Document · PDF

Bijlage 2: Risicotaxatieonderzoek AEF beschermd wonen regiogemeenten

Commissie Samenleving 10 april 2024, gemeente HulstBij agendapunt: Bespreking Ingekomen stuk A16 inzake historische reserve Beschermd Wonen12.164 woorden

Open het PDF bij iBabs ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 2

Risicotaxatie beschermd wonen in de regio Zeeland Conceptrapportage AEF 14-07-2023

Inhoudsopgave

1. Inleiding, context en aanpak 2. Technische aspecten van het wetsvoorstel 3. De transformatie in de context van Zeeland 4. Maatschappelijke ontwikkelingen 5. Regionale transformatieopgaven 6. Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen 7. De (financiële) risico’s op een rij

Inleiding, context & aanpak

Met het oog op de transformatie naar ‘beschermd thuis’ kiest de regio Zeeland voor een partnerschap Naar verwachting start in 2025 de financiële doordecentralisatie van BW Op dit moment zijn beschermd wonen-voorzieningen ongelijk verdeeld over het land. Om een zorglandschap vorm te geven waarin mensen met psychische problemen zoveel mogelijk thuis of in hun eigen woonplaats kunnen blijven wonen, wordt er gewerkt aan een wetsvoorstel voor de doordecentralisatie van beschermd wonen. Op het moment van schrijven is de verwachting dat in 2025 de (financiële) doordecentralisatie van start gaat en alle gemeenten verantwoordelijk worden voor het organiseren van BW. Onderdeel van de doordecentralisatie en de transformatie naar ‘beschermd thuis ‘zijn onder andere het vaker inzetten van ambulante ondersteuning in de wijk en het terugdringen van intramuraal verblijf. Hiermee krijgen kwetsbare inwoners de kans om met de nodige ondersteuning in hun eigen omgeving te werken aan herstel en deel te nemen aan de maatschappij. De (financiële) verantwoordelijkheid verschuift naar alle gemeenten Waar op dit moment de centrumgemeenten (financieel) verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van beschermd wonen, verschuift die verantwoordelijkheid

1: In wetsvoorstel Invoering woonplaatsbeginsel voor beschermd wonen worden de definitie, voorwaarden en uitzonderingen van het woonplaatsbeginsel nader uitgewerkt.

met de doordecentralisatie naar alle Nederlandse gemeenten. Het huidige ‘historische verdeelmodel’ wordt vervangen door een ‘objectief verdeelmodel’ gebaseerd op maatstaven als de oppervlakte van de gemeente en het aantal inwoners met hoge zorgkosten. Middels een ingroeipad worden de middelen stapsgewijs overgeheveld. Huidige inwoners van een beschermd wonenvoorziening blijven tot ze uitstromen vallen onder de verantwoordelijkheid van de centrumgemeenten. Het verblijf van nieuwe cliënten in voorzieningen die vallen onder de wettelijke definitie van BW wordt bekostigd door de herkomstgemeente, zoals vastgesteld volgens het woonplaatsbeginsel1.

In Zeeland werken de gemeenten in partnerschap aan de transformatie De dertien Zeeuwse gemeenten zijn voornemens om ook na de doordecentralisatie in 2025 samen te blijven werken op het gebied van beschermd wonen. In dit partnerschap worden de gemeentelijke middelen samengevoegd tot een regiobudget. De regio werkt op dit moment aan het opstellen van (voorlopige) samenwerkingsafspraken rondom (financiële) verantwoordelijkheden en de governance binnen het partnerschap. Het streven is deze afspraken per 01-01-2024 te implementeren.

Inleiding, context & aanpak

Er is behoefte aan meer zicht op de risico’s die volgen uit het partnerschap Om samenwerkingsafspraken vast te stellen is er een risicotaxatie nodig Voor het verder uitdiepen en vaststellen van de samenwerkingsafspraken, is het nodig om een risicotaxatie uit te voeren ten aanzien van de risico’s die volgen uit de financiële doordecentralisatie, het Woonplaatsbeginsel en het partnerschap op het gebied van beschermd wonen. In het kader van de ondertoezichtstelling van de gemeente Vlissingen als Artikel 12-gemeente dient dit zowel te gebeuren vanuit het perspectief van de dertien Zeeuwse gemeente als vanuit het perspectief van de centrumgemeente Vlissingen. De werkgroep Partnerschap van de regio Zeeland heeft AEF gevraagd dit eerste onderzoek uit te voeren: de risicotaxatie vanuit het perspectief van de dertien Zeeuwse gemeenten. Hierin is aandacht voor de risico’s die volgen uit de transformatieopgaven, het objectieve verdeelmodel en ingroeipad, en de risico’s die horen bij eventuele wijzigingen daarin. Naast de financiële risico’s zijn hierin ook enkele bestuurlijke risico’s opgenomen. Tot slot is gekeken naar wat deze risico’s betekenen voor de benodigde samenwerkingsafspraken en het partnerschap tussen de dertien gemeenten.

Aanpak We deden een documentstudie naar transformatieopgaven en (voorgenomen) wijzigingen in de regio Zeeland, onder andere op basis van de regiovisie, de uitwerking van het verdeelmodel en (concept)werkafspraken. We spraken met verschillende betrokken professionals in de regio, waaronder van het CZW bureau, verschillende Zeeuwse gemeenten, het ambtelijk kernteam en externe experts om de Zeeuwse context, regionale ontwikkelingen en gemaakte afspraken in kaart te brengen.

We analyseerden lokale monitoringsdata rondom in- en uitstroom en zorgkosten. Op basis hiervan komen we vervolgens tot benadering van toekomstige financiële risico’s. We benaderden de financiële risico’s aan de hand van een gevoeligheidsanalyse of met behulp van bandbreedtes. Bestuurlijke risico’s zijn kwalitatief uitgewerkt.

Inleiding, context & aanpak

We clusteren de risico’s in drie categorieën aan de hand van de oorzaak of oorsprong van het risico Een deel van de risico’s bestaat ook los van de transformatie Sommige van de risico’s komen voort uit ontwikkelingen die grotendeels losstaan van de transformatie in beschermd wonen. Denk hierbij aan de krapte op de woningmarkt en de impact daarvan op de uitstroom van cliënten. Ook zonder wetswijziging of nieuwe bekostiging voor BW, heb je als regio iets te doen op deze ontwikkelingen. Binnen de transformatie hebben deze algemene ontwikkelingen echter ook invloed op hoe waarschijnlijk of omvangrijk de financiële risico’s zijn. Daarom nemen we ze apart mee. Daarnaast volgen enkele risico’s uit de transformatieopgaven zelf Ook zijn er risico’s die samenhangen met de transformatie zelf. Denk hierbij aan mogelijke verschillen kunnen die ontstaan tussen gemeenten door de verantwoordelijkheid voor toegang en preventie lokaal te beleggen of inefficiënter werken als gevolg van de ambulantisering. Samen met de algemene ontwikkelingen beïnvloeden de transformatieopgaven daarmee hoe groot de risico’s precies in de regio zullen zijn.

Sommige risico’s zijn inherent aan het werken met een verdeelmodel Tot slot zijn er risico’s die inherent zijn aan het werken met aannames zoals bij een verdeelmodel en ingroeipad. Bij aannames hoort namelijk ook dat zij af kunnen en zullen wijken van de werkelijke situatie of ontwikkeling. Hoe groot die afwijking is, hangt af van de mate waarin de eerder genoemde ontwikkelingen op zullen spelen én een eventuele herijking van het model.

Transformatie:

zoals ambulantisering, inzet op preventie en lokale toegang

Algemene ontwikkelingen:

Verdeelmodel & ingroeipad:

zoals Wlz-ggz, Zvwwachtlijsten, woning- of arbeidsmarktkrapte

Verschil aannames en werkelijkheid en eventuele wijzigingen

Risico’s

Inhoudsopgave

Technische aspecten van het wetsvoorstel

Voor de transformatie van beschermd wonen is een objectief verdeelmodel met 5 maatstaven opgesteld

Uitgangspunten transformatie beschermd wonen

Het uitgangspunt van de transformatie is dat kwetsbare inwoners zoveel mogelijk thuis of in hun eigen woonplaats ondersteuning wordt geboden door de verantwoordelijkheid te leggen bij alle gemeenten in plaats van de uitsluitend bij de centrumgemeenten.

Gemeenten krijgen financiële verantwoordelijkheid op basis van een objectief verdeelmodel

Op dit moment krijgen centrumgemeenten de middelen voor beschermd wonen. Dit geld wordt verdeeld aan de hand van een historisch verdeelmodel (op basis van de kosten die de regio maakte voor beschermd wonen in 2013). Per 2025 krijgen alle gemeenten middelen voor hun eigen inwoners die verdeeld worden aan de hand van een objectief verdeelmodel. Omdat dit nieuwe budget onafhankelijk is van het gebruik van beschermd wonen, worden gemeenten die inzetten op herstel en preventie op de lange termijn beloond. Dit verdeelmodel is gebaseerd op een aantal feitelijke kenmerken van de gemeente, ook wel maatstaven:

Aantal EPApatiënten1

1: EPA staat voor ernstige psychische aandoeningen.

Aantal inwoners met hoge zorgkosten

Oppervlakte van het land

Regionale centrumfunctie

Vast bedrag

Technische aspecten van het wetsvoorstel

De middelen worden aan de hand van een ingroeipad geleidelijk overgeheveld naar alle gemeenten Om deze (financiële) transformatie vorm te geven is een ingroeipad ingesteld

Om de doordecentralisatie financieel vorm te geven is een ingroeipad ingesteld. Dit houdt in dat in een periode van 10 jaar stapsgewijs de financiering voor beschermd wonen wordt overgeheveld van centrumgemeenten naar alle gemeenten. Dit gebeurt door het afbouwen van de historische budgetten voor centrumgemeenten en te vervangen door een financiering aan alle gemeenten op basis van een nieuw, objectief verdeelmodel. De op- en afbouw van het ingroeipad is gebaseerd op de verwachte in- en uitstroom van cliënten.1 Het ingroeipad ziet er als volgt uit: Ingroeipad beschermd wonen

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

Landelijk bleek het aantal cliënten dat uitstroomt uit gemeentelijk beschermd wonen aanhoudend hoger dan verwacht. Om die aantallen terug te dringen zijn er afspraken gemaakt tussen VWS, VNG en het CIZ. Mocht dit niet leiden tot de gewenste afname, dan kan er opnieuw worden gesproken over een uitname uit het gemeentefonds.

2032

2033

2034

Na het openstellen van de Wet langdurige zorg (hierna: Wlz) voor mensen met psychische problemen, is een deel van de BW-populatie uitgestroomd richting de Wlz. Om de financiering hierop aan te passen is er destijds een uitname gedaan uit het gemeentefonds. Door de Wlz-uitname is de te verdelen hoeveelheid geld kleiner, waardoor het proces van overhevelen sneller afgerond is: 7 jaar in plaats van de voorziene 10 jaar.

Mogelijke uitname van de kosten voor Wlz-cliënten

1: Cliënten die bij de start van de transformatie al in BW-voorzieningen zitten, blijven tot zij uitstromen vallen onder de verantwoordelijkheid van de centrumgemeenten.

De ambitie is het komende jaar de Wlz-instroom met 20% af te laten nemen.

Technische aspecten van het wetsvoorstel

Om per cliënt de verantwoordelijke gemeente te bepalen, wordt het woonplaatsbeginsel ingevoerd Handreiking Woonplaatsbeginsel

Voor een aantal cliënten zal het niet direct duidelijk zijn wat hun herkomstgemeente is, bijvoorbeeld omdat ze al langer in zorgvoorzieningen verblijven. Daarom heeft de VNG een handreiking opgesteld om professionals hierbij te ondersteunen. Op de website van de VNG is de meest actuele versie te vinden: Handreiking VNG.

Aan de hand van het woonplaatsbeginsel worden alle gemeenten verantwoordelijk voor hun eigen inwoners Op dit moment is de centrumgemeente waar de cliënt zich aanmeldt verantwoordelijk voor het verstrekken van beschermd wonen. De transformatie brengt met zich mee dat de gemeente waar de cliënt vandaan komt hier verantwoordelijk voor is, ook wel het woonplaatsbeginsel. Twee kenmerken:

De wet geldt alleen voor klassiek beschermd wonen. Dus niet voor tussenvormen zoals Intensieve Begeleiding Thuis (hierna: IBT) of geclusterde voorzieningen.

De verantwoordelijke gemeente is die waar de desbetreffende persoon stond ingeschreven voorafgaand aan BW1.

Hierop zijn enkele uitzonderingen in de wet opgenomen. Bijvoorbeeld wanneer de inschrijving voorafgaand aan BW op het adres van een zorg- of forensische instelling was. In dat geval geldt de gemeente voorafgaand aan die opname als herkomst. Gezien het woonplaatsbeginsel niet geldt voor tussenvormen zoals IBT of geclusterde voorzieningen, is het van belang om als regio afspraken te maken over de verantwoordelijkheid voor tussenvormen.1 9

1: VNG (2021): richtlijn regionale afspraken tussenvormen beschermd wonen

Inhoudsopgave

De transformatie in de context van Zeeland

Vanaf 2025 ontvangen de dertien Zeeuwse gemeenten elk afzonderlijk middelen voor beschermd wonen De regio Zeeland is voornemens de BW-middelen te bundelen Om na 2025 het beschermd wonen in partnerschap uit te kunnen voeren, hebben de dertien Zeeuwse gemeenten afgesproken om de verkregen middelen te bundelen tot een regiobudget. Het uitgangspunt hierbij is dat elke cliënt in de regio Zeeland een ‘Zeeuwse cliënt’ is. Daarmee benoemen de gemeenten de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor deze inwoners. Uit het regionale budget zullen onder andere de lokale toegangen, de inzet op preventie, tussenvormen en intramuraal beschermd wonen worden bekostigd. Ondersteuning vanuit andere domeinen, bijvoorbeeld een uitkering vanuit de Participatiewet of Wmo-ondersteuning, blijven wel vallen onder de bekostiging vanuit de individuele gemeenten.

Er komen voorlopige afspraken om de transformatie al op te starten Hoewel het woonplaatsbeginsel, verdeelmodel en ingroeipad nog niet zijn aangenomen in de Tweede Kamer, worden er in de regio Zeeland wel al verdere, voorlopige afspraken gemaakt. Hierbij gaat het onder andere over de inrichting van de monitoring, een regionaal afwegingskader voor de lokale toegangen en de governance van het partnerschap.

Enkele cijfers op een rij:

▹ Regiobudget: de Zeeuwse gemeenten bundelen de verkregen middelen tot een regiobudget. In 2024 zou dit gaan om ongeveer € 38 miljoen op grond van het historisch verdeelmodel. ▹ Zorginkoop: de regio koopt gezamenlijk zorg in voor de periode 2023 – 2025. Voor 2025 is er voor € 22,9 miljoen aan zorg ingekocht, plus € 1,9 miljoen aan stelposten, bijvoorbeeld voor de doelgroep 18-/18+.

▹ Toegang & preventie: een deel van het regiobudget wordt over de dertien Zeeuwse gemeenten verdeeld voor de lokale toegang (€ 249.000) en preventieve maatregelen. Over de verdeling van middelen voor preventie zijn nog geen afspraken gemaakt. ▹ Nettoresultaat: de regio voorziet in 2025 een netto positief resultaat van ongeveer € 6 miljoen euro op de werkbegroting. Dit is inclusief ingekochte zorg, organisatiekosten en sluitposten. Preventieve maatregelen zijn hierin nog niet opgenomen.

Inhoudsopgave

Maatschappelijke ontwikkelingen

Eerst lichten we enkele maatschappelijke ontwikkelingen toe die raken aan BW De opgaven in beschermd wonen zijn niet los te zien van andere trends en opgaven Verschillende landelijke ontwikkelingen hebben invloed op het aantal mensen dat aanspraak doet op BW-voorzieningen, hoe snel zij vervolgens weer op eigen benen kunnen staan en de kosten voor het leveren van de benodigde zorg. De opgaven die gepaard gaan met de doordecentralisatie van beschermd wonen en het regionale partnerschap, zijn daardoor niet los van te zien van andere ontwikkelingen in en rondom het sociaal domein. Aangezien het landelijke ontwikkelingen zijn, zullen de gevolgen hiervan ook landelijk voelbaar zijn. Voor een individuele regio is het slechts in beperkte mate mogelijk om deze gevolgen te beheersen. Toch zal de regio Zeeland er wel rekening mee moeten houden in de inrichting van het partnerschap. We richten ons daarom eerst tot een vijftal maatschappelijke ontwikkelingen die, nog los van een transformatie, impact hebben op in- en uitstroom van BW-cliënten: 1. 2. 3. 4. 5.

Landelijke bestuurlijke afspraken om de instroom in de Wlz te beperken GGZ-wachtlijsten zorgen voor een toename van aantal BW-cliënten Steeds meer jongeren komen in BW met complexere problematiek De woningmarktkrapte kan uitstroom uit BW belemmeren De arbeidsmarktkrapte in de zorg is ook binnen BW een uitdaging

Maatschappelijke ontwikkelingen

Ontwikkeling 1: Instroomcriteria voor Wlz-indicaties hebben invloed op de instroom naar beschermd wonen 1. Landelijke bestuurlijke afspraken om de instroom in de Wlz te beperken Sinds 1 januari 2021 is de Wlz opgesteld voor mensen met een psychische stoornis voor wie volledig herstel en zelfstandige deelname aan de samenleving niet meer mogelijk is. Sindsdien is landelijk sprake van een aanhoudende hoge instroom in de Wlz. Dit gaat gepaard met een aantal onbedoelde en onvoorziene effecten. Zo past de hoge instroom naar de Wlz-ggz niet bij de visie dat de meeste mensen met psychische aandoeningen baat hebben bij herstelgerichte zorg.

Landelijke verwachting: 12.000 mensen met Wlzindicatie, realiteit: inmiddels 27.000 mensen1

Regio Zeeland: sinds 2021 is 53% van Zeeuwse BW-populatie uitgestroomd naar Wlz2

In mei 2023 zijn er bestuurlijke afspraken3 gemaakt om de instroom naar de Wlz te beperken. Deze bestuurlijke afspraken gaan in op (1) het beter duiden van de toegangscriteria tot de Wlz voor mensen met een psychische aandoening en (2) afgeven langer durende Wmo-beschikkingen voor beschermd wonen en intensieve ambulante begeleiding. Op het moment dat het CIZ scherpere keuzes gaat maken in de toegang tot de Wlz, zal de instroom in de Wlz naar verwachting weer lager worden.3 Dat betekent dat meer mensen naar verwachting een beroep zullen doen op gemeentelijk beschermd wonen. Dit kan leiden tot een toename van het cliëntenaantal in BW. Ook kunnen de landelijke afspraken ertoe leiden dat voor sommige groepen cliënten met psychische aandoeningen Zeeland weer langere Wmo-beschikkingen afgeeft, ook al blijft er beleidsvrijheid om zelf keuzes te maken in de duur van beschikkingen behouden. De regio Zeeland moet er rekening mee houden met dat dit in de toekomst kan leiden tot een toename van het aantal cliënten in BW.

1: Kamerbrief over ontwikkelingen ggz in Wet langdurige zorg (Wlz) – 14 april 2023 2: Regiovisie beschermd wonen, Maatschappelijke opvang, Zeeland 2022-2025 3: Kamerbrief over Bestuurlijke afspraken langdurige ggz in de Wlz en Wmo – 23 mei 2023

Maatschappelijke ontwikkelingen

Ontwikkelingen 2 & 3: Knelpunten rondom andere zorg beïnvloeden de zwaarte van de cliëntpopulatie

2. GGZ-wachtlijsten zorgen voor een toename van aantal BW-cliënten

3. Steeds meer jongeren komen in BW met complexere problematiek

Door de wachtlijsten in de GGZ – in het wettelijk kader van de Zorgverzekeringswet (hierna: Zvw)- moeten mensen met psychische problematiek n het huidige zorglandschap langer wachten op passende zorg. Dit maakt dat deze groep mensen niet op tijd de juiste behandeling krijgt, waardoor de complexiteit van problematiek toeneemt en zelfstandig wonen vaak niet meer lukt1. Met als resultaat: deze groep komt in toenemende mate terecht in beschermd wonen.

Een derde van de groep mensen met ernstige psychische aandoeningen (EPA) bestaat uit jongvolwassenen2. In de praktijk ziet Kwintes, een aanbieder voor beschermd wonen, een toename van jongvolwassenen waarvan de complexiteit van de problematiek toeneemt, die vastlopen. Dit maakt dat zij beperkt herstellen en niet uitstromen naar begeleid of zelfstandig wonen.

Het beeld dat de wachtlijsten vanuit de ggz zorgt voor een toenemende druk op het beschermd wonen en een verzwaring van de doelgroep wordt in de regio Zeeland herkend. Op basis van gesprekken met betrokkenen blijkt dat mensen met dermate complexe problematiek ook in Zeeland steeds vaker in BW terecht komen.

Dit beeld wordt eveneens teruggezien in de regio Zeeland. Betrokkenen geven aan dat zij een toename zien van het aantal jongeren en de complexiteit van de problematiek bij jongvolwassenen die vanuit de jeugdzorg instromen in BW. In de overgang van jeugd naar volwassenheid (ook wel 18-/18+ overgang) verliest ook Zeeland een deel van de jongeren uit het oog. Deze jongeren melden zich vervolgens een aantal jaar later met grotere problematiek dan voorheen bij BW. Ook kwam in een gesprek met het ambtelijk kernteam naar voren dat de recidive kans bij jongeren relatief groot is, naar schatting van betrokkenen komt tot wel 30% van de jongeren weer terug in BW.

De regio Zeeland moet rekening houden met een toenemende druk op het beschermd wonen door wachtlijsten in de GGZ

De regio Zeeland moet rekening houden met een toename van het aantal jongeren in BW en toenemende complexiteit van problematiek

1: Significant (2022): verdiepend onderzoek GGZ-doelgroep 2: Kwintes (z.d.): webpagina over onderzoek doorontwikkeling beschermd wonen voor jongvolwassenen

Maatschappelijke ontwikkelingen

Ontwikkelingen 4 & 5: Maatschappelijke trends beïnvloeden de uitdagingen binnen BW 4. De woningmarktkrapte kan uitstroom uit BW belemmeren

5. De arbeidsmarktkrapte in de zorg is ook binnen BW een uitdaging

De huidige woningmarktkrapte maakt het lastig om cliënten uit te laten stromen naar hun herkomstgemeente.1

De huidige krapte op de arbeidsmarkt maakt het ook binnen het beschermd wonen een uitdaging om voldoende personeel te vinden om de cliëntpopulatie te bedienen. Ook binnen de regio Zeeland brengt dit uitdagingen met zich mee om te blijven voorzien in zorg voor de verwachte toename in het aantal BWcliënten.

Uit de gesprekken blijkt dat in de regio vooral in de kleinere gemeenten de woningmarktkrapte de uitstroom belemmert. De regio probeert hierop in te spelen door Weer Thuis: een samenwerkingsverband tussen gemeenten, woningbouwcorporatie en aanbieders. Hierin zijn afspraken gemaakt over een gelijke spreiding van de uitstroom van cliënten. Het uitgangspunt is: cliënten stromen uit naar hun herkomstgemeente, tenzij er gegronde redenen zijn voor uitstroom naar een andere gemeente. In de praktijk geven betrokkenen te zien dat sommige woningcorporaties hier minder op sturen dan anderen.

De huidige woningmarktkrapte maakt dat de regio rekening moet blijven houden met een achterblijvende uitstroom

1: Significant (2022): verdiepend onderzoek GGZ-doelgroep

De arbeidsmarktkrapte kan er bij aanbieders in de toekomst voor zorgen dat ze meer ZZP’ers of flexwerkers in zullen huren. Ook hogere salarissen voor zorgwerknemers zijn een reëel scenario in het licht van de huidige caoonderhandelingen. Dit kan zich vervolgens vertalen in hogere tarieven en hogere kosten dan voorzien binnen het beschermd wonen.

De regio Zeeland moet rekening houden met hogere tarieven en daarmee stijgende kosten binnen beschermd wonen

Inhoudsopgave

Regionale transformatieopgaven

Ook (regionale) transformatieopgaven beïnvloeden de risico’s voor BW Risico’s worden beïnvloed door de Zeeuwse inrichting van de doordecentralisatie Net als de landelijke ontwikkelingen in en rondom het sociaal domein, kunnen de transformatieopgaven in Zeeland invloed hebben op de in- en uitstroom van BW-cliënten en de kosten voor BW-voorzieningen. Een deel van de transformatie is door de regio al gestart. De manier waarop de regio Zeeland invulling geeft aan de doordecentralisatie, heeft ook impact op de risico’s. Zo kan het werken met een lokale toegang er ook toe leiden dat binnen de regio de verschillen tussen gemeenten toenemen, met financiële en/of bestuurlijke risico’s tot gevolg. Als laatste stap voordat we de risico’s voor het partnerschap uitwerken, omschrijven we daarom 5 opgaven die volgen uit de (ingezette) transformatie en die impact hebben op in- en uitstroom van BW-cliënten en de kosten voor BW-voorzieningen: 1. 2. 3. 4. 5.

Van verblijf naar ambulante voorzieningen Preventie en vroegsignalering Opzetten van de regionale monitoring Inrichten van de lokale toegang Ontwikkelingen in de beschikkingsduur

Regionale transformatieopgaven

Transformatie 1 & 2: De ambities rondom preventie en ambulantisering hebben impact op de cliëntpopulatie 1. Van verblijf naar ambulante voorzieningen Een van de uitgangspunten van de Zeeuwse regiovisie op beschermd wonen is dat cliënten zoveel mogelijk herstellen in hun eigen omgeving. De komende jaren zal daarom meer en meer worden ingezet op ambulante begeleiding en geclusterde voorziening, in plaats van intramuraal verblijf. De begeleiding of het verblijf vinden daarnaast zoveel mogelijk plaats in de eigen gemeente van de cliënt. De ambulantisering van het beschermd wonen, kan invloed hebben op de kosten per cliënt en het aantal cliënten dat in- en uitstroomt. Daarmee kan de ambulantisering ook van invloed zijn op de (grootte van) de risico’s. Een voorbeeld van zo een effect is een toename in de kosten per cliënt voor IBT als gevolg van toegenomen reistijden en inefficiëntie. Dit speelt met name op het moment dat IBT-aanbieders ongebonden zijn aan subregio’s. De uitgestrektheid van het Zeeuwse landschap kan er dan voor zorgen dat professionals langer dan voorzien en langer dan voorheen naar cliënten reizen. Op de langere termijn kan dit leiden tot 1) een lagere capaciteit of 2) hogere kosten voor ambulante begeleiding.

2. Preventie en vroegsignalering In de regiovisie staat beschreven dat de regio Zeeland het uitvoeren van preventiemaatregelen lokaal belegt. Dit betekent dat een bedrag uit het regiobudget wordt overgeheveld naar de dertien gemeenten voor het inzetten van preventieve maatregelen. Hoe een gemeente dit invult, kunnen zij tot op zekere hoogte zelf bepalen. Wel zijn er afspraken gemaakt over welke maatregelen er ten minste worden verwacht. Desondanks is het mogelijk dat, door de verantwoordelijkheid bij individuele gemeenten te leggen, er verschillen ontstaan in de regio. Zo kunnen sommige gemeenten sterker inzetten op preventie dan andere gemeenten. Bijvoorbeeld doordat een gemeente niet het volledige toegekende budget voor preventie inzet of doordat het kiest voor minder effectieve maatregelen. Op den duur kan daardoor het aantal cliënten vanuit deze gemeente dat een beroep doet op BW-voorziening onevenredig hoog worden. Deze situatie kan op termijn leiden tot een financieel vraagstuk omdat de hogere instroom meer druk legt op het regiobudget. Daarnaast is het een bestuurlijk vraagstuk, omdat een verschil in inzet op preventie de solidariteit binnen het partnerschap onder druk kan zetten.

Regionale transformatieopgaven

Transformatie 2 & 3: De doordecentralisatie vraagt van de regio Zeeland ook een andere manier van werken 3. Opzetten van de regionale monitoring

4. Inrichten van de lokale toegang

Het opzetten van een regionale monitoring heeft niet direct impact op de ontwikkelingen in de cliëntpopulatie in beschermd wonen. Wel bepaalt het in grote mate hoe snel ontwikkelingen in de regio worden gesignaleerd en de verklarende factoren hiervoor worden gevonden. Het is daarmee een voorwaarde voor het tijdig en passend bij kunnen sturen. Om die reden is de regionale monitor en belangrijk onderdeel van de transformatie én heeft het impact op de grootte van de risico’s daarvan voor de gemeenten.

Vooruitlopend op de transformatie is de regio Zeeland aan de slag gegaan met het inrichten van een lokale toegang. In plaats van één centrale toegang voor alle gemeenten in de regio, is de toegang bij iedere gemeente lokaal belegd. Dit vanuit de visie dat de toegang hiermee beter aan kan sluiten op de lokale infrastructuur en beter zicht heeft op de cliënt. Om een uniforme werkwijze in de regio te behouden, is er een regionaal afwegingskader opgesteld en een onafhankelijke deskundige aangesteld.

Er wordt door de regio voorzien de monitor per 1 januari 2024 in te voeren en het beheer hiervan te beleggen bij het CZW bureau. De bestuurlijke afspraken zijn inmiddels rond. Wel liggen er nog vraagstukken op het gebied van gegevensdeling en hoe te komen tot een uniforme werkwijze bij het invullen van de monitor. Daarnaast is het op dit moment nog niet duidelijk of de invulling van de monitor voldoende zal zijn om snel en accuraat tot een regiobeeld te komen van de ontwikkelingen binnen het beschermd wonen.

Naast het indiceren van BW-voorzieningen, speelt de toegang ook een belangrijke rol bij het sturen op de preventieve maatregelen die door de gemeente worden ingezet en de vroegsignalering. Het werken met een lokale toegang hoeft niet direct een effect te hebben op de in- en uitstroom van cliënten. Wel vergroot deze werkwijze de kans dat er binnen de regio verschillen ontstaan tussen gemeenten in de instroomcriteria die zij hanteren, de preventieve maatregelen die ze inzetten of de manier van sturen op uitstroom. Zodoende heeft het werken met een lokale toegang impact op het risico van ongelijke verhoudingen over de regio.

Regionale transformatieopgaven

Transformatie 5: De ontwikkeling in de beschikkingsduur is nog onzeker 5. Ontwikkelingen in de beschikkingsduur Uit gesprekken met betrokkenen over de ontwikkelingen in de Zeeuwse regio bleek dat er de afgelopen jaren is ingezet op het afgeven van kortere indicaties. Waar voorheen standaard indicaties van 3 jaar werden afgegeven, is dit nu vooral voor 1 of 2 jaar. Hiermee stuurt de regio sterker op tijdige uitstroom uit BW. Tegelijkertijd is een van de afspraken uit de landelijke discussie rondom Wlzinstroom, dat gemeenten worden gevraagd te sturen op langere Wmobeschikkingen in de hoop het aantal Wlz-indicatieaanvragen in te perken. Wat beide ontwikkelingen gaan doen met de duur van BW-indicaties in Zeeland is op dit moment nog gissen. Beide ontwikkelingen hebben een mogelijk effect op de cliëntpopulatie. Bij langere indicaties is het risico dat cliënten ook gemiddeld langer in BW-voorzieningen zullen blijven omdat er minder snel hoeft worden nagedacht over verlenging dan wel uitstroom. Bij kortere indicaties ontstaan er zorgen over de (administratieve) druk op cliënt en aanbieders. Als een indicatie van een cliënt die nog niet klaar is om uit te stromen afloopt, moet er namelijk een verlenging in gang worden gezet. Dit kost vaak enige tijd voor een onderzoek en de administratieve verwerking, en is daarmee een extra belasting voor zowel de cliënt als de lokale toegang.

Inhoudsopgave

Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen

Op basis van gesprekken, monitoringsdata en documenten hebben we verschillende risico’s voor de regio geformuleerd Voor ieder risico beantwoorden we steeds drie vragen Op basis van de gesprekken in de regio, de lokale data rondom in- en uitstroom en de werking van het verdeelmodel en ingroeipad, hebben we verschillende risico’s voor de Zeeuwse gemeenten opgehaald. We werken deze risico’s op de komende pagina’s uit. Dit doen we steeds aan de hand van drie vragen: 1. Hoe waarschijnlijk is het dat dit risico zich voordoet? Hier richten we ons op de waarschijnlijkheid dat dit risico zich voordoet in (een deel van) de regio. Zo volgen sommige risico’s logisch uit de manier van inrichten, zoals dat lokale toegangen onderling kunnen divergeren in de manier van toewijzen. Van andere risico’s is het nog minder evident dat het op gaat spelen, zoals een eventuele Wlz-uitname vanuit het Rijk. 2. Hoe groot is het financiële risico? Hier lichten we toe op basis van welke informatie en aannames we zijn gekomen tot een inschatting van de financiële risico’s. Soms beschrijven we risico’s kwalitatief. Voor andere risico’s geven we aan de hand van een gevoeligheidsanalyse een inschatting van de ordegrootte van het risico. 23

3. Welke beheersmaatregelen kan de regio inzetten? Tot slot lichten we toe welke beheersmaatregelen de regio en/of de gemeenten zouden kunnen helpen om de risico’s te mitigeren. Denk hierbij aan het maken van extra afspraken over de inzet van preventieve maatregelen of het opnemen van extra indicatoren in de regionale monitoring.

Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen

Risico 1: Het aantal cliënten dat in een gegeven jaar instroomt is hoger dan voorzien (1/3) Hoe waarschijnlijk is het dat dit risico zich voordoet? Het kan voorkomen dat de instroom van cliënten over de jaren heen een stuk hoger ligt dan de regio zou verwachten op basis van historische data en de ingekochte zorg. We achten het risico op een verhoogde instroom waarschijnlijk. We zien hiervoor de volgende redenen: ▹ Meer cliënten in beeld: de transformatieopgaven in de regio hebben effect op de instroom. Met een lokale toegang en de inzet op preventie komen en blijven bijvoorbeeld meer mensen in beeld die ondersteuning kunnen gebruiken. Zelfs als de problematiek in de regio over de jaren gelijkt blijft, vraagt de nieuwe werkwijze uit de transformatie een strakke sturing op de toegangscriteria om een groeiend beroep op beschermd wonen-voorzieningen te beperken.

▹ Algemene ontwikkelingen: op de langere termijn hebben ook algemene ontwikkelingen, zoals toegelicht op pagina 13, een mogelijk stuwend effect op de instroom.

Hoe groot is het financiële risico? Bij een eenmalig verhoogde instroom neemt de cliëntpopulatie slechts licht toe, wat betekent dat ook de stijging in kosten beperkt zal zijn. Het financiële risico wordt aanzienlijk groter op het moment dat de toegenomen instroom structureel blijkt. Om te zien wat het effect is van een toegenomen instroom op de regionale kosten, gebruiken we een gevoeligheidsanalyse. Hierbij gaan we uit van een hypothetische toename op de instroom van 10% per jaar. Wanneer de instroom in één jaar aanzienlijk hoger is dan voorzien, dan betekent dat verhoogde kosten voor BW in dat jaar én in de jaren die daarop volgen. Cliënten stromen immers pas gemiddeld na 3 jaar weer uit. Bij een incidenteel verhoogde instroom van 10%, is de regio maximaal € 674.000 per jaar meer kwijt dan voorzien.

De grafiek op de volgende pagina weergeeft de ontwikkeling van de kosten na ieder jaar dat de instroom 10% hoger is dan verwacht. Daarin zie je dat in het eerste jaar een 10% hogere instroom maar tot een beperkte toename in kosten leidt.

1: De jaarlijks geraamde uitgaven zijn de gemiddelde kosten per cliënt vermenigvuldigd met het aantal cliënten dat was voorzien.

Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen

Risico 1: Het aantal cliënten dat in een gegeven jaar instroomt is hoger dan voorzien (2/3) In de jaren die volgen, nemen de kosten echter snel toe. In het vierde jaar leiden de extra ingestroomde cliënten van de afgelopen vier jaar tot extra kosten ter hoogte van 24% van de jaarlijks geraamde uitgaven.1 Dit is een aanzienlijk financieel risico. Ervan uitgaande dat cliënten na drie jaar ook weer uitstromen, stagneert de stijging in kosten na het vierde jaar omdat de extra ingestroomde cliënten van jaar 1 in jaar 4 weer uit zullen stromen.

Extra kosten 10% verhoogde instroom x miljoen euro

€2,50 €2,00 €1,50 €1,00 €0,50 €0,00 1

Aantal jaar met 10% verhoogde instroom

De extra kosten blijven vanaf het vierde jaar ieder jaar 24% bovenop de jaarlijks geraamde kosten. Oftewel, bij een structureel 10%-hogere instroom is de regio per jaar € 2 miljoen meer kwijt aan beschermd wonen dan voorzien.1 Welke beheersmaatregelen kan de regio inzetten? De gevoeligheidsanalyse laat zien dat een flinke stijging in de instroom in één jaar leidt tot beperkte extra kosten. De reserves in de regio Zeeland en de ruimte in de begroting zouden dit risico moeten kunnen dragen. Wanneer de instroom echter structureel hoger is dan voorzien, dan levert dat binnen enkele jaren wel financiële risico’s op. De sterke stijging in extra kosten wijzen op het belang van een strakke monitoring op cliëntaantallen en de ontwikkelingen daarin. Door snel op te merken dat de instroom toeneemt, kan de regio bijsturen voordat de extra kosten een (te) groot risico vormen. De manier van bijsturen is afhankelijk van de oorzaak van de verhoogde instroom. Op de volgende pagina lichten we drie beheersmaatregelen nader toe.

1: Tenzij op enig moment de maximale capaciteit van de BW-voorzieningen is bereikt. Als er minder cliënten kunnen instromen, zullen de extra kosten ook niet tot € 2 miljoen oplopen. Wel ontstaan er hierdoor wachtlijsten.

Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen

Risico 1: Het aantal cliënten dat in een gegeven jaar instroomt is hoger dan voorzien (3/3) ▹ Schepere toegangscriteria: het kan zijn dat (een deel van de) gemeenten gaandeweg minder strenge toegangscriteria zijn gaan hanteren of dat het regionaal afwegingskader te veel ruimte laat voor het afgeven van BWindicaties waar een andere, goedkopere voorziening ook passend was geweest. De regio kan hierop bijsturen door het afwegingskader te herijken en met de toegangen aanvullende afspraken te maken over het indiceren van beschermd wonen. ▹ Wachtlijsten: wanneer de stijgende instroom hoofdzakelijk wordt veroorzaakt door landelijke ontwikkelingen, dan zijn de opties voor sturing beperkt. Een mogelijke, tijdelijke beheersmaatregel is dan het instellen van wachtlijsten om de uitgaven te begrenzen. ▹ Landelijk agenderen: verder zal de stijging als gevolg van landelijke ontwikkelingen vooral ook landelijk moeten worden bezien. Bijvoorbeeld door de stijging aan te kaarten bij de VNG en/of andere landelijke partijen. Het is immers aannemelijk dat niet alleen de regio Zeeland de effecten van deze ontwikkelingen zal merken.

Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen

Risico 2: Het aantal cliënten dat uitstroomt is lager dan voorzien (1/2) Hoe waarschijnlijk is het dat dit risico zich voordoet? Het kan voorkomen dat de uitstroom van cliënten, in een gegeven jaar of juist structureel, een stuk lager ligt dan de regio zou verwachten op basis van historische data en de ingekochte zorg. Als de instroom vervolgens wel op normale wijze door blijft lopen, zullen de kosten voor beschermd wonen stijgen totdat de maximale capaciteit van de BW-voorzieningen is bereikt. We achten het risico op het achterblijven van de uitstroom waarschijnlijk. We zien hiervoor de volgende redenen: ▹ Veranderende Wlz-criteria: de afgelopen jaren is een aanzienlijk deel van de cliënten met langdurige problematiek uitgestroomd naar de Wlz. Hoewel er nog onzekerheden zijn over de precieze invulling van de instroomcriteria voor de Wlz, is het aannemelijk dat uitstromen naar de Wlz lastiger zal worden. Dat betekent ook dat cliënten met relatief zware, langdurige problematiek toch (weer) onder de gemeentelijke BW zullen vallen.

▹ Actieprogramma Weer Thuis: in een deel van de gemeenten zal een tekort aan geschikte woningen leiden tot een langere verblijfsduur in intramurale of geclusterde voorzieningen. Op het moment dat in de gehele Zeeuwse regio afspraken gemaakt zijn tussen gemeenten, woningcorporaties en zorgaanbieders binnen het actieprogramma Weer Thuis zal dit risico deels gemitigeerd kunnen worden (afhankelijk van de beschikbaarheid van woningen). ▹ Kortere indicaties: er is de afgelopen jaren gestuurd op het terugdringen van de indicatieduur om daarmee de ondersteuningsduur vanuit BW terug te dringen en de uitstroom uit intramurale voorzieningen te verhogen. Volgens de bestuurlijke afspraken over de hoge Wlz-instroom is het echter de bedoeling dat beschikkingen voor bepaalde groepen weer langer zullen duren. Hierdoor gaat mogelijk de indicatieduur BW stijgen, met mogelijk een latere uitstroom tot gevolg. ▹ Algemene ontwikkelingen: op de langere termijn hebben ook algemene ontwikkelingen, zoals toegelicht op pagina 13, een mogelijk remmend effect op de uitstroom.

Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen

Risico 2: Het aantal cliënten dat uitstroomt is lager dan voorzien (2/2) Hoe groot is het financiële risico? Wanneer de uitstroom in één jaar aanzienlijk lager is dan voorzien, kan dat ook de kosten voor beschermd wonen in dat jaar opdrijven. Het risico dat hieruit volgt, is identiek aan het risico dat volgt uit een verhoogde instroom. De uitwerking van het risico op pagina 25 is daarom ook hier van toepassing.

▹ Beschikbare woningen: Zoals naar voren komt in het landelijke programma ‘Een thuis voor iedereen’1 is het nodig om in te zetten op de nieuwbouw van sociale huurwoningen, het beter benutten van bestaand vastgoed en te borgen dat woningen worden toegewezen aan specifieke groepen mensen (zoals cliënten die uitstromen uit BW).

Op het moment dat zowel de instroom hoger is en de uitstroom lager is dan verwacht, dan zal het aantal cliënten in beschermd wonen in een gegeven jaar nog sneller toenemen. In de gevoeligheidsanalyse is deze situatie na te bootsen door met een percentage hoger dan 10% te werken.

▹ Spreiding: op korte termijn is het lastig om woningen bij te bouwen of beschikbaar te stellen. Voor sommige cliënten kan uitstromen naar een andere gemeente in de regio een oplossing bieden. Hierbij moet wel in acht worden genomen dat deze gemeenten dan de lasten dragen – zoals uitkeringen – voor deze uitstromende cliënten. Het is daarom van belang dat de regio hier gedegen afspraken over maakt.

Welke beheersmaatregelen kan de regio inzetten? Aangezien de gevoeligheidsanalyse van de in- en uitstroom gelijk aan elkaar zijn, is ook voor een verlaagde instroom de conclusie dat een flinke daling in de instroom in één jaar slechts leidt tot beperkte extra kosten. Pas als de uitstroom structureel lager is dan voorzien terwijl de instroom niet navenant afneemt, ontstaan er binnen enkele jaren aanzienlijke financiële risico’s. Net als bij de instroom, vraagt dit van de regio een strakke monitoring op de cliëntaantallen en een tijdige bijsturing. Hiervoor kun je denken aan de volgende beheersmaatregelen: 28

1: Rijksoverheid.nl (2022): Programma 'Een thuis voor iedereen'

▹ Aandacht voor 18-/18+: Zeeland verliest een deel van de jongeren uit het oog in de overgang van jeugdzorg naar volwassen GGZ, waardoor deze jongeren zich een aantal jaar later met grotere problematiek dan voorheen bij BW melden. Aandacht voor de 18-/18+ overgang kan ervoor zorgen dat de problematiek van deze groep jongeren niet verergert, om te voorkomen dat deze groep langdurig in beschermd wonen verblijft.

Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen

Risico 3: De in- en uitstroom in de regio wijken af van de aanname in het ingroeipad (1/2) Hoe waarschijnlijk is het dat dit risico zich voordoet? Om de kosten geleidelijk te verschuiven van centrumgemeenten naar alle gemeenten, zijn er in het ingroeipad aannames gedaan over de jaarlijkse inen uitstroom. Zo is de aanname dat de instroom gelijk is aan de uitstroom. Daarnaast wordt er in het ingroei uitgegaan van de gemiddelde uitstroom van de eerste jaren in de decentralisatie. Wanneer de in- en uitstroom per jaar in werkelijkheid hoger liggen dan in het ingroeipad is voorzien, dan verschuiven de kosten sneller dan voorzien van centrumgemeente naar de regio. Gezien de eerder omschreven ontwikkelingen, transformatieopgaven en risico’s rondom de in- en uitstroom (risico 1 & risico 2), én op basis van de historische instroomdata, achten we de kans dat de in- en uitstroom in de regio afwijken van de aanname in het ingroeipad zeer waarschijnlijk.

Hoe groot is het financiële risico? Om de grootte van het financiële risico te benaderen, vergelijken we de in- en uitstroom in het ingroeipad met de verwachtte in- en uitstroom op basis van de historische data van de regio Zeeland. Hierbij doen we, net als in het ingroeipad zelf, de aanname dat de in- en uitstroom aan elkaar gelijk zijn. We nemen voor de vergelijking een gemiddelde van de jaarlijkse instroom op basis van de instroomdata.1 Voor het opstellen van het ingroeipad is onderzocht welk percentage van de BW-populatie binnen één jaar uitstroomt. Als je dit percentage corrigeert voor de Wlz-uitstroom, dan kom je op een uitstroompercentage van 22% binnen één jaar. Op basis van de gemiddelde instroom in Zeeland tussen 2018 en 2022 en het aantal cliënten dat op één moment een BW-voorziening afneemt, is het werkelijke Zeeuwse uitstroompercentage 41% van de cliënten binnen één jaar. Een stuk hoger dus dan de aangenomen uitstroom in het ingroeipad.

1: We kiezen voor instroomdata omdat de uitstroomcijfers de afgelopen jaren waarschijnlijk zijn vertekend door de piek in uitstroom richting de Wlz. We kunnen daardoor geen betrouwbaar gemiddelde nemen van de uitstroom.

Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen

Risico 3: De in- en uitstroom in de regio wijken af van de aanname in het ingroeipad (2/2) Met het werkelijke uitstroompercentage (41%) per jaar zijn alle oorspronkelijke cliënten na vier jaar uitgestroomd uit Vlissingen in plaats van na vijf jaar zoals is voorzien in het ingroeipad. Vlissingen krijgt in dit geval meer middelen toebedeeld dan zij nodig heeft voor de BW-voorzieningen van bestaande cliënten. De regiogemeenten krijgen daarentegen juist te weinig middelen om de nieuwe instroom aan cliënten te bekostigen. Zolang de gemeenten in de regio de middelen bundelen tot een regiobudget levert de scheve verdeling echter geen financiële risico’s op. In het regiobudget maakt het immers niet uit of de middelen komen uit het historisch verdeelmodel of vanuit het objectieve verdeelmodel. Pas als Vlissingen voor het einde van het ingroeipad besluit uit te stappen, blijven de regiogemeentes met een gat in de bekostiging over. Hoe groot dit gat is, is onder andere afhankelijk van de daadwerkelijke in- en uitstroom, het jaar van het ingroeipad, het aantal nieuwe cliënten in Vlissingen en de kosten per cliënt.

Welke beheersmaatregelen kan de regio inzetten? De meest voor de hand liggende manier om dit risico te beheersen is het behouden van het partnerschap tussen de Zeeuwse gemeenten op het gebied van beschermd wonen. Met andere woorden: door geen enkele gemeente uit te laten treden gedurende het ingroeipad. Zolang de middelen uit het verdeelmodel worden gebundeld in één regiobudget, leveren de afwijkende in- en uitstroom namelijk geen financiële problemen op. Het is nodig om in de regio afspraken te maken over het al dan niet uittreden uit het partnerschap. Zo kan de regio onderzoeken in hoeverre het mogelijk en/of wenselijk is om uittreden gedurende het ingroeipad formeel te verbieden. Een alternatief is het maken van afspraken over het eventueel uittreden uit het partnerschap en wat dit betekent voor de verdeling van middelen gedurende de periode van het ingroeipad. De precieze invulling van die financiële afspraken laat zich op voorhand echter lastig voorspellen.

Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen

Risico 4: Het aantal cliënten dat instroomt is ongelijk verdeeld over de regio (1/3) Hoe waarschijnlijk is het dat dit risico zich voordoet? Wanneer er wordt besloten de doordecentralisatie van het beschermd wonen door te voeren, dan treedt ook het woonplaatsbeginsel in werking. In het partnerschap van de regio Zeeland geldt echter het uitgangspunt dat de BW-voorzieningen voor alle cliënten worden bekostigd vanuit een gezamenlijk regiobudget. Dit impliceert dat het woonplaatsbeginsel in de Zeeuwse context in mindere mate van toepassing is. Voor een goede samenwerking – en de onderlinge solidariteit – maakt het echter wel uit of er een relatief gelijke verdeling is in de regio. We achten de kans dat er gedurende de tijd een ongelijke verdeling van instroom ontstaat zeer waarschijnlijk. Hiervoor zien we drie redenen: ▹ Het geclusterde Zeeuwse zorglandschap: door het geclusterde Zeeuwse zorglandschap hebben gemeenten met voorzieningen een aanzuigende werking op de BW-doelgroep. Dit is an sich geen groot risico, maar kan in specifieke situaties wel leiden tot een ongelijke verdeling van cliënten die naar tussenvormen van BW doorstromen waarbij ze niet in hun

herkomstgemeente verblijven. Bijvoorbeeld wanneer een cliënt al in Goes intramuraal verblijft en nu, met het oog op de ambulantisering, doorstroomt naar een geclusterde voorziening of IBT. Zonder sturing op de terugkeer naar de herkomstgemeente, is het aannemelijk dat de cliënt in Goes blijft. Deze gemeente draagt vervolgens de eventuele extra kosten voor uitkeringen of andere Wmo-voorzieningen. ▹ Prikkel voor inzet BW-product in plaats van Wmo-product: het kan zijn dat in sommige Zeeuwse gemeenten Wmo-producten, zoals ambulante begeleiding, duurder zijn dan een BW-product. Hoewel het uitgangspunt in de toegang het belang van de cliënt is, kan dit verschil toch zorgen voor een prikkel om vaker beschermd wonen te indiceren. Op termijn ontstaat hierdoor een ongelijke instroom in de regio. Of dit verschil tussen producten ook daadwerkelijk op regioniveau leidt tot een significante toename in de instroom, is mede afhankelijk van het aantal gemeenten waarin dit verschil speelt.

Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen

Risico 4: Het aantal cliënten dat instroomt is ongelijk verdeeld over de regio (2/3) ▹ Lokaal sturen op preventie en toegang: de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor preventie en toegang maakt dat hierin lokale verschillen kunnen ontstaan. Wanneer een gemeente in mindere mate hierop stuurt, heeft dit implicaties voor de instroomcijfers in deze gemeente. Dit kan voor ongelijke verhoudingen in de regio zorgen en brengt voornamelijk een bestuurlijk risico met zich mee: de regio draagt gezamenlijk de lasten van gemeenten met verhoogde instroomcijfers. Hoe groot is het risico? Op welke manier en in welke mate er een ongelijke spreiding in de regio ontstaat is sterk afhankelijk van de hiervoor omschreven variabelen. Niet elke variatie in de spreiding zorgt voor financiële risico’s; de impact op de totale in- of uitstroom kan immers beperkt zijn. Wel raakt het altijd aan de solidariteit binnen het partnerschap. Hoe groter de schaarste aan capaciteit en/of middelen, hoe zwaarder een ongelijke verdeling zal drukken op de samenwerking. Ondanks de beperkte financiële impact, vraagt het risico op een ongelijke spreiding daarom wel degelijk aandacht.

Welke beheersmaatregelen kan de regio inzetten? Om het risico op een ongelijke spreiding in te perken, kan de regio een aantal beheersmaatregelen inzetten: ▹ Afspraken over doorstroom naar tussenvormen: de regio kan afspraken maken over een gelijke spreiding van de doorstroom van BWinstellingen naar IBT. Deze afspraken hangen samen met de afspraken in het Weer Thuis convenant, maar focust zich specifiek op de doorstroom van BW-instellingen naar IBT. Op deze manier kan de regio voorkomen dat er frictie ontstaat in de samenwerking vanuit gemeenten die relatief veel IBT-cliënten huisvesten die aanspraak maken op andere voorzieningen. ▹ Inrichten monitor op signaleren toename instroom: de regio dient scherp te monitoren of er sprake is van een toename in de instroom op regioniveau én vanuit de individuele gemeenten ten opzichte van de verwachte instroom. Dit kan bijvoorbeeld op basis van de historische instroomdata. Omdat het, zeker bij kleinere gemeenten, om een klein aantal cliënten gaat, zullen de instroomcijfers van jaar tot jaar fluctueren. Daarom is het in de monitor van belang om een toename te signaleren en mogelijke verklaringen te onderzoeken.

Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen

Risico 4: Het aantal cliënten dat instroomt is ongelijk verdeeld over de regio (3/3) ▹ Perverse prikkel wegnemen: om het risico op een perverse prikkel in het indiceren van BW te mitigeren, is het allereerst nodig te onderzoeken of en waar in de regio er sprake is van goedkopere BW-producten dan Wmo-producten. Volgens kunnen er afspraken worden gemaakt rondom de inkoop van Wmo- en BW-producten (ook via een pgb) en kan er gerichter worden gestuurd op het naleven van het afwegingskader voor de instroom. ▹ Monitoren van preventie: om te zien of een ongelijke spreiding in de regio het gevolg is van een ongelijke inzet op preventie, is het nodig om zicht te krijgen op de preventiemaatregelen per gemeente. Dit kan op verschillende manieren worden gemonitord. Zo kan er worden gekeken naar de besteding van middelen of naar de kwaliteit en effectiviteit van de gekozen maatregelen. Hiervoor dienen indicatoren te worden opgenomen in de regionale monitoring.

Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen

Risico 5: De uitstroom van cliënten uit beschermd wonen is ongelijk verdeeld over de regio (1/2) Hoe waarschijnlijk is het dat dit risico zich voordoet? Het kan gebeuren dat uitstromende cliënten ongelijk verdeeld zijn over de regio. Dit hoge aantal uitstromende BW-cliënten kan gevolgen hebben voor deze gemeenten. Met name omdat het een relatief kwetsbare groep inwoners betreft die na het verblijf in beschermd wonen, mogelijk nog andere Wmo-ondersteuning nodig heeft en/of aanspraak doet op de participatiewet. Zodoende betekent een ongelijke verdeling van uitstromende cliënten ook een ongelijke verdeling van kosten en verantwoordelijkheid vanuit andere domeinen. Naast een financieel risico, raakt dit ook aan de solidariteit tussen gemeenten. Daarmee is het ook een bestuurlijk risico. We achten het waarschijnlijk dat de uitstroom van cliënten ongelijk verdeeld zal zijn over de regio. We zien hiervoor twee redenen:

▹ Ongelijke verdeling van voorzieningen: De verdeling van (met name intramurale) voorzieningen blijft in Zeeland bewust ongelijk verdeeld. Ook is het aannemelijk dat cliënten relatief vaak in de gemeente uitstromen waar zij in een BW-voorziening verbleven in plaats van terug te keren naar de herkomstgemeente. Het is immers een behoorlijke stap om na een beschermd wonen-verblijf weer terug te keren naar de gemeente van herkomst. Gemeenten met (intramurale) BW-voorzieningen hebben daardoor relatief veel kans dat cliënten binnen hun gemeente uitstromen. ▹ Krapte op de woningmarkt: Doordat er in de meeste gemeenten sprake is van krapte op de woningmarkt, kan het zijn dat een aantal cliënten niet uitstroomt naar de herkomstgemeente maar naar een gemeente met nog wel beschikbare woningen. Ook hierdoor kan er een ongelijke verdeling van uitstromende cliënten ontstaan. Door in de gehele Zeeuwse regio afspraken te maken in het actieprogramma ‘Weer Thuis’ kan dit risico worden ingeperkt.

Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen

Risico 5: De uitstroom van cliënten uit beschermd wonen is ongelijk verdeeld over de regio (2/2) Hoe groot is het financieel risico? Op welke manier en in welke mate er een ongelijke spreiding in de regio ontstaat is afhankelijk van de hiervoor omschreven oorzaken. Daarnaast is het financiële risico afhankelijk van hoeveel van de kosten in andere domeinen, zoals een bijstandsuitkering of andere Wmo-voorzieningen, je toerekent aan het uitstromen uit beschermd wonen.

Niet elke variatie in de spreiding zorgt voor financiële risico’s; de impact op de totale in- of uitstroom kan immers beperkt zijn. Wel raakt het altijd aan de solidariteit binnen het partnerschap. Hoe groter de schaarste aan capaciteit en/of middelen, hoe zwaarder een ongelijke verdeling zal drukken op de samenwerking. Ondanks de beperkte financiële impact, vraagt het risico op een ongelijke spreiding daarom wel degelijk aandacht. Welke beheersmaatregelen kan de regio inzetten? Om het risico op een ongelijke spreiding in te perken, kan de regio een aantal beheersmaatregelen inzetten:

▹ Stimuleer uitstroom naar herkomstgemeenten: de belangrijkste beheersmaatregel is het voorkomen van een ongelijke spreiding door de uitstroom naar herkomstgemeenten te stimuleren. Hier zet de regio al actief op in door middel van afspraken in het actieprogramma ‘Weer Thuis’ en door de inzet op ambulantisering. Desondanks zullen er altijd mensen zijn die ervoor kiezen in een andere gemeente uit te stromen; dit valt binnen hun keuzevrijheid. Daarom kunnen aanvullende maatregelen helpen om de risico’s die volgen uit een ongelijke verdeling te mitigeren. ▹ Monitor & bijsturing: om te zien of er sprake is van een ongelijke spreiding van uitstromende cliënten. Wanneer blijkt dat cliënten relatief weinig uitstromen naar een (deel) van de gemeenten, kan de regio de verklarende factoren onderzoeken en waar mogelijk bijsturen. Bijvoorbeeld door de lokale toegang van een gemeente sterker aan te laten sturen op tijdige uitstroom of het afgeven van kortere indicaties. De mogelijkheid om bij te kunnen sturen is natuurlijk wel afhankelijk van het aantal beschikbare passende en betaalbare woningen.

Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen

Risico 6: Er blijken meer cliënten dan voorzien BWvoorzieningen buiten de regio af te nemen (1/3) Hoe waarschijnlijk is het dat dit risico zich voordoet? Wanneer de doordecentralisatie en het woonplaatsbeginsel worden ingevoerd, dan is de herkomstgemeente van de cliënt financieel verantwoordelijk voor de BW-ondersteuning. Ook wanneer een cliënt buiten de eigen regio een beroep doet op beschermd wonen, zal dit vanuit het Zeeuwse regiobudget moeten worden bekostigd. Op het moment dat blijkt dat deze cliënten nog niet bij de regio in beeld waren en zij onvoldoende zijn voorzien in de regionale inkoop, dan levert dit financiële risico’s op. We achten het waarschijnlijk dat meer cliënten dan voorzien gebruik maken van BW-voorzieningen buiten de regio. Hiervoor zien we verschillende, tegengestelde factoren: ▹ Beperkte wachtlijsten overige zorgvormen: op dit moment kent de regio Zeeland vrijwel geen wachtlijsten voor beschermd wonenvoorzieningen. Het is daarom onwaarschijnlijk dat Zeeuwse cliënten buiten de regio op zoek zijn gegaan naar snellere opvang. Dat maakt het ook onwaarschijnlijk dat veel cliënten hierom buiten de regio verblijven.

▹ Zicht op BW-cliënten: uit gesprekken met betrokkenen bij de zorginkoop van, en toegang tot, beschermd wonen blijkt geen indicatie dat er nog veel cliënten buiten het zicht van de regio om aanspraak doen op BWvoorzieningen in andere regio’s. ▹ Doorstroom vanuit instellingen: het is nog onzeker hoeveel Zeeuwse inwoners er op dit moment buiten de regio verblijven in forensische, residentiële jeugdhulp- of GGZ-instellingen. Wanneer deze inwoners uitstromen, hebben zij mogelijk ondersteuning nodig. Vanuit het woonplaatsbeginsel maakt het vervolgens niet uit of zij dit in Zeeland of in een andere regio aanvragen. Het aantal mensen dat dit betreft is nog onduidelijk, waarmee dit een financieel risico vormt. ▹ Verblijf in safe houses: de inzet van safe houses buiten de regio betekent mogelijk dat er cliënten op dit moment niet in beeld zijn. Wanneer zij na een jaar het safe house verlaten, doen zij mogelijk (weer) een beroep op BW-voorzieningen in de regio. Deels is dit voorzien: zorg voor deze cliënten is meegenomen in de zorginkoop. Cliënten die mogelijk niet in beeld zijn, kunnen leiden tot onvoorziene kosten.

Uitwerking van (financiële) risico’s en beheersmaatregelen

Risico 6: Er blijken meer cliënten dan voorzien BWvoorzieningen buiten de regio af te nemen (2/3) Hoe groot is het financiële risico? Uit de werkbegroting van de regio blijkt dat voor de inkoop beschermd wonen buiten de regio in 2024 €500.000 is begroot. Op basis van het overzicht bovenregionale casuïstiek berekenen we dat de gemiddelde kosten per cliënt voor BW buiten de regio € 41.161 bedraagt.1 De regio heeft daarmee zorg ingekocht voor ongeveer 12 bovenregionale cliënten in 2024.

De grafiek hieronder weergeeft de ontwikkeling van de kosten na ieder jaar dat er 6 bovenregionale cliënten meer instromen dan verwacht.

Extra kosten met 6 cliënten van buiten de regio meer dan voorzien

De afgelopen drie jaar bleek er een wisselend aantal bovenregionale plaatsingen te zijn: 15 plaatsingen in 2021, 7 in 2022 en 15 in 2023. Dit zijn beperkte aantallen op een BW-inkoop van bijna €18 miljoen.

€ 300.000

Wanneer de instroom van cliënten in BW buiten de regio in één jaar hoger is dan voorzien, dan zullen de kosten voor beschermd wonen in dat jaar lichtelijk stijgen. Gezien de bescheiden aantallen van bovenregionale plaatsingen is deze stijging beperkt. Het financiële risico wordt groter wanneer het hoge aantal bovenregionale plaatsingen structureel blijkt. Om het effect hiervan op de regionale kosten te zien, gebruiken we een net als bij de in- en uitstroom (risico 1 & risico 2) een gevoeligheidsanalyse. Hierbij gaan we uit van een hypothetische, toename van 6 cliënten per jaar.

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij iBabs is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/13685008/1