06d Bijlagen

Persbericht 13 mei 2025 embargo tot 14 mei eind van de dag

Gemeentelijke aanpak fraude door zorgaanbieders in Noord-Limburg moet beter De rekenkamers van de gemeenten Bergen, Beesel, Gennep, Horst aan de Maas, Peel en Maas, Venray en Venlo hebben gezamenlijk onderzoek gedaan naar de aanpak van zorgfraude door hun gemeenten. Het eindrapport wordt op 14 mei aangeboden aan de gemeenteraden en de colleges van B&W. In het rapport concluderen de rekenkamers dat de gemeenten op diverse fronten werken aan het voorkomen en bestrijden van fraude door zorgaanbieders, maar dat het beter kan en moet. De colleges van B&W erkennen dat ook in de bestuurlijke reacties op het rapport. Zij geven aan dat er al stappen zijn gezet, en dat diverse maatregelen in voorbereiding zijn om de aanpak te versterken. De rekenkamers concluderen dat de aanpak van zorgfraude in alle fases van de keten beter moet zijn ingebed: in de inkoop en contractering, de indicatiestelling en het toezicht. De eerste pijler – de ‘voorkant’ van het proces - is redelijk op orde. Het proces van inkoop van zorg en het beheer van de contracten met zorgaanbieders wordt gedaan door de MGR Sociaal Domein Limburg-Noord, het samenwerkingsverband van de Noord- en Midden-Limburgse gemeenten. De MGR heeft veel specialistische kennis in huis op het gebied van inkoop en aanbesteding, en houdt ook de vinger aan de pols met onder meer periodieke gesprekken met zorgaanbieders.

De tweede pijler betreft de indicatiestelling en begeleiding van cliënten, wat door de gemeenten zelf wordt gedaan. Er worden in de gemeenten wel beheersmaatregelen getroffen, maar het bewustzijn van frauderisico’s en fraudetactieken van aanbieders is onvoldoende ontwikkeld bij de medewerkers van de gemeenten. Daardoor worden mogelijk signalen gemist. Signalen worden ook niet altijd gedeeld met de andere gemeenten, de MGR en de toezichthouders. De rekenkamers bevelen onder meer aan om het fraudebewustzijn bij de gemeentelijke medewerkers te versterken. Aan de ‘achterkant’ van het proces is er het toezicht op zorgfraude, de derde pijler in de aanpak van zorgfraude. De rekenkamers stellen vast dat het toezicht onvoldoende uit de verf komt. Een belangrijke aanbeveling is om de randvoorwaarden voor de toezichthouders te verbeteren – onder meer door hen onder te brengen in de MGR -, en om de samenwerking tussen de toezichthouders enerzijds en de gemeenten en de MGR anderzijds te verbeteren. Achtergrondinformatie over het onderzoek Aanleiding voor het rekenkameronderzoek waren signalen dat er overal in het land sprake is van substantiële zorgfraude, en dat de aanpak hiervan door alle betrokken partijen, inclusief gemeenten, tekortschiet. Het onderzoek heeft zich gericht op de aanpak van zorgfraude, en niet op de omvang en aard van zorgfraude in Noord-Limburg.

Noot voor de media: Voor het opvragen van het rapport en voor inhoudelijke vragen aan de trekker van het onderzoek (Klaartje Peters, voorzitter Rekenkamer Venlo) kunt u terecht bij de secretaris van de Rekenkamer Venlo, op rekenkamer@venlo.nl of 06 38686769.

Zorgfraude in beeld?

Een rekenkameronderzoek naar de gemeentelijke aanpak van fraude door zorgaanbieders in Noord-Limburg

Groningen, mei 2025

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Colofon Pro Facto Ossenmarkt 5 9712 NZ Groningen www.profacto.nl info@profacto.nl 050-3139853

Auteurs Opdrachtgever Datum Status

Prof. dr. Heinrich Winter, mr. Corine Bartlema, mr. drs. Mark Beukers, mr. Christian Boxum en mr. Stan Roggeveen Rekenkamers Beesel, Bergen, Gennep, Horst aan de Maas, Peel en Maas, Venlo en Venray Mei 2025 Definitief

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Inhoud Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

4

Aanleiding en doel van het onderzoek Algemene conclusie Inkoop en contractbeheer De gemeentelijke toegangsorganisatie Toezicht en handhaving Aanbevelingen Algemeen Inkoop en contractering De gemeentelijke toegangsorganisatie Toezicht en handhaving

4 6 6 8 9 11 11 11 12 12

Begrippen- en afkortingenlijst

14

1

Inleiding

15

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

15 16 17 18 18 19

2

3

Aanleiding Verschillen tussen gemeenten Onderzoeksvragen Normenkader Onderzoeksaanpak Leeswijzer

Vormen van zorgfraude

20

2.1 Inleiding 2.1.1 Algemeen 2.1.2 Uitvoering van de Wmo en de Jeugdwet

20 20 20

2.2 2.3 2.4

21 25 26

Het fenomeen zorgfraude Rol van gemeenten in de aanpak van zorgfraude Conclusie

Inkoop van zorg en contractmanagement in de Noord-Limburgse gemeenten

27

3.1 Inleiding 3.2 Het inkoopproces 3.2.1 De inkoopcyclus

27 28 28

3.3 De praktijk 3.3.1 Uitgangspunt van de inkoopcyclus: ‘Vertrouwen en partnership’

29 29

1

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

4

5

3.4 Uitvoeren van inkoop 3.4.1 Preventief onderzoek naar aanbieders 3.4.2 Toepassing Wet Bibob 3.4.3 Rol MGR bij niet-gecontracteerd aanbod

32 32 33 34

3.5 Beheersmaatregelen in het contractmanagement 3.5.1 Accountgesprekken 3.5.2 Audits 3.5.3 Signaleringsgesprekken 3.5.4 Informatiemanagement met betrekking tot aanbieders 3.5.5 Melden van signalen

34 34 35 36 38 39

3.6 3.7

39 40

Verhouding toezicht en contractmanagement Tussenconclusie

Toegang tot de Wmo en de Jeugdwet

42

4.1 Inleiding 4.2 Actieve inzet op preventie 4.3 Proces van indicatiestelling en regievoering 4.3.1 Indicatiestelling 4.3.2 Pgb’s 4.3.3 Regievoering 4.3.4 Resultaatgerichte indicatiestelling

42 43 44 44 46 48 49

4.4 Herkennen en delen van signalen 4.4.1 Fraude-alertheid en herkennen van signalen 4.4.2 Delen van signalen

51 51 52

4.5

Tussenconclusie

55

Toezicht en handhaving

57

5.1 Inleiding 5.2 Grondslagen voor toezicht en handhaving Wmo en Jeugdwet 5.2.1 Toezicht op Wmo en Jeugdwet: landelijke en lokale regelgeving 5.2.2 Mogelijkheden tot handhaving op de Wmo en de Jeugdwet: kader

57 58 58 59

5.3 Gemeentelijke visies op toezicht 5.3.1 Beleidsmatige visie 5.3.2 Visie in de praktijk

61 61 62

5.4 Organisatie van het regionale toezicht 5.4.1 Verantwoordelijkheidsverdeling MGR en Toezicht

63 65

5.5 Toezicht in de praktijk 5.5.1 Reactief en proactief toezicht 5.5.2 Het uitvoeren van een onderzoek 5.5.3 Handhaving in de praktijk

66 66 70 74

2

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

5.6 5.7 5.8

Opbrengsten in euro’s Betrokkenheid van de gemeenteraden Tussenconclusie

Bijlage 1: Verantwoording

75 75 76

78

Bronnen en literatuur Lijst van geïnterviewde personen

78 79

Bijlage 2: Normenkader

81

Bijlage 3: Bestuurlijke reacties

83

Bijlage 4: Nawoord van de rekenkamers

105

3

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

Aanleiding en doel van het onderzoek Sinds de decentralisatie van het sociaal domein in 2015 zijn Nederlandse gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de Jeugdwet, de Participatiewet en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Doelstelling van deze verschuiving van verantwoordelijkheden was de zorg dichter bij de burger te organiseren en efficiënter in te spelen op lokale behoeften. Kwaliteit en kostenbeheersing waren (en zijn) belangrijke doelen die binnen deze transitie gemaakt moesten (en moeten) worden. Dat de zorgmarkt ook misbruikt kan worden om er financieel gewin uit te halen is lange tijd onderbelicht geweest. Mede door berichtgeving in regionale en landelijke media over bijvoorbeeld misstanden op zorgboerderijen, dagbestedingslocaties of fraude met pgb’s, zijn de risico’s en gevolgen van zorgfraude steeds meer in de belangstelling komen te staan.1 Schattingen hierover lopen uiteen van miljoenen tot zelfs miljarden euro’s zorggeld die in de zakken van frauderende aanbieders belanden. De rekenkamers van de regio Noord-Limburg hebben onderzoek laten doen naar de vraag hoe de aanpak van zorgfraude in de regio Noord-Limburg gestalte krijgt. Over de omvang van zorgfraude in Nederland en in Noord-Limburg bestaan geen harde cijfers. Desondanks komen diverse landelijke onderzoeken en betrouwbare schattingen2 op bedragen van miljarden euro’s per jaar in Nederland.

We kunnen er vanuit gaan dat ook in Noord-Limburg fraude door zorgaanbieders plaatsvindt. Het doel van het onderzoek is om zicht te krijgen op de verschillende mechanismes, waarborgen en beheersmaatregelen die op lokaal en regionaal niveau het risico op zorgfraude moeten tegengaan. Omdat de gemeenten Venlo, Beesel, Bergen, Gennep, Horst aan de Maas, Peel en Maas en Venray de inkoop van Wmo en Jeugdzorg en het toezicht op de uitvoering gezamenlijk regionaal belegd hebben, besloten de rekenkamers van deze gemeenten dit onderzoek ook samen uit te voeren. Het onderzoek focust dus vooral op de regio als geheel en legt waar mogelijk en relevant accenten op de uitvoeringspraktijk op lokaal niveau. Dit leidt tot beantwoording van de centrale onderzoeksvraag van dit rapport.

1 Zie bijvoorbeeld: Zorgcowboys worden nog nauwelijks aangepakt: verdacht hoge winst, meer dividend en minder controle |

KRO-NCRV en OM niet in staat zorgfraude voldoende te bestrijden: 'Jaarlijks wordt er voor 10 miljard gefraudeerd' | KRO-NCRV 2 Onder meer door het OM, zie: OM niet in staat zorgfraude voldoende te bestrijden: 'Jaarlijks wordt er voor 10 miljard gefraudeerd' | KRO-NCRV

4

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Wat doen de zeven Noord-Limburgse gemeenten aan de bestrijding van zorgfraude bij de uitvoering van de Jeugdwet en de Wmo en hoe kan het mogelijk beter? Het onderzoek is nadrukkelijk geen vergelijking tussen gemeenten, maar richt zich op de gezamenlijke opgave waarvoor de regio gesteld staat: het zorgdragen voor een juiste besteding van zorgmiddelen en het tegengaan van fraude door zorgaanbieders. Ook gaat het onderzoek niet primair over de aard en omvang van zorgfraude in de regio. Het RIEC Limburg heeft gedurende dezelfde onderzoeksperiode een onderzoek uitgevoerd naar de aard en omvang van zorgcriminaliteit in de provincie Limburg. De uitkomsten van dit onderzoek zijn ten tijde van afronding van onderhavig onderzoek nog niet openbaar. In de aanloop en de tijdens de uitvoering van het onderzoek is meerdere malen de casus van de Mutsaersstichting ter sprake gekomen. Deze regionale zorgaanbieder voor jeugdhulp stond de eerste helft van 2024 onder verscherpt toezicht van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd vanwege de kwaliteit en continuïteit van de jeugdhulp, de financiële positie van de stichting en de manier waarop de organisatie werd bestuurd. Hoewel regelmatig naar deze casus werd verwezen in interviews, betreft het hier geen frauduleus handelen.

In dit onderzoek gaat het bij zorgfraude om alle manieren waarop zorgaanbieders misbruik maken van publieke zorggelden door bijvoorbeeld te declareren voor niet-geleverde zorg, onnodige of onjuiste zorg te verlenen, of via schijnconstructies geld weg te sluizen. Het onderzoek is opgebouwd aan de hand van de drie belangrijke pijlers die cruciaal zijn voor een adequate aanpak van zorgfraude: 1) het proces rondom inkoop en contractering van zorgaanbieders, 2) de indicatiestelling binnen de gemeentelijke toegangsorganisatie en 3) het gemeentelijk toezicht op de zorgaanbieders. Aan de hand van normen die zijn overgenomen uit de literatuur, waaronder de Factsheet Zorgcriminaliteit van het RIEC Limburg3, zijn deze drie pijlers onderzocht en beoordeeld. Het onderzoek is uitgevoerd op basis van documentstudie, interviews en casestudy’s. Van alle zeven deelnemende gemeenten zijn relevante documenten opgevraagd, waaronder beleidsregels, beleidsplannen, verordeningen, werkinstructies, controleplannen, etc. Vervolgens zijn interviews gehouden in de zeven gemeenten. In Venlo is op locatie met zeventien personen gesproken waaronder consulenten, beleidsadviseurs, toezichthouders, handhavingsjuristen en portefeuillehouders.

Vervolgens zijn in de gemeenten Beesel, Bergen, Gennep, Horst aan de Maas, Peel en Maas en Venray interviews online afgenomen met consulenten, beleidsmedewerkers, kwaliteitsmedewerkers en portefeuillehouders. In totaal zijn in deze gemeenten 31 gesprekspartners geïnterviewd. Ook zijn twee interviews afgenomen met drie medewerkers van de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling sociaal domein Limburg-Noord (hierna: de MGR) en heeft er nog een aanvullend telefonisch interview plaatsgevonden met een van hun medewerkers. Ten slotte heeft er nog een aanvullend gesprek plaatsgevonden met twee toezichthouders van de regio Noord-Limburg waarin concrete casuïstiek is besproken. Eerst formuleren we de algemene conclusie en vervolgens worden de deelconclusies per hierboven genoemde pijler rond de aanpak van zorgfraude weergegeven. Op basis van de algemene conclusies en deelconclusies worden tot slot enkele aanbevelingen geformuleerd.

3 Factsheet Zorgcriminaliteit RIEC Limburg.

5

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Algemene conclusie De gemeenten in de regio Noord-Limburg werken in alle drie de pijlers aan maatregelen ter voorkoming en bestrijding van zorgfraude. Het ontbreekt in Noord-Limburg echter zowel lokaal als regionaal aan een expliciete visie op de bestrijding van zorgfraude waarin een aanpak van zorgfraude door de gemeente en de regio, de daarbij gehanteerde strategie en de specifieke keuzes daarbij worden vastgelegd. De regio Noord-Limburg trekt gezamenlijk op bij de inkoop en contractering van zorgaanbieders, en de gemeenten hebben het toezicht gezamenlijk regionaal belegd. Zij houden er tegelijkertijd (impliciet) verschillende opvattingen op na over hoe zij zich willen verhouden tot zorgaanbieders en welke strategie gekozen moet worden als zich signalen van zorgfraude of onrechtmatigheid voordoen. Het ontbreken van een gezamenlijke visie of koers, juist ook vanwege de onderlinge verbondenheid tussen de gemeenten via de gezamenlijke inkoop en de toezichthouders, vermindert de effectiviteit van de aanpak van zorgfraude. Uit het onderzoek volgt dat er nauwelijks gevallen zijn geconstateerd van frauduleus handelen door zorgaanbieders. Dat zou kunnen betekenen dat zorgfraude in de regio in het nauwelijks voorkomt, maar dat is hoogst onwaarschijnlijk. Vermoedelijk komt zorgfraude wel degelijk voor, maar worden de signalen die daarop wijzen onvoldoende opgemerkt.

Fraudebewustzijn is, met name in de gemeentelijke toegangsorganisatie, beperkt ontwikkeld. Dat betekent dat er waarschijnlijk signalen gemist worden. In een visie op de aanpak van zorgfraude dient te worden beschreven hoe de gemeente en de regio omgaat met signalen, het herkennen daarvan, met wie en wanneer deze signalen worden gedeeld en op welke momenten het contractbeheer en het toezicht worden ingeroepen. Pas als structureel en consequent signalen – groot of klein, urgent of ogenschijnlijk onbeduidend – met elkaar worden gedeeld, ontstaat een goede informatiepositie over de risico’s, aard en omvang van zorgfraude in de regio. Die gezamenlijke aanpak ontbreekt momenteel. Het proces van indicatiestelling en de wijze waarop toezicht een plek krijgt in dit systeem moeten voortvloeien uit de visie die gemeenten en regio hebben geformuleerd. De aanpak van zorgfraude moet zijn ingebed in alle fases van de keten: rondom inkoop, contractering, in de gemeentelijke toegangsorganisatie en door het toezicht als sluitstuk van die keten. In elk van deze fases, of pijlers zoals we ze hier noemen, kunnen allerlei concrete maatregelen worden getroffen en acties ondernomen, die logisch op elkaar moeten ingrijpen en een samenhangend geheel dienen te vormen. Daarvan is momenteel nog onvoldoende sprake. Dit lichten we hieronder nader toe.

Inkoop en contractbeheer Het proces van inkoop van zorg en het beheer van de contracten met zorgaanbieders door de MGR en de wisselwerInkoop king daarbij met de gemeenten is redelijk op orde. De pijler inkoop en contractbeheer vormt daarmee een belangrijke pijler voor een rechtmatige en kwalitatief voldoende uitvoering van de Wmo en de Jeugdwet en daarmee voor het tegengaan van zorgfraude. De MGR heeft zich ontwikkeld tot Toegang Toezicht een organisatie met veel specialistische kennis op het terrein van inkoop en aanbesteding. De organisatie kan daarbij een beroep doen op expertise die zij in huis heeft op gebied van aanbesteding,

6

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

contractenrecht, financiën, bedrijfsstructuren en monitoring. Binnen het contractbeheer wordt structureel gebruik gemaakt van verschillende beheersmaatregelen om onrechtmatigheid, oneigenlijk gebruik en fraude tegen te gaan. De periodieke accountgesprekken met aanbieders, die in samenwerking met de gemeenten worden gevoerd, vormen hiervoor, naast andere vormen van audits en controles die worden uitgevoerd, een belangrijke waarborg. Een verbeterpunt is de verbinding tussen contractbeheer (bij de MGR) en toezicht (ondergebracht bij de gemeente Venlo) die onvoldoende expliciet wordt gelegd, wat leidt tot onduidelijkheden in de taakafbakening en daarmee tot een minder effectieve aanpak. Deelconclusie 1 – Kwaliteit en expertise de MGR op orde De MGR heeft zich ontwikkeld tot een betrouwbare partner van de gemeenten in Noord-Limburg. Er wordt vertrouwd op de kwaliteit en expertise die de MGR in huis heeft. De kwaliteit, met name ook in de contractering, is de afgelopen jaren sterk toegenomen. Deelconclusie 2 – Beheersmaatregelen bij inkoop en contractbeheer op orde, maar niet alle mogelijkheden worden benut De MGR past verschillende beheersmaatregelen en vormen van controle toe binnen zowel de aanbestedingsfase als binnen het contractbeheer. Deze maatregelen beperken het risico op zorgfraude. De Wet Bibob is een instrument dat nog niet wordt toegepast.

Naast de mogelijkheden die de Aanbestedingswet kent voor integriteitsonderzoek, biedt de Wet Bibob de aanbestedende dienst aanvullende bevoegdheden tot het doen van integriteitsonderzoek. Hierdoor kan de aanbestedende dienst de integriteit van de gegadigde beter beoordelen. Ook gaat er een preventieve werking uit van de Wet Bibob als hierover actief wordt gecommuniceerd richting aanbieders.4 Deelconclusie 3 – Delen, beoordeling en terugkoppeling van signalen gebrekkig Er zijn geen eenduidige regionale afspraken over hoe om te gaan met signalen. Elke gemeente hanteert een eigen werkwijze. Als gemeenten signalen willen delen met de MGR kan dat via de signaleringslijst, maar niet alle toegangsmedewerkers weten deze weg goed te vinden. Dat kan ertoe leiden dat de MGR signalen mist. De signalen die worden gedeeld met de MGR worden vervolgens weliswaar individueel zorgvuldig beoordeeld, maar ze worden vervolgens niet op geaggregeerd niveau gebundeld met overige signalen om risicoanalyses uit te voeren. Bundeling zou trends, ontwikkelingen en risico’s beter zichtbaar maken. Capaciteitsgebrek wordt hiervoor als reden aangevoerd. Bij signalen die door gemeenten aan de MGR gemeld worden, vindt vanwege capaciteitsgebrek niet standaard een terugkoppeling plaats door de MGR aan de gemeenten. Het kan daardoor voor melders demotiverend zijn om te blijven melden.

Over met wie en wanneer signalen worden gedeeld, zie deelconclusie 8. Deelconclusie 4 – Verhouding met het toezicht onduidelijk en afstemming onvoldoende De verhouding tussen de MGR en de gemeentelijke toezichthouders (die zijn ondergebracht bij de gemeente Venlo) is onduidelijk. De afbakening tussen taken en verantwoordelijkheden die gepaard gaan met het contractbeheer en de taken die op het terrein van de toezichthouders liggen, is onvoldoende expliciet gemaakt (zie ook deelconclusie 11 t/m 16). Dit staat een effectieve aanpak van zorgfraude in de weg.

4 Voor meer informatie zie: Factsheet Landelijk Bureau Bibob, Veel gestelde vragen over de Wet Bibob en overheidsopdrachten.

Juli 2023.

7

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

De gemeentelijke toegangsorganisatie Binnen de toegangsorganisaties worden beheersmaatInkoop regelen getroffen die kunnen bijdragen aan het verkleinen van de risico's op zorgfraude, maar het bewustzijn van frauderisico's is onvoldoende ontwikkeld. De gemeentelijke toegangsorganisaties werken bij het proces van indicatiestelling conform het handboek van de MGR. Binnen het proces van indicatiestelling zijn verToegang Toezicht schillende waarborgen ingebouwd om fraude tegen te gaan. Wel is de controle op rechtmatigheid moeilijker geworden door de keuze voor resultaatgericht indiceren, een keuze die vanuit kwaliteitsperspectief goed te rechtvaardigen is. Er wordt vertrouwd op korte lijnen, professionaliteit en goed contact met de aanbieders. Bewustzijn rondom frauderisico’s en fraudetactieken van aanbieders is binnen de gemeentelijke toegangsorganisaties beperkt aanwezig. Daardoor worden mogelijk signalen gemist. Signalen worden bovendien niet altijd gedeeld met de MGR of met de toezichthouders. Een eenduidige regionale werkwijze rond het delen van signalen ontbreekt. Hierdoor mist een totaaloverzicht van alle meldingen en signalen en worden kansen gemist om een sterkere informatiepositie op te bouwen op basis waarvan risicoanalyses kunnen worden uitgevoerd.

Deelconclusie 5: Nauwelijks gevallen bekend van frauduleus handelen Uit het onderzoek komt naar voren dat de gemeenten nauwelijks gevallen kennen van frauduleus handelen door zorgaanbieders. Het is hoogst onwaarschijnlijk dat dit komt omdat zorgfraude in deze regio niet of nauwelijks voorkomt. Landelijke onderzoeken laten zien dat het een breed verspreid en substantieel probleem is. We kunnen er vanuit gaan dat het ook in Noord-Limburg voorkomt. Een betere verklaring is dat de signalen die wijzen op (mogelijke) fraude niet worden opgemerkt. Deelconclusie 6: Fraude-alertheid schiet te kort Het bewustzijn rondom frauderisico’s en fraudetactieken van aanbieders is beperkt ontwikkeld bij de Toegang. Gemeentelijke toegangsmedewerkers zijn niet goed bekend met de risicoindicatoren. In het proces van indicatiestelling en regievoering is er geen systematische aandacht voor mogelijke fraudesignalen. De aandacht van toegangsmedewerkers ligt primair bij de benodigde zorg en ondersteuning die inwoners dienen te krijgen. Bij geen van de gemeenten in de regio is sprake van periodiek (jaarlijks) terugkerende trainingen rond frauderisico’s en het herkennen van signalen van zorgfraude. Daardoor zijn de toegangsmedewerkers ook minder goed toegerust in het herkennen van signalen en wordt de fraude-alertheid niet structureel geborgd.

De beperkte fraude-alertheid heeft tot gevolg dat mogelijk signalen worden gemist. Het beperkte aantal (gedeelde) signalen bij de gemeenten in de regio is hiervoor mogelijk een indicatie. Deelconclusie 7: Signalen onvoldoende gedeeld Een duidelijke en eenduidige regionale werkwijze voor het intern en extern delen van signalen ontbreekt. De mate waarin signalen worden gedeeld met de MGR of de toezichthouders verschilt per gemeente in de regio. Interne signalen worden bovendien niet altijd extern gedeeld. Verder bestaat bij medewerkers (bij gebrek aan duidelijke afspraken) onduidelijkheid over welke signalen wel of niet gemeld moeten worden en wanneer een signaal moet worden gedeeld met de MGR of de toezichthouders (of met beide partijen). Ook de beperkte terugkoppeling (vanuit met name de MGR) over gemelde signalen vormt een aandachtspunt. Een

8

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

totaaloverzicht van meldingen en signalen ontbreekt, wat ten koste gaat van de informatiepositie ten aanzien van de risico’s en de omvang van zorgfraude in de regio. Deelconclusie 8: Resultaatgericht indiceren bemoeilijkt controle op rechtmatigheid en kwaliteit De gemeenten hebben gezamenlijk gekozen voor resultaatgerichte financiering bij de inkoop en contractering van zorgaanbieders. Resultaatgericht betekent dat gemeenten zorgaanbieders niet betalen op basis van losse uren of prestaties, maar op basis van vooraf bepaalde resultaten, zoals verbetering van zelfredzaamheid of participatie. Aanbieders krijgen hiermee meer vrijheid in hoe ze de zorg vormgeven om het afgesproken resultaat te bereiken. De redenen hiervoor waren kostenbeheersing, kwaliteitsverbetering en het verder brengen van de transitie in het sociaal domein; wat op zichzelf begrijpelijke keuzes zijn. Door de keuze voor resultaatgericht indiceren worden de mogelijkheden om te sturen op de benodigde zorg door de toegangsmedewerkers echter als beperkter ervaren en wordt de controle op de rechtmatigheid bemoeilijkt. Gemeenten kunnen niet op detailniveau controleren hoeveel zorg daadwerkelijk is geleverd. Alleen kan worden getoetst of het beoogde resultaat is bereikt. Dit is minder gemakkelijk objectief vast te stellen dan het aantal uren zorg dat is geleverd.

Met het oog op controle op rechtmatigheid hebben de toegangsmedewerkers aandacht voor het schriftelijk vastleggen van zo concreet mogelijke zorg- en begeleidingsdoelen in het zorgplan. In de praktijk vormen regievoering (tussentijdse evaluatiemomenten gedurende de looptijd van de indicatie) en de (periodieke) evaluatie van de doelen belangrijke beheersmaatregelen voor controle op rechtmatigheid. Deelconclusie 9: Beheersmaatregelen proces van indicatiestelling op orde Binnen het proces van indicatiestelling zijn in de gemeenten verschillende beheersmaatregelen getroffen die risico’s van fraude tegen kunnen gaan. De toegangsorganisaties worden gefaciliteerd door schriftelijk vastgelegde werkprocessen en instrumenten zoals formulieren en formats voor zorgplannen. Het voeren van een persoonlijk gesprek met de inwoner is standaard onderdeel van de indicatiestelling. Bij het verstrekken van een pgb zijn er bovendien aanvullende waarborgen, waaronder het voeren van een bewustkeuzegesprek met de inwoner. Daarnaast vinden regievoering en evaluatie na afloop van de indicatie plaats. Dankzij de regievoering en periodieke evaluatie houdt de Toegang in de gemeenten zicht op de cliënt en wordt nagegaan of zich problemen of onrechtmatigheden voordoen.

Toezicht en handhaving Het toezicht op zorgfraude in de gemeenten komt onvoldoende uit de verf. Gemeenten hebben verschilInkoop lende visies op toezicht en de bijdrage van toezicht aan het tegengaan van zorgfraude. In de ogen van bepaalde gesprekspartners zou handhaving onvoldoende effectief zijn en te weinig opleveren ten opzichte van wat het de gemeente mogelijk kost. Hierdoor ontbreekt een gezamenlijke regionale opdracht aan de toezichthouders, Toegang Toezicht wat de samenwerking bemoeilijkt: elke gemeente heeft andere verwachtingen van en werkwijze met de toezichthouders. De gemeenten hebben de randvoorwaarden voor toezicht onvoldoende op orde om tot effectief toezicht te kunnen komen. Adviezen van toezichthouders hierover worden beperkt en met weinig prioriteit opgepakt. Dit belemmert hen in het uitvoeren van

9

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

onderzoeken. Als een onderzoek leidt tot een advies om over te gaan op handhaving, wordt ook dit advies door gemeenten vaak niet overgenomen. Deelconclusie 11: Visie op zorgfraude en toezicht ontbreekt Gemeenten hebben verschillende (niet-geëxpliciteerde) visies op zorgfraude en hoe fraude moet worden tegengegaan. Een aantal gemeenten twijfelt of toezicht hiervoor een geschikt middel is; ook binnen gemeenten wordt hierover soms verschillend gedacht. Hierdoor ontbreekt een gezamenlijke opdracht vanuit de regio aan de toezichthouders, met als gevolg dat iedere gemeente een andere werkwijze heeft in relatie tot de toezichthouders. Zo verschilt het per gemeente of en wanneer signalen worden gemeld bij de toezichthouders, wat is geregeld in verordeningen en beleid ten aanzien van toezicht (het toetsingskader), de voorwaarden voor het starten van een onderzoek en de werkwijze ten aanzien van handhaving. Dit leidt voor de toezichthouders tot een onwerkbare situatie. Deelconclusie 12: Werkwijzen van gemeenten met toezichthouders ontbreken en verschillen De gemeenten hebben in een overeenkomst vastgelegd hoe de toezichthouders via een gemeentelijke aandachtsfunctionaris samenwerken met de gemeenten.

Toezichthouders zijn van aandachtsfunctionarissen afhankelijk voor het aanleveren van dossiers en de opvolging van hun adviezen over handhavingsmogelijkheden en de waarborging van randvoorwaarden voor het uitvoeren van effectief toezicht. In geen van de gemeenten is er een formeel proces vastgesteld voor het wel of niet aanleveren van dossiers en het opvolgen van adviezen. Daardoor worden veel verschillen tussen gemeenten en medewerkers onderling gecreëerd, waardoor de toezichthouders de mogelijkheid tot het uitvoeren van een onderzoek, de werkwijze en voortgang van het onderzoek en hun adviezen naar aanleiding van het onderzoek per gemeente moeten afstemmen. Deze werkwijze kan de onafhankelijke positie van de toezichthouders ondermijnen. Deelconclusie 13: Taakverdeling toezichthouders en de MGR onvoldoende duidelijk Het is voor gemeenten, MGR en toezicht onvoldoende duidelijk wie welke taken en bevoegdheden heeft in relatie tot controle en toezicht. Toezichthouders zien toe op de naleving van wet- en regelgeving, waaronder contractafspraken. De MGR is door colleges gemachtigd voor het uitvoeren van controle- en fraudeonderzoeken. Formeel gezien kan de MGR voor controleen fraudeonderzoeken in de Wmo geen persoonsgegevens verwerken.

Voor toezichthouders, contractmanagers en gemeentemedewerkers is het onduidelijk voor welke taak of bevoegdheid van het college de MGR gemachtigd is deze controles uit te voeren en waar deze controles zich onderscheiden van een toezichtonderzoek. De MGR onderzoekt in opdracht van de colleges of en hoe toezichthouders bij de MGR gepositioneerd kunnen worden en wat hun rolverdeling dan zal zijn. De waarborging van de onafhankelijke positie van de toezichthouder heeft hierbij speciale aandacht. Toezichthouders hebben tot dusver zelf geen invloed op dit onderzoek en proces. Deelconclusie 14: Meldingen bij toezichthouders ontbreken vrijwel Het aantal meldingen en signalen dat bij de toezichthouders binnenkomt is beperkt. Inwoners uit de regio Noord-Limburg kunnen, al dan niet anoniem, op de website van de gemeente Venlo een melding over een vermoeden van zorgfraude doen. Gemeenten verwijzen op hun websites in hun beschikkingen naar deze website. Desalniettemin wordt er bijna niet gemeld door inwoners.

10

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Deelconclusie 15: Toezicht is vooral reactief, proactief onderzoek is in ontwikkeling Toezichthouders voeren het toezicht hoofdzakelijk reactief uit. Het proactieve toezicht is in ontwikkeling. De toezichtonderzoeken zijn gebaseerd op een afwegingskader en een eigen risicoanalyse. Als een onderzoek is afgerond, schrijft de toezichthouder een rapportage die aan de deelnemende gemeenten en de MGR wordt aangeboden. Deze rapportages worden niet openbaar gemaakt. Toezichthouders kunnen vermoedens van fraude niet altijd aantonen, ondanks dat verdenkingen niet zijn weggenomen. Dit wordt deels verklaard door beperkte (wettelijke) mogelijkheden van toezicht en ontoereikende gemeentelijke regelgeving: als niet geregeld is dat het niet mag, in hoeverre kan dan worden gehandhaafd? Deels kunnen gemeenten en toezichthouders meer gebruik maken van de mogelijkheden die zij hebben. Deelconclusie 16: Samenwerking tussen de toezichthouders, gemeenten en MGR gebrekkig De samenwerking in het uitvoeren van toezicht kan beter. Indien nodig weten toezichthouders de juiste personen binnen de gemeenten wel te vinden, maar toezichthouders, gemeenten en MGR werken onvoldoende samen om tot een effectieve uitvoering van toezicht te komen. De wederzijdse verwachtingen sluiten onvoldoende op elkaar aan. Ook kan samenwerking met andere domeinen beter georganiseerd worden.

Zo is er geen structureel overleg tussen de afdeling Openbare Orde en Veiligheid van alle gemeenten en de toezichthouders sluiten niet aan bij de ondermijningstafels. Wel is er naar behoefte contact met het RIEC en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd. Deelconclusie 17: Handhaving kan doortastender Gemeenten kunnen meer gebruik maken van de handhavingsmogelijkheden die zij hebben. Slechts weinig toezichtdossiers leiden tot een handhavingsadvies. Als toezichthouders wel tot handhavingsadvies komen, dan besluiten gemeenten en MGR zelf of zij dit advies overnemen en overgaan tot handhaving. Redenen om niet te handhaven zijn voor de gemeenten de afhankelijkheids- en vertrouwensrelatie met een zorgaanbieder en het risico op hoge kosten en lange juridische procedures, omdat de wet een hoge bewijslast kent. Door terughoudend te zijn met handhaven zijn opbrengsten beperkt.

Aanbevelingen Algemeen De algemene conclusie geeft aanleiding tot het doen van de volgende aanbeveling gericht aan de gemeenteraden en de colleges: 1. Verzoek als raden de colleges om een visie te formuleren op de aanpak van zorgfraude, de bijdrage daaraan van inkoop, contractbeheer, toegang en toezicht en ga hierover als colleges en raden met elkaar in gesprek. Inkoop en contractering De deelconclusies 2, 3 en 4 geven aanleiding tot het doen van de volgende aanbevelingen gericht aan de MGR: 2. Verstevig als MGR je informatiepositie. Voer daartoe (risico)analyses uit op de meldingen die worden gedaan zodat trends, ontwikkelingen en risico’s vroegtijdig gesignaleerd kunnen worden. 3. Zorg voor een duidelijke afstemming en taakafbakening met het toezicht. Expliciteer wie waarvoor verantwoordelijk is en hoe de MGR en toezichthouders elkaar kunnen

11

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

aanvullen en versterken. Organiseer in ieder geval periodiek een casustafel tussen toezicht en MGR over de opvolging van binnengekomen signalen. 4. Werk bij preventieve controle op basis van een systematische risicoanalyse. 5. Verken met gemeenten de mogelijkheden en meerwaarde van de Wet Bibob.

De gemeentelijke toegangsorganisatie De deelconclusies 6 en 7 geven aanleiding tot het doen van de volgende aanbevelingen gericht aan de colleges: 6. Investeer als colleges in het fraudebewustzijn van gemeentelijke toegangsmedewerkers en over hun rol als opdrachtgever door middel van periodieke trainingen, themadagen, e-learnings, etc. Betrek hierbij bijvoorbeeld RIEC Limburg of de VNG en benut hun aanbod en expertise. Pak dit op in regionaal verband en creëer een gedeeld besef van verantwoordelijkheid voor deze opgave. 7. Spreek als colleges regionaal af hoe met melden (en terugkoppeling) van signalen wordt omgegaan. Zorg voor een eenduidige werkwijze en creëer één duidelijk meldpunt voor signalen die inzichtelijk zijn voor zowel toezichthouders als MGR. Beleg de verantwoordelijkheid hiervoor bij een functionaris van de MGR of toezicht.

Toezicht en handhaving De deelconclusies 11 t/m 17 geven aanleiding tot het doen van de volgende aanbevelingen gericht aan de colleges: 8. Breng het toezicht organisatorisch onder bij de MGR. Dit kan leiden tot een beter samenspel tussen inkoop/contractmanagement en toezicht, doordat betere en snellere informatie-uitwisseling kan plaatsvinden en toezichthouders een beroep kunnen doen op kennis en expertise die de MGR in huis heeft. Wel dient het contractmanagement en toezicht gescheiden te blijven, om de onafhankelijk positie van de toezichthouder te waarborgen. Daartoe kan, bijvoorbeeld in een protocol, worden opgenomen dat de toezichthouders in ieder geval onafhankelijk zijn in het bepalen van hun prioriteiten, het opstellen van hun jaarplannen, het uitvoeren van hun werkzaamheden en hun advisering etc., zonder beïnvloeding vanuit de MGR of de colleges van burgemeester en wethouders. 9. Geef als colleges een eenduidige opdracht aan de toezichthouders en geef hierbij ambtelijke en bestuurlijke steun. 10. Zorg als colleges ervoor dat de randvoorwaarden (zoals duidelijke en handhaafbare gemeentelijk verordeningen, toezicht- en handhavingsbeleid, toegang tot informatie, opvolging van interne adviezen) voor het uitvoeren van effectieve toezicht en handhaving binnen gemeenten is geborgd en waar nodig wordt vastgelegd in een formeel proces. 11.

Maak jaarlijks een gezamenlijke regionale risicoanalyse en versterk daarmee het proactief toezicht. 12. Maak als colleges een expliciete afweging of een uitbreiding naar het strafrecht - door toezichthouders als buitengewoon opsporingsambtenaar te benoemen - wenselijk is. 13. Maak een gezamenlijke regionale een analyse of de gekozen versterkingsmaatregelen vragen om uitbreiding van de toezichtscapaciteit, en zorg dan ook voor die uitbreiding. 14. Verstevig als colleges (in je rol als werkgever) het toezicht door aanbieden van trainingen en cursussen.

12

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

De volgende aanbeveling is gericht aan de gemeenteraden: 15. Vraag als raad het college periodiek te laten rapporteren over de voortgang van de opvolging van de aanbevelingen.

13

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Begrippen- en afkortingenlijst

Afkortingen Awb IGJ IKZ Jw MGR Pgb RIEC VNG Wet Bibob Wmo (2015) ZiN Begrippen Aandachtsfunctionaris Algemene voorzieningen Indiceren Signaal

Algemene wet bestuursrecht Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd Informatieknooppunt Zorg Jeugdwet de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling sociaal domein Limburg-Noord Persoonsgebonden budget Regionaal informatie- en expertisecentrum Vereniging van Nederlandse Gemeenten Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 Zorg in natura

Functionaris bij iedere gemeente die als eerste aanspreekpunt geldt voor de toezichthouders Voorzieningen (zoals voor iedere inwoner toegankelijke dagbesteding) die de gemeente aanbiedt Het afgeven van een beschikking waarmee de aanvrager geld voor (pgb) of recht op (ZiN) zorg krijgt Aanwijzing dat mogelijk sprake is van een onrechtmatigheid

14

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

1 Inleiding

1.1

Aanleiding Sinds de decentralisatie van het sociaal domein in 2015 zijn Nederlandse gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de Jeugdwet, de Participatiewet en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Doelstelling van deze verschuiving van verantwoordelijkheden was de zorg dichter bij de burger te organiseren en efficiënter in te spelen op lokale behoeften. Deze decentralisatie bracht tegelijkertijd ook nieuwe uitdagingen met zich mee, waaronder nieuwe vormen van zorgfraude, zowel binnen de Jeugdwet als de Wmo. Zorgfraude is een verzamelnaam voor diverse onwenselijke zaken. De overheid spreekt hiervan als iemand opzettelijk en doelbewust in strijd met de regels in de zorg handelt met het oog op eigen of andermans financieel gewin. Bijvoorbeeld wanneer een zorgaanbieder meer zorg declareert dan hij daadwerkelijk levert. Of wanneer indicaties voor de benodigde zorg met opzet zijn verhoogd, om zo meer inkomsten te genereren. Soms komt het zelfs voor dat een aanbieder helemaal geen zorg levert, terwijl er wel voor wordt betaald. Zorgfraude wordt steeds vaker in verband gebracht met het begrip ondermijning. Er kan in de zorg veel geld worden verdiend en de wijze waarop het stelsel van de Wmo en de Jeugdwet zijn ingericht biedt volop gelegenheid voor ongewenste praktijken; van ondoelmatige zorg en oneigenlijk gebruik tot aan fraude door criminele organisaties.

Het is moeilijk een exacte schatting te geven van de omvang van zorgfraude in Nederland. Dat komt mede omdat de omvang van zorgfraude niet goed in beeld is vanwege het verborgen karakter van frauduleuze activiteiten en het versnipperde zorglandschap. Betrouwbare cijfers over de totale omvang van zorgfraude ontbreken. Desondanks wordt geschat dat zorgfraude jaarlijks enkele miljarden euro's kost.5 Deze schattingen zijn gebaseerd op meldingen, onderzoeken en controles door verschillende instanties. Onduidelijk is of ze een betrouwbare indicatie zijn van de werkelijke omvang. Het RIEC Limburg voert gelijktijdig met dit rekenkameronderzoek een onderzoek uit naar de aard en omvang van zorgfraude in de provincie Limburg. Dat onderzoek moet voor het eerst een beeld geven van de aard en omvang van het fenomeen

5 OM niet in staat zorgfraude voldoende te bestrijden: 'Jaarlijks wordt er voor 10 miljard gefraudeerd' | KRO-NCRV

15

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

zorgfraude in de provincie en is complementair aan dit rapport. Dit rapport van Pro Facto betreft de gemeentelijke aanpak van zorgfraude. De aanpak van zorgfraude is een complexe zaak waarbij veel partijen betrokken zijn. De rol van de gemeente ziet met name op de inkoop en aanbesteding, op de toegang tot zorg voor individuele cliënten en het toezicht op de kwaliteit en rechtmatigheid van de zorg die geleverd c.q. gedeclareerd is. Wat dit voor gemeenten extra complicerend maakt, is dat het vooral gaat om toezicht op ondernemingen die zorg leveren. Dit vraagt om specifieke kennis en vaardigheden zoals het herkennen en signaleren van afwijkende geldstromen; achtergrondonderzoek naar (rechts)personen; maar ook een zekere medische kennis en alertheid bij inkoop en contractmanagement. Het is van belang hier te benadrukken dat de titel van het rapport spreekt over ‘zorgfraude’, maar dat het fenomeen dat centraal staat in dit onderzoek breder is dan dat. Het gaat over alle vormen van ongewenst gedrag van zorgaanbieders waarbij zorgfraude zich bevindt aan de uiterste zijde van een glijdende schaal van ongewenste praktijken. Zo kunnen gemeenten bijvoorbeeld te maken hebben met goedwillende aanbieders die hun administratie niet op orde hebben, maar die daardoor wel onrechtmatig handelen.

Er zijn aanbieders die bewust de grenzen van het toelaatbare opzoeken of woekerwinsten maken tot en met aanbieders die moedwillig meer zorg declareren dan wordt geleverd en aanbieders die hun zorgbedrijf misbruiken voor criminele activiteiten. Dat gehele spectrum en hoe gemeenten erop zijn toegerust dat aan te pakken maakt onderdeel uit van dit onderzoek. Waar we in dit onderzoek spreken van de aanpak van zorgfraude gaat het dus om de aanpak van dat gehele spectrum aan onwenselijke praktijken. De rekenkamers van zeven Noord-Limburgse gemeenten, te weten Bergen, Beesel, Gennep, Horst aan de Maas, Peel en Maas, Venray en Venlo, hebben besloten onderzoek te doen naar de gemeentelijke aanpak van zorgfraude. Aanleiding daarvoor zijn enerzijds de signalen dat er overal in het land sprake is van substantiële zorgfraude, en dat de aanpak hiervan door alle betrokken partijen, inclusief gemeenten, tekortschiet. Naast toezicht op de kwaliteit van de Wmo-zorg heeft de wetgever met de Wmo en de Jeugdwet aan de gemeenten ook nadrukkelijk het toezicht op de rechtmatigheid van de zorg toevertrouwd. Landelijke schattingen over de hoeveelheid geld die verdwijnt als gevolg van fraude in Nederland lopen uiteen van 3 tot 10% van het totale budget voor Wmo en Jeugdwet.

Gezien het budget van de gemeente Venlo voor de Wmo en jeugdzorg zou het gaan om aanzienlijke bedragen.6 Het toezicht op de rechtmatigheid van de uitgaven aan zorg is een wettelijke taak van de gemeenten. Als de schattingen kloppen, gaat het om aanzienlijke bedragen. Het is daarom van belang dat gemeenten weerbaar zijn en de juiste maatregelen treffen om de risico’s op zorgfraude en onrechtmatig gebruik te verkleinen. Dit rekenkameronderzoek beoogt inzicht te geven in de mate waarin de zeven Noord-Limburgse gemeenten hierin slagen.

1.2

Verschillen tussen gemeenten De zeven Noord-Limburgse gemeenten trekken op onderdelen gezamenlijk op bij de uitvoering van de Wmo en de Jeugdwet. Dat geldt voor de inkoop en contractering van 6 Zie bijvoorbeeld: https://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/jaarlijks-wordt-er-voor-10-miljard-euro-gefraudeerd-de-zorg-al-

dus-om, https://pointer.kro-ncrv.nl/om-niet-in-staat-zorgfraude-voldoende-te-bestrijden-jaarlijks-wordt-er-voor-10-miljard-gefraudeerd en https://www.ftm.nl/artikelen/openbaar-ministerie-kan-zorgfraude-niet-aan.

16

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

zorgaanbieders en door het regionaal beleggen van het toezicht. De uitvoering van de Wmo en de Jeugdwet is een verantwoordelijkheid die de wetgever in 2015 aan gemeenten heeft overgelaten. Dat betekent dat gemeenten er verschillende visies, uitgangspunten en werkwijzen op na kunnen houden, ook voor wat betreft hun rol bij de aanpak van zorgfraude en hoe daar invulling aan wordt gegeven. Dat geldt dus ook voor de gemeenten in Noord-Limburg. Dit rapport beoogt de grote lijn weer te geven van hoe de aanpak van zorgfraude in Noord-Limburg gestalte krijgt. Waar mogelijk worden de verschillen tussen gemeenten zichtbaar gemaakt. Kenmerkende aspecten van specifieke gemeenten lichten we zo veel als mogelijk uit. De belangrijkste bevindingen en kenmerken werken we voor elke gemeente apart uit in een bijlage.

1.3

Onderzoeksvragen In dit onderzoek staat de volgende onderzoeksvraag centraal: Wat doen de zeven Noord-Limburgse gemeenten aan de bestrijding van zorgfraude bij de uitvoering van de Jeugdwet en de Wmo en hoe kan het mogelijk beter? Het beleid en de uitvoering van de Jeugdwet en de Wmo door de zeven Noord-Limburgse gemeenten zijn in dit onderzoek onderverdeeld in drie inhoudelijke onderwerpen: 16. Inkoop en contractering van zorgaanbieders 17. Het proces van de toegang en indicatiestelling door gemeenten 18. Toezicht en handhaving Het gaat om drie processen, elk met eigen waarborgen en beheersmaatregelen die het risico op zorgfraude kunnen verkleinen. Tegelijkertijd zijn het processen die met elkaar samenhangen en op elkaar inwerken. Daar waar relevant worden de processen ook in samenhang bezien. Binnen deze processen besteden we daar waar relevant aandacht aan thema’s als beleid, samenwerking en fraudealertheid. In het concluderende hoofdstuk van dit rapport (hoofdstuk 7) worden deze drie pijlers in samenhang met elkaar nader bezien. FIGUUR 1.1: DE DRIE ONDERZOEKSTHEMA’S

Inkoop

Toegang

Toezicht

17

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Ter beantwoording van de centrale onderzoeksvraag zijn de volgende deelvragen onderscheiden: 1. Wat is het beleid en de beleidstheorie bij de aanpak van zorgfraude? 2. Hoe is de organisatie ingericht voor de uitvoering van de Jeugdwet en de Wmo? 3. Hoe krijgt de aanpak van zorgfraude in de praktijk gestalte ten aanzien van: — Inkoop, aanbesteding/contractering van zorgaanbieders — Toegang en toewijzing van zorg aan inwoners — Toezicht en handhaving — Samenwerking met externe partijen 4. Welke instrumenten en maatregelen zijn er beschikbaar in al deze fasen en worden die voldoende en adequaat ingezet? 5. Wat zijn de risico’s en kwetsbaarheden die gelegenheid bieden voor zorgfraude? 6. Wat is de rol van de raad? 7. Tot welke besparingen kan een meer effectieve aanpak van zorgfraude leiden?

1.4

Normenkader Om een oordeel te kunnen geven over de praktijk van inkoop, toegang en toezicht en handhaving is gebruik gemaakt van verschillende normen waaraan de onderzoeksbevindingen zijn getoetst. Het normenkader is mede gebaseerd op een rapport van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) ‘Van Pionieren naar Structureren’ uit 2022 en de Factsheet Zorgcriminaliteit uit 2024, ontwikkeld door het RIEC Limburg, gebaseerd op literatuur over de gemeentelijke aanpak van zorgfraude. In bijlage 2 is het normenkader opgenomen.

1.5

Onderzoeksaanpak Het onderzoek is uitgevoerd op basis van documentstudie, interviews en casestudy’s. Van alle zeven deelnemende gemeenten zijn relevante documenten opgevraagd, waaronder beleidsregels, beleidsplannen, verordeningen, werkinstructies, controleplannen etc. Vervolgens zijn volgtijdelijk interviews gehouden in de zeven gemeenten. In Venlo is op locatie met zeventien personen gesproken waaronder consulenten, beleidsadviseurs, toezichthouders, handhavingsjuristen en portefeuillehouders. Vervolgens zijn in de gemeenten Beesel, Bergen, Gennep, Horst aan de Maas, Peel en Maas en Venray digitale interviews afgenomen met consulenten, beleidsmedewerkers, kwaliteitsmedewerkers en portefeuillehouders. In totaal zijn in deze gemeenten 31 gesprekspartners geïnterviewd. Ook zijn twee interviews afgenomen met drie medewerkers van de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling sociaal domein LimburgNoord (hierna: de MGR) en heeft er nog een aanvullend telefonisch interview plaatsgevonden met een van hun medewerkers. Ten slotte heeft er nog een aanvullend gesprek plaatsgevonden met twee toezichthouders van de regio Noord-Limburg waarin concrete casuïstiek is besproken. Van alle interviews zijn gespreksverslagen opgesteld die ter accordering aan de gesprekspartners zijn voorgelegd.

18

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

1.6

Leeswijzer In hoofdstuk 2 van dit rapport gaan we nader in op het fenomeen zorgfraude. Centraal staat wat hieronder moet worden verstaan, wat de verschijningsvormen en gradaties zijn en welke vormen door de betrokkenen in hun praktijk worden herkend. Hoofdstuk 3 gaat over het onderwerp inkoop en contractering door de MGR en alle waarborgen en maatregelen die daarbij worden getroffen. In hoofdstuk 4 staat het proces van toegang centraal: hoe hebben gemeenten dit georganiseerd, hoe wordt er geïndiceerd en welke maatregelen worden getroffen om zorgfraude tegen te gaan? Vervolgens staan we in hoofdstuk 5 stil bij het toezicht, hoe hier in de praktijk uitvoering aan wordt gegeven en wat daarvan de opbrengsten zijn. In hoofdstuk 6 volgt een analyse, trekken we conclusies en doen we aanbevelingen. In het rapport wordt op verschillende plaatsen verwezen naar voorbeelden, maatregelen, praktijksituaties in een bepaalde gemeente. Nadrukkelijk vermelden we daarbij dat het dan niet gaat om een vergelijking tussen gemeenten. Wanneer een gemeente als voorbeeld wordt genoemd, bijvoorbeeld ten aanzien van het toepassen van een bepaalde beheersmaatregel, wil dat niet zeggen dat de gemeenten die in dat verband níét genoemd worden die maatregel niet nemen. Het benoemen van gemeenten is dus geen vergelijking tussen gemeenten.

Gemeenten worden enkel ter illustratie genoemd en om de herkenbaarheid van de rapportage en de leesbaarheid daarvan te bevorderen. In veel gevallen weten we niet precies of bepaalde maatregelen of voorbeelden die genoemd zijn ook in andere gemeenten aan de orde zijn. We hebben per gemeente (Venlo uitgezonderd) maar een beperkt aantal gesprekken gevoerd. Daardoor kan niet altijd met zekerheid gezegd worden wat er wel of niet gebeurt binnen die gemeentelijke organisaties. Gesprekspartners wisten het soms niet, of bepaalde zaken kwamen niet of in mindere mate aan bod tijdens de interviews, of het werd niet expliciet ter sprake gebracht.

19

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

2 Vormen van zorgfraude

2.1 2.1.1

Inleiding Algemeen In dit hoofdstuk staat het fenomeen zorgfraude centraal. Zoals in hoofdstuk 1 is beschreven, omvat zorgfraude in dit onderzoek alle vormen van ongewenst gedrag van zorgaanbieders. Dit onderzoek richt zich op mechanismes en maatregelen die getroffen (kunnen) worden om zorgfraude en andere onwenselijke praktijken te voorkomen of aan te pakken. In dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen stilgestaan bij de verschijningsvormen van zorgfraude, de modus operandi van zorgfraudeurs en de risico’s ten aanzien van verschillende vormen van zorg op grond van Wmo en de Jeugdwet. Omwille van de leesbaarheid hanteren we de term zorgfraude. De voorbeelden die in dit hoofdstuk aan de orde komen zijn algemeen van aard en komen niet specifiek uit de regio Noord-Limburg. Dit onderzoek is immers niet gericht op het in kaart brengen van de aard, omvang en ernst van zorgfraude in de regio Noord-Limburg, maar op de gemeentelijke aanpak daarvan. Zorgfraudeurs opereren veelal onder de radar en proberen hun praktijken zoveel mogelijk te verhullen. Daarom is het vaak lastig om inzicht te krijgen in hoe zorgfraudeurs precies te werk gaan, laat staan aan te tonen dat er daadwerkelijk sprake is van fraude. Desondanks kan wel een algemeen beeld worden geschetst van de werkwijzen van zorgfraudeurs.

Zo is in onderzoek in opdracht van de VNG in 2020 en 2022 het fenomeen in kaart gebracht.7 In de volgende paragraaf wordt aan de hand van dat onderzoek een korte beschrijving gegeven van de vormen en methoden van zorgfraude. Vervolgens wordt de rol van gemeenten in de aanpak van zorgfraude toegelicht.

2.1.2

Uitvoering van de Wmo en de Jeugdwet Met de decentralisatie van het sociaal domein in 2015 is het gemeentelijke takenpakket uitgebreid door de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) en de Jeugdwet. De Wmo beoogt hulp te bieden aan kwetsbare inwoners met betrekking tot hun zelfredzaamheid en

7 E. Van der Torre en M. Heijkoop, ”Een wereld te winnen”. Over zorgfraude (Wmo 2015 en Jeugdwet), VNG Naleving 2 juni 2020

(publieksversie), www.vng.nl. en 7 E. Van der Torre, ”Van pionieren naar structureren. Over de gemeentelijke aanpak van zorgfraude” VNG Naleving mei 2022, www.vng.nl.

20

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

participatie. De Jeugdwet regelt zorg en ondersteuning voor kinderen en jongeren onder de achttien jaar, inclusief hun ouders. Het realiseren van de benodigde zorg kan in grote lijnen op twee manieren; de gemeente kan zelf algemene voorzieningen treffen (het voorliggend veld). Hierbij valt te denken aan een ontmoetingsplaats voor eenzame mensen die vanuit de gemeente wordt gefaciliteerd. Daarnaast kunnen er maatwerkvoorzieningen worden getroffen. Dat laatste is aan de orde bij de meer individuele en soms intensievere vormen van zorg, zoals huishoudelijke hulp (onder de Wmo), begeleiding beschermd wonen (zowel onder de Wmo als de Jeugdwet). Gemeenten kennen die maatwerkvoorziening toe in de vorm van een indicatie voor Zorg in Natura (ZiN), of een persoonsgebonden budget (pgb). Het belangrijkste verschil tussen de twee is dat bij ZiN de zorgverlener rechtstreeks wordt betaald via een contract met de gemeente, terwijl de zorgbehoevende bij een pgb zelf een budget krijgt om zijn of haar zorg in te kopen bij een aanbieder. Naarmate de zorgvraag intensiever wordt, gaat er meer zorggeld mee gepaard. Het gaat soms om veel geld, wat de aantrekkelijkheid voor fraudeurs kan verklaren.8

2.2

Het fenomeen zorgfraude Zorgfraude omvat vele soorten praktijken. In grote lijnen kunnen deze in drie clusters (typologieën) worden gecategoriseerd:9 — Zorgfraude vanuit netwerken — Criminele netwerken die zorgfraude plegen — Organisatietactieken voor oneigenlijk gebruik CASUS TER ILLUSTRATIE

Belangenverstrengeling en afhankelijkheidsrelatie10 Een zorgaanbieder beschikt over de pinpas van een cliënt met een heel beperkt sociaal netwerk die hierdoor een afhankelijke relatie met de zorgaanbieder heeft. Deze zorgaanbieder is vanuit verschillende rollen betrokken bij de cliënt. Zo heeft de zorgaanbieder aan de ene kant invloed op de aanstelling van een bewindvoerder voor deze cliënt en beheert deze aan de andere kant diens pgb en regelt diens declaraties. Verder zou de zorgaanbieder in een testament van deze cliënt zijn opgenomen, wat gezien het ontbreken van een sociaal netwerk én de afhankelijkheidsrelatie vragen oproept. Zorgfraude vanuit netwerken is fraude die wordt gepleegd door aanbieders in samenwerking met het eigen netwerk. Te denken valt onder meer aan het werven van cliënten uit het eigen netwerk en het huren van eigen vastgoed (of van een netwerkpartner) voor zorg, zodat beiden daarvan profiteren. De criminele netwerken die zorgfraude plegen hebben een zekere verwevenheid met andere vormen van (georganiseerde) criminaliteit, zoals drugscriminaliteit. Bij organisatietactieken voor oneigenlijk gebruik gaat het om organisaties die in de basis bonafide zijn, maar via organisatietactieken wel opzettelijk onrechtmatig declareren.

Gedacht 8 Zie bijvoorbeeld: ‘Politie waarschuwt: criminelen zijn 'op grote schaal' actief in de zorg’, NOS 5 november 2024, www.nos.nl. 9 E. van der Torre, ”Van pionieren naar structureren. Over de gemeentelijke aanpak van zorgfraude” VNG Naleving mei 2022,

www.vng.nl. 10 Rapport Signalen fraude in de zorg 2023 IKZ, p. 26.

21

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

kan worden aan het declareren van te veel zorguren of indirecte zorguren, die in het uurtarief verdisconteerd zijn (zoals administratiekosten). Zorgfraude uit zich in verschillende tactieken, waarvan drie vormen vaak voorkomen:11 — Spookzorg; zorg die wordt gedeclareerd, maar niet wordt geleverd. — Op-coderen; er wordt een zwaardere (duurdere) behandeling gedeclareerd dan daadwerkelijk is geleverd. — Frauduleuze onder-behandeling; zorgaanbieders leveren een dienst, maar van lage kwaliteit waardoor veel winst gemaakt kan worden. Er komen uit het onderzoek van de VNG uit 2020 verschillende tactieken voor het plegen van fraude naar voren. Deze categorieën geven een beeld van de vorm waarin fraude wordt gepleegd. De tactieken kunnen overigens naast elkaar bestaan. De onderzoekers hebben de tactieken verdeeld over tien categorieën.12 — —

— — —

— —

— —

—

Strategisch declareren. Bijvoorbeeld meer uren declareren dan daadwerkelijk aan zorg is geleverd. Ronselen en beïnvloeden van cliënten. Dit kan door mensen met een zwakkere positie in de maatschappij aan te zetten tot het aanvragen van een pgb en ‘zorg’ in te kopen, terwijl dit niet noodzakelijk is. Ontoereikende zorg. Een voorbeeld daarvan is dat individuele zorg in groepsverband wordt verleend. Valse gronden, zoals het vervalsen van documenten (bijvoorbeeld diploma’s van personeel en urenlijsten). Zware indicaties misbruiken. Een voorbeeld daarvan is dat een aanbieder zich alleen inschrijft op de zwaardere varianten van producten, ingeplande zorg levert zonder noodzaak of de indicatie verzwaart maar de zorg op hetzelfde niveau houdt. Verborgen geldstromen en te hoge beloningen voor bestuurders. Dit kan duiden op een te grote winstmarge. Rommelen met personeel. Aanbieders kunnen te laag opgeleid personeel inzetten (of stagiaires) of uitzendkrachten onderbetalen. Dit terwijl zij wel budget ontvangen voor de inzet van gekwalificeerd en bekwaam personeel. Afschuiven van de schuld. Zoals kritiek uiten richting de gemeente met betrekking tot de tarieven, personeel de schuld geven of de administratie kwijtraken. Relatiebeheer met de gemeente. Bijvoorbeeld de gemeente opzadelen met problemen bij het stopzetten van zorg, misstanden afkopen en lastige vragen vermijden in gesprekken.

Onder de radar blijven. Het opereren in verschillende gemeenten en op verschillende domeinen, kan ertoe leiden dat er vanuit de gemeente onvoldoende zicht is.

Het Informatie Knooppunt Zorg (IKZ) rapporteert jaarlijks de binnengekomen signalen van zorgfraude. In die rapportage worden veelvoorkomende fenomenen beschreven. Een veelvoorkomend fenomeen is dat een zorgaanbieder zijn bedrijf staakt zodra een onderzoek naar de rechtmatigheid wordt ingesteld.13 Dit gebeurt dan door het aanvragen van een faillissement of uitschrijving uit het handelsregister. In sommige gevallen gaan de eigenaars na het faillissement door onder een andere bedrijfsnaam en ontvangt het IKZ opnieuw signalen.14 11 Van der Torre en Heijkoop, 2020, p. 8. 12 Van der Torre en Heijkoop, 2020, p. 12. 13 Rapport Signalen fraude in de zorg 2022 IKZ, p. 14. 14 Rapport Signalen fraude in de zorg 2023 IKZ, p. 24.

22

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Andere veelvoorkomende verschijningsvormen zijn aanbieders die complexe organisatiestructuren optuigen en het vervalsen van documenten.15 Complexe organisatiestructuren zijn bijvoorbeeld een web van BV’s, maar ook eigenaren van zorgbedrijven die bedrijven hebben in niet-zorg gerelateerde sectoren.16 Onder vervalste documenten wordt verstaan diploma’s van werknemers, maar ook misbruik van DigiD’s van cliënten voor declaraties. De onveilige en ongezonde omgeving gaat bijvoorbeeld over intimidatie en het ontbreken van (hygiëne)protocollen. In de top vijf van soorten zorg waarover de meeste signalen van fraude binnenkomen zijn er drie die (mede) onder de Wmo en de Jeugdwet vallen. Sinds 2021 staat individuele begeleiding op nummer twee en beschermd wonen (waaronder ook begrepen Ggz-wonen) op nummer 4. In 2021 stond huishoudelijke hulp op plek vijf, in 2022 en 2023 staat dagbesteding op plek vijf. Fraudesignalen per specifieke zorgsoort:17 — “Bij signalen over individuele begeleiding (Wmo, Wlz) gaat het met name over het declareren van meer zorg dan geleverd, het leveren van onvoldoende kwaliteit van zorg, de vervalsing van handtekeningen en diploma’s, het omkopen of intimideren of afschermen van cliënten, het ronselen van cliënten ten behoeve van witwassen of het smokkelen van drugs en het misbruik van de DigiD’s van cliënten. —