is slechts voor een bepaalde tijd geldig. Voordat het instrument wordt ingezet moet dit goed worden overwogen. Hierna wordt een overzicht van de strategische afwegingen voor inzet van het gemeentelijk voorkeursrecht gegeven. Strategische overwegingen vestigen gemeentelijk voorkeursrecht 1. Wil de gemeente de grond van de onderhavige locatie zelf verwerven en (tijdelijk) beheren? 2. Is er voldoende budget beschikbaar? 3. Is te verwachten dat ontwikkelaars een grondpositie innemen op de locatie? 4. Wil de gemeente Hulst het signaal afgeven dat de onderhavige grond in de toekomst zal worden ontwikkeld en wellicht een prijsopdrijvend effect veroorzaken? 5.

Is te verwachten dat het vestigen van het voorkeursrecht de prijsontwikkeling 'dempt' of juist opdrijft in het geval van een niet-rendabele bestemming? 6. Beïnvloedt het vestigen van het voorkeursrecht de verhoudingen met grondeigenaren? Met het vestigen van een voorkeursrecht is de gemeente nog niet zeker van de verwerving. De grondeigenaar is niet verplicht zijn grond te koop aan te bieden aan de gemeente. Om een optimale werking van het voorkeursrecht te waarborgen, is het noodzakelijk dat voorafgaand aan de toepassing van het voorkeursrecht geen informatie naar buiten wordt gebracht. Dit om te voorkomen dat er op voorhand toch al grondspeculatie gaat plaatsvinden.

3.2.4

Onteigening (afdeling 11 Omgevingswet)

Bij onteigening is sprake van gedwongen eigendomsovergang van de eigenaar naar de gemeente om redenen van algemeen belang. Hierbij is een uitermate zorgvuldige wettelijke procedure van toepassing. De start van een onteigeningsprocedure heeft als voordeel, dat het de onderhandelingen over minnelijke verwerving kracht bij kan zetten. Opgemerkt moet worden, dat onteigening niet mogelijk is wanneer de eigenaar kan aantonen, dat hij zelf in staat en bereid is om de bestemmingen uit het omgevingsbestemmingsplan te realiseren (zelfrealisatie). Of het nodig, mogelijk en wenselijk is om gebruik te maken van dit instrumentarium, is afhankelijk van de concrete omstandigheden van een project. Het instrument van onteigening zal alleen worden ingezet wanneer de verwerving noodzakelijk is en er redelijkerwijs geen andere mogelijkheden tot verwerving meer voorhanden zijn. Strategische overwegingen voeren onteigeningsprocedure 1. Is er voldoende budget beschikbaar? 2. Heeft de gemeente eventueel vervangende grond tot haar beschikking? 3. Is er voldoende reden om het ingrijpende instrument van onteigening in te zetten? 4. Wil de gemeente de druk om te komen tot minnelijke verwerving verhogen? 5. Wil de gemeente de mogelijkheid van onteigening paraat hebben als onderhandelingsinstrument bij een samenwerking?

3.2.5

Grondruil

De gemeente en andere overheden hebben gronden in eigendom. De gronden liggen soms op locaties waar die niet kunnen bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen van de eigenaar, terwijl de gronden voor een medeoverheid wel kansen bieden. Grondruil kan dan uitkomst bieden. De verschillende overheden voeren regelmatig overleg over grondruil.

3.2.6

Conclusies verwerving

Uitgangspunt bij verwerving is dat de gemeente bij de start van het verwervingstraject de afweging maakt al dan niet het ‘tweesporenbeleid’ te volgen. Er wordt een keuze gemaakt of naast minnelijke verwerving gebruik wordt gemaakt van het gemeentelijk voorkeursrecht en eventueel onteigening. De benodigde procedures kunnen dan parallel worden gevoerd met de minnelijke verwerving. Hiermee kan grondverwerving zoveel mogelijk zeker worden gesteld. Bij een locatieontwikkeling waarbij de gemeente actief grondbeleid voert, kiest de gemeente de voor die situatie best passende verwervingsstrategie en –instrumenten.

6

3.3 Faciliterend grondbeleid Van faciliterend grondbeleid wordt gesproken als de gemeente het verwerven van onroerend goed en het produceren en uitgeven van (bouw)grond overlaat aan derden. De gemeente tracht de ruimtelijk gewenste situatie te realiseren, zonder daarbij de beschikkingsmacht over de grond te hebben. De gemeente schept randvoorwaarden waarbinnen de marktpartij de gewenste ontwikkeling kan uitvoeren. De gemeente stelt eisen aan de kwaliteit van het openbaar gebied en maakt afspraken over het toekomstige beheer en onderhoud. Bij faciliterend grondbeleid is de rol van de gemeente voornamelijk toetsend (toetsen van plannen, openbare ruimte, infrastructuur, grondexploitaties). De sturingsmogelijkheden zijn beperkter dan bij actief grondbeleid. De gemeente loopt bij faciliterend grondbeleid in beginsel beperkte financiële risico’s, het afdekken van planschaderisico’s is daarbij wel van belang. Alle kosten inclusief planschadekosten worden in principe verhaald op ontwikkelende partij. Bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente de grond niet zelf in eigendom. De gemeente kan wel invloed uitoefenen op het handelen van een particuliere grondeigenaar door het afsluiten van een anterieure exploitatieovereenkomst met de ontwikkelende partij. De mogelijkheden hiervoor zijn sinds 1 juli 2008, toen de Grondexploitatiewet in werking trad, sterk verbeterd.

In de overeenkomst worden o.a. afspraken gemaakt over financiële bijdragen aan de kosten die de gemeente maakt, maar ook over bijvoorbeeld de inrichting en oplevering van de openbare ruimte. Een voorwaarde voor het sluiten van een overeenkomst is wel dat de andere partij daar ook toe bereid is. Een anterieure overeenkomst is gebaseerd op vrijwilligheid. Wanneer de ontwikkelende partijen niet bereid zijn een voor de gemeente bevredigende anterieure overeenkomst te sluiten, wordt een exploitatieplan opgesteldhet kostenverhaal geregeld via de bestuursrechtelijke regeling (kostenverhaalsbeschikking), zodat de betaling van de exploitatiebijdrage door de ontwikkelende partij is zeker gesteld via de vergunningverlening. In een exploitatieplan legt de gemeente het kostenverhaal en de precieze uit te voeren werken publiekrechtelijk vast. Dan verhaalt de gemeente de kosten op basis van de regels in een omgevingsplan, een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit. Zolang de kostenverhaalbijdrage niet is betaald, is het verboden om de bouwwerkzaamheden uit te voeren. Voordelen van faciliterend grondbeleid: • Beperkt risico voor de gemeente, de financiële risico’s van de grondexploitatie liggen bij externe marktpartijen; • Financieel en organisatorisch beslag ligt grotendeels bij derden.

Nadelen van faciliterend grondbeleid: • Het primaat van het ontwikkelen ligt bij de particuliere eigenaar, de sturingsmogelijkheden zijn beperkter dan bij actief grondbeleid; • Minder invloed op exploitatiewinst; • Minder invloed op de planning en timing van gewenste locatieontwikkelingen. De gemeente wil invloed uitoefenen op het realiseren van de gewenste ruimtelijke doelstellingen. Wanneer de gemeente faciliterend grondbeleid voert, maakt de gemeente afspraken met de marktpartijen om de gemeentelijke doelstellingen en het maatschappelijk gewenste ruimtegebruik te waarborgen. Uitgangspunt bij de afspraken is dat alle kosten die verband houden met de ontwikkeling voor rekening van de private ontwikkelaar komen.

3.3.1 Kostenverhaal Indien particuliere partijen grondposities hebben, is het voor de gemeente moeilijker actief grondbeleid te voeren. Faciliterend grondbeleid is dan vaker aan de orde. Van belang is dan dat indien de grond niet kan worden verworven, de gemeente Hulst de kosten die zij maakt ter realisatie van de ontwikkeling kan verhalen op ontwikkelaar(s). Geen kostenverhaal is er bij bouw op gronden die door de gemeente als bouwrijpe kavels zijn verkocht of in erfpacht zijn uitgegeven. De kosten worden dan verrekend in de verkoopprijs van de grond of in de erfpachtcanon. In de volgende drie gevallen kan het bevoegd gezag afzien van kostenverhaal (artikel 8.14 Omgevingsbesluit): 1. Als er minder dan 10.000 euro verhaalbare kosten zijn. 2. Als er geen verhaalbare kosten zijn voor openbare werken (als bedoeld in A3 tot en met A9 van bijlage IV van het Omgevingsbesluit). 1.3. Als er alleen kosten zijn voor de aansluiting op de openbare ruimte of nutsvoorzieningen.

7

De Wro-Grexwet onderscheidt vier soorten kostenverhaalEr zijn verschillende soorten kosten die (kunnen) worden verhaald bij kostenverhaalplichtige activiteiten (artikel 8.13 Omgevingsbesluit): a. Gebiedseigen kosten de kosten die op de kostensoortlijst staan (Bijlage IV Omgevingsbesluit); b. Bovenwijkse voorzieningen; c. Bovenplanse kosten/verevening; d. Bijdragen in ruimtelijke ontwikkelingenAfdwingbare financiële bijdragen. Onderscheid maken tussen deze groepen is van belang. Onder meer omdat de spelregels over de verhaalbaarheid van deze kosten voor deze groepen verschillend zijn. Afhankelijk van de vraag of er sprake is van een anterieure fase of kostenverhaal in de posterieure fase. A. Gebiedseigen kosten/kostensoortenlijst (afdeling 13.6 Omgevingswet) Onder gebiedseigen kosten worden de kosten begrepen die nodig zijn om een gebied juridisch en fysiek bouwrijp te maken. Naast de fysieke werken vallen hieronder dus ook de procedure- en de plankosten. De gemeente is verplicht om alle kosten die direct en volledig te maken hebben de locatieontwikkeling te verhalen bij de initiatiefnemer. Het kostenverhaal betreft alleen kosten die op de kostensoortenlijst staan.

Van belang bij het kostenverhaal zijn de PTP-criteria: proportionaliteit, toerekenbaarheid en profijt.Hieronder kunnen overigens ook kosten vallen voor werkzaamheden die niet binnen het exploitatiegebied zijn gelegen, maar wel noodzakelijk zijn voor en volledig toerekenbaar zijn aan de betreffende locatieontwikkeling. In de wetstoelichting wordt als voorbeeld natuurcompensatie genoemd. Op de kostensoortenlijst staat een breed scala van kosten van gebiedsontwikkeling. Van het opstellen van plannen, het kopen of onteigenen tot en met het bouw- en woonrijp maken van gronden, het aanleggen van publieke voorzieningen, de inrichting van de openbare ruimte en nadeelcompensatie. B. Bovenwijkse voorzieningen Bovenwijkse voorzieningen zijn voorzieningen waarvan het nut zich uitstrekt over een groter gebied dan een bepaald exploitatiegebied en waarvan de kosten daardoor niet geheel ten laste van dat exploitatiegebied behoren te komen. Het betreft voornamelijk hoofd-infrastructurele werken, zowel boven- als ondergrondse. Behalve hoofd-infrastructurele werken kunnen ook andere ruimtelijke investeringen van algemene nut vallen onder het begrip bovenwijkse voorzieningen.

Voorbeelden van bovenwijkse voorzieningen zijn: • een ontsluitingsweg ten behoeve van meerdere nieuwe wijken; • een park, dat mede bedoeld is voor twee aangrenzende toekomstige wijken; • het saneren van een milieuhinderlijk bedrijf, waardoor woningbouw mogelijk wordt. Bovenwijkse voorzieningen zijn voorzieningen die ten behoeve van meerdere locaties worden aangelegd. Voor bovenwijkse voorzieningen geldt dat de gemeente deze in rekening kan brengen waarbij voldaan moet worden aan de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. Profijt : de grondexploitatie moet nut ondervinden van de te treffen voorzieningen en maatregelen. Veelal betreft het fysiek nut voor het exploitatiegebiedkostenverhaalsgebied. Bij maatregelen, zoals bij compensatie buiten het gebied, schuilt het profijt in het feit dat dankzij deze ingrepen een groter gebied ontwikkeld kan worden. Toerekenbaarheid: er bestaat een causaal verband (de kosten zouden niet gemaakt worden zonder het plande activiteit), of de kosten worden mede gemaakt ten behoeve van de activiteithet plan. Kosten die op een andere grondslag gefinancierd worden zijn niet toerekenbaar. Dergelijke kosten doen zich o.a. voor bij nutsvoorzieningen voor gas, water en elektra en bij gebouwde parkeervoorzieningen.

Proportionaliteit: als meerdere locaties profijt hebben van een voorziening, worden de kosten naar rato verdeeld; naar mate een locatie er meer profijt van heeft, draagt deze meer bij aan de kosten. C. Bovenplanse verevening/kosten Van bovenplanse verevening is sprake, indien een winstgevende locatie bijdraagt aan de onrendabele top van een ontwikkeling in een ander gebied van de gemeente. Algemeen wordt er van uitgegaan dat hiermee bedoeld is een verevening tussen locaties, waarbij bij de ene locatie een exploitatiewinst wordt verwacht en bij de andere locatie een exploitatieverlies. Deze locaties moeten dan wel functioneel en ruimtelijk aan elkaar gerelateerd zijn, wat in een structuurvisie tot uitdrukking moet komen. Verrekening moet dan plaatsvinden via een fondsbijdrage (bestemmingsreserve). Voor bovenplanse geldt dat de gemeente een keuze heeft om deze al dan niet in rekening te brengen. D. Bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen(Publiekrechtelijke) afdwingbare financiële bijdragen (afdeling 13.7 Omgevingswet) Het afdwingen van een financiële bijdrage is geen verplichting, maar een bevoegdheid. De bevoegdheid kan worden toegepast via het omgevingsplan (of privaatrechtelijk worden geregeld) en kan worden ingezet voor ontwikkelingen die de kwaliteit van de fysieke leefomgeving verbeteren, maar niet noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van bouwactiviteiten.

Denk aan een bijdrage in sociale woningbouw of de herstructurering van een bedrijventerrein elders, de aanleg of herinrichting van een stadspark, de herinrichting van het landelijk gebied of de aanleg van een (recreatief) fietspad als onderdeel van een regionaal routenetwerk. Deze bijdragen

8

hoeven niet langs de lat van de drie PTP-criteria worden gelegd. Er moet een functionele samenhang zijn tussen de activiteit uit artikel 8.20 Omgevingswet en het bestedingsdoel van de bijdrage ruimtelijke ontwikkeling. Het verschuldigde bedrag mag niet meer zijn dan de opbrengsten van het kostenverhaalsgebied en kostenverhaal gaat voor op de financiële bijdrage. Voorwaarde is ook dat de bekostiging van de investeringen niet op een andere manier is verzekerd. De ontwikkelingen/investeringen moeten zijn vastgelegd en onderbouwd in een omgevingsvisie of programma (Nota). In het omgevingsplan moet duidelijk en concreet zijn om welke ontwikkeling het gaat, welke visie er is en welke maatregelen/bijdragen kunnen worden gedaan. B&W leggen de bijdrage bij beschikking op, tenzij het kostenverhaal anderszins is verzekerd.De bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen is niet afdwingbaar, maar kan slechts op basis van vrijwilligheid in een anterieure overeenkomst worden overeengekomen. Bovendien is bepaald dat hiervoor onderbouwing moet worden gevonden in de structuurvisie. Voor bijdragen ruimtelijke ontwikkelingen geldt dat de gemeente een keuze heeft om deze al dan niet in rekening te brengen. Net als de bovenplanse kosten is de bijdrage ruimtelijke ontwikkeling niet in de wet of het besluit gedefinieerd.

Wel kunnen uit de kamerstukken voorbeelden worden gehaald van wat onder ruimtelijke ontwikkeling moet worden begrepen, zoals: rood voor groenontwikkelingen; natuur, recreatie, waterberging en infrastructuur in een ander gebied; volkshuisvestelijke compensatie; saneren en opknappen oude bedrijfsterreinen; parkeerfonds. Een belangrijk aspect is dat periodiek verantwoording moet worden afgelegd over de besteding van die bijdrage. Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten is hierop van toepassing. Deze publieke verantwoording kan in samenhang met de jaarstukken plaatsvinden en volgt dan de normale begrotingscyclus op basis van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. De gemeente kan echter ook verslag doen in het Meerjarenprogramma gebiedsontwikkeling of in een afzonderlijke rapportage. De wijze waarop concreet uitvoering wordt gegeven aan de verantwoording moet worden vastgelegd in het omgevingsplan. Uitgangspunt in de Wro is het verplichtende karakter van het kostenverhaal. Een gemeente moet de gebiedseigen kosten verhalen en mag er niet meer van afzien. Het privaatrechtelijke kostenverhaal heeft de voorkeur boven het publiekrechtelijke kostenverhaal. De nieuwe wet onderscheidt een tweetal instrumenten om kostenverhaal zeker te stellen: 1.

Het sluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst waarbij de overheid met de particuliere partijgemeente met de initiatiefnemer van de bouwactiviteit een overeenkomst sluit waarin het kostenverhaal is verzekerd. De Wro onderscheidt 2 soorten overeenkomsten: 2. De anterieure overeenkomst: de overeenkomst die een gemeente met één of meerdere particuliere eigenaren sluit op het moment dat er (nog) geen exploitatieplan is. 3.1. De posterieure overeenkomst: de overeenkomst die een gemeente met één of meerdere particuliere eigenaren sluit nadat de gemeente het exploitatieplan heeft vastgesteld. 2. Het De publiekrechtelijk exploitatieplan kostenverhaalsregeling: Bij publiekrechtelijk kostenverhaal neemt de gemeente de regels over het kostenverhaal op in een omgevingsplan, een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit. In die regels staat onder andere: • welke kosten worden verhaald • hoe die kosten over de bouwactiviteiten in het gebied worden verdeeld en • hoe en wanneer een eindafrekening plaatsvindt Wie wil bouwen, moet bij het bevoegd gezag een kostenverhaalsbeschikking vragen. De wet biedt twee mogelijkheden van publiekrechtelijk kostenverhaal: voor integrale gebiedsontwikkeling (met concreet eindbeeld en tijdvak) en voor organische gebiedsontwikkeling (zonder eindbeeld en tijdsplanning).

Kostenverhaal met tijdvak is mogelijk bij een omgevingsplan, omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of projectbesluit. Kostenverhaal zonder tijdvak kan alleen via het omgevingsplan plaatsvinden. 4. het kostenverhaal is vastgelegd in een exploitatieberekening en opgenomen als voorwaarde bij een te verlenen omgevingsvergunning. De vaststelling van een exploitatieplan is een wettelijke verplichting tenzij ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan of projectbesluit het kostenverhaal op andere wijze is verzekerd. Privaatrechtelijk spoor (paragraaf 13.6.2 van de Omgevingswet) De gemeente heeft een voorkeur voor het maken van privaatrechtelijke afspraken. De voorkeur gaat uit naar het sluiten van anterieure overeenkomsten.kostenverhaal via een overeenkomst. Het sluiten van een anterieure overeenkomst heeft een aantal voordelen. Ten eerste krijgt de gemeente al vroeg in het proces zekerheid over de (wijze van) ontwikkeling van de locatie en de hoogte van de te ontvangen bijdragen. In een anterieure overeenkomst kan een gemeente bovendien meer zaken regelen dan in een exploitatieplan of een posterieure overeenkomstvia het publiekrechtelijk kostenverhaal en geldt er een ruimte mate van contracsvrijheid, waarbij de afspraken op maat kunnen worden gemaakt.

De bepalingen van de kostensoortenlijst en de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid zijn niet rechtstreeks van

9

toepassing. Wel zal de publiekrechtelijke regeling van het kostenverhaal schaduwwerking hebben op de onderhandelingen. Zo vormt de regeling bij de burgerlijke rechter een referentiekader bij juridische geschillen over de overeenkomst. De contractsvrijheid wordt verder begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de regels uit het Burgerlijk Wetboek. Zo biedt de anterieure overeenkomst de gemeente in beginsel mogelijkheden voor hogere opbrengsten omdat bijdragen kunnen worden gevraagd voor bovenwijkse voorzieningen, bovenplanse kosten en ruimtelijke ontwikkelingen. Bij een anterieure overeenkomst is er immers geen beperking op grond van profijt, causaliteit en proportionaliteit. Ook na vaststelling van een omgevingsplan kan nog een overeenkomst worden gesloten. Dan moeten wel de vastgestelde regels over kostenverhaal in het omgevingsplan worden gevolgd.

De volgende zaken komen minimaal aan bod in een anterieure overeenkomst: • Locatie-eisen ten aanzien van de woningbouwcategorieën (sociale woningbouw, vrije kavels) in geval van woningbouwontwikkeling; • Locatie-eisen ten aanzien van ontwikkeling van bedrijfsruimte of –terrein in geval van bedrijfsontwikkeling; • Afspraken over bouwrijp maken, woonrijp maken, nutsvoorzieningen en de inrichting van de openbare ruimte; • Benodigde grondtransacties; • Kostenverhaal van gebiedseigen kosten; • Kostenverhaal van bovenwijkse voorzieningen, bovenplanse verevening/kosten, bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen, herstructureringsbijdrage en supermarktfee indien daarvan sprake is; • Voorwaarden tot verzekering van het kostenverhaal (bv. vooruitbetaling of het afgeven van een bankgarantie); • PlanschadeovereenkomstNadeelcompensatie. Beleid kostenverhaal en financiële bijdragen Voor de verschillende bijdragen van de initiatiefnemer wordt bezien in hoeverre het mogelijk is een aparte Beleidsnota Kostenverhaal op te stellen met het oog op de Omgevingswet. Daarin wordt beleid geformuleerd voor alle verschillende bijdragen waaronder bovenwijkse voorzieningen, bovenplanse kosten en afdwingbareeen financiële herstructureringsbijdrage.

Zolang dat beleid niet is vastgesteld wordt voor de bovenplanse kostenhet kostenverhaal gewerkt met de hierna volgende berekeningswijze voor de bijdrage aan bovenplanse kosten en bijdrage ruimtelijke ontwikkeling. De bovenplanse kosten en bijdrage ruimtelijke ontwikkeling worden met behulp van de volgende standaardformule berekend: (Aantal woningen x € 3.000,-) + (1,5% x € 145200,- als gemeentelijke bouwgrondprijs x oppervlakte exploitatiegebied) In specifieke gevallen waarbij onrendabele investeringen plaatsvinden én ruimtelijke winst wordt behaald, kan van de standaardformule worden afgeweken door de sloopkosten van de bestaande bebouwing in mindering te brengen op het te betalen bedrag voor bovenplanse kosten. Nadat het bestemmingsplan en het exploitatieplan zijn vastgesteld is een privaatrechtelijke overeenkomst ook mogelijk (posterieure overeenkomst) maar die moet dan in overeenstemming zijn met wat in het exploitatieplan is vastgelegd. Als een gemeente er niet in is geslaagd met alle particuliere eigenaren in het exploitatiegebied een overeenkomst te sluiten, is de gemeente verplicht via publiekrechtelijke weg de kosten te verhalen. Het publiekrechtelijk instrument voor het kostenverhaal is dan ook aanvullend bedoeld, als stok achter de deur.

Nadeelcompensatie Onderdeel van de Omgevingswet is de invoering van een nieuw wettelijk stelsel ten aanzien van nadeelcompensatie en planschade. Nadeelcompensatie betreft de vergoeding van schade die bij derden is ontstaan door rechtmatig overheidshandelen en rechtmatige feitelijke handelingen. Planschade is een specifieke vorm van nadeelcompensatie volgend uit de aangewezen schadeoorzaken in de Omgevingswet. De Omgevingswet bevat een nadeelcompensatieregeling die aansluit op de algemene regeling in de Awb, titel 4.5. Door bestemmingsplanwijzigingen kunnen omwonenden zogenaamde planschade lijden. Planschade is de vermogensschade (waardevermindering van onroerende zaken) of inkomensschade die ontstaat na wijziging van de planologie. PlanschadeNadeelcompensatie dient te worden meegewogen, met name bij herontwikkelingsen inbreidingsprojecten. De planschade schade kan op voorhand inzichtelijk worden gemaakt door het opstellen van een planschaderisicoanalyse. Indien de gemeente faciliterend grondbeleid uitvoert, ligt de verantwoordelijkheid om een planschaderisicoanalyse op te stellen bij de ontwikkelaar. De voor toekenning in aanmerking komende schadevergoeding en daarmee samenhangende kosten kunnen op basis van artikel 13.3c Planschadekosten kunnen op basis van artikel 6.4a Wro voor rekening van de exploitant ontwikkelaar worden gebracht.

Hiervoor wordt een schadevergoedingsovereenkomst gesloten.

10

Publiekrechtelijk spoor (paragraaf 13.6.3 van de Omgevingswet) Is het niet mogelijk om een overeenkomst af te sluiten, dan past de gemeente de regeling van het publiekrechtelijke kostenverhaal toe. Publiekrechtelijk kostenverhaal vindt plaats bij: 1. het publiekrechtelijk toelaten van kostenverhaalplichtige activiteiten en 2. er geen overeenkomst met de initiatiefnemer is gesloten Bij publiekrechtelijk kostenverhaal neemt het bevoegd gezag regels over het kostenverhaal op in een omgevingsplan, een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit. In die regels staat onder andere: • welke kosten worden verhaald • hoe die kosten over de bouwactiviteiten in het gebied worden verdeeld en • hoe en wanneer een eindafrekening plaatsvindt Wie wil bouwen, moet bij het bevoegd gezag een kostenverhaalsbeschikking vragen. Indien de gemeente niet tot een overeenkomst is gekomen met een private partij op het moment dat het bestemmingsplan vastgesteld gaat worden, dan wel de omgevingsvergunning wordt afgegeven, zal de gemeente een exploitatieplan moeten vaststellen waarin de kosten worden gespecificeerd. Op basis van het exploitatieplan worden het kostenverhaal en de overige te stellen eisen afdwingbaar.

Wordt na vaststelling van het exploitatieplan geen posterieure overeenkomst gesloten dan zal het kostenverhaal via de vergunningverlening worden geregeld. De vergunning wordt enkel verleend indien het kostenverhaal zeker wordt gesteld. Niet-tijdige betaling van de verschuldigde exploitatiebijdrage kan leiden tot een bouwstop, invordering bij dwangbevel of zelfs intrekking van de vergunning. Het kan ook voorkomen dat meerdere partijen betrokken zijn bij één projectgebied. Als niet met alle partijen een overeenkomst kan worden gesloten, zal een exploitatieplan moeten worden opgesteld. Daarnaast kunnen er redenen zijn om, naast een anterieure overeenkomst, toch een exploitatieplan vast te stellen, als er onvoldoende zekerheid bestaat over de uiteindelijke betaling van het kostenverhaal (bijvoorbeeld als de marktpartij failliet gaat en de contractpositie wordt verkocht). Omdat de grondexploitaties van bouwlocaties een langdurig en complex proces kan zijn, moet het exploitatieplan jaarlijks worden herzien totdat alle in het exploitatieplan voorziene werken zijn gerealiseerd. Na afronding van alle werkzaamheden stelt het college van burgemeester en wethouders een eindafrekening vast. De kosten die mogen en soms moeten worden verhaald staan in de kostensoortenlijst uit de Bro.

De maximale hoogte van de te verhalen plankosten vloeit voort uit de op 1 april 2017 in werking getreden ministeriële regeling Plankosten Exploitatieplan 2017. De aanleiding voor deze regeling blijkt uit de nota van toelichting bij het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), waarin is beschreven dat het wenselijk is de hoogte van bepaalde kostenposten te begrenzen. Er mogen via het exploitatieplan geen hogere plankosten bij aanvragers van een omgevingsvergunning in rekening worden gebracht dan dat de regeling toelaat. In die gevallen waar de daadwerkelijke kosten aantoonbaar lager zijn, dan kan worden afgeweken van de maximumbedragen uit de regeling indien de gemeente een lager bedrag wenselijk en rechtvaardig acht. Bij deze regeling hoort een rekenmodel, de zogenaamde ‘plankostenscan’. Hiermee kunnen de plankosten van civieltechnische werken en werkzaamheden in geld worden bepaald.

Bovenplanse kosten Bovenplanse kosten kunnen conform artikel 6.13 lid 7 Wro voor meerdere locaties of gedeeltes daarvan in een exploitatieopzet worden opgenomen in de vorm van een fondsbijdrage. Bij kostenverhaal via de publiekrechtelijke weg met behulp van het exploitatieplan houdt de gemeente zich aan drie beginselen: 1. Profijt 2. Causaliteit 3. Proportionaliteit Het is in het kader van fondsvorming ten behoeve van bovenplanse kosten van belang dat sprake is van samenhangende locaties. Bij faciliterend grondbeleid wordt ingezet op het afsluiten van een anterieure overeenkomst met de ontwikkelende partij. Bij het voorbereiden en vaststellen van het bestemmingsplan omgevingsplan wordt – indien het kostenverhaal nog niet is zeker gesteld met anterieure overeenkomst(en) – tevens een exploitatieplanpubliekrechtelijk kostenverhaal voorbereid en vastgesteld en vastgesteld om kostenverhaal zeker om kostenverhaal zeker te stellen bij vergunningverlening.

De kredietwaardigheid van de initiatiefnemer moet voldoende zijn om de verplichtingen te kunnen nakomen. De gemeente vraagt indien gewenst een zekerstelling op basis waarvan gegarandeerd is dat 11 de initiatiefnemer zijn verplichtingen nakomt.

3.4

Samenwerkingsvormen

Tot de jaren negentig waren gemeenten vaak dominant op de grondmarkt. Een actief grondbeleid was een logische beleidskeuze in het gemeentelijk ruimtelijk ordeningsbeleid. Inmiddels is deze situatie veranderd. Vanaf de jaren negentig opereren veel meer marktpartijen en corporaties op de grondmarkt. Doordat er meer spelers op de markt zijn gekomen en door de steeds verdergaande liberalisering is het speelveld voor gemeenten lastiger geworden. Zowel bij actief als faciliterend grondbeleid is steeds meer sprake van samenwerking met marktpartijen, waarbij via verschillende samenwerkingsvormen ruimtelijke doelstellingen worden gerealiseerd. Bij de samenwerking speelt de inbreng van (markt)kennis en verdeling van risico’s, tekorten en opbrengsten een belangrijke rol. Bij het voeren van actief en faciliterend grondbeleid zijn diverse samenwerkingsvormen mogelijk. Per geval en locatie zal een strategische keuze moeten worden gemaakt of de gemeente actief of faciliterend grondbeleid voert, op welke wijze zij de grondexploitatie wil (laten) voeren en welke samenwerkingsvorm het meest geëigend is. In de volgende paragraaf worden verschillende samenwerkingsvormen toegelicht.

3.5

Publiek-Private Samenwerking

Publiek-private samenwerking (hierna: PPS) betekent dat de gemeente en één of meerdere marktpartijen samenwerken. Een belangrijk kenmerk van een PPS is dat sprake is van enige vorm van risicodeling. Een PPS kan meerwaarde opleveren omdat het de slagkracht vergroot, meer deskundigheid en marktkennis aanwezig is en/of omdat de risico’s voor de gemeente gereduceerd worden. Voordelen van de Publieke Private Samenwerking: • Verdeling van de risico’s; • De gemeente is mede-initiatiefnemer en heeft daarmee mogelijkheden tot sturing en regie; • Profijt van elkaars expertise. Nadelen van de Publieke Private Samenwerking: • Positieve grondexploitatieresultaten worden gedeeld met de partners; • Samenwerken is ook compromissen zoeken en sluiten, waarbij mogelijk niet alle ambities van de gemeente worden gehaald; • Complexe besluitvormingsprocedures, afstemming en terugkoppeling met besturen/directies van de partijen. Er zijn drie hoofdvormen van PPS-constructies, die onderling verschillen in de verdeling van risico en invloed tussen de partijen. Er zijn ook combinaties van deze modellen mogelijk. Hieronder zijn de drie hoofdvormen kort toegelicht. Bouwclaim-model Deze vorm van PPS wordt ook wel het coalitiemodel genoemd. Bij deze samenwerkingsvorm is de grond binnen een plangebied veelal geheel of gedeeltelijk in bezit van private partijen.

De private partij verkoopt de betreffende gronden aan de gemeente die de grondexploitatie voert. Bij het bouwclaim- model verkopen marktpartijen grond aan de gemeente in ruil voor de plicht tot afname van bouwrijpe kavels al dan niet gekoppeld aan een bouwplicht. Tussen de gemeente en de marktpartijen worden vooraf afspraken gemaakt over het aantal terug te leveren bouwkavels. De bouwkavels kunnen ook elders binnen de gemeente liggen. Nadat de gronden bouwrijp zijn gemaakt, worden bouwrijpe kavels tegen een vooraf afgesproken prijs terug geleverd aan de ontwikkelaar. De meerwaarde van het bouwclaimmodel voor de gemeente zit in het afdekken van risico’s door bij de aankoop van de grond al prijsafspraken over afname te maken. Er ontstaat grip op de ontwikkeling omdat in een vroeg stadium gezamenlijke planvorming plaatsvindt. De afnameplicht geeft de gemeente overigens geen volledige zekerheid. De afname- en bouwplicht kunnen bijvoorbeeld voorwaardelijk zijn gekoppeld aan bestemmingswijziging en voorverkoopresultaat, afhankelijk van wat bij de bouwclaimovereenkomst wordt overeengekomen. Deze contractvorm is aantrekkelijk voor de gemeente, omdat de gemeente de gemaakte kosten voor de planontwikkeling kan verhalen. De gemeente voert de grondexploitatie en de gemaakte kosten worden verrekend in de uitgifteprijs van de grond.

Er zijn enkele belangrijke aandachtspunten bij het bouwclaim-model: • Prijsbepaling voor de overname van de gronden;

12

• •

Spanningsveld met Europese aanbestedingsregels; Duidelijke afspraken over bouwrecht of bouwplicht.

Het bouwclaim-model is het meest gebruikte model van publiek-private samenwerking. Joint-venturemodel Deze vorm van PPS wordt ook wel het alliantiemodel model genoemd. De meest uitgesproken vorm van PPS is de joint-venture waarbij gemeente en marktpartij(en) samen een rechtspersoon (grondexploitatiemaatschappij, afgekort GEM) oprichten voor de realisatie van een project waarin voor gezamenlijke rekening en risico de grondexploitatie wordt uitgevoerd. Vanzelfsprekend wordt ook de zeggenschap over de grondexploitatie gedeeld. In dit model zijn de sturingsmogelijkheden van de gemeente minder groot, vanwege de gedeelde zeggenschap binnen de GEM. Een joint-venture kan in verschillende juridische vormen worden vervat. De keuze voor een joint venture met oprichting van een gezamenlijk rechtspersoon, heeft voordelen ten opzichte van een samenwerking met een private partij door middel van alleen een overeenkomst. Het oprichten van een gezamenlijke onderneming biedt de mogelijkheid op een bedrijfsmatige manier in te spelen op de dynamiek van ontwikkelprocessen. Bovendien worden financiële risico’s in belang- rijke mate buiten de eigen organisatie en in de gezamenlijke rechtspersoon geplaatst. Daarnaast staat een gezamenlijke rechtspersoon op enige afstand van partijen, zodat voor het betreffende project als één gezicht naar buiten kan treden.

Aan de oprichting van een GEM gaat een samenwerkingsovereenkomst vooraf. Na ondertekening van de samenwerkingsovereenkomst, waarbij ruimtelijke en programmatische uitgangspunten zijn bepaald en gecontroleerd op financiële haalbaarheid en risico’s, wordt een GEM opgericht, waarin de gemeente en ontwikkelaar(s) participeren in een bepaalde risico- en winstverhouding. De GEM verwerft grond binnen het plangebied, is verantwoordelijk voor het bouw- en woonrijp maken en voor de gronduitgifte. De GEM heeft dus het karakter van een publiek-privaat grondbedrijf. Het grondexploitatierisico wordt gedragen door de GEM en wordt dus uiteindelijk verdeeld tussen gemeente en marktpartijen in de verhouding waarin deze partijen participeren in de GEM. Doorgaans zijn de private partijen in de GEM ook (in belangrijke mate) de preferente afnemers van bouwgrond ten behoeve van risicodragende opstalontwikkeling. De grondprijzen zijn marktconform en afspraken worden gemaakt over een grondafnameplanning om te voorkomen dat het afzetrisico van de opstalontwikkeling door de partners wordt afgewenteld op de grondexploitatie. Partijen stellen een onafhankelijke projectdirecteur aan die de operationele leiding van de GEM ter hand neemt.

De projectdirecteur stuurt de planontwikkeling en -realisatie aan, bereidt besluitvorming voor en zorgt voor periodieke rapportages waaronder actualisatie van de grondexploitatie. De grond- exploitatie van de GEM staat op afstand van de gemeentelijke organisatie. Met behulp van een GEM kunnen kennis en middelen worden georganiseerd, worden risico’s gereduceerd en wordt professionele sturing gegeven aan de ruimtelijke processen. Belangrijk is hoe de risico’s zijn ondergebracht in de grond- en opstalexploitatie. De gemeente participeert normaal gesproken niet in de opstalexploitatie van commerciële programma’s. Concessiemodel Bij de ontwikkeling van een plangebied kan een gemeente er ook voor kiezen zich te beperken tot het vooraf stellen van een aantal randvoorwaarden. Binnen deze randvoorwaarden wordt vervolgens de gehele planontwikkeling, zowel wat betreft de grondexploitatie als wat betreft de opstalexploitatie, overgelaten aan een private partij. De gemeente heeft aanvankelijk het initiatief. De gemeente vraagt projectontwikkelaars om hun plannen voor ontwikkeling van het plangebied in te brengen. Na selectie verkoopt de gemeente de grond. Vervolgens ontwikkelt en realiseert de geselecteerde ontwikkelaar het plangebied. De gemeente houdt daarbij toezicht op de kwaliteit, op basis van vooraf opgestelde randvoorwaarden en op het plan waarmee de ontwikkelaar is gecontracteerd.

Tijdens de realisatiefase draagt de gemeente haar taken en bevoegdheden met betrekking tot de aanleg van de openbare voorzieningen over aan de private ontwikkelaars. Dit model is bijvoorbeeld interessant voor uitbreidingslocaties op agrarisch grondgebied, kleinschalige ontwikkelingen of ontwikkelingen op deelplanniveau, omdat in dat geval de kans op onvoorziene ontwikkelingen die mogelijk om gemeentelijke bijsturing vragen, relatief klein is. In de onderstaande beslisboom staan de overwegingen bij de keuze voor samenwerkingsvormen schematisch weergegeven.

Wie is grondeigenaar?

Gemeente

Gedeeld 13

Ontwikkelaar

Heeft de gemeente zelfstandig voldoende capaciteit en financiële draagkracht voor het project?

Ja

Nee

Ja

Wil de gemeente risico’s dragen en/of kunnen sturen in het project? Ja

Nee

Gemeentelijke grondexploitatie

Nee

Wil de gemeente risico’s dragen en/of kunnen sturen in het project? Ja

Concessie

Nee

Joint venture

Ja

Nee

Wil de gemeente risico’s dragen en/of kunnen sturen in het project? Ja

Nee

Bouwclaim

Private zelfrealisatie

Figuur 1 : Beslisboom samenwerkingsvormen

4

Grondbeleid strategie

4.1

Uitgangspunten grondbeleid

Grondbeleid vergt maatwerk. Van belang is flexibel te zijn in de aanpak naar aanleiding van doelen en omstandigheden. Voor iedere locatie gelden specifieke doelstellingen en omstandigheden. Daarnaast zijn de grondposities van gemeente en marktpartijen ook sterk bepalend voor de strategie die kan worden gevolgd. De gemeente heeft een sterkere positie in het ontwikkelingsproces wanneer gronden in eigendom zijn dan in die gevallen waarin zij geen grondpositie heeft. Met het innemen van strategische posities verkrijgt de gemeente een meer sturende rol in het proces en de planning van gronduitgifte en –exploitatie. Daarvoor is een actief grondbeleid nodig, waarbij ook strategisch gelegen grond actief kan worden verworven om tot samenwerking met betrokken marktpartijen te kunnen komen. In die gebieden waar de gemeente geen eigendom heeft, is het van belang zo vroeg mogelijk het overleg met ontwikkelaars aan te gaan. Via faciliterend grondbeleid kan de regiefunctie en het kostenverhaal worden veiliggesteld. Na de economische crisis is er sprake van stijgende woningprijzen, mede veroorzaakt door de lage rente. Tegelijkertijd is de beschikbaarheid van financiering via het bancaire circuit nog beperkt. De prijzen van bestaande woningen zijn flink omhoog gegaan en de vraag naar nieuwbouw woningen is vooral in de Randstad sterk toegenomen.