CPBijlage 3 Kadernota rechtmatigheid 2023
Tekst van het document
Verbonden partijen
Verbonden partijen 8 zijn volgens artikel 1 BBV die partijen waarin een provincie of een gemeente zowel een bestuurlijk als een financieel belang heeft. Te denken valt aan gemeenschappelijke regelingen of andere rechtspersonen waar een deel van de activiteiten van de gemeente is belegd. De meeste vormen van samenwerking hebben een eigenstandige verantwoordingsplicht. Bij gemeenschappelijke regelingen is de rechtmatigheidsverantwoording onderdeel van de jaarrekening. De rechtmatigheidsverantwoording van een college kan worden beïnvloed door nietrechtmatig handelen van een instelling, waarmee een gemeente is verbonden indien: • in de regeling, statuten, oprichtingsakte of overeenkomst is geregeld dat voorwaarden aan de bijdrage zijn verbonden waaraan de instelling zich moet houden om niet gehele of gedeeltelijke vermindering van de bijdrage van de gemeente te krijgen; • de verbonden partij een mandaat heeft om namens en met gemeentelijke middelen geld te besteden, waarbij de gemeente feitelijk opdrachtgever is; • de verbonden partij een eigen rechtspersoonlijkheid heeft en een aanbesteding verricht terwijl deze verbonden partij binnen de gezagsstructuur van de gemeente werkzaamheden verricht voor de gemeente; • de verbonden partij geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft en de opdracht daarmee feitelijk is verstrekt door de gemeente.
In de gemeenschappelijke regeling kunnen door de deelnemende gemeenten specifieke eisen worden gesteld met betrekking tot de bekostiging van de samenwerking. Zo kan bepaald zijn dat de gemeenschappelijke regeling moet voldoen aan eisen in het kader van de financiële rechtmatigheid en dat anders de bekostiging wordt beperkt of stopgezet. Ook De commissie BBV heeft een notitie verbonden partijen gepubliceerd: https://www.commissiebbv.nl/cms/view/57979566/paragrafen
8
24
bestaat er een mogelijkheid dat de gemeenschappelijke regeling specifieke wettelijke taken uitvoert en afzonderlijk in rekening brengt bij de deelnemende gemeenten. Veelal lopen de specifieke Rijksvergoedingen dan ook via deze gemeenten en niet via de gemeenschappelijke regeling. Daar waar de gemeenten dan de verantwoordingsplicht richting het Rijk hebben, bijvoorbeeld in het kader van de Participatiewet, zijn er uiteraard wel diverse rechtmatigheidsaspecten aan de orde die (ook) van belang zijn voor de gemeentelijke verantwoording rondom rechtmatigheid 9. Wanneer er geen nadere eisen of wettelijke voorschriften zijn gesteld, dan zijn er geen consequenties. Uiteraard kan het wel zo zijn dat mogelijke rechtmatigheidsconsequenties (in een later stadium) voor rekening van de deelnemende gemeenten kunnen komen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het overtreden van de EU-aanbestedingsregels door de gemeenschappelijke regeling en de mogelijk hierop volgende boete, die echter vervolgens wel aan de deelnemende gemeenten wordt doorberekend. Dit is echter een algemeen risico en heeft mogelijk consequenties voor de begrotingsrechtmatigheid bij een gemeente, echter niet vanuit de directe aansprakelijkheid en overtreding van de EUaanbestedingsregels.
Ten aanzien van taken via een centrumgemeente (veelal via een ‘lichte regeling’), is voor de verantwoording van de baten en lasten en dus rechtmatigheid belangrijk op welke wijze taken door de deelnemende gemeente(n) zijn overgedragen aan de centrumgemeente. Leidend voor het verantwoorden van de baten en lasten in de jaarstukken van de centrumgemeente of in de jaarstukken van de deelnemende gemeente(n) is de vraag of de centrumgemeente de werkzaamheden uitvoert in delegatie van de deelnemende gemeente(n) of dat de centrumgemeente de werkzaamheden uitvoert in mandaat als een serviceorganisatie. Bij een centrumgemeente (‘lichte regeling’) waarbij ten behoeve van de uitvoering géén bestuursbevoegdheden door het ene gemeentebestuur aan het andere gemeentebestuur zijn overgedragen, maar er wel sprake is van op één (administratieve) locatie samenwerkende ambtenaren voor de verschillende gemeenten (zijnde uitvoering in mandaat), is de centrumgemeente een serviceorganisatie voor de andere deelnemende gemeente(n). Besluiten en dergelijke worden dan door de samenwerkende ambtenaren namens hun ‘eigen’ gemeente genomen en bekend gemaakt. Vanuit de afzonderlijke (sub)administratie worden de deelnemende gemeente(n) periodiek én tenminste jaarlijks, doorbelast inzake baten en lasten voor hun ‘eigen’ activiteiten.
De baten en lasten kunnen wel op een kostenplaats van de centrumgemeente worden verantwoord, maar worden niet in de begroting en jaarrekening van de centrumgemeente opgenomen. De centrumgemeente heeft in de begroting en jaarrekening dan alleen de uitvoeringskosten en de vergoeding van de deelnemende gemeente(n) als baten. Bij deze wijze van samenwerken Bij regelingen van vooral het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zoals de Participatiewet en de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) geldt dat de rechtmatigheid van de uitvoering van de wet- en regelgeving zowel relevant is voor de verbonden partij als voor de gemeente(n) waarvoor de verbonden partij de betreffende regelingen uitvoert. Het is derhalve uitermate belangrijk dat de gemeenten deze rechtmatigheidseisen ook communiceren met de verbonden partijen en dat de gemeenten (tussentijds) worden geïnformeerd in hoeverre de uitvoering van de regelingen door de verbonden partijen rechtmatig wordt uitgevoerd.
9
25
komen eventuele onrechtmatigheden of onduidelijkheden alleen in de rechtmatigheidsverantwoording van de jaarrekening van de betreffende deelnemende gemeente (zie paragraaf 4.1.5: aan derde uitbestede activiteiten). Bij een centrumgemeente die taken in delegatie uitvoert voor de deelnemende gemeente(n) zijn bestuursbevoegdheden (en dus risico’s) overgedragen aan de centrumgemeente. Besluiten worden dan namens de centrumgemeente genomen. De baten en lasten van deze taak moeten dan volledig in de begroting en jaarrekening van de centrumgemeente worden opgenomen. Bij deze wijze van samenwerken komen eventuele onrechtmatigheden of onduidelijkheden in de rechtmatigheidsverantwoording van de jaarrekening van de centrumgemeente. In hoeverre dit doorwerkt naar de deelnemende gemeente(n) is afhankelijk van de afspraken die zijn gemaakt tussen de deelnemende gemeente(n) en de centrumgemeente. Bij regelingen van vooral het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zoals de Participatiewet en de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) werkt het altijd door naar de deelnemende gemeente(n). Overigens kan een openbaar lichaam tegelijkertijd ook gebruik maken van de centrumgemeente-constructie. Of men concentreert een aantal ambtenaren via detachering op één plaats. De uitvoeringsmodaliteit hoeft dus niet in de weg te staan aan de juridische verschijningsvorm van de regeling.
De rechtmatigheid van transacties in situaties waarin andere rechtspersonen een rol spelen is een complex vraagstuk en afhankelijk van de situatie, waarin de feitelijke en formele verantwoordelijkheidsverdeling, juridische structuur en aard van de overeenkomsten relevant zijn. Afwegingen voor de rechtmatigheidsverantwoording bij aanbestedingen Bij het inkopen van diensten, leveringen of werken met een waarde boven het wettelijk bepaalde drempelbedrag zijn gemeenten volgens het Europees aanbestedingsrecht verplicht om deze opdrachten Europees aan te besteden. De juridische structuur kan van invloed zijn op de verplichting Europees aan te besteden. Bij verbonden partijen is het de vraag wie de aanbestedende dienst is: de gemeente dan wel de verbonden partij van de gemeente. Hieronder beschrijven wij vijf denkbare situaties voor de relatie tussen een verbonden partij die een zelfstandig rechtspersoon is en de gemeente. Hierbij moet niet alleen gedacht worden aan een gemeenschappelijke regeling in de vorm van een openbaar lichaam, maar ook aan publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersonen. 1. De verbonden partij besteedt voor de eigen activiteiten diensten en/of werken aan. De gemeente heeft geen bestuursbevoegdheden ten behoeve van de verbonden partijen (gezagscriterium). De financiële bijdrage van de gemeente is algemeen van aard en kent enkele specifieke voorwaarden.
De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en moet daarover zelf indien nodig verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. In een dergelijk geval handelt de gemeente niet onrechtmatig als er sprake is van onrechtmatig uitgevoerde transacties door de verbonden partij. Voor de gemeente is alleen relevant of de verstrekking 26
van de bijdrage aan de verbonden partij voldoet aan de voorwaarden die zijn gesteld aan de bijdrageverstrekking. Indien deze voorwaarden niet zijn nageleefd dan dienen de financiële consequenties adequaat te zijn verwerkt in de jaarrekening van de gemeente. Indien dat niet het geval is dan is sprake van een fout voor het getrouwe beeld (en een rechtmatigheidsfout) voor het bedrag waarvoor de financiële consequenties niet juist zijn verwerkt in de jaarrekening. 2. De verbonden partij ontvangt een bijdrage van de gemeente voor specifieke projecten of activiteiten waarvoor zij aanbesteedt en de voorwaarden voor de bijdrage stellen geen nadere regels aan de wijze waarop wordt aanbesteed. De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en moet daarover zelf indien nodig verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. De gemeente beoordeelt of aan de voorwaarden is voldaan voor de toekenning van de bijdrage. De aanbestedingsregels vormen geen onderdeel van die voorwaarden en er zijn verder geen specifieke voorwaarden gesteld. In een dergelijk geval is de naleving van de voorwaarden niet relevant voor de rechtmatigheidsvraag en handelt de gemeente dus niet onrechtmatig als de verbonden partij zich niet aan de aanbestedingsregels houdt. 3.
De verbonden partij ontvangt een bijdrage van de gemeente voor de specifieke projecten of activiteiten waarvoor zij aanbesteedt en de voorwaarden voor de bijdrage stellen nadere regels aan de wijze waarop wordt aanbesteed. De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en moet daarover zelf indien nodig verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. In deze situatie kan sprake zijn een onrechtmatigheid in de geldstroom van de gemeente indien de voorwaarden voor de bijdrage niet zijn nageleefd. Overigens is het probleem van de onrechtmatige aanbesteding hier het probleem van de verbonden partij en niet van de gemeente. Afhankelijk van de bepalingen die zijn gesteld bij de toekenning van de bijdrage wordt de sanctie door de gemeente bepaald. 4. De verbonden partij voert activiteiten uit in opdracht van en namens de gemeente en is dus feitelijk uitvoerder. In deze situatie is de gemeente de partij die Europees moet aanbesteden, omdat zij optreedt als opdrachtgever. De transactie komt in deze situatie ook tot uitdrukking in de jaarrekening van de gemeente. 5.
De verbonden partij valt feitelijk binnen de gezagsstructuur van de gemeente bijvoorbeeld doordat de gemeente middels de statuten bepaalt dat er Europees aanbesteed moet worden. Binnen deze gezagsstructuur stelt de gemeente in het algemeen ook voorwaarden aan de verbonden partij en de door de verbonden partij te
27
ontvangen financiële bijdrage. Daarbij is sprake van inbesteding, waarbij de gemeente feitelijk de aanbestedende dienst 10 is. De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en moet daarover zelf indien nodig verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. In deze vijfde situatie is echter ook sprake van een onrechtmatigheid in de geldstroom van de gemeente indien er bij de verbonden partij sprake is van onrechtmatigheden. Indien de verbonden partij een transactie met derden sluit, waarbij ten onrechte bijvoorbeeld de aanbestedingsregels niet zijn nageleefd, heeft ook de gemeente, vanwege de gezagsstructuur in de rol als aanbestedende dienst, de aanbestedingsregels niet nageleefd. Deze situatie lijkt, voor wat betreft het toerekenen van de rechtmatigheid, op de situatie dat de verbonden partij geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft. Inbesteden Indien een gemeente een transactie aangaat met een verbonden partij dan is de gemeente de aanbestedende dienst. Transacties met een verbonden partij moeten dan ook door de gemeenten worden aanbesteed. Een aanbesteding is niet vereist als sprake is van ‘quasiinbesteden’.
Er is sprake van quasi-inbesteden als een openbaar lichaam een opdracht verleent aan een rechtspersoon (zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk) waarop het toezicht uitoefent alsof het een eigen overheidsdienst betreft en die het merendeel van haar werkzaamheden verricht voor de overheidslichamen die toezicht uitoefenen. Voor de transacties van de gemeente met een ‘privaatrechtelijke’ of ‘publiekrechtelijke’ verbonden partij moet worden beoordeeld of aan de aanbestedingsregels dan wel voorwaarden van ‘inbesteden’ is voldaan. 4.1.5
Aan derden uitbestede activiteiten
Verschillende gemeenten laten de uitvoering van bepaalde regelingen zoals belastingheffing en inning, Participatiewet (PW), de verwerking van salarissen, de verwerking van de administratie et cetera verzorgen door andere gemeenten, gemeenschappelijke regelingen of andere derden zoals servicebureaus of serviceorganisaties. Belangrijk kenmerk is dat deze regelingen wel door derden organisaties worden uitgevoerd, maar dat de gehele financiële stroom die met deze regelingen gemoeid is, in de begroting en jaarrekening van de gemeente is opgenomen. In ieder geval bij de regelingen met financiële stromen van materieel belang moet de gemeente de rechtmatige uitvoering ervan vaststellen. Voor deze vaststelling zijn er drie mogelijkheden: 1.
De gemeente gaat zelf of laat zelf een controle bij het servicebureau uitvoeren.
Bij regelingen van vooral het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zoals de Participatiewet en de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) geldt dat de rechtmatigheid van de uitvoering van de wet- en regelgeving zowel relevant is voor de verbonden partij als voor de gemeente(n) waarvoor de verbonden partij de betreffende regelingen uitvoert. Het is derhalve uitermate belangrijk dat de gemeenten deze rechtmatigheidseisen ook communiceren met de verbonden partijen dat de gemeenten (tussentijds) geïnformeerd worden in hoeverre de uitvoering van de regelingen door de verbonden partijen rechtmatig wordt uitgevoerd. 10
28
2.
3.
Het servicebureau verstrekt een accountantsmededeling over de kwalitatieve aspecten van de administratieve organisatie en interne controle. In deze situatie wordt een generieke mededeling (Assurance rapport 11) van de accountant gevraagd waarin de accountant van het servicebureau rapporteert over de kwalitatieve aspecten van de administratieve organisatie en interne controle. De accountant spreekt daarbij een oordeel met een redelijke mate van zekerheid uit over de toereikendheid daarvan ten behoeve van de waarborging van de rechtmatigheid voor de uitvoering van de regelingen als geheel. Deze variant wordt vooral toegepast bij een relatief beperkt financieel belang. Het servicebureau overlegt een verantwoording (inclusief rechtmatigheidsverantwoording) met een controleverklaring (afgeven door bijvoorbeeld de accountant van het bureau) over de uitvoering van de regeling.
Wanneer het servicebureau een verantwoording met een controleverklaring overlegt (mogelijkheid 3) zijn er twee varianten. 3.a
3.b
Eén specifieke opgave (inclusief rechtmatigheidsverantwoording) en controleverklaring voor alle gemeenten (deelnemers) gezamenlijk waarin de voor de individuele deelnemers relevante bedragen worden gespecificeerd. Dit betekent dat ruimere goedkeuringstoleranties kunnen worden toegepast. Hierbij wordt per deelnemende gemeente de opzet en het bestaan van de administratieve organisatie/interne controle (AO/IC) vastgesteld. Voor kleinere gemeenten kan voor de toetsing van de werking van de AO/IC met minimaal één deelwaarneming worden volstaan. Een individuele opgave (inclusief rechtmatigheidsverantwoording) met controleverklaring per gemeente. Bij een gemeente kan de behoefte leven om meer zekerheid te krijgen over een goede uitvoering van bepaalde regelingen voor de eigen gemeente door een servicebureau. Deze controleverklaring kan overigens wel een voor specifieke doeleinden bedoelde controleverklaring (‘consolidatieverklaring’) zijn. Bij de werkzaamheden voor deze controleverklaring is dan rekening gehouden met de goedkeuringstolerantie van de individuele gemeente waar de verantwoording voor bedoeld is. Uiteraard kan de gemeente meer zekerheid (kleinere goedkeuringstolerantie) verlangen. Dan moet de accountant wel meer werkzaamheden uitvoeren.
Bij alle varianten speelt dat de gemeente gebruik maakt van de werkzaamheden van de accountant van een servicebureau. Het uitgangspunt is dat de werkzaamheden en rapportage van de accountant van de uitvoeringsorganisatie in combinatie met de interne controlewerkzaamheden die de gemeente zelf uitvoert, voldoende informatie bieden voor de gemeente. Bij alle varianten geldt ook dat het van belang is om de verantwoordingsgrens en de financiële rechtmatigheidsaspecten die voor de gemeente van belang zijn voor de rechtmatigheidsverantwoording met het servicebureau (en de accountant van het servicebureau) te delen, zodat het servicebureau daar in de bedrijfsvoering en de verantwoordingsinformatie rekening mee kan houden. Een aandachtspunt bij de betrokkenheid van servicebureaus is de planning van het beschikbaar komen van de opgave. Nader uitgewerkt door het de NBA in COS 402 -12A en 12B. In COS 402-12A gaat het om het beoordelen van de opzet en het bestaan (de implementatie). In COS 402-12B gaat het om het beoordelen van de opzet, het bestaan (de implementatie) en de effectiviteit van de interne beheersingsmaatregelen. 11
29
Indien deze niet tijdig wordt opgeleverd dan kan dit gevolgen hebben voor het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. 4.1.6
Sociaal Domein
Met ingang van 1 januari 2015 heeft een decentralisatieslag binnen het sociaal domein plaatsgevonden. Gemeenten zijn sindsdien verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en maatschappelijke zorg en zorg aan langdurig zieken en ouderen. De rechtmatige besteding van de gelden voor deze taken maken onderdeel uit van de (horizontale) verantwoording aan de raad door middel van de gemeentelijke (door een accountant gecontroleerde) jaarrekening. Een bijzonder element in de rechtmatigheidscontrole rondom het sociaal domein is dat gemeenten afhankelijk zijn van de uitvoering van deze taken en de aanlevering van informatie hierover door derde partijen (zorgaanbieders). Gemeenten hebben hiertoe, voor de levering van zorg in natura, contracten gesloten met zorgaanbieders. Eigen bijdragen van het Centraal administratiekantoor (CAK) Een aanvrager van een voorziening, zoals hulp in de huishouding, ondersteuning of een financiële tegemoetkoming (persoonsgebonden budget) is op grond van de WMO 2015 een eigen bijdrage verschuldigd. Het CAK is het publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) dat door de wetgever is belast met de berekening, oplegging en incasso van de eigen bijdrage.
Door de systematiek te kiezen van het vaststellen van de eigen bijdragen door het CAK, heeft de wetgever in feite bepaald, dat de verantwoordelijkheid voor de juistheid, volledigheid van en het naleven van het voorwaardencriterium bij de eigen bijdragen geen gemeentelijke verantwoordelijkheid is. Dit betekent dat de gemeente bij de verantwoording van deze eigen bijdragen steunt op de informatie van het CAK en niet zelfstandig geheel sluitend de juistheid, volledigheid en rechtmatigheid van de eigen bijdragen hoeft te controleren. Verantwoording PGB’s – Sociale Verzekeringsbank Gemeenten verstrekken ook persoonsgebonden budgetten (PGB) voor maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg. Met ingang van 2015 krijgt de burger niet meer zelf dit ‘zakje’ geld, maar worden deze budgetten van de burger door de Sociale Verzekeringsbank beheerd en rechtstreeks uitbetaald aan de zorgverleners. De fouten die de Auditdienst van de SVB heeft geconstateerd bij de verstrekking van deze budgetten kunnen doorwerken in het getrouwe beeld van de jaarrekening of kunnen doorwerken in de rechtmatigheidsverantwoording van het college (afhankelijk van het soort afwijkingen), tenzij de gemeente aanvullende controle/instrumenten heeft ingezet. De SVB heeft overigens niet tot taak om toe te zien of er ook feitelijk zorg geleverd wordt nadat een PGB is toegekend en betaald.
Dat laatste is de taak van de gemeente. Dit betreft het leveringscriterium en is derhalve een aspect van het getrouwe beeld van de lasten in de jaarrekening en werkt niet door naar de rechtmatigheidsverantwoording. Uiteraard kan
30
ervoor worden gekozen om het niet (kunnen) vaststellen van prestaties bij betaalde lasten te vermelden in de paragraaf bedrijfsvoering 12. Juistheid kosten zorgaanbieders De gemeenten ontvangen facturen van zorgaanbieders voor de levering van zorg aan burgers vanuit maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg. De gemeenten kunnen niet altijd vaststellen: 1. of er niet te veel, andere type zorg et cetera is gefactureerd dan is toegekend door de gemeente; 2. dat de prestaties (geleverde zorg) op de factuur feitelijk ook zijn geleverd; 3. of de kosten en verplichtingen volledig zijn. Dit betreffen eveneens aspecten van het getrouwe beeld die niet doorwerken naar de rechtmatigheidsverantwoording, maar wel in de paragraaf bedrijfsvoering vermeld kunnen worden. Het is aan de gemeente zelf om te beoordelen welke combinatie aan controles wordt uitgevoerd om intern vast te stellen of de in rekening gebrachte kosten juist en rechtmatig zijn. Zie verder het ISD programma, de door commissie BADO ontwikkelde handreikingen in de vorm van de notitie rechtmatigheidsverantwoording en het Programma i-Sociaal Domein. 4.1.7
De Wet fido, schatkistbankieren, Ufdo en Ruddo
De Wet financiering decentrale overheden (fido) en onderliggende regelingen in de vorm van Regeling schatkistbankieren decentrale overheden, Uitvoeringsregel financiering decentrale overheden (Ufdo) en Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden (Ruddo), bevatten regels die de risico’s voor gemeenten moeten beperken bij lenen en beleggen. Aan deze overtredingen van de Wet fido zijn in veel gevallen geen (directe) financiële gevolgen verbonden. Denk hierbij aan het overschrijden van de renterisiconorm en/of de kasgeldlimiet voor meerdere kwartalen. Deze onrechtmatigheden hoeven derhalve niet te worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Het is een aanbeveling om deze onrechtmatigheden te vermelden in de paragraaf bedrijfsvoering of eventueel de paragraaf financiering. Stellige uitspraak Niet-financiële onrechtmatigheden in verband met het niet naleven van bepalingen in de wet Fido en bijbehorende Regelingen moeten worden opgenomen en toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering. Bij het beleggen van gelden kan wel financiële schade worden geleden bij transacties die strijdig zijn met Wet fido, Ufdo en Ruddo. Dit is afhankelijk van de aard van de waardepapieren (hoofdsomgarantie) en de eisen van betrouwbaarheid voor de tegenpartij. In die situatie is wel sprake van financiële rechtmatigheidsfouten die in de
Toelichting kan ook gegeven worden bij het programma sociaal domein. Overigens geldt dit breder: ook in de jeugdzorg en de WMO kan niet altijd de prestatielevering worden vastgesteld.
12
31
rechtmatigheidsverantwoording moeten worden opgenomen, omdat het voorwaardencriterium niet is nageleefd. Zoals hiervoor vermeld zijn er naast de regels van de Wet fido ook nog andere - voornamelijk interne - voorschriften van toepassing op de financiële transacties betreffende het lenen en beleggen van gelden. Overtredingen van andere financieringsregels dan de Wet fido moeten wél worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording indien het interne regels betreft die door de raad zijn gesteld en het een financiële onrechtmatigheid (een onrechtmatigheid met mogelijke financiële gevolgen) betreft. 4.1.8
Wet Markt en Overheid
Met ingang van 1 juli 2012 is het wet Markt en Overheid 13 (wet MO) van toepassing voor overheidsorganisaties. Het doel van deze wet is om oneerlijke concurrentie door overheidsorganisaties met marktpartijen te voorkomen en om zo een gelijkwaardig speelveld te creëren. De wet MO schrijft voor dat bij economische activiteiten de integrale kosten van deze producten en diensten (inclusief winstopslag) doorberekend moeten worden aan de afnemers. Er is sprake van een economische activiteit indien door de gemeente in concurrentie wordt getreden met marktpartijen. Alleen als de gemeente zelf een besluit neemt dat een economische taak publiek is, is bovenstaande verplichting niet van toepassing. Het niet naleven van de bepalingen van de wet MO valt onder de categorie niet financiële rechtmatigheid. Dit omdat de wet en het bijbehorende besluit voornamelijk gedragsregels bevatten. Een afwijking van deze gedragsregels heeft veelal geen direct financieel gevolg voor de jaarrekening. Bij niet naleven van de gedragsregels is dus sprake van een formele rechtmatigheidsfout die in principe niet doorwerkt naar de rechtmatigheidsverantwoording en eventueel in de paragraaf bedrijfsvoering kan worden vermeld. In de praktijk wordt een vermoeden van niet naleven van de wet veelal als een klacht ingediend of wordt een onderzoek door de Autoriteit Consument en Markt (ACM) ingesteld.
Dan is wel sprake van een mogelijk financieel gevolg en dus van een mogelijke financiële rechtmatigheidsfout of -onduidelijkheid. Deze fouten of onduidelijkheden werken door naar de rechtmatigheidsverantwoording. Wanneer de ACM een boete oplegt of een rechter een voor de gemeente negatieve uitspraak doet, dan is er sprake van een financiële rechtmatigheidsfout. De boete zelf moet getrouw in de jaarrekening worden opgenomen. 4.1.9
Onroerend zaak transacties en staatssteun
Voor gemeenten is de staatssteunregelgeving van de Europese Unie (EU) van toepassing. Deze regelgeving is onder meer relevant wanneer het gaat om onroerende-zaaktransacties en steunmaatregelen in de vorm van garanties, leningen, risicokapitaal, verlaagde huur en grondverkoop onder de marktwaarde. Kernvraag voor de rechtmatigheid is of in de
Op het moment van het opstellen van deze kadernota is er een wetswijziging voor de wet Markt en Overheid in voorbereiding: https://ecer.minbuza.nl/-/wijzigingsvoorstel-wet-markt-en-overheid-naar-raad-van-stategestuurd-voor-advies?redirect=%2F 13
32
dagelijkse praktijk inzake deze transacties sprake is van staatssteun en wat de mogelijke aandachtspunten van de gemeente in deze zijn. Staatssteun kan in allerlei vormen voorkomen. In deze kadernota is het voorbeeld van een onroerende zaak transactie verder uitgewerkt. Staatssteun treedt op als bijvoorbeeld grond/een gebouw wordt verkocht tegen een lagere dan marktconforme prijs. De Europese Commissie (EC) heeft haar beleid omtrent staatssteun en grondtransacties uitgelegd in een Mededeling. In de Mededeling gaat de EC in op de wijze van prijsvorming bij deze transacties. Concreet worden hiervoor een tweetal mogelijkheden toegestaan die, naar de mening van de EC, zekerheid geven over het vaststellen van een marktconforme prijs en daarmee het voorkomen van staatssteun. Deze twee methoden om de marktconforme prijs vast te stellen zijn: een veiling of een onafhankelijke taxatie. In het vervolg is er sprake van een van de volgende situaties: 1. Een van de twee mogelijkheden van waardebepaling is toegepast. In dit geval is er geen sprake van staatssteun. 2. Geen van de twee mogelijkheden van waardebepaling is toegepast Er is sprake van complexe regelgeving. De (juridische) onderbouwing moet uiteraard gedocumenteerd zijn. Indien de onderbouwing niet ondubbelzinnig uitwijst dat geen sprake is van staatssteun moet de gemeente de transactie melden aan de Europese Commissie (EC).
Het is dan nog onzeker of sprake is van geoorloofde staatssteun. Dat beslist immers de EC. Deze onduidelijkheid betrekt het college bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. In principe moet het doel van de taxatie, waardebepaling ten behoeve van de verkoop van grond/een gebouw zijn. De taxaties in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (WOZ) zijn bruikbaar als onafhankelijke taxatie. Uiteraard geldt – net als voor iedere taxatie dat deze taxatie niet altijd bruikbaar is als onafhankelijke taxatie voor het vaststellen van een marktconforme prijs. In de voetnoot zijn enkele voorbeelden opgenomen, waarbij de WOZtaxatie niet bruikbaar is als onafhankelijke taxatie 14 Indien er bij de verkoop van grond/een gebouw een potentieel voordeel is, dat kleiner is dan het de-minimisplafond van € 200.000 per onderneming in een periode van drie jaar, dan is er geen sprake van mogelijk ongeoorloofde staatssteun. Indien de gemeente de transactie niet heeft gemeld aan de EC dan is het in deze situatie onduidelijk of er sprake is van geoorloofde staatssteun. Ook hier is dan sprake van een WOZ-taxaties zijn onafhankelijke taxaties van de marktwaarde van onroerend goed, met als doel waardebepaling voor belastingheffing. De WOZ-taxatie kan niet in álle gevallen staatssteun uitsluiten.
In de volgende situaties is een WOZ-taxatie niet de geschikte basis om vast te stellen of de marktwaarde is betaald en dus geen voordeel (staatssteun) is verleend: - Objecten waarvan de verkoper en koper weten dat deze in de toekomst een andere bestemming krijgen, die de waarde zal doen stijgen. De WOZ-taxatie houdt geen rekening met de toekomstige bestemming, maar met de marktwaarde op de peildatum. - Objecten die niet vrij zijn van huur en gebruik. De WOZ-waarde betreft de ‘vrije verkoopwaarde vrij van huur en gebruik’. Als een object in gebruik of verhuur is, kan dat een waarde drukkende of eventueel waarde vermeerderende werking hebben. - Objecten waaraan anderszins voorwaarden zijn verbonden of niet in ‘vrije en onbezwaarde eigendom’ en ‘onmiddellijk en in volle omvang in gebruik te nemen’ zijn. 14
33
onduidelijkheid, die voor zover de verantwoordinggrens met onduidelijkheden wordt overschreden moet worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. 4.1.10
Wet Normering Topinkomens
Per 1 januari 2021 is de Wet normering topinkomens aangepast. De Wet normering topinkomens kent drie regimes: 1. Een algemeen bezoldigingsmaximum 2. Een sectoraal bezoldigingsmaximum 3. Het openbaarmakingsregime De Wet normering topinkomens voorziet in een instrument waarmee daadwerkelijk kan worden ingegrepen in de bezoldiging van topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector. Bij het overschrijden van de Wet normering topinkomens-bepalingen is sprake van een onverschuldigde betaling (met inachtneming van het overgangsrecht). De topfunctionaris is verplicht tot terugbetaling(sverplichting) en de afspraken met de topfunctionaris dienen te worden aangepast. Bij het niet opnemen van de terugbetaling in de jaarrekening van de gemeente is sprake van een fout in het getrouwe beeld.
4.2 Begrotingscriterium Bij de rechtmatigheidsverantwoording vormt het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium. Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium). Uitgangspunt is het niveau waarop de raad de budgetten in de begroting en bij investeringen geautoriseerd heeft. In de begroting zijn de bedragen voor de lasten en baten vermeld die door de raad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma (ervan uitgaande dat de raad de begrotingsbedragen op programmaniveau heeft vastgesteld), de juiste investering, het toereikend zijn van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn. Als blijkt dat de gerealiseerde bedragen hoger zijn dan de, ook na de laatste begrotingswijziging, geraamde bedragen dan kan er sprake zijn van onrechtmatige uitgaven (begrotingsonrechtmatigheid) aangezien deze lasten buiten het budgetrecht van de raad tot stand zijn gekomen. In deze paragraaf gaan wij in op het onderwerp begrotingscriterium en de verschillende onderwerpen die het begrotingscriterium raken. 4.2.1
De normen voor het begrotingscriterium
De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikel 189, 190 en 191 van de Gemeentewet) en worden door de raad zelf nader ingevuld en geconcretiseerd. De raad bepaalt zelf op welk niveau de budgetten in de
34
begroting en investeringen worden geautoriseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting en via de verordening op het financieel beheer ex artikel 212 van de Gemeentewet. 4.2.2 Afwijkingen van het Begrotings- en investeringsbudget en de rechtmatigheidsverantwoording
Afwijkingen van de begroting (exploitatie en investeringen) 15 (beleidsmatig en/of financieel) moeten geautoriseerd worden door de raad. Hiermee wordt toestemming gevraagd voor het te realiseren beleid en voor de besteding van het benodigde bedrag. Begrotingswijzigingen moeten volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog door de raad worden vastgesteld. Indien een wijziging niet meer in het jaar zelf is vastgesteld zijn bestedingen afwijkend van het begrotingsbedrag strikt genomen onrechtmatig. Uitgangspunt is dus dat iedere afwijking van de begroting onrechtmatig is. Volgens artikel 28 BBV dienen overschrijdingen (en onderschrijdingen) goed herkenbaar in de jaarrekening te worden opgenomen. In de nieuwe situatie betrekt het college alle afwijkingen ten opzichte van de begroting (exploitatie en investeringen) bij de fouten en onduidelijkheden in de rechtmatigheidsverantwoording, omdat het uitgangspunt is dat iedere afwijking van de begroting onrechtmatig is. Het kan hier ook gaan om begrotingsonrechtmatigheden waarbij het college binnen het door de raad uitgezette beleid is gebleven. Het is aan de raad om te bepalen in hoeverre afwijkingen acceptabel zijn.
Overwegingen die daarbij meegenomen kunnen worden zijn bijvoorbeeld: • Er is wel/niet tijdig een voorstel ingediend om de begroting te wijzigen; • De overschrijding past wel/niet binnen het door de raad geaccordeerde beleid; • Er is sprake van compensatie via direct te relateren inkomsten; • Etc.
Uit deze opsomming blijkt dat college en raad eenduidige afspraken moeten maken op welke wijze begrotingsonrechtmatigheden in deze nieuwe situatie benaderd worden. Deze afspraken worden vastgelegd in de financiële verordening. Stellige uitspraak Het college en de raad leggen in de financiële verordening vast op welke wijze wordt omgegaan met begrotingsonrechtmatigheden. Hieruit moet blijken hoe afwijkingen geïnterpreteerd worden in het kader van het uitoefenen van het budgetrecht door de raad. Zodra de raad de verantwoording en de jaarstukken vaststelt, wordt ook ingestemd met alle begrotingsonrechtmatigheden. Voor deze werkwijze kan worden gekozen, waardoor geen aparte begrotingswijzigingen worden voorgelegd aan de raad. De algemene lijn is dat ook begrotingsonrechtmatigheden die binnen de beleidskaders van de raad passen in de rechtmatigheidsverantwoording moeten worden opgenomen (voor zover de
Het gaat primair om overschrijding van de lasten/investeringen en onderschrijding van de baten. Bij bijvoorbeeld onderschrijding van de lasten kan ook sprake zijn van een begrotingsonrechtmatigheid als er in relatie tot de prestaties te weinig is uitgevoerd. 15
35
verantwoordingsgrens voor afzonderlijk fouten of onduidelijkheden is overschreden), maar niet worden toegelicht in de rechtmatigheidsverantwoording. Stellige uitspraak Ook begrotingsonrechtmatigheden die binnen de beleidskaders van de raad passen, moeten worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording (voor zover de verantwoordingsgrens voor afzonderlijk fouten of onduidelijkheden is overschreden), maar worden niet nader toegelicht in de rechtmatigheidsverantwoording. Het is immers vrijwel altijd zo dat de realisatie afwijkt van de begroting. Aangezien overeenkomstig artikel 28 BBV de toelichting op de jaarrekening een redengevende verklaring moet bieden voor de afwijkingen, levert het separaat toelichten van de overschrijdingen die passen binnen het van tevoren door de raad vastgestelde beleidskader in de rechtmatigheidsverantwoording geen toegevoegde waarde op. Via de rechtmatigheidsverantwoording wordt dus inzicht gegeven op het totaalniveau van alle afwijkingen ten opzichte van de begroting op het door de raad vastgestelde niveau 16 aangezien deze formeel wel onrechtmatig zijn. Bij de afwijkingen van dit totaalniveau wordt gebruik gemaakt van de door de raad vastgestelde verantwoordingsgrens. Zie bijlage 3.
Bij meerjarige investeringsbudgetten kunnen de raad en het college afspraken maken over de wijze waarop de jaarschijven binnen een meerjarig investeringsbudget zijn opgebouwd. Zolang aannemelijk is dat het totaal van de uitgaven binnen een investeringsbudget blijven, levert overschrijding van een jaarschijf -tenzij anders door de raad besloten- geen onrechtmatigheid op. Dit wordt wel toegelicht in de jaarrekening, omdat het niet aanwenden van investeringsbudgetten kan duiden op vertragingen in de uitvoering van de investering (en dus beleid). Aanbeveling De commissie BBV adviseert om afspraken tussen college en raad over verschuivingen van lasten tussen jaarschijven in een investeringsbudget vast te leggen in de financiële verordening. 4.2.3
Onttrekken of doteren aan bestemmingsreserves
De mutaties in de bestemmingsreserves vormen een onderdeel van de (al dan niet herziene) gemeentelijke begroting. In de jaarrekening moeten de toevoegingen en onttrekkingen aan elk van de bestemmingsreserves worden verwerkt overeenkomstig het bedrag dat via de begroting(swijzigingen) door de raad is goedgekeurd voor de betreffende bestemmingsreserve. Verder kunnen er raadsbesluiten zijn die inhouden dat specifiek benoemde saldi, bijvoorbeeld een overschot of tekort op de uitvoering van de WMO, ook
16
niveau van programma of programmaonderdeel en investeringen
36
nog in het lopende begrotingsjaar ten gunste of ten laste van een specifieke bestemmingsreserve mogen worden gebracht Mutaties in de reserves die niet door een, voor 31 december van het verslagjaar, genomen, raadsbesluit zijn gedekt, zijn in strijd met de Gemeentewet. Deze worden in de rechtmatigheidsverantwoording opgenomen en toegelicht. 4.2.4
Budgetoverheveling tussen begrotingsjaren en rechtmatigheid
Het college geeft uitvoering aan de door de raad vastgestelde begroting en de, in aanvulling daarop, gedurende het jaar vastgestelde beleids- en begrotingsaanpassingen. In de praktijk wijkt de werkelijke besteding af van de in de begroting opgenomen bedragen. Het komt regelmatig voor dat deze afwijkingen worden veroorzaakt doordat activiteiten, waarvoor de raad geld beschikbaar heeft gesteld, nog niet (geheel) zijn uitgevoerd. Dit leidt dan tot een voordelig saldo ten opzichte van de begroting. De activiteiten worden in het volgende begrotingsjaar (verder) uitgevoerd. Om geschetste problematiek rechtmatig op te lossen geven wij hierna een viertal opties in overweging. 1.
Indien de budgethouder/het college op basis van interne managementrapportages een goede inschatting kan maken van het bedrag dat moet worden overgeheveld, dan kan hij/zij de raad verzoeken het overgebleven bedrag via een begrotingswijziging toe te voegen aan een bestemmingsreserve (bijvoorbeeld ‘nog uit te voeren werkzaamheden’). Over de vorming van de bestemmingsreserve moet in overeenstemming met de Gemeentewet door de raad zijn besloten uiterlijk 31 december van het betreffende begrotingsjaar. Voor een rechtmatige aanwending in het nieuwe jaar van de overgehevelde middelen moet de begroting van het nieuwe jaar op de ‘overheveling’ worden aangepast.
2.
De raad neemt het besluit dat bij het niet volledig besteden van specifieke budgetten een bestemmingsreserve mag worden gevormd waaruit in een volgend jaar deze specifieke lasten kunnen worden gedekt. Het is een min of meer generiek besluit waarbij de specifieke budgetten worden benoemd. Het is aan de raad om een dergelijk besluit voor één of meerdere jaren te nemen. Ook bij deze optie geldt dat voor een rechtmatige aanwending in het nieuwe jaar van de overgehevelde middelen, de begroting van het nieuwe jaar op de ‘overheveling’ moet zijn aangepast.
3.
Indien de raad niet vóór 31 december heeft besloten de bedragen over te hevelen, leiden de niet bestede middelen als gevolg van achterstand in de uitvoering tot een voordelig effect op het jaarresultaat van de jaarrekening. De raad kan in het begin van het nieuwe begrotingsjaar het besluit nemen de niet uitgevoerde werkzaamheden van het vorige begrotingsjaar alsnog uit te voeren in het huidige begrotingsjaar en de lasten (al dan niet in eerste instantie) te dekken uit de algemene reserve of te dekken uit het budget van het nieuwe begrotingsjaar. Bij deze optie informeert het college de raad dus vóóraf en dus zo snel mogelijk over de noodzakelijk geachte ‘overheveling’ van activiteiten, en wordt voor een formeel rechtmatige uitvoering van die activiteiten in
37
het nieuwe jaar de raad gevraagd dat via besluitvorming in de vorm van een begrotingswijziging te bekrachtigen. 4.
Een laatste mogelijkheid is om de uitvoering van de ‘overgehevelde’ activiteiten en bijhorende lasten gewoon ten laste van de exploitatie in het nieuwe jaar te verantwoorden. Bij de vaststelling van de jaarrekening van het oude jaar en de daarin opgenomen resultaatbestemming stemt de raad op grond van een geactualiseerde uitvoeringsplanning vervolgens in met het overhevelen van de niet aangewende middelen als gevolg van nog niet uitgevoerde activiteiten naar het nieuwe begrotingsjaar. In formele zin worden er dan in het begin van het nieuwe begrotingsjaar activiteiten uitgevoerd en budgetten van het afgesloten jaar naar het nieuwe begrotingsjaar overgeheveld zonder dat daar vooraf voor dat jaar toestemming is gegeven door de raad. Anderzijds zijn het wel activiteiten die passen binnen het beleid van de raad.
Het is raadzaam afspraken voortkomend uit een van de hierboven genoemde opties vast te leggen in bijvoorbeeld de financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet. Aanbeveling De commissie BBV adviseert om kaders op te nemen in de financiële verordening indien specifieke budgetten bij onderuitputting op jaareinde in bestemmingsreserves worden opgenomen.
4.3 Misbruik en oneigenlijk gebruik In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op wat misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) is. Vervolgens wordt aangegeven wat een gemeente minimaal zou moeten doen betreffende M&O. Tot slot wordt stilgestaan bij de belangrijkste aspecten voor de rechtmatigheidsverantwoording ten aanzien van M&O. 4.3.1 Definities
De rechtmatigheidseis betreft ook de toetsing op juistheid en volledigheid van de gegevens, die door de belanghebbenden zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen. Dit ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving (M&O-criterium). Onder misbruik wordt verstaan: Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Misbruik van overheidsgelden wordt geregeld aangeduid met het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Misbruik van overheidsregelingen moet echter wel duidelijk worden onderscheiden van fraude waarbij één of meerdere medewerkers van de organisatie betrokken zijn. Bij het
38
bestrijden van misbruik passen beheersmaatregelen zoals misbruikpreventie, handhaving, misbruik en fraudeopsporing en sancties. Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan: Het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan. De beheersmaatregelen die daarbij passen zijn: handhaving, voorlichting, analyse toepassen en actualisering wet- en regelgeving. Misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet. Wanneer sprake is van misbruik van overheidsgelden moeten deze gelden door de gemeente worden teruggevorderd. Als in de jaarrekening van de gemeente geen terugvordering is verantwoord, is sprake van een getrouw beeld fout die niet wordt opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording, omdat er dan ook sprake is van een getrouw beeld fout in de jaarrekening. Wanneer misbruik van overheidsgelden is geconstateerd en een terugvordering (met eventueel een boete) is opgelegd blijft staan dat misbruik van overheidsgelden heeft plaatsgevonden.
Indien de omvang van dit misbruik samen met andere financiële rechtmatigheidsfouten bij de gemeente de verantwoordingsgrens heeft overschreden - moet dit misbruik van overheidsgelden worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. In bijlage 4 van deze notitie is een schematische voorstelling van de verschillende mogelijkheden opgenomen. 4.3.2
Beheersmaatregelen ter voorkoming van M&O
Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden te voorkomen zijn beheersmaatregelen nodig die functioneren. Het gaat er bij het M&O-criterium om dat in de organisatie effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruik te voorkomen, dan wel op te sporen. Dat de vigerende wet- en regelgeving duidelijk is, aangepast is aan actuele omstandigheden en te handhaven is. Om dit te bewerkstellingen is een mix van maatregelen nodig. Een mogelijk uitgangspunt hiervoor is het opstellen van een nota M&O. Het is overigens niet verplicht om voor het voeren van het M&O-beleid een overkoepelende nota vast te stellen. Indien men voor een overkoepelende nota kiest dan vragen twee aspecten daarbij de aandacht, te weten: 1. De door de gemeenten samen te stellen (kader)nota M&O-beleid betreft de algemene uitgangspunten en de filosofie van de organisatie met betrekking tot het voorkómen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Deze monden uit in de keuzes die de organisatie ter zake maakt. De uitwerking daarvan in (een mix van) concrete beheersmaatregelen moet geïntegreerd zijn in de administratieve organisatie/interne controle van de organisatie. 2. De (kader)nota M&O-beleid is geen statisch, maar dynamisch document. Het M&Obeleid moet voldoende actueel zijn, gelet op de mogelijkheden en richtingen die er bestaan in zowel het misbruik en oneigenlijk gebruik zelf, als in de bestrijding daarvan.
39
Het M&O-beleid moet voldoende zijn afgestemd op de meest recente wetgeving en de praktijk. Aanbeveling De commissie BBV adviseert een overkoepelend beleidsstuk M&O te maken. Deze bevat naast de filosofie, algemene uitgangspunten en risicoanalyse ook maatregelen ter voorkoming en afdoening. 4.3.3
De rechtmatigheidsverantwoording in relatie tot M&O
Het is aan de gemeente om effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. De gemeente beziet in eerste plaats welke eisen de wet- en regelgeving stelt ten aanzien van M&O, wat daarin is geregeld omtrent de handhaving en hoe zich dat heeft vertaald naar de opzet van de interne organisatie. Daarbij wordt aandacht worden besteed aan de aandacht in de organisatie voor misbruikpreventie en -opsporing, maatregelen om de wet- en regelgeving regelmatig te toetsen op actualiteit en handhavingsmogelijkheden en het sanctiebeleid. Voor de eigen wet- en regelgeving bepaalt de raad zelf hoever hij gaat in de eisen die aan het M&O beleid te stellen zijn. De gemeente dient een uitspraak te doen in hoeverre het M&O beleid ook feitelijk wordt nageleefd en of de getroffen maatregelen werken. De basis daarvoor ligt in belangrijke mate bij de uitkomsten van de intern al uitgevoerde controles en evaluaties. De actualiteit van het (specifieke) M&O-beleid is daarom een aandachtspunt. Deze wordt in elk geval vastgesteld door het M&O-beleid te bezien op wijzigingen benodigd voor de afstemming op nieuwe wet- en regelgeving en op specifieke ontwikkelingen, zoals daadwerkelijk gesignaleerd misbruik en/of oneigenlijk gebruik.
Wanneer het college concludeert dat het M&O-beleid (op onderdelen) niet actueel is en/of dat de er geen M&O-beleid bestaat of het M&O-beleid feitelijk niet is nageleefd dan vermeldt het college dit in de paragraaf bedrijfsvoering. Daadwerkelijke afwijkingen voor zover deze niet het getrouwheidsaspect raken, worden betrokken bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. Zie bijlage 4.
4.4 Effecten van het niet naleven van wet- en regelgeving In de volgende tabel is weergegeven wat het effect is van een afwijking van wet- en regelgeving en de consequenties voor de rechtmatigheidsverantwoording. Met betrekking tot de interpretatie op het gebied van het begrotingscriterium verwijzen we naar paragraaf 4.3.
40
Afwijkingen van wet- en regelgeving Betreffen: Bepalingen in wet- en regelgeving worden niet nageleefd (voorwaardencriterium), maar dit kan geen directe financiële consequenties hebben die in de jaarrekening tot uitdrukking moeten komen. Bepalingen in wet- en regelgeving worden niet nageleefd (voorwaardencriterium), en hieruit kunnen directe financiële consequenties voortvloeien die in de jaarrekening tot uitdrukking moeten komen. Er zijn geen effectieve M&O maatregelen en mede als gevolg daarvan zijn rechtmatigheidsafwijkingen en/of onduidelijkheden geconstateerd die geen consequenties hebben voor getrouwe beeld aspecten van jaarrekeningposten. Er zijn geen effectieve M&O-maatregelen, maar ondanks dat zijn er geen fouten en/of onduidelijkheden geconstateerd.
Niet opnemen in de rechtmatigheid sverantwoordi ng
Wel opnemen in de rechtmatigheids verantwoording
X
X
X X
4.5 Financiële beheershandelingen en onduidelijkheden bij het naleven van weten regelgeving Het college kan worden geconfronteerd met financiële beheershandelingen waarvan hij de rechtmatigheidsaspecten niet goed kan overzien. Dit kan het geval zijn bij tegengestelde opvattingen van specialisten onderling. Voorbeelden hiervan zijn staatssteun, Europese aanbestedingen, nieuwe aanbestedingswet en wet markt en overheid (mededinging). Als de betreffende dossiers door de specialisten goed gedocumenteerd zijn, kwalificeren deze dossiers tot onduidelijkheden en vermeldt het college dit – voor zover de door de raad vastgestelde verantwoordingsgrens wordt overschreden - in de rechtmatigheidsverantwoording. Stellige uitspraak Bij complexe situaties waarin specialisten niet tot een eenduidig oordeel komen, kan het voor het college onduidelijk zijn of financieel rechtmatig is gehandeld. Het college betrekt deze situatie bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. En neemt deze op als een onduidelijkheid, indien het totaal aan onduidelijkheden de verantwoordingsgrens overschrijdt.
41
Bijlage 1 Modelverantwoording (verplicht) Verantwoordelijkheid college van burgemeester en wethouders17 De baten en lasten alsmede de balansmutaties moeten getrouw in de jaarrekening worden opgenomen. Uit het getrouw opnemen van de baten en lasten alsmede de balansmutaties, blijken een drietal rechtmatigheidscriteria niet expliciet. Dit betreffen het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium. In deze rechtmatigheidsverantwoording licht het college van burgemeester en wethouders toe in hoeverre bij de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium zijn nageleefd. Dit houdt in dat de verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties in overeenstemming zijn met door de raad vastgestelde kaders zoals de begroting en gemeentelijke verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving. Bij de waarderingsgrondslagen in de jaarrekening is het door de raad op <datum> vastgestelde normenkader van de relevante wet- en regelgeving verder toegelicht. Deze verantwoording hanteert een grensbedrag omdat alleen de van belang zijnde aspecten in de verantwoording hoeven te worden betrokken.
Deze grens is door de raad bepaald en bedraagt <x>% (maximaal 3) van de totale lasten inclusief toevoegingen aan de reserves en is daarmee vastgesteld op € <x>. Bevinding Het college is van mening dat de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties <niet> rechtmatig tot stand zijn gekomen binnen de daarvoor gestelde grens. De geconstateerde afwijkingen betreffen 18: • • In de paragraaf bedrijfsvoering is op basis van de Kadernota rechtmatigheid van de commissie BBV en op basis van de afspraken met de raad aanvullende informatie opgenomen over de financiële rechtmatigheid. In deze paragraaf heeft het college ook beschreven welke actie hij onderneemt om vermelde afwijkingen in de toekomst te voorkomen.
In deze tekst wordt gesproken over college van burgemeester en wethouders, maar deze geldt ook voor gedeputeerde staten van de provincie en het (dagelijks) bestuur van waterschappen en gemeenschappelijke regelingen. Daar waar gemeente staat, dient ook provincie, waterschappen of gemeenschappelijke regeling gelezen te worden. 18 De afwijkingen (fouten en/of onduidelijkheden als gedefinieerd in de notitie rechtmatigheidsverantwoording) worden alleen in de rechtmatigheidsverantwoording vermeld indien de door de raad gestelde verantwoordingsgrens voor rechtmatigheid is overschreden. Op basis van afspraken tussen de raad en het college kunnen afwijkingen die lager zijn dan de verantwoordingsgrens in de paragraaf Bedrijfsvoering worden vermeld. 17
42
Bijlage 2 Duiding grensbedrag en oordeelsvorming De grens waarboven afwijkingen in de rechtmatigheidsverantwoording moeten worden opgenomen wordt door de raad bepaald en bedraagt maximaal 3% van de totale lasten (inclusief toevoegingen aan de reserves) (zie hoofdstuk 3.2). Onder afwijkingen wordt verstaan fouten (dus het niet naleven van wet- en regelgeving) en afzonderlijke posten waarvan bij het college onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid. Voor zowel fouten als onduidelijkheden afzonderlijk geldt hetzelfde percentage. Fouten en onduidelijkheden mogen daarbij niet bij elkaar opgeteld te worden. Blijven zowel de fouten als afzonderlijke onduidelijkheden onder de verantwoordingsgrens dan worden geen afwijkingen opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Wel blijft het relevant om alle geconstateerde afwijkingen te vermelden in bijvoorbeeld de paragraaf bedrijfsvoering van de jaarstukken. Hiervoor kan de raad ook een grens met het college afspreken, de rapportagegrens. De verantwoordingsgrens is niet hetzelfde als de materialiteit van de accountant. De materialiteit is de basis voor de diepgang van de accountantscontrole en bepalend voor de oordeelsvorming van de accountant. De grenzen liggen vast in het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado).
De verantwoordingsgrens en de materialiteit zijn dus niet hetzelfde, maar het wel of niet opnemen van een rechtmatigheidsfout kan wel degelijk gevolgen hebben voor de strekking van de controleverklaring. Voor een toelichting op de gevolgen van de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording op de controle van de accountant verwijzen wij naar de notitie rechtmatigheidsverantwoording van de commissie BADO. Ter illustratie volgt hieronder een voorbeeld waarbij verschillende casuïstiek is opgenomen, uitgaande van de onderstaande uitgangspunten: Totaal lasten inclusief toevoegingen aan reserves: Door de raad vastgestelde verantwoordingsgrens: 2% Door de raad vastgestelde rapportagegrens:
€ 100.000.000 € 2.000.000 € 400.000
Casus 1: Rechtmatigheidsfouten: Onduidelijkheden:
€ 2.500.000 € 750.000
De gemeente neemt in de rechtmatigheidsverantwoording de rechtmatigheidsfouten op van € 2.500.000 omdat dit bedrag boven de verantwoordingsgrens ligt. In de paragraaf bedrijfsvoering worden in ieder geval de individuele onduidelijkheden gemeld, voor zover deze boven de € 400.000 liggen.
43
Casus 2: Rechtmatigheidsfouten: Onduidelijkheden:
€ 1.500.000 € 750.000
De gemeente neemt in de rechtmatigheidsverantwoording geen rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden op omdat zowel de rechtmatigheidsfouten als de onduidelijkheden ieder afzonderlijk onder de verantwoordinggrens van € 2.000.000 liggen. In de paragraaf bedrijfsvoering worden in ieder geval de individuele rechtmatigheidsfouten en individuele onduidelijkheden gemeld, voor zover deze boven de € 400.000 liggen. Casus 3: Rechtmatigheidsfouten: Onduidelijkheden:
€ 350.000 € 300.000
De gemeente neemt in de rechtmatigheidsverantwoording geen rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden op omdat zowel de rechtmatigheidsfouten als de onduidelijkheden ieder afzonderlijk onder de verantwoordinggrens van € 2.000.000 liggen. In de paragraaf bedrijfsvoering worden geen individuele rechtmatigheidsfouten en individuele onduidelijkheden gemeld, omdat deze niet boven de € 400.000 liggen. Uiteraard is het aan het college om deze – hoewel niet verplicht - wel op te nemen in de paragraaf bedrijfsvoering. Casus 4: Rechtmatigheidsfouten: Onduidelijkheden:
€ 2.500.000 € 3.000.000
De gemeente neemt in de rechtmatigheidsverantwoording de rechtmatigheidsfouten van € 2.500.000 en afzonderlijk de onduidelijkheden van € 3.000.000 op omdat deze beiden boven de verantwoordingsgrens liggen.
44
Bijlage 3 Samenvatting stappenplan begrotingsonrechtmatigheid Stap 1: omdat strikt genomen alle afwijkingen van de begroting (zoals opgenomen in hoofdstuk 2.2) (exploitatie en investeringen) begrotingsonrechtmatigheden zijn, deze verzamelen ten behoeve van de rechtmatigheidsverantwoording door het college. Bijvoorbeeld alle bestedingen boven het begrotingsbedrag zijn strikt genomen onrechtmatig; Stap 2: beoordelen of het totaal aan afwijkingen, fouten en onduidelijkheden (ieder afzonderlijk) ten aanzien van het begrotings-, voorwaarden- en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium boven de door de raad vastgesteld verantwoordingsgrens komen. Bij ja: Stap 3: totaal van alle begrotingsonrechtmatigheden vermelden in de rechtmatigheidsverantwoording. Stap 4: vaststellen en aangeven welke begrotingsonrechtmatigheden passen binnen het door de raad vastgestelde beleid. Deze begrotingsonrechtmatigheden moeten bij de toelichting op de baten en lasten in de jaarrekening en bij de programma’s en investeringen meer uitgebreid worden toegelicht. In de rechtmatigheidsverantwoording wordt daarnaar verwezen. Stap 5: resultaat: resterende begrotingsonrechtmatigheden in de rechtmatigheidsverantwoording toelichten.
Hierover legt het college in de rechtmatigheidsverantwoording verantwoording af en kan dit door de raad bij het debat en het besluit over het vaststellen van de jaarrekening worden betrokken. Stap 6: overeenkomstig de afspraken met de raad aanvullende informatie opnemen in de paragraaf bedrijfsvoering Bij nee: Stap 3: overeenkomstig de afspraken met de raad aanvullende informatie opnemen in de paragraaf bedrijfsvoering.
45
Bijlage 4 Schematische weergave afwegingskader misbruik en oneigenlijke gebruik In deze bijlage wordt een schematische weergave gegeven van het afwegingskader dat van toepassing is bij misbruik en oneigenlijk gebruik. De blauwe/doorlopende pijlen staan voor een bevestigend antwoord. De oranje/gestippelde lijnen voor een ontkennend antwoord. De zwarte pijlen staan voor een automatisch gevolg. Oneigenlijk gebruik
Er is sprake van oneigenlijk gebruik gepleegd door mensen buiten de organisatie?
Oneigenlijk gebruik melden opnemen in de paragraaf Bedrijfsvoering (o.a. afhankelijk van afspraken met de raad)