Bijlage 4: Kadernota rechtmatigheid 2025

De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en moet daarover zelf indien nodig verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. De gemeente beoordeelt of aan de voorwaarden is voldaan voor de toekenning van de bijdrage. De aanbestedingsregels vormen geen onderdeel van die voorwaarden en er zijn verder geen specifieke voorwaarden gesteld. In een dergelijk geval is de naleving van de voorwaarden niet relevant voor de rechtmatigheidsvraag en handelt de gemeente dus niet onrechtmatig als de verbonden partij zich niet aan de aanbestedingsregels houdt. 3. De verbonden partij ontvangt een bijdrage van de gemeente voor de specifieke projecten of activiteiten waarvoor zij aanbesteedt en de voorwaarden voor de bijdrage stellen nadere regels aan de wijze waarop wordt aanbesteed. De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en moet daarover zelf indien nodig verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. In deze situatie kan sprake zijn een onrechtmatigheid in de geldstroom van de gemeente indien de voorwaarden voor de bijdrage niet zijn nageleefd.

Overigens is het probleem van de onrechtmatige aanbesteding hier het probleem van de verbonden partij en niet van de gemeente. Afhankelijk van de bepalingen die zijn gesteld bij de toekenning van de bijdrage wordt de sanctie door de gemeente bepaald. 4. De verbonden partij voert activiteiten uit in opdracht van en namens de gemeente en is dus feitelijk uitvoerder. In deze situatie is de gemeente de partij die Europees moet aanbesteden, omdat zij optreedt als opdrachtgever. De transactie komt in deze situatie ook tot uitdrukking in de jaarrekening

25

van de gemeente. 5.

De verbonden partij valt feitelijk binnen de gezagsstructuur van de gemeente bijvoorbeeld doordat de gemeente middels de statuten bepaalt dat er Europees aanbesteed moet worden. Binnen deze gezagsstructuur stelt de gemeente in het algemeen ook voorwaarden aan de verbonden partij en de door de verbonden partij te ontvangen financiële bijdrage. Daarbij is sprake van inbesteding, waarbij de gemeente feitelijk de aanbestedende dienst6 is.

De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en moet daarover zelf indien nodig verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. In deze vijfde situatie is echter ook sprake van een onrechtmatigheid in de geldstroom van de gemeente indien er bij de verbonden partij sprake is van onrechtmatigheden. Indien de verbonden partij een transactie met derden sluit, waarbij ten onrechte bijvoorbeeld de aanbestedingsregels niet zijn nageleefd, heeft ook de gemeente, vanwege de gezagsstructuur in de rol als aanbestedende dienst, de aanbestedingsregels niet nageleefd. Deze situatie lijkt, voor wat betreft het toerekenen van de rechtmatigheid, op de situatie dat de verbonden partij geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft. Inbesteden Indien een gemeente een transactie aangaat met een verbonden partij dan is de gemeente de aanbestedende dienst. Transacties met een verbonden partij moeten dan ook door de gemeenten worden aanbesteed. Een aanbesteding is niet vereist als sprake is van ‘quasiinbesteden’.

Er is sprake van quasi-inbesteden als een openbaar lichaam een opdracht verleent aan een rechtspersoon (zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk) waarop het toezicht uitoefent alsof het een eigen overheidsdienst betreft en die het merendeel van haar werkzaamheden verricht voor de overheidslichamen die toezicht uitoefenen. Voor de transacties van de gemeente met een ‘privaatrechtelijke’ of ‘publiekrechtelijke’ verbonden partij moet worden beoordeeld of aan de aanbestedingsregels dan wel voorwaarden van ‘inbesteden’ is voldaan. 4.1.5 Aan derden uitbestede activiteiten

Verschillende gemeenten laten (delen van7) de uitvoering van bepaalde regelingen zoals belastingheffing en inning, Participatiewet (PW), Wet Maatschappelijke ondersteuning, 6

Bij regelingen van vooral het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zoals de Participatiewet en de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) geldt dat de rechtmatigheid van de uitvoering van de wet- en regelgeving zowel relevant is voor de verbonden partij als voor de gemeente(n) waarvoor de verbonden partij de betreffende regelingen uitvoert. Het is derhalve uitermate belangrijk dat de gemeenten deze rechtmatigheidseisen ook communiceren met de verbonden partijen dat de gemeenten (tussentijds) geïnformeerd worden in hoeverre de uitvoering van de regelingen door de verbonden partijen rechtmatig wordt uitgevoerd. 7 Derden kunnen uiteraard geen verantwoording afleggen over de rechtmatigheid van financiële beheershandelingen die zij niet zelf hebben uitgevoerd. Indien een gemeente delen van de uitvoering van een bepaalde regeling zelf uitvoert (bijvoorbeeld: afgeven van beschikkingen) moet de gemeente zelf zorg dragen voor verantwoordingsinformatie over de rechtmatigheid van deze financiële beheershandeling. De financiële beheershandelingen die bij een derde zijn belegd daar draagt deze derde zorg voor de verantwoordingsinformatie over de rechtmatigheid van deze financiële beheershandeling.

26

Jeugdzorg, de verwerking van salarissen, de verwerking van de administratie et cetera verzorgen door andere gemeenten, gemeenschappelijke regelingen of andere derden zoals servicebureaus of serviceorganisaties. Belangrijk kenmerk is dat (delen van) deze regelingen wel door derden organisaties worden uitgevoerd, maar dat de gehele financiële stroom die met deze regelingen gemoeid is, in de begroting en jaarrekening van de gemeente moet worden opgenomen. In ieder geval bij de regelingen met financiële stromen van materieel belang moet de gemeente de rechtmatige uitvoering ervan vaststellen. Voor deze vaststelling zijn er drie mogelijkheden: 1. 2.

3.

De gemeente gaat zelf of laat zelf een controle bij het servicebureau uitvoeren. Het servicebureau verstrekt een accountantsmededeling over de kwalitatieve aspecten van de administratieve organisatie en interne controle. In deze situatie wordt een generieke mededeling (Assurance rapport8) van de accountant gevraagd waarin de accountant van het servicebureau rapporteert over de kwalitatieve aspecten van de administratieve organisatie en interne controle. De accountant spreekt daarbij een oordeel met een redelijke mate van zekerheid uit over de toereikendheid daarvan ten behoeve van de waarborging van de rechtmatigheid voor de uitvoering van de regelingen als geheel. Deze variant wordt vooral toegepast bij een relatief beperkt financieel belang. Het servicebureau overlegt een verantwoording (inclusief rechtmatigheidsverantwoording) met een controleverklaring (afgeven door bijvoorbeeld de accountant van het bureau) over de uitvoering van de regeling.

Wanneer het servicebureau een verantwoording met een controleverklaring overlegt (mogelijkheid 3) zijn er twee varianten. 3.a

3.b

Eén specifieke opgave (inclusief rechtmatigheidsverantwoording) en controleverklaring voor alle gemeenten (deelnemers) gezamenlijk waarin de voor de individuele deelnemers relevante bedragen worden gespecificeerd. Dit betekent dat ruimere goedkeuringstoleranties kunnen worden toegepast. Hierbij wordt per deelnemende gemeente de opzet en het bestaan van de administratieve organisatie/interne controle (AO/IC) vastgesteld. Voor kleinere gemeenten kan voor de toetsing van de werking van de AO/IC met minimaal één deelwaarneming worden volstaan. Een individuele opgave (inclusief rechtmatigheidsverantwoording) met controleverklaring per gemeente. Bij een gemeente kan de behoefte leven om meer zekerheid te krijgen over een goede uitvoering van bepaalde regelingen voor de eigen gemeente door een servicebureau. Deze controleverklaring kan overigens wel een voor specifieke doeleinden bedoelde controleverklaring (‘consolidatieverklaring’) zijn. Bij de werkzaamheden voor deze controleverklaring is dan rekening gehouden met de goedkeuringstolerantie van de individuele gemeente waar de verantwoording voor bedoeld is. Uiteraard kan de gemeente meer zekerheid (kleinere

8

Nader uitgewerkt door het de NBA in COS 402 -12A en 12B. In COS 402-12A gaat het om het beoordelen van de opzet en het bestaan (de implementatie). In COS 402-12B gaat het om het beoordelen van de opzet, het bestaan (de implementatie) en de effectiviteit van de interne beheersingsmaatregelen.

27

goedkeuringstolerantie) verlangen. Dan moet de accountant wel meer werkzaamheden uitvoeren. Bij alle varianten speelt dat de gemeente gebruik maakt van de werkzaamheden van de accountant van een servicebureau. Het uitgangspunt is dat de werkzaamheden en rapportage van de accountant van de uitvoeringsorganisatie in combinatie met de interne controlewerkzaamheden die de gemeente zelf uitvoert, voldoende informatie bieden voor de gemeente. Bij alle varianten geldt ook dat het van belang is om de verantwoordingsgrens en de financiële rechtmatigheidsaspecten die voor de gemeente van belang zijn voor de rechtmatigheidsverantwoording met het servicebureau (en de accountant van het servicebureau) te delen, zodat het servicebureau daar in de bedrijfsvoering en de verantwoordingsinformatie rekening mee kan houden. Een aandachtspunt bij de betrokkenheid van servicebureaus is de planning van het beschikbaar komen van de opgave. Indien deze niet tijdig wordt opgeleverd dan kan dit gevolgen hebben voor het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. 4.1.6 Sociaal Domein

Met ingang van 1 januari 2015 heeft een decentralisatieslag binnen het sociaal domein plaatsgevonden. Gemeenten zijn sindsdien verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en maatschappelijke zorg en zorg aan langdurig zieken en ouderen. De rechtmatige besteding van de gelden voor deze taken maken onderdeel uit van de (horizontale) verantwoording aan de raad door middel van de gemeentelijke (door een accountant gecontroleerde) jaarrekening. Een bijzonder element in de rechtmatigheidscontrole rondom het sociaal domein is dat gemeenten afhankelijk zijn van de uitvoering van deze taken en de aanlevering van informatie hierover door derde partijen (zorgaanbieders). Gemeenten hebben hiertoe, voor de levering van zorg in natura, contracten gesloten met zorgaanbieders. Eigen bijdragen van het Centraal administratiekantoor (CAK) Een aanvrager van een voorziening, zoals hulp in de huishouding, ondersteuning of een financiële tegemoetkoming (persoonsgebonden budget) is op grond van de WMO 2015 een eigen bijdrage verschuldigd. Het CAK is het publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) dat door de wetgever is belast met de berekening, oplegging en incasso van de eigen bijdrage.

Door de systematiek te kiezen van het vaststellen van de eigen bijdragen door het CAK, heeft de wetgever in feite bepaald, dat de verantwoordelijkheid voor de juistheid, volledigheid van en het naleven van het voorwaardencriterium bij de eigen bijdragen geen gemeentelijke verantwoordelijkheid is. Dit betekent dat de gemeente bij de verantwoording van deze eigen bijdragen steunt op de informatie van het CAK en niet zelfstandig geheel sluitend de juistheid, volledigheid en rechtmatigheid van de eigen bijdragen hoeft te controleren. Verantwoording PGB’s – Sociale Verzekeringsbank Gemeenten verstrekken ook persoonsgebonden budgetten (PGB) voor maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg. Met ingang van 2015 krijgt de burger niet meer zelf dit ‘zakje’ geld, maar worden deze budgetten van de burger door de Sociale Verzekeringsbank beheerd 28

en rechtstreeks uitbetaald aan de zorgverleners. De fouten die de Auditdienst van de SVB heeft geconstateerd bij de verstrekking van deze budgetten kunnen doorwerken in het getrouwe beeld van de jaarrekening of kunnen doorwerken in de rechtmatigheidsverantwoording van het college (afhankelijk van het soort afwijkingen), tenzij de gemeente aanvullende controle/instrumenten heeft ingezet. De SVB heeft overigens niet tot taak om toe te zien of er ook feitelijk zorg geleverd wordt nadat een PGB is toegekend en betaald. Dat laatste is de taak van de gemeente. Dit betreft het leveringscriterium en is derhalve een aspect van het getrouwe beeld van de lasten in de jaarrekening en werkt niet door naar de rechtmatigheidsverantwoording. Uiteraard kan ervoor worden gekozen om het niet (kunnen) vaststellen van prestaties bij betaalde lasten te vermelden in de paragraaf bedrijfsvoering9. Juistheid kosten zorgaanbieders De gemeenten ontvangen facturen van zorgaanbieders voor de levering van zorg aan burgers vanuit maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg. De gemeenten kunnen niet altijd vaststellen: 1. of er niet te veel, andere type zorg et cetera is gefactureerd dan is toegekend door de gemeente; 2. dat de prestaties (geleverde zorg) op de factuur feitelijk ook zijn geleverd; 3. of de kosten en verplichtingen volledig zijn.

Dit betreffen eveneens aspecten van het getrouwe beeld die niet doorwerken naar de rechtmatigheidsverantwoording, maar wel in de paragraaf bedrijfsvoering vermeld kunnen worden. Het is aan de gemeente zelf om te beoordelen welke combinatie aan controles wordt uitgevoerd om intern vast te stellen of de in rekening gebrachte kosten juist en rechtmatig zijn. Zie verder het ISD programma, de door commissie BADO ontwikkelde handreikingen in de vorm van de notitie rechtmatigheidsverantwoording en het Programma i-Sociaal Domein. 4.1.7 De Wet fido, schatkistbankieren, Ufdo en Ruddo

De Wet financiering decentrale overheden (Fido) en onderliggende regelingen in de vorm van Regeling schatkistbankieren decentrale overheden, Uitvoeringsregel financiering decentrale overheden (Ufdo) en Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden (Ruddo), bevatten regels die de risico’s voor gemeenten moeten beperken bij lenen en beleggen. Aan deze overtredingen van de Wet fido zijn in veel gevallen geen (directe) financiële gevolgen verbonden. Denk hierbij aan het overschrijden van de renterisiconorm en/of de kasgeldlimiet voor meerdere kwartalen. Deze onrechtmatigheden hoeven derhalve niet te worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Het is een aanbeveling

9

Toelichting kan ook gegeven worden bij het programma sociaal domein. Overigens geldt dit breder: ook in de jeugdzorg en de WMO kan niet altijd de prestatielevering worden vastgesteld.

29

om deze onrechtmatigheden te vermelden in de paragraaf bedrijfsvoering of eventueel de paragraaf financiering. Stellige uitspraak Niet-financiële onrechtmatigheden in verband met het niet naleven van bepalingen in de wet Fido en bijbehorende Regelingen moeten worden opgenomen en toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering. Bij het beleggen van gelden kan wel financiële schade worden geleden bij transacties die strijdig zijn met Wet fido, Ufdo en Ruddo. Dit is afhankelijk van de aard van de waardepapieren (hoofdsomgarantie) en de eisen van betrouwbaarheid voor de tegenpartij. In die situatie is wel sprake van financiële rechtmatigheidsfouten die in de rechtmatigheidsverantwoording moeten worden opgenomen, omdat het voorwaardencriterium niet is nageleefd. Zoals hiervoor vermeld zijn er naast de regels van de Wet fido ook nog andere - voornamelijk interne - voorschriften van toepassing op de financiële transacties betreffende het lenen en beleggen van gelden. Overtredingen van andere financieringsregels dan de Wet fido moeten wél worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording indien het interne regels betreft die door de raad zijn gesteld en het een financiële onrechtmatigheid (een onrechtmatigheid met mogelijke financiële gevolgen) betreft. 4.1.8 Wet Markt en Overheid

Met ingang van 1 juli 2012 is het wet Markt en Overheid10 (wet MO) van toepassing voor overheidsorganisaties. Het doel van deze wet is om oneerlijke concurrentie door overheidsorganisaties met marktpartijen te voorkomen en om zo een gelijkwaardig speelveld te creëren. De wet MO schrijft voor dat bij economische activiteiten de integrale kosten van deze producten en diensten (inclusief winstopslag) doorberekend moeten worden aan de afnemers. Er is sprake van een economische activiteit indien door de gemeente in concurrentie wordt getreden met marktpartijen. Alleen als de gemeente zelf een besluit neemt dat een economische taak publiek is, is bovenstaande verplichting niet van toepassing. Het niet naleven van de bepalingen van de wet MO valt onder de categorie niet financiële rechtmatigheid. Dit omdat de wet en het bijbehorende besluit voornamelijk gedragsregels bevatten. Een afwijking van deze gedragsregels heeft veelal geen direct financieel gevolg voor de jaarrekening. Bij niet naleven van de gedragsregels is dus sprake van een formele

10

Op het moment van het opstellen van deze kadernota is er een wetswijziging voor de wet Markt en Overheid in voorbereiding. De plenaire behandeling van het wetsvoorstel, dat op 7 december 2021 is ingediend bij de Tweede Kamer, heeft nog niet plaatsgevonden. Dit heeft tot gevolg dat het wetsvoorstel niet in werking kan treden voor de datum waarop de wet markt en overheid van rechtswege vervalt, te weten 1 juli 2025. Om te voorkomen dat er een situatie ontstaat waarin er geen voorschriften over markt en overheid gelden, namelijk omdat de huidige voorschriften zijn vervallen en het wetsvoorstel nog niet in werking is getreden, is met een Ministerieel besluit van 16 mei 2025 geregeld dat de huidige voorschriften vooralsnog blijven gelden. Gekozen is voor een verlenging met een periode van twee jaar. Hiertoe is in dit verlengingsbesluit de datum waarop de bepalingen over markt en overheid vervallen gewijzigd van 1 juli 2025 in 1 juli 2027. Hierdoor blijven de huidige gedragsregels over markt en overheid tot 1 juli 2027 van toepassing

30

rechtmatigheidsfout die in principe niet doorwerkt naar de rechtmatigheidsverantwoording en eventueel in de paragraaf bedrijfsvoering kan worden vermeld. In de praktijk wordt een vermoeden van niet naleven van de wet veelal als een klacht ingediend of wordt een onderzoek door de Autoriteit Consument en Markt (ACM) ingesteld. Dan is wel sprake van een mogelijk financieel gevolg en dus van een mogelijke financiële rechtmatigheidsfout of -onduidelijkheid. Deze fouten of onduidelijkheden werken door naar de rechtmatigheidsverantwoording. Wanneer de ACM een boete oplegt of een rechter een voor de gemeente negatieve uitspraak doet, dan is er sprake van een financiële rechtmatigheidsfout. De boete zelf moet getrouw in de jaarrekening worden opgenomen. 4.1.9 Onroerend zaak transacties en staatssteun

Voor gemeenten is de staatssteunregelgeving van de Europese Unie (EU) van toepassing. Deze regelgeving is onder meer relevant wanneer het gaat om onroerende-zaaktransacties en steunmaatregelen in de vorm van garanties, leningen, risicokapitaal, verlaagde huur en grondverkoop onder de marktwaarde. Kernvraag voor de rechtmatigheid is of in de dagelijkse praktijk inzake deze transacties sprake is van staatssteun en wat de mogelijke aandachtspunten van de gemeente in deze zijn. Staatssteun kan in allerlei vormen voorkomen. Via de website van het Kenniscentrum Europa Decentraal worden decentrale overheden bijgestaan bij vragen over het recht en beleid van de Europese Unie. In deze kadernota is het voorbeeld van een onroerende zaak transactie verder uitgewerkt. Staatssteun treedt op als bijvoorbeeld grond/een gebouw wordt verkocht tegen een lagere dan marktconforme prijs. De Europese Commissie (EC) heeft haar beleid omtrent staatssteun en grondtransacties uitgelegd in een Mededeling. In de Mededeling gaat de EC in op de wijze van prijsvorming bij deze transacties. Concreet worden hiervoor een tweetal mogelijkheden toegestaan die, naar de mening van de EC, zekerheid geven over het vaststellen van een marktconforme prijs en daarmee het voorkomen van staatssteun. Deze twee methoden om de marktconforme prijs vast te stellen zijn: een veiling of een onafhankelijke taxatie.

In het vervolg is er sprake van een van de volgende situaties: 1. Een van de twee mogelijkheden van waardebepaling is toegepast. In dit geval is er geen sprake van staatssteun. 2. Geen van de twee mogelijkheden van waardebepaling is toegepast Er is sprake van complexe regelgeving. De (juridische) onderbouwing moet uiteraard gedocumenteerd zijn. Indien de onderbouwing niet ondubbelzinnig uitwijst dat geen sprake is van staatssteun moet de gemeente de transactie melden aan de Europese Commissie (EC). Het is dan nog onzeker of sprake is van geoorloofde staatssteun. Dat beslist immers de EC. Deze onduidelijkheid betrekt het college bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. In principe moet het doel van de taxatie, waardebepaling ten behoeve van de verkoop van grond/een gebouw zijn. De taxaties in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (WOZ) zijn bruikbaar als onafhankelijke taxatie. Uiteraard geldt – net als voor iedere taxatie dat deze taxatie niet altijd bruikbaar is als onafhankelijke taxatie voor het vaststellen van een 31

marktconforme prijs. In de voetnoot zijn enkele voorbeelden opgenomen, waarbij de WOZtaxatie niet bruikbaar is als onafhankelijke taxatie11 Indien er bij de verkoop van grond/een gebouw een potentieel voordeel is, dat kleiner is dan het de-minimisplafond van € 300.00012 per onderneming in een periode van drie jaar, dan is er geen sprake van mogelijk ongeoorloofde staatssteun. Indien de gemeente de transactie niet heeft gemeld aan de EC dan is het in deze situatie onduidelijk of er sprake is van geoorloofde staatssteun. Ook hier is dan sprake van een onduidelijkheid, die voor zover de verantwoordinggrens met onduidelijkheden wordt overschreden moet worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. 4.1.10 Wet Normering Topinkomens

Per 1 januari 2021 is de Wet normering topinkomens aangepast. De Wet normering topinkomens kent drie regimes: 1. Een algemeen bezoldigingsmaximum 2. Een sectoraal bezoldigingsmaximum 3. Het openbaarmakingsregime De Wet normering topinkomens voorziet in een instrument waarmee daadwerkelijk kan worden ingegrepen in de bezoldiging van topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector. Bij het overschrijden van de Wet normering topinkomens-bepalingen is sprake van een onverschuldigde betaling (met inachtneming van het overgangsrecht). De topfunctionaris is verplicht tot terugbetaling(sverplichting) en de afspraken met de topfunctionaris dienen te worden aangepast. Bij het niet opnemen van de terugbetaling in de jaarrekening van de gemeente is sprake van een fout in het getrouwe beeld. 4.2 Begrotingscriterium Bij de rechtmatigheidsverantwoording vormt het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium. Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium). Uitgangspunt is het niveau waarop de raad de budgetten in de begroting en bij investeringen geautoriseerd heeft. In de begroting zijn de bedragen voor de 11

WOZ-taxaties zijn onafhankelijke taxaties van de marktwaarde van onroerend goed, met als doel waardebepaling voor belastingheffing. De WOZ-taxatie kan niet in álle gevallen staatssteun uitsluiten. In de volgende situaties is een WOZ-taxatie niet de geschikte basis om vast te stellen of de marktwaarde is betaald en dus geen voordeel (staatssteun) is verleend: - Objecten waarvan de verkoper en koper weten dat deze in de toekomst een andere bestemming krijgen, die de waarde zal doen stijgen. De WOZ-taxatie houdt geen rekening met de toekomstige bestemming, maar met de marktwaarde op de peildatum. - Objecten die niet vrij zijn van huur en gebruik. De WOZ-waarde betreft de ‘vrije verkoopwaarde vrij van huur en gebruik’. Als een object in gebruik of verhuur is, kan dat een waarde drukkende of eventueel waarde vermeerderende werking hebben. - Objecten waaraan anderszins voorwaarden zijn verbonden of niet in ‘vrije en onbezwaarde eigendom’ en ‘onmiddellijk en in volle omvang in gebruik te nemen’ zijn. 12 Verordening (EU) 2023/2831 van de Commissie van 13 december 2023 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun

32

lasten en baten vermeld die door de raad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma (ervan uitgaande dat de raad de begrotingsbedragen op programmaniveau heeft vastgesteld), de juiste investering, het toereikend zijn van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn. Als blijkt dat de gerealiseerde bedragen hoger zijn dan de, ook na de laatste begrotingswijziging, geraamde bedragen dan is er sprake van onrechtmatige uitgaven (begrotingsonrechtmatigheid) aangezien deze lasten buiten het budgetrecht van de raad tot stand zijn gekomen. In deze paragraaf gaan wij in op het onderwerp begrotingscriterium en de verschillende onderwerpen die het begrotingscriterium raken. 4.2.1 De normen voor het begrotingscriterium

De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikel 189, 190 en 191 van de Gemeentewet) en worden door de raad zelf nader ingevuld en geconcretiseerd. De raad bepaalt zelf op welk niveau de budgetten in de begroting en investeringen worden geautoriseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting en via de verordening op het financieel beheer ex artikel 212 van de Gemeentewet. 4.2.2 Afwijkingen van het Begrotings- en investeringsbudget en de rechtmatigheidsverantwoording

Afwijkingen van de begroting (exploitatie en investeringen) (beleidsmatig en/of financieel) moeten geautoriseerd worden door de raad. Hiermee wordt toestemming gevraagd voor het te realiseren beleid en voor de besteding van het benodigde bedrag. Begrotingswijzigingen moeten volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog door de raad worden vastgesteld. Indien een wijziging niet meer in het jaar zelf is vastgesteld zijn bestedingen afwijkend van het begrotingsbedrag strikt genomen onrechtmatig. In artikel 189, lid 3 van de Gemeentewet is bepaald dat ten laste van de gemeente lasten en daarmee overeenstemmende balansmutaties worden genomen tot de bedragen die hiervoor op de begroting zijn gebracht. Hogere dan in de (bijgestelde) begroting opgenomen lasten en daarmee samenhangende balansmutaties zijn dan ook altijd onrechtmatig. Ook als deze overschrijdingen tijdig zijn gemeld, maar een begrotingswijziging is niet vastgesteld, zijn deze overschrijdingen in de jaarstukken onrechtmatig. Voor overschrijdingen van de baten – evenals voor de onderschrijdingen van lasten en investeringen geldt dat deze alleen als onrechtmatig worden beschouwd indien afwijkingen gedurende het begrotingsjaar wel al bekend zijn of behoorden te zijn bij de ambtelijke organisatie/college, maar niet tijdig tot een aanpassing van de begroting hebben geleid of tijdig aan de raad zijn gemeld.

Volgens artikel 28 BBV dienen overschrijdingen (en onderschrijdingen) van zowel de baten als de lasten ten opzichte van de begroting na wijziging bij het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening te worden toegelicht. Het college betrekt vervolgens de overschrijdingen van de lasten en investeringen ten opzichte van de begroting na wijziging en (bekende of bekend behoorden te zijn) afwijkende baten en onderschrijdingen van lasten en

33

investeringen die niet tijdig tot een begrotingswijziging hebben geleid en/of tijdig aan de raad zijn gemeld bij de fouten en onduidelijkheden in de rechtmatigheidsverantwoording. Voor de afweging of begrotingsonrechtmatigheden leiden tot opname in de rechtmatigheidsverantwoording dienen de baten en lasten apart te worden beschouwd en derhalve niet te worden gesaldeerd. Ook dient rekening te worden gehouden met het niveau waarop de raad de begroting autoriseert. Bijvoorbeeld op niveau van een programma of programmaonderdeel. Rechtmatigheidsverantwoording, begrotingsonrechtmatigheden en acceptabele overschrijdingen van lasten en/of investeringen

Tot en met 2022 gaf de accountant in de controleverklaring onder andere een oordeel over de rechtmatigheid van financiële beheershandelingen. Vanaf 2023 legt het college van burgemeester en wethouders met in achtneming van een verantwoordinggrens met een toelichting in de jaarrekening verantwoording af over de rechtmatigheid van financiële beheershandelingen. Dat is een wezenlijk onderscheid. Met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording, waarbij het verantwoorden en toelichten centraal staat, is het mogelijk om vooraf afspraken te maken tussen de gemeenteraad en het college van B&W welke begrotingsonrechtmatigheden als gevolg van overschrijding van lasten en/of investeringen als acceptabel (passend in het beleid) worden beschouwd (dus wel onrechtmatig, maar acceptabel). Deze afspraken kunnen in de verordening op het financieel beheer ex art. 212 Gemeentewet worden opgenomen.

Overwegingen die kunnen worden meegenomen bij het maken van afspraken of overschrijdingen van lasten en/of investering acceptabel zijn, zijn bijvoorbeeld: • Er is wel/niet tijdig een voorstel ingediend om de begroting te wijzigen; • De overschrijding past wel/niet binnen het door de raad geaccordeerde beleid; • Er is sprake van compensatie via direct te relateren baten; • Er is sprake van een open-einde-regeling; • De gemeenteraad is wel geïnformeerd, maar er is geen begrotingswijziging vastgesteld; • Et cetera. In de modelverordening financiële verordening van de VNG is een voorbeeld uitgewerkt. Voor de gemeenteraad is belangrijk dat zij met de rechtmatigheidsverantwoording overzicht en inzicht hebben in het totaal aan (begrotings)onrechtmatigheden voor zover die de verantwoordingsgrens overschrijden, en dat niet vooraf al bepaalde (begrotings)onrechtmatigheden worden uitgezonderd van opname in de rechtmatigheidsverantwoording. In de rechtmatigheidsverantwoording wordt vervolgens wel aangegeven voor welk bedrag aan begrotingsonrechtmatigheden in verband met overschrijdingen van lasten en/of investeringen - op basis van de vooraf gemaakte interne afspraken - de conclusie is dat deze begrotingsonrechtmatigheden acceptabel zijn. Dat is ook een belangrijk aspect van verantwoorden en toelichten op welke wijze het college van B&W met de gemaakte afspraken om is gegaan.

De dan nog resterende begrotingsonrechtmatigheden vereisen een nadere toelichting in de rechtmatigheidsverantwoording en paragraaf bedrijfsvoering. In bijlage 3 van de Kadernota rechtmatigheid 2023 is dit in de vorm van een stappenplan samengevat. 34

Afwijkingen van de begroting als gevolg van overschrijdingen van baten en/of onderschrijdingen van lasten, investeringen en baten

Begrotingsafwijkingen zijnde overschrijdingen van baten en/of onderschrijdingen van lasten, investeringen en baten zijn op zichzelf niet onrechtmatig. Deze kunnen alleen onrechtmatig zijn als die niet tijdig tot een begrotingswijziging hebben geleid of te laat aan de raad zijn gemeld. Dit tijdig melden raakt immers ook het directe budgetrecht en daarmee de kaderstellende rol van de raad. Immers de raad had op basis van tijdig verstrekte informatie (mogelijk) een aanvullend (ander) besluit kunnen nemen. Wat niet tijdig concreet betekent wordt bepaald door de ‘spelregels’ tussen de Gemeenteraad en het college van B&W over het informeren van begrotingsafwijkingen en het vaststellen van begrotingswijzigingen bij onderschrijdingen van lasten of investeringsbudgetten en/of lagere of hogere baten dan begroot. Deze spelregels zijn veelal in de verordening financieel beheer ex art. 212 Gemeentewet opgenomen. De concrete invulling vindt plaats door bijvoorbeeld de reguliere planning & controldocumenten, raadsinformatiebrieven, budgetoverhevelingsvoorstellen en de actieve informatieplicht van het college van B&W. Voor afwijkingen van de begroting als gevolg van overschrijdingen van baten en/of onderschrijdingen van lasten, investeringen en baten die ontstaan na de laatste tussenrapportage en 31 december kan het melden en verantwoorden in de jaarrekening als tijdig worden geduid.

Het advies is wel dit ook concreet vast te leggen in bijvoorbeeld de verordening financieel beheer ex art. 212 Gemeentewet. Afwijkingen van het Begrotings- en investeringsbudget en de rechtmatigheidsverantwoording samengevat.

Het college betrekt de overschrijdingen van de lasten en investeringen ten opzichte van de begroting na wijziging en (bekende of bekend behoorden te zijn) afwijkende baten en onderschrijdingen van lasten en investeringen die niet tijdig tot een begrotingswijziging hebben geleid of niet tijdig aan de raad zijn gemeld bij de fouten en onduidelijkheden in de rechtmatigheidsverantwoording.

35

In onderstaand overzicht is een voorbeeld opgenomen op welke wijze met name de (begrotings)onrechtmatigheden inzichtelijk kunnen worden gemaakt. Dit overzicht kan in de rechtmatigheidsverantwoording worden opgenomen met daarbij de vermelding van de fout en/of onduidelijkheid. Begrotingscriterium 1A. Overschrijding lasten programma’s (of indien van toepassing een ander door de gemeenteraad vastgesteld autorisatieniveau) 1B. Overschrijding investeringsbudgetten (kredieten) 2. Ongeautoriseerde reservemutaties p.s. veelal zijn dit ook getrouwe beeld fouten, die in de jaarstukken aangepast kunnen worden. Ze paragraaf 4.2.3. 3. Overschrijding van baten en/of onderschrijding van lasten, investeringen en baten die niet tijdig tot een begrotingswijziging hebben geleid of niet tijdig aan de raad zijn gemeld (hangt af van de intern vastgelegde spelregels in bijvoorbeeld de financiële verordening art. 212 Gemeentewet over de planning & controlcyclus, budgetafwijkingen, budgetoverheveling et cetera). Totaal begrotingsonrechtmatigheden 4. Totaal van de begrotingsonrechtmatigheden (van onderdeel 1 en 2) dat past binnen het vooraf vastgestelde beleid en daarmee vooraf als acceptabel is geduid. In de rechtmatigheidsverantwoording wordt verwezen naar dit vooraf vastgestelde beleid.

De niet -acceptabele begrotingsonrechtmatigheden worden inhoudelijk in de rechtmatigheidsverantwoording en in de paragraaf bedrijfsvoering toegelicht. Voorwaardencriterium 5. Inkopen ten onrechte niet Europees aanbesteed (inhoudelijk hier toelichten en in de paragraaf bedrijfsvoering). M&O criterium 6. Geen bevindingen. Totaal Onrechtmatigheden (4,2 + 4,5) Waarvan acceptabel Waarvan niet-acceptabel

X € 1 miljoen 2,0 1,5 0,0

0,7

4,2 1,8

2,4

4,5

8,7 1,8 6,9

Aanbeveling De commissie adviseert bovenstaand overzicht in de modelverantwoording op te nemen.

36

Stellige uitspraak Het college en de raad leggen in de financiële verordening vast op welke wijze wordt omgegaan met begrotingsonrechtmatigheden. Hieruit moet blijken hoe afwijkingen geïnterpreteerd worden in het kader van het uitoefenen van het budgetrecht door de raad. Stellige uitspraak Ook begrotingsonrechtmatigheden als gevolg van overschrijding van lasten en/of investeringen die binnen de beleidskaders van de raad passen (acceptabel zijn), moeten worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording (voor zover de verantwoordingsgrens voor afzonderlijk fouten of onduidelijkheden is overschreden), maar worden niet nader toegelicht in de rechtmatigheidsverantwoording. Het is immers vrijwel altijd zo dat de realisatie afwijkt van de begroting. Aangezien overeenkomstig artikel 28 BBV de toelichting op de jaarrekening een redengevende verklaring moet bieden voor de afwijkingen, levert het separaat toelichten van de overschrijdingen die passen binnen het van tevoren door de raad vastgestelde beleidskader in de rechtmatigheidsverantwoording geen toegevoegde waarde op. Via de rechtmatigheidsverantwoording wordt dus inzicht gegeven op het totaalniveau van alle begrotingsonrechtmatigheden op het door de raad vastgestelde niveau13 aangezien deze formeel onrechtmatig zijn.

Bij de begrotingsonrechtmatigheden van dit totaalniveau wordt gebruik gemaakt van de door de raad vastgestelde verantwoordingsgrens. Zie bijlage 3. Bij meerjarige investeringsbudgetten kunnen de raad en het college afspraken maken over de wijze waarop de jaarschijven binnen een meerjarig investeringsbudget zijn opgebouwd. Zolang aannemelijk is dat het totaal van de uitgaven binnen een investeringsbudget blijven, levert overschrijding van een jaarschijf -tenzij anders door de raad besloten- geen onrechtmatigheid op. Dit wordt wel toegelicht in de jaarrekening, omdat het niet aanwenden van investeringsbudgetten kan duiden op vertragingen in de uitvoering van de investering (en dus beleid). Aanbeveling De commissie BBV adviseert om afspraken tussen college en raad over verschuivingen van lasten tussen jaarschijven in een investeringsbudget vast te leggen in de financiële verordening. 4.2.3 Onttrekken of doteren aan bestemmingsreserves

De mutaties in de bestemmingsreserves vormen een onderdeel van de (al dan niet herziene) gemeentelijke begroting. In de jaarrekening moeten de toevoegingen en onttrekkingen aan elk van de bestemmingsreserves worden verwerkt overeenkomstig het bedrag dat via de begroting(swijzigingen) door de raad is goedgekeurd voor de betreffende bestemmingsreserve. Alle toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves die niet door een, voor 31 december van het verslagjaar, genomen, raadsbesluit zijn gedekt, zijn dan ook in strijd met de Gemeentewet. Dat is derhalve onrechtmatig. Dit betreffen in de praktijk echter veelal ook getrouwe beeld fouten, want de balanspost reserves is te hoog of te laag. Deze onrechtmatigheid wordt in die situatie niet betrokken bij de 13

Niveau van programma of programmaonderdeel en investeringen.

37

rechtmatigheidsverantwoording, maar kan worden gecorrigeerd of wordt betrokken bij het getrouwe beeld oordeel van de accountant. Met de Raad kan vooraf worden afgesproken dat bepaalde expliciet benoemde reserves 'systeemreserves' (egalisatiekarakter) zijn. Dit betekent dat als de werkelijke lasten die gedekt worden vanuit een reserve afwijken van de begroting, ook de dekking (onttrekking) zoals opgenomen in de begroting voor hetzelfde bedrag mag afwijken. En analoog hieraan: als de baten die worden toegevoegd aan een reserve afwijken van de begroting mag ook de toevoeging aan de reserve voor hetzelfde bedrag afwijken. Deze onttrekkingen of toevoegingen zijn dan toch rechtmatig. Voorbeelden hiervan zijn raadsbesluiten die inhouden dat specifiek benoemde saldi, bijvoorbeeld een overschot of tekort op de uitvoering van de WMO, ook nog in het lopende begrotingsjaar ten gunste of ten laste van een specifieke bestemmingsreserve mogen worden gebracht. 4.2.4 Budgetoverheveling tussen begrotingsjaren en rechtmatigheid

Het college geeft uitvoering aan de door de raad vastgestelde begroting en de, in aanvulling daarop, gedurende het jaar vastgestelde beleids- en begrotingsaanpassingen. In de praktijk wijkt de werkelijke besteding af van de in de begroting opgenomen bedragen. Het komt regelmatig voor dat deze afwijkingen worden veroorzaakt doordat activiteiten, waarvoor de raad geld beschikbaar heeft gesteld, nog niet (geheel) zijn uitgevoerd. Dit leidt dan tot een voordelig saldo ten opzichte van de begroting. De activiteiten worden in het volgende begrotingsjaar (verder) uitgevoerd. Om geschetste problematiek rechtmatig op te lossen geven wij hierna een viertal opties in overweging. 1.

Indien de budgethouder/het college op basis van interne managementrapportages een goede inschatting kan maken van het bedrag dat moet worden overgeheveld, dan kan hij/zij de raad verzoeken het overgebleven bedrag via een begrotingswijziging toe te voegen aan een bestemmingsreserve (bijvoorbeeld ‘nog uit te voeren werkzaamheden’). Over de vorming van de bestemmingsreserve moet in overeenstemming met de Gemeentewet door de raad zijn besloten uiterlijk 31 december van het betreffende begrotingsjaar. Voor een rechtmatige aanwending in het nieuwe jaar van de overgehevelde middelen moet de begroting van het nieuwe jaar op de ‘overheveling’ worden aangepast.

2.

De raad neemt het besluit dat bij het niet volledig besteden van specifieke budgetten een bestemmingsreserve mag worden gevormd waaruit in een volgend jaar deze specifieke lasten kunnen worden gedekt. Het is een min of meer generiek besluit waarbij de specifieke budgetten worden benoemd. Het is aan de raad om een dergelijk besluit voor één of meerdere jaren te nemen. Ook bij deze optie geldt dat voor een rechtmatige aanwending in het nieuwe jaar van de overgehevelde middelen, de begroting van het nieuwe jaar op de ‘overheveling’ moet zijn aangepast.

3.

Indien de raad niet vóór 31 december heeft besloten de bedragen over te hevelen, leiden de niet bestede middelen als gevolg van achterstand in de uitvoering tot een voordelig effect op het jaarresultaat van de jaarrekening. De raad kan in het begin van het nieuwe begrotingsjaar het besluit nemen de niet uitgevoerde werkzaamheden van 38

het vorige begrotingsjaar alsnog uit te voeren in het huidige begrotingsjaar en de lasten (al dan niet in eerste instantie) te dekken uit de algemene reserve of te dekken uit het budget van het nieuwe begrotingsjaar. Bij deze optie informeert het college de raad dus vóóraf en dus zo snel mogelijk over de noodzakelijk geachte ‘overheveling’ van activiteiten, en wordt voor een formeel rechtmatige uitvoering van die activiteiten in het nieuwe jaar de raad gevraagd dat via besluitvorming in de vorm van een begrotingswijziging te bekrachtigen. 4.

Een laatste mogelijkheid is om de uitvoering van de ‘overgehevelde’ activiteiten en bijhorende lasten gewoon ten laste van de exploitatie in het nieuwe jaar te verantwoorden. Bij de vaststelling van de jaarrekening van het oude jaar en de daarin opgenomen resultaatbestemming stemt de raad op grond van een geactualiseerde uitvoeringsplanning vervolgens in met het overhevelen van de niet aangewende middelen als gevolg van nog niet uitgevoerde activiteiten naar het nieuwe begrotingsjaar. In formele zin worden er dan in het begin van het nieuwe begrotingsjaar activiteiten uitgevoerd en budgetten van het afgesloten jaar naar het nieuwe begrotingsjaar overgeheveld zonder dat daar vooraf voor dat jaar toestemming is gegeven door de raad. Anderzijds zijn het wel activiteiten die passen binnen het beleid van de raad.

Het is raadzaam afspraken voortkomend uit een van de hierboven genoemde opties vast te leggen in bijvoorbeeld de financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet. Aanbeveling De commissie BBV adviseert om kaders op te nemen in de financiële verordening indien specifieke budgetten bij onderuitputting op jaareinde in bestemmingsreserves worden opgenomen. 4.3 Misbruik en oneigenlijk gebruik In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op wat misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) is. Vervolgens wordt aangegeven wat een gemeente minimaal zou moeten doen betreffende M&O. Tot slot wordt stilgestaan bij de belangrijkste aspecten voor de rechtmatigheidsverantwoording ten aanzien van M&O. 4.3.1 Definities

De rechtmatigheidseis betreft ook de toetsing op juistheid en volledigheid van de gegevens, die door de belanghebbenden zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen. Dit ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving (M&O-criterium). Onder misbruik wordt verstaan: Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Misbruik van overheidsgelden wordt geregeld aangeduid met het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Misbruik van overheidsregelingen moet echter wel duidelijk worden onderscheiden van fraude waarbij veelal één of meerdere medewerkers van de organisatie betrokken zijn. 39

Bij Misbruik is altijd sprake van het onrechtmatig gebruiken van een regeling/faciliteit die de overheid biedt. Bij het bestrijden van misbruik passen beheersmaatregelen zoals misbruikpreventie, handhaving, misbruik en fraudeopsporing en sancties. Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan: Het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan. De beheersmaatregelen die daarbij passen zijn: handhaving, voorlichting, analyse toepassen en actualisering wet- en regelgeving. Misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet. Bij misbruik is wet- en regelgeving niet nageleefd, bij oneigenlijk gebruik is de wet- en regelgeving naar de letter wel nageleefd, maar is afgeweken van de doelstelling van een overheidsregeling. Wanneer sprake is van misbruik van overheidsgelden moeten deze gelden door de gemeente worden teruggevorderd. Als in de jaarrekening van de gemeente geen terugvordering is verantwoord, is sprake van een getrouw beeld fout die niet wordt opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording, omdat er dan ook sprake is van een getrouw beeld fout in de jaarrekening.

Wanneer misbruik van overheidsgelden is geconstateerd en een terugvordering (met eventueel een boete) is opgelegd blijft staan dat misbruik van overheidsgelden heeft plaatsgevonden. In bijlage 4 van deze notitie is een schematische voorstelling van de verschillende mogelijkheden opgenomen. 4.3.2 Beheersmaatregelen ter voorkoming van M&O

Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden te voorkomen zijn beheersmaatregelen nodig die functioneren. Het gaat er bij het M&O-criterium om dat in de organisatie effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruik te voorkomen, dan wel op te sporen. Dat de vigerende wet- en regelgeving duidelijk is, aangepast is aan actuele omstandigheden en te handhaven is. Om dit te bewerkstellingen is een mix van maatregelen nodig. Een mogelijk uitgangspunt hiervoor is het opstellen van een nota M&O. Het is overigens niet verplicht om voor het voeren van het M&O-beleid een overkoepelende nota vast te stellen. Indien men voor een overkoepelende nota kiest dan vragen twee aspecten daarbij de aandacht, te weten: 1. De door de gemeenten samen te stellen (kader)nota M&O-beleid betreft de algemene uitgangspunten en de filosofie van de organisatie met betrekking tot het voorkómen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Deze monden uit in de keuzes die de organisatie ter zake maakt. De uitwerking daarvan in (een mix van) concrete beheersmaatregelen moet geïntegreerd zijn in de administratieve organisatie/interne controle van de organisatie. 2. De (kader)nota M&O-beleid is geen statisch, maar dynamisch document. Het M&O-beleid moet voldoende actueel zijn, gelet op de mogelijkheden en richtingen die er bestaan in

40

zowel het misbruik en oneigenlijk gebruik zelf, als in de bestrijding daarvan. Het M&Obeleid moet voldoende zijn afgestemd op de meest recente wetgeving en de praktijk. Aanbeveling De commissie BBV adviseert een overkoepelend beleidsstuk M&O te maken. Deze bevat naast de filosofie, algemene uitgangspunten en risicoanalyse ook maatregelen ter voorkoming en afdoening. 4.3.3 De rechtmatigheidsverantwoording in relatie tot M&O

Het is aan de gemeente om effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. De gemeente beziet in eerste plaats welke eisen de wet- en regelgeving stelt ten aanzien van M&O, wat daarin is geregeld omtrent de handhaving en hoe zich dat heeft vertaald naar de opzet van de interne organisatie. Daarbij wordt aandacht besteed aan de aandacht in de organisatie voor misbruikpreventie en -opsporing, maatregelen om de wet- en regelgeving regelmatig te toetsen op actualiteit en handhavingsmogelijkheden en het sanctiebeleid. Voor de eigen wet- en regelgeving bepaalt de raad zelf hoever hij gaat in de eisen die aan het M&O beleid te stellen zijn. De gemeente dient een uitspraak te doen in hoeverre het M&O beleid ook feitelijk wordt nageleefd en of de getroffen maatregelen werken. De basis daarvoor ligt in belangrijke mate bij de uitkomsten van de intern al uitgevoerde controles en evaluaties. De actualiteit van het (specifieke) M&O-beleid is daarom een aandachtspunt. Deze wordt in elk geval vastgesteld door het M&O-beleid te bezien op wijzigingen benodigd voor de afstemming op nieuwe wet- en regelgeving en op specifieke ontwikkelingen, zoals daadwerkelijk gesignaleerd misbruik en/of oneigenlijk gebruik.

Wanneer het college concludeert dat het M&O-beleid (op onderdelen) niet actueel is en/of dat de er geen M&O-beleid bestaat of het M&O-beleid feitelijk niet is nageleefd dan vermeldt het college dit in de paragraaf bedrijfsvoering. Bij geconstateerd misbruik waarbij het M&O-beleid niet juist is uitgevoerd, zal veelal ook een afwijking in het getrouwe beeld van de jaarrekening ontstaan. Daadwerkelijk geconstateerd misbruik waarbij het M&O-beleid wel juist is uitgevoerd en een getrouwe verwerking in de jaarrekening heeft plaatsgevonden wordt niet betrokken bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording (zie bijlage 4). Wel dient via de paragraaf bedrijfsvoering inzicht te worden gegeven in de aard en de (financiële) impact van het geconstateerde misbruik. Stellige uitspraak Geconstateerd misbruik waarbij het M&O beleid juist is uitgevoerd en op een getrouwe wijze is verwerkt in de jaarrekening, wordt niet betrokken bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. Wel dient via de paragraaf bedrijfsvoering inzicht te worden gegeven in de aard en de (financiële) impact van het bij de gemeente geconstateerde misbruik.

41

4.4 Effecten van het niet naleven van wet- en regelgeving In de volgende tabel is weergegeven wat het effect is van een afwijking van wet- en regelgeving en de consequenties voor de rechtmatigheidsverantwoording. Met betrekking tot de interpretatie op het gebied van het begrotingscriterium verwijzen we naar paragraaf 4.3. Afwijkingen van wet- en regelgeving

Niet opnemen in de rechtmatigheidsver antwoording

Wel opnemen in de rechtmatigheidsv erantwoording

Betreffen: Bepalingen in wet- en regelgeving worden niet nageleefd (voorwaardencriterium), maar dit kan geen directe financiële consequenties hebben. Bepalingen in wet- en regelgeving worden niet nageleefd (voorwaardencriterium), en hieruit kunnen directe financiële consequenties voortvloeien. Er zijn geen effectieve M&O maatregelen en mede als gevolg daarvan zijn rechtmatigheidsafwijkingen en/of onduidelijkheden geconstateerd die geen consequenties hebben voor getrouwe beeld aspecten van jaarrekeningposten. Er zijn geen effectieve M&O-maatregelen, maar ondanks dat zijn er geen fouten en/of onduidelijkheden geconstateerd.

X

X

X

X

4.5 Financiële beheershandelingen en onduidelijkheden bij het naleven van wet- en regelgeving In uitzonderlijke situaties kan het college worden geconfronteerd met financiële beheershandelingen waarvan hij de rechtmatigheidsaspecten niet goed kan overzien. Dit kan het geval zijn bij tegengestelde opvattingen van specialisten onderling. Voorbeelden hiervan zijn staatssteun, Europese aanbestedingen en wet markt en overheid (mededinging). Als de betreffende dossiers door de specialisten goed gedocumenteerd zijn, kwalificeren deze dossiers tot onduidelijkheden en vermeldt het college dit – voor zover de door de raad vastgestelde verantwoordingsgrens wordt overschreden - in de rechtmatigheidsverantwoording. Stellige uitspraak Bij complexe situaties waarin specialisten niet tot een eenduidig oordeel komen, kan het voor het college onduidelijk zijn of financieel rechtmatig is gehandeld. Het college betrekt 42

deze situatie bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. En neemt deze op als een onduidelijkheid, indien het totaal aan onduidelijkheden de verantwoordingsgrens overschrijdt.

43

Bijlage 1 Modelverantwoording (verplicht) Verantwoordelijkheid college van burgemeester en wethouders14 De baten en lasten alsmede de balansmutaties moeten getrouw in de jaarrekening worden opgenomen. Uit het getrouw opnemen van de baten en lasten alsmede de balansmutaties, blijken een drietal rechtmatigheidscriteria niet expliciet. Dit betreffen het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium. In deze rechtmatigheidsverantwoording licht het college van burgemeester en wethouders toe in hoeverre bij de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium zijn nageleefd. Dit houdt in dat de verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties in overeenstemming zijn met door de raad vastgestelde kaders zoals de begroting en gemeentelijke verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving. Bij de waarderingsgrondslagen in de jaarrekening is het door de raad op <datum> vastgestelde normenkader van de relevante wet- en regelgeving verder toegelicht. Deze verantwoording hanteert een grensbedrag omdat alleen de van belang zijnde aspecten in de verantwoording hoeven te worden betrokken.

Deze grens is door de raad bepaald en bedraagt <x>% (maximaal 2) van de totale lasten exclusief toevoegingen aan de reserves en is daarmee vastgesteld op € <x>. De grondslag voor deze verantwoording is de Kadernota Rechtmatigheid 2025 van de Commissie BBV van september 2025. Bevinding Het college stelt vast dat de omvang van de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties die niet rechtmatig tot stand zijn gekomen bedrag € <Y> bedraagt. Dit is lager/hoger dan de daarvoor gestelde grens van € <X>. Van de niet rechtmatig tot stand gekomen verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties is volgens het college overigens een bedrag van € <Z> acceptabel op basis van door de gemeenteraad vastgestelde afspraken. Optioneel opnemen overzicht paragraaf 4.2.2 De geconstateerde afwijkingen betreffen15: • In de paragraaf bedrijfsvoering is op basis van de Kadernota rechtmatigheid van de commissie BBV en op basis van de afspraken met de raad aanvullende informatie 14

In deze tekst wordt gesproken over college van burgemeester en wethouders, maar deze geldt ook voor gedeputeerde staten van de provincie en het (dagelijks) bestuur van waterschappen en gemeenschappelijke regelingen. Daar waar gemeente staat, dient ook provincie, waterschappen of gemeenschappelijke regeling gelezen te worden. 15 De afwijkingen (fouten en/of onduidelijkheden als gedefinieerd in de notitie rechtmatigheidsverantwoording) worden alleen in de rechtmatigheidsverantwoording vermeld indien de door de raad gestelde verantwoordingsgrens voor rechtmatigheid is overschreden. Op basis van afspraken tussen de raad en het college kunnen afwijkingen die lager zijn dan de verantwoordingsgrens in de paragraaf Bedrijfsvoering worden vermeld.

44

opgenomen over de financiële rechtmatigheid. In deze paragraaf heeft het college ook beschreven welke actie hij onderneemt om vermelde afwijkingen in de toekomst te voorkomen.

45

Bijlage 2 Duiding grensbedrag en oordeelsvorming De grens waarboven afwijkingen in de rechtmatigheidsverantwoording moeten worden opgenomen wordt door de raad bepaald en bedraagt maximaal 2% van de totale lasten, exclusief toevoegingen aan de reserves (zie hoofdstuk 3.2). Onder afwijkingen wordt verstaan fouten (dus het niet naleven van wet- en regelgeving) en afzonderlijke posten waarvan bij het college onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid. Het percentage van maximaal 2% geldt voor fouten en onduidelijkheden opgeteld. Blijven de fouten en de onduidelijkheden onder de verantwoordingsgrens dan worden geen afwijkingen opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Wel blijft het relevant om alle geconstateerde afwijkingen te vermelden in bijvoorbeeld de paragraaf bedrijfsvoering van de jaarstukken. Hiervoor kan de raad ook een grens met het college afspreken, de rapportagegrens. De verantwoordingsgrens is niet hetzelfde als de materialiteit van de accountant. De materialiteit is de basis voor de diepgang van de accountantscontrole en bepalend voor de oordeelsvorming van de accountant. De grenzen liggen vast in het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado).

De verantwoordingsgrens en de materialiteit zijn dus niet hetzelfde, maar het wel of niet opnemen van een rechtmatigheidsfout kan wel degelijk gevolgen hebben voor de strekking van de controleverklaring. Voor een toelichting op de gevolgen van de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording op de controle van de accountant verwijzen wij naar de notitie rechtmatigheidsverantwoording van de commissie BADO. Ter illustratie volgt hieronder een voorbeeld waarbij verschillende casuïstiek is opgenomen, uitgaande van de onderstaande uitgangspunten: Totaal lasten: Door de raad vastgestelde verantwoordingsgrens: 2% Door de raad vastgestelde rapportagegrens:

€ 100.000.000 € 2.000.000 € 400.000

Casus 1: Rechtmatigheidsfouten: Onduidelijkheden:

€ 2.500.000 € 750.000

De gemeente neemt in de rechtmatigheidsverantwoording de rechtmatigheidsfouten op van € 2.500.000 en de onduidelijkheden van € 750.000 omdat deze afwijkingen boven de verantwoordingsgrens liggen.

46

Casus 2: Rechtmatigheidsfouten: Onduidelijkheden:

€ 1.500.000 € 750.000

De gemeente neemt in de rechtmatigheidsverantwoording de rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden op omdat de rechtmatigheidsfouten en de onduidelijkheden bij elkaar opgeteld boven de verantwoordinggrens van € 2.000.000 liggen. Casus 3: Rechtmatigheidsfouten: Onduidelijkheden:

€ 500.000 € 300.000

De gemeente neemt in de rechtmatigheidsverantwoording geen rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden op, omdat de rechtmatigheidsfouten en de onduidelijkheden bij elkaar opgeteld onder de verantwoordinggrens van € 2.000.000 liggen. In de paragraaf bedrijfsvoering worden de individuele rechtmatigheidsfouten gemeld, omdat deze boven de € 400.000 liggen.

47

Bijlage 3 Samenvatting stappenplan begrotingsonrechtmatigheid Stap 1: omdat alle overschrijdingen van de begroting (zoals opgenomen in hoofdstuk 2.2) (exploitatie en investeringen) en onderschrijdingen van lasten, investeringen en baten en overschrijdingen van baten die niet tot een begrotingswijziging hebben geleid en/of te laat zijn gemeld aan de raad begrotingsonrechtmatigheden zijn, deze verzamelen ten behoeve van de rechtmatigheidsverantwoording door het college. Stap 2: beoordelen of het totaal aan afwijkingen, fouten en onduidelijkheden opgeteld ten aanzien van het begrotings-, voorwaarden- en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium boven de door de raad vastgesteld verantwoordingsgrens komen. Bij ja: Stap 3: totaal van alle begrotingsonrechtmatigheden vermelden en toelichten in de rechtmatigheidsverantwoording. Stap 4: vaststellen en aangeven welke begrotingsonrechtmatigheden met betrekking tot de overschrijding van lasten en investeringsbudgetten passen binnen het door de raad vastgestelde beleid (acceptabel zijn). Deze begrotingsonrechtmatigheden moeten bij de toelichting op de baten en lasten in de jaarrekening en bij de programma’s en investeringen meer uitgebreid worden toegelicht. In de rechtmatigheidsverantwoording wordt daarnaar verwezen. Stap 5: resultaat: resterende begrotingsonrechtmatigheden in de rechtmatigheidsverantwoording toelichten.

Deze begrotingsonrechtmatigheden kunnen door de raad bij het debat en het besluit over het vaststellen van de jaarrekening worden betrokken. Stap 6: overeenkomstig de afspraken met de raad aanvullende informatie opnemen in de paragraaf bedrijfsvoering. Bij nee: Stap 3: totaal van alle begrotingsonrechtmatigheden vermelden en overeenkomstig de afspraken met de raad aanvullende informatie opnemen in de paragraaf bedrijfsvoering.

48

Bijlage 4 Schematische weergave afwegingskader misbruik en oneigenlijke gebruik In deze bijlage wordt een schematische weergave gegeven van het afwegingskader dat van toepassing is bij misbruik en oneigenlijk gebruik. De blauwe/doorlopende pijlen staan voor een bevestigend antwoord. De oranje/gestippelde lijnen voor een ontkennend antwoord. De zwarte pijlen staan voor een automatisch gevolg. Oneigenlijk gebruik