05d Startnotitie Omgevingsvisie

Startnotitie Omgevingsvisie Horst aan de Maas

12 januari 2023 Gemeente Horst aan de Maas LOS Stadomland

horstaandemaas.nl

Inhoudsopgave 1. Inleiding ........................................................................................................... 4 5 Aanleiding voor dit proces.............................................................................................. 4 5 Leeswijzer ........................................................................................................................ 4 5 2. De plek van de omgevingsvisie t.a.v. lopende trajecten en actueel beleid ......... 6 7 De rol van de omgevingsvisie ........................................................................................ 6 7 Samenhang met andere instrumenten uit de omgevingswet ..................................... 6 7 Omgaan met de huidige visies en beleidsdocumenten van de gemeente ................. 7 8 De rol van het collegeprogramma bij de omgevingsvisie ............................................ 8 9 De rol van regionaal beleid of bovenlokale beleidstrajecten bij de omgevingsvisie . 9 11 De verhouding tussen de omgevingsvisie en de organisatieontwikkeling ................ 9 11 3. Het opstellen van de omgevingsvisie ................................................................ 12 13 De mate van concreetheid van een omgevingsvisie .................................................. 12 13 De tussenproducten bij het opstellen van de omgevingsvisie ..................................

13 14 Het PlanMER.................................................................................................................. 15 16 4. plan van aanpak opstellen omgevingsvisie ........................................................ 18 19 Het proces is gericht op creativiteit, draagvlak en ‘mede-eigenaarschap’. .............. 18 19 Bestuurlijk proces ......................................................................................................... 20 21 Maatschappelijk proces ............................................................................................... 21 22 Communicatie ............................................................................................................... 23 24

2 2

3

1. Inleiding Voor u ligt de startnotitie voor de omgevingsvisie Horst aan de Maas. De omgevingsvisie is de integrale strategische visie. Met deze visie zegt de gemeente welke doelen en ambities er voor de lange termijn in de fysieke leefomgeving zijn. Het beschrijft de stip aan de horizon (voor 2040) die de gemeente wil bereiken en de koers van de gemeente die het daarvoor wil varen. Waar willen we woningen bouwen, welke doelen stellen we voor de economie van de toekomst, hoe willen we dat de recreatie zich ontwikkelt en hoe willen we dat het landschap er over 15 jaar uitziet? Een omgevingsvisie is geen concreet plan, het bevat vooral de opgaven, doelen en ambities die de gemeente heeft en de hoofdlijn van het beleid. De visie helpt de gemeente wel om alle plannen en het beleid waarin we die doelen uitwerken, samenhangend te maken. Het doel van deze startnotitie is om het gemeentebestuur en de ambtelijke organisatie te informeren en een aantal uitgangspunten voor de inhoud van de omgevingsvisie en het te doorlopen proces vast te stellen. Deze notitie markeert daarmee de start van het proces dat in 2024 moet leiden tot een omgevingsvisie voor Horst aan de Maas. Dit proces is adaptief, zodat er kan worden ingespeeld op actuele ontwikkelingen.

Aanleiding voor dit proces

Vanwege de invoering van de Omgevingswet wil gemeente Horst aan de Maas een omgevingsvisie opstellen. Deze vervangt de gemeentelijke structuurvisie die in 2013 door de gemeenteraad is vastgesteld. Sinds die tijd is de structuurvisie meerdere malen herzien. In 2019 is geconstateerd dat deze niet langer voldoet. In 2020 is een proces opgestart om tot een beleidsneutrale omgevingsvisie te komen en daarmee de structuurvisie Horst aan de Maas te vervangen. Dit proces is volledig doorlopen, maar deze omgevingsvisie 1.0 is niet vastgesteld door de Raad. In maart 2022 is door de Raad de motie “opdracht omgevingsvisie” aangenomen, waarin zij het college verzocht aan de slag te gaan met een nieuwe omgevingsvisie met meer ambitie. Daarop volgend is in het hoofdlijnenakkoord opgenomen dat we een ambitieuze en richtinggevende omgevingsvisie opstellen waarin we gezondheid en welzijn van inwoners, milieu, natuur en het landschap beschermen. Ook geven we hiermee richting aan ruimtelijke en economische ontwikkelingen. Het in kaart brengen van de uitgangspositie van Horst aan de Maas is daarin van belang om zo te kunnen sturen op de gewenste ontwikkeling.

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 gaan we in op het instrument omgevingsvisie in relatie tot de andere instrumenten in de Omgevingswet. In hoofdstuk 3 gaan we in op de rol van de omgevingsvisie ten opzichte van ander beleid en andere overheden. In hoofdstuk 4 gaan we in op de aanpak van het project ‘omgevingsvisie’ in Horst aan de Maas, inclusief de procesaanpak. Hoofdstuk 5 behandelen we de opzet van de communicatie en participatie rondom de omgevingsvisie.

4 4

5

2. De plek van de omgevingsvisie t.a.v. lopende trajecten en actueel beleid De rol van de omgevingsvisie

Het Rijk heeft met de introductie van de Omgevingswet een aantal doelen voor ogen. Deze staan in onderstaande figuur benoemd. De omgevingsvisie vervult bij deze doelen een belangrijke rol. Bijvoorbeeld bij de samenhangende benadering in beleid, besluitvorming en regelgeving. Het is niet zo dat gemeenten niet gewend waren doelen en ambities te formuleren. Deze staan echter vaak verspreid over meerdere, meestal sectorale, documenten. Zo heeft de gemeente Horst aan de Maas een masterplan wonen, een centrumvisie Horst, een gemeentelijk verkeers- en vervoersplan, een visie veehouderij et cetera. Deze zijn echter na elkaar gemaakt en kunnen zo onderling ook tegenstrijdigheden of lacunes bevatten. Omdat we in een omgevingsvisie alle doelen en ambities in de fysieke leefomgeving bij elkaar gaan zetten, wordt dit (potentiële) gebrek aan samenhang weggenomen. De gemeente Horst aan de Maas begint met het opstellen van de omgevingsvisie dus niet vanaf nul. Naast een groot aantal sectorale visies en beleidsdocumenten beschikt de gemeente over een collegeprogramma, waarin ook doelen staan benoemd. Verder werkt de gemeente samen met regiogemeenten aan allerlei trajecten en beleidsstukken. En tot slot neemt het Rijk meer regie op allerlei thematieken in de ruimte en krijgt dat een gebiedsgerichte vertaling naar de regio en gemeente. Ook in organisatorisch opzicht staat de gemeente niet stil.

Er is een organisatieverandering gaande en de gemeente zet in op opgavegericht werken. Op de vraag hoe doelen en beleid uit deze trajecten zich verhouden tot de op te stellen omgevingsvisie wordt in dit hoofdstuk ingegaan.

Samenhang met andere instrumenten uit de omgevingswet

Naast de omgevingsvisie kent de Omgevingswet nog enkele nieuwe instrumenten. Deze instrumenten hangen onderling sterk samen. In de omgevingsvisie legt de gemeente voor de lange termijn vast hoe zij de fysieke leefomgeving wil ontwikkelen. De omgevingsvisie zal vervolgens worden uitgewerkt in een omgevingsplan en in omgevingsprogramma’s. Het omgevingsplan vervangt de bestaande bestemmingsplannen en verordeningen en zorgt voor de juridische borging van de doelen en het beleid van de gemeente. In omgevingsprogramma’s werkt de gemeente uit (in maatregelen) hoe het de doelen in de omgevingsvisie wil halen. De grens tussen de inhoud van de omgevingsvisie en het omgevingsprogramma is niet in de Omgevingswet vastgelegd. De gemeente wil het proces

5

6 6

7

om te komen tot een omgevingsvisie direct aangrijpen om tot een goede samenhang te komen met de omgevingsprogramma’s.

termijn en zorgen we voor een integrale blik op deze (vaak sectorale) doelen. Een analyse van de uitgangspositie en een overzicht van toekomstige trends en ontwikkelingen voor gemeente Horst aan de Maas gaat ons helpen in de afweging daarvan. Deze analyses zorgen ook voor het formuleren van nieuwe doelen voor de omgevingsvisie Hoe gaan we om met lopende beleidstrajecten? Het kan ook voorkomen dat er gedurende het traject van de omgevingsvisie nog nieuwe beleidstrajecten gaan lopen, omdat deze urgent zijn. In dat geval is er een voortdurende, wederzijdse, goede uitwisseling tussen de omgevingsvisies en het beleid dat tegelijkertijd gemaakt wordt.

Figuur 1: de instrumenten in de Omgevingswet.

Omgaan met de huidige visies en beleidsdocumenten van de gemeente

Het is belangrijk om van tevoren een keuze te maken hoe de gemeente wil omgaan met bestaand beleid. Er zijn voor veel beleidsvelden al beleidsstukken aanwezig en ook tijdens het opstellen van de omgevingsvisie lopen er vaak andere beleidstrajecten. Om bestaand beleid en lopende beleidstrajecten goed te integreren in de nieuwe omgevingsvisie is het nodig om goed te “ritsen”. Dat doen we als volgt: - We zetten op een rijtje welke doelen en ambities de gemeente in bestaande visies en beleidsdocumenten heeft staan. We onderzoeken welke actueel zijn. Ook maken we een onderscheid tussen korte termijn doelen (voor de komende 2 à 4 jaar) en lange termijn doelen (doelen voor 2040 of daarna). De eerste noemen we operationele doelen, de tweede zijn de strategische doelen van de gemeente. Voor de operationele doelen gaan we in deze omgevingsvisie na, wat het achterliggende lange termijn doel is. Wat hopen we er uiteindelijk mee te bereiken? - Vervolgens vindt er in het traject van de omgevingsvisie een integrale afweging met andere belangen plaats. Zodra deze integrale afweging is gemaakt kijken we terug welke sectorale doelen en ambities hierin passen en welke aangepast moeten worden. In de omgevingsvisie wordt een lijst opgenomen van beleidsstukken die komen te vervallen.

Hoe gaat het met toekomstig beleid? Natuurlijk zal er ook in de toekomst sectoraal beleid worden gemaakt. Dit zal echter op het tactische en uitvoerende niveau zijn. Dit vormt dan altijd een uitwerking van de omgevingsvisie en vindt in principe plaats in de vorm van een (zo integraal mogelijk) programma. Strategische doelen en ambities horen in de omgevingsvisie. Daarnaast denken we binnen de omgevingsvisie actief na over welk (sectoraal en/of gebiedsgericht) beleid nog gemaakt moet worden om de integrale doelen uit de omgevingsvisies te realiseren. Dit doen we door bij de omgevingsvisie een uitvoeringsagenda te maken. In deze uitvoeringsparagraaf wordt de relatie gelegd met het opgavegericht werken. Hier staat in ieder geval in: • Welke sturingsfilosofie en rol (facilitator, trekker of partner) de gemeente ziet om uitvoering te geven aan de omgevingsvisie. Dit kan per thema of gebied verschillen. • Welke vervolgacties (uitwerking beleid, vertaling naar regels, etc.) volgen uit de gemaakte keuzes en sturingsfilosofie/rollen. • Voor welke thema’s en/of deelgebieden de gemeente een omgevingsprogramma wil opstellen. En welke opdrachten we daarvoor meegeven om in de volgende stap van de beleidscyclus verder uit te werken. • Welk stappenplan (bijv. stroomschema) we gaan doorlopen bij het opstellen van nieuw thematisch of gebiedsgericht beleid.

Zoals gezegd zal de uitvoering van de visie en het beleid plaatsvinden door middel van omgevingsprogramma’s. Dit middel is uitstekend geschikt om ‘opgavegericht’ te werken. Omgevingsprogramma’s kunnen een periode van bijvoorbeeld 2 à 4 jaar beslaan en sluiten daarmee goed aan op de begrotingscyclus en de lengte van een collegeperiode.

De rol van het collegeprogramma bij de omgevingsvisie

Ook in het collegeprogramma staan doelen benoemd. Deze zijn door de duur van een collegeperiode vooral gericht op de korte en middellange termijn. De kunst van de omgevingsvisie is om deze doelen integraal te benaderen en op te tillen naar de lange termijn (2040). Dat werkt dus hetzelfde als bij de sectorale visies. De doelen uit het collegeprogramma zijn het startpunt voor het oplossen van de vraagstukken, maar na deze integratieslag kijken we terug of de doelen voldoen of een aanpassing vragen.

Met andere woorden, we gooien de bestaande doelen in het gemeentelijk beleid niet overboord, binnen het traject van de omgevingsvisie zullen we ze optillen naar de lange

7

8 8

9

De rol van regionaal beleid of bovenlokale beleidstrajecten bij de omgevingsvisie

De gemeente staat natuurlijk niet op zichzelf. In de eerste plaats is de gemeente gebonden aan instructieregels van Rijk en Provincie. In de tweede plaats maakt de gemeente allerlei regionale afspraken in het Regionale woningbouwprogramma, het RPB (Regionale programmering bedrijventerreinen), de RES (Regionale Energiestrategie) et cetera. Ook vinden er steeds vaker gebiedsprocessen plaats onder regie van het Rijk en de provincie, zoals het geval is bij NOVEX gebied De Peel,bij de NPLG (Nationaal Programma Landelijk Gebied) en het woonprogramma. Hoewel de speelruimte voor een gemeente in deze trajecten altijd kleiner is dan in eigen beleidstrajecten, heeft de gemeenteraad hierin uiteindelijk wel de laatste stem. Vaak zijn deze trajecten op basis van ‘onderhandeling’ en intensieve afstemming tot stand gekomen. Stukken die door de gemeenteraad zijn vastgesteld worden in principe meegenomen in de omgevingsvisie. Dat zelfde geldt voor eventuele kaderstellingen die nog status krijgen vanuit het rijks- en provinciaal beleid. Maar ook hiervoor geldt dat we in het traject van de omgevingsvisie nagaan wat het eventuele achterliggende lange termijn doel is en maken we een integrale afweging tussen de verschillende (sectorale) doelen. De omgevingsvisie vormt daarnaast een strategisch kader op basis waarvan de gemeente haar inbreng levert in (boven)regionale (beleids)trajecten.

Dus voor toekomstige (boven)regionale trajecten kan de gemeente de omgevingsvisie benutten om inbreng te leveren. En zo goed onderbouwd haar inbreng te leveren en vice versa.

De verhouding tussen de omgevingsvisie en de organisatieontwikkeling

De gemeente Horst aan de Maas is bezig met een organisatieontwikkeling en wil opgavegericht gaan werken. Ook in de organisatieontwikkeling zullen doelen worden benoemd; de zogenoemde doelen-inspanningen-netwerk (DIN’s). Dit zullen echter doelen en inspanningen voor de korte en middellange termijn zijn, de zgn. operationele doelen. De trajecten van de omgevingsvisie en de organisatieontwikkelingen lopen gelijk op en de processen zullen dan ook op elkaar worden afgestemd, zodat de strategische lange termijn doelen (in de omgevingsvisie) en de operationele doelen, die de gemeente inzet bij het opgavegericht werken, straks goed op elkaar zijn afgestemd. Het voorstel voor Horst aan de Maas is om: - De doelen en ambities uit het huidige (sectorale) beleid te verwerken in de omgevingsvisie als ze passen binnen de integrale doelen uit de omgevingsvisie. Dit wegen we af op basis van een analyse van de uitgangspositie en toekomstige trends en ontwikkelingen voor Horst aan de Maas. - Vanaf de vaststelling van de omgevingsvisie alle doelen en ambities te blijven opnemen in de omgevingsvisie en de omgevingsvisie periodiek aan de passen. - Beleidskeuzes die in regionaal en provinciaal verband tot stand zijn gekomen als kader mee te nemen in de omgevingsvisie en vice versa.

9 10 11

3. Het opstellen van de omgevingsvisie In dit hoofdstuk gaan we in op de keuzes bij het maken van de omgevingsvisie. In de eerste plaats gaan we in op de mate van concreetheid van de omgevingsvisie. In de tweede plaats gaan we in op de te maken tussenproducten bij het opstellen van de omgevingsvisie. In de derde plaats bespreken we de samenhang met de PlanMER.

De mate van concreetheid van een omgevingsvisie

Een omgevingsvisie is vormvrij. Een gemeente kan keuzes maken over het detailniveau en de mate van concreetheid. De keuze die de gemeente hierin maakt hangt af van de verhouding tussen de omgevingsvisie en de andere instrumenten uit de omgevingswet, de omgevingsprogramma’s en het omgevingsplan. In onderstaand schema (blok 1) staan voorbeelden van uitspraken op verschillende detailniveaus. Het betreft een voorbeeld uit een bestaande omgevingsvisie van een andere gemeente.

Collegeprogramma

Voorbeelden van uitspraken op verschillende detailniveaus:

Ambitie: evenwichtige groei van de kernen met de juiste woning voor elke levensfase Wij kiezen voor 1,5 % groei van het aantal woningen per jaar en accent op doelgroepen (sociaal, ouderen) Wij kiezen voor de eerste 5 jaar voor 40% sociaal, 30% bijzondere woonvormen. Verdeling over gebieden en woningtypes, prioritering locaties.

BLOK 1: voorbeelden van uitspraken op verschillende detailniveaus

De omgevingsvisie is een geschikt instrument om de veranderingen in de samenleving te faciliteren. Hierin bepaal je immers de doelen, maar ook de aansluiting op het Omgevingsplan en de Omgevingsprogramma’s zijn hierin cruciaal. Als de doelen van de gemeente scherper zijn verwoord, kan meer gebruik worden gemaakt van de maatwerkopties die in het Omgevingsplan kunnen worden opgenomen. Zo kan de gemeente in het Omgevingsplan flexibele regels maken via open normen of vergunningsvrije en meldingsplichtige activiteiten. In interne (ambtelijke en bestuurlijke) processen over de omgevingsvisie gaan we dan ook nadrukkelijk in op (de gewenste) verhouding tussen de instrumenten uit de Omgevingswet.

12 12 13

Wat de inhoud van een omgevingsvisie precies wordt, bepaalt een gemeente zelf. Er geldt wel een aantal algemene randvoorwaarden. Een omgevingsvisie moet integraal zijn en een beschrijving geven van de kwaliteiten van de gemeente. De vorm en mate van concreetheid is vormvrij. De belangrijkste keuze in de verhouding tussen de omgevingsvisie en de omgevingsprogramma’s is waar je de sturende (meetbare) beleidskeuzes maakt. Uitgangspunt is dat een omgevingsvisie de strategische doelen en ambities moet bevatten en de hoofdlijn van het te voeren beleid. De meetbare/ sturende beleidskeuzes die daaruit voortvloeien kan een gemeente zowel in een omgevingsvisie als in omgevingsprogramma’s opnemen. De voor- en nadelen van beide benaderingen staan benoemd in onderstaande tabel.

• •

•

Sturende beleidskeuzes in de omgevingsvisie Voordelen Nadelen Integraliteit geborgd Minder flexibel Werkt activerend Vaker herijking nodig Programma’s sneller uitvoerbaar

•

Het voorstel voor Horst aan de Maas is om te kiezen voor het opnemen van sturende meetbare keuzes in de omgevingsvisie, omdat dit het integraal en opgavegericht werken kan bevorderen. Het formuleren van meetbare keuzes is erg belangrijk. Niet alleen omdat het aanzet tot actie, maar ook om de effectiviteit van het beleid te kunnen monitoren. Door goed te monitoren kan de gemeente haar visie periodiek aanscherpen. Het opstellen van de visie, het maken van programma’s, uitvoeren van maatregelen en monitoren vormen daarmee vaste onderdelen van de toekomstige beleidscyclus.

De tussenproducten bij het opstellen van de omgevingsvisie

De omgevingsvisie voor Horst aan de Maas wordt in vier stappen opgesteld. In onderstaande tabel staan de vier fases genoemd met het beoogde resultaat daarachter. Door deze vier stappen te doorlopen werken we gestructureerd toe naar een scherpe, volledige en gedragen omgevingsvisie. We gaan als volgt naar een uitgewerkte omgevingsvisie:

•

Stap 0: opstartfase Stap 1: in deze eerste inhoudelijke fase staat het analyseren van uitgangspositie, kwaliteiten en vraagstukken / opgaven centraal. Deze periode loopt tot april ’23. Stap 2: Ideeënvorming. Dit is de creatieve fase. Hierin staat het bedenken van ideeën voor de opgehaalde opgaven centraal. In deze fase dagen we mensen uit out of the box mee te denken. Ideeën halen we niet op om direct in de visie op te nemen, maar om argumenten op te halen voor en tegen de ideeën. De argumenten helpen om tot goed onderbouwde doelen en ambities te komen. Looptijd: april - september ‘23 Stap 3: in deze fase wordt de visie opgesteld. We halen uit de ideeën in de vorige fase de rode draad op, maar ook de tegengestelde belangen en afwegingen. Naast een rode draad formuleren we dilemma’s. De keuzes die college en raad maken uit de dilemma’s zijn de basis voor de uitwerking van de visie. Looptijd: oktober ‘23 - april ’24. Stap 4: in deze fase wordt een uitvoeringsparagraaf opgesteld en wordt de omgevingsvisie ter vaststelling aangeboden aan de raad. Looptijd: april ’24 – juli ’24.

fase 0. Opstartfase

1

Analysefase

2

Ideeënfase

3

Uitwerkingsfase

4

Vaststellingsfase

Centrale vraag Welk detailniveau krijgt de omgevingsvisie? Hoe gaan we om met bestaande doelen? Hoe pakken we het proces aan? Wat is de uitgangssituatie? Wat speelt er? Welke kwaliteiten, knelpunten en vraagstukken zijn er? Wat willen we bereiken? Welke doelen en ambities willen we stellen? Hoe bereiken we dat? Welke hoofdlijn van beleid voeren we? Welke projecten en programma’s zijn daarbij nodig? Wie is daarbij betrokken? Is er politiek en maatschappelijk draagvlak?’

Fase 0: Startnotitie

Fase 1: Uitgangspuntennotitie

Fase 2: Visie op hoofdlijnen (presentatie)

Fase 3: Concept Omgevingsvisie

Fase 4: Ontwerp Omgevingsvisie

(Tussen)resultaat Startnotitie

Uitgangspuntennotitie met: - Beschrijving kwaliteiten/ DNA - Trends en ontwikkelingen - Maatschappelijke vraagstukken NRD Visie op hoofdlijnen, incl. varianten PlanMER 1e toets van varianten Concept visie met alternatieven (op basis van voorkeursvariant) PlanMER 2e toets alternatieven Concept uitvoeringsparagraaf

Ontwerp omgevingsvisie PlanMER definitief (voorkeursalternatief) Vastgestelde omgevingsvisie Tabel 1: beschrijving van de centrale vraag en het beoogde resultaat per fase. Het bijbehorende proces staat schematisch weergegeven in figuur 1 op de volgende pagina.

13

14 14 15

Het PlanMER

-

Een planMER is een document dat de milieueffecten van een plan of programma beschrijft en evalueert. Het doel van het PlanMER is om het milieubelang een volwaardige en vroegtijdige plaats in het plan- en besluitvormingsproces te geven. Het document wordt gebruikt voor activiteiten, waarbij een groot milieueffect wordt verwacht of als een activiteit plaatsvindt in de nabijheid van een kwetsbaar gebied, zoals een Natura 2000 gebied. Het opstellen van een PlanMER doorloopt een vaste (wettelijke) procedure. Binnen deze m.e.r.procedure worden twee producten onderscheiden: een Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) en Milieueffectrapport (MER). NRD De NRD vormt als het ware de inhoudsopgave die aangeeft wat er in het later op te stellen MER onderzocht en behandeld wordt. De NRD beschrijft de afbakening, het detailniveau en de methode van aanpak van de m.e.r.-studie. Daartoe wordt met name ingegaan op: • Welk gebied zal worden onderzocht en voor welke activiteiten het onderzoek plaatsvindt. Ook worden alternatieven opgesteld voor de uit te voeren activiteiten. • Wat zijn de te onderzoeken milieuthema’s en aspecten? Dit wordt ook wel het beoordelingskader genoemd. • Hoe worden de milieueffecten beoordeeld? Dit wordt ook wel het toetsingskader genoemd. De uitkomst van een NRD kan ook zijn dat er weinig milieueffecten te verwachten zijn en dat een PlanMER niet nodig wordt geacht.

-

-

Als de gemeente besluit een MER op te stellen, dan zal dit in fase 3 worden opgestart. In die fase wordt vanuit de foto van de leefomgeving door de MER-deskundigen meegedacht over knelpunten en geadviseerd hoe je daar in de visie mee omgaat. Aan het eind van fase 3 wordt de visie op hoofdlijnen met evt. varianten opgeleverd. Op dat moment start het daadwerkelijke PlanMER met de toetsing van de doelen in de visie en de beoordeling van de varianten. In fase 4 wordt het concept PlanMER gelijk opgeleverd met de concept visie. In fase 5 wordt tenslotte een botsproef uitgevoerd aan de hand van de ontwerp omgevingsvisie. In de botsproef wordt duidelijk of de doelen kunnen worden gehaald aan de hand van de gekozen hoofdlijnen van beleid en of de doelen onderling consistent zijn.

Het voorstel voor Horst aan de Maas is om de NRD op te stellen in fase 2 en daarna te besluiten of een PlanMER gelijktijdig met het opstellen van de Omgevingsvisie wenselijk en/of noodzakelijk is.

MER Het MER kan een belangrijke rol spelen in de totstandkoming van de omgevingsvisie zelf. Om van meerwaarde te zijn voor de omgevingsvisie, loopt het PlanMER gelijk op met de omgevingsvisie. Na het beschrijven én waarderen van de huidige situatie en autonome ontwikkelingen (samen referentiesituatie genoemd) beschrijft het PlanMER de ambities/doelstellingen van de gemeente voor alle omgevingsaspecten. Vervolgens wordt beoordeeld welke maatregelen nodig zijn om te voldoen aan de ambities en beleidsdoelstellingen. Dit vormt het planvoornemen. Tenslotte beoordelen we de te verwachten omgevingseffecten van het planvoornemen. Op deze manier is de MER een aanvulling op de visievorming in de omgevingsvisie. Doelstellingen en ambities worden vroeg in het proces getoetst op hun effecten. Deze effecttoetsing kan vervolgens leiden tot bijstelling van doelen/ambities. Dit iteratieve proces leidt tot een meer integraal en afgewogen omgevingsbeleid. Planning van de NRD en de MER - De NRD loopt gelijk op met fase 2 van de omgevingsvisie, de opgavenfase: ‘wat speelt er?’. Zodra we de opgaven helder hebben, wordt ook de NRD opgeleverd waarin staat wat er wordt onderzocht in het PlanMER. Vervolgens ontstaat een moment voor de gemeente om af te wegen of het PlanMER in het kader van de omgevingsvisie zal worden opgesteld.

Aangezien zich binnen de gemeente een Natura 2000 gebied bevindt, is de kans groot dat het uitvoeren van een PlanMER nodig is.

15

16 16 17

4. Plan van aanpak opstellen omgevingsvisie Het proces is gericht op creativiteit, draagvlak en ‘mede-eigenaarschap’.

Zoals gezegd doorlopen we het proces van de omgevingsvisie in vier stappen. In elk stap is naast de betrokkenheid van de ambtelijke organisatie en het gemeentebestuur, de betrokkenheid van inwoners, belanghebbenden en overige overheden belangrijk. We maken bij het opstellen van de omgevingsvisie daarom onderscheid in drie processen die parallel lopen en waartussen continu informatie wordt uitgewisseld. Elk deelproces vraagt om een eigen aanpak en aandachtspunten: • Maatschappelijk proces: het proces moet vertrouwen geven bij inwoners, belanghebbenden en andere overheden en de juiste kennis en betrokkenheid stimuleren. • Ambtelijk proces: het aanboren van aanwezige kennis, stimuleren van integraal werken en het laten ontstaan van mede-eigenaarschap. • Bestuurlijk proces: het proces moet vertrouwen geven in de nieuwe verhouding tussen raad en college en sturing geven door (tussentijdse) keuzes te maken. Deze deelprocessen zitten per fase heel precies na elkaar, zodat op de juiste momenten besluiten worden genomen en de kennis en inbreng van eenieder goed wordt benut. Elke fase is opgebouwd volgens een vast stramien: 1. Een inhoudelijke werkstap van LOS (i.o.m. de Projectgroep), waarbij we analyses uitvoeren, eerste ideeën verzinnen, presentaties maken en bijeenkomsten voorbereiden. 2. Ambtelijke werkgroepen om het proces en de inhoud met de samenleving voor te bereiden. 3.

Bijeenkomsten met de stuurgroep om de inhoud voor de maatschappelijke discussie ‘vrij te geven’ en de raadswerkgroep om te informeren. 4. (Creatieve) sessies met de samenleving 5. Ambtelijke evaluatiebijeenkomst (projectgroep) 6. Oordeelsvormende bijeenkomsten met college en raad. Zo heeft het proces voor de totstandkoming van de omgevingsvisie een duidelijke lijn, waarbij de te nemen beslissingen stapsgewijs worden genomen. In figuur 1 en tabel 1 zijn ook alvast de NRD en het eventueel op te stellen PlanMER opgenomen. De resultaten van het PlanMER, die mogelijk gelijk op zal lopen, hebben we in de tabel als grijstint opgenomen. Hieronder gaan we nader in op de betrokkenheid van de raad, college en de samenleving (inwoners, ondernemers en organisaties) bij de totstandkoming van de omgevingsvisie.

18 18 19

Bestuurlijk proces

Voor de raad verandert er nogal wat door de komst van de omgevingswet. Zij worden gevraagd om meer op hoofdlijnen te sturen. Er komt bijvoorbeeld meer ‘bevoegdheid’ bij het college voor vergunningen. Een omgevingsvisie is echter wel een bevoegdheid van de raad. Als een omgevingsvisie scherpe doelen bevat, kan dat voldoende vertrouwen geven bij de raad dat de uitvoering door het college goed kan worden aangestuurd. Om hierin met ‘vertrouwen’ een besluit te kunnen nemen, dient de raad stapsgewijs meegenomen te worden. In de gemeente Horst aan de Maas wordt gewerkt met een raadswerkgroep om raadsleden goed te informeren. Tegelijk is het belangrijk om raadsbrede bijeenkomsten te houden. Er zijn drie belangrijke momenten aan te wijzen waarop de raad wordt gevraagd sturing te geven aan de omgevingsvisie: • Het eerste moment is het slot van fase 1. De raad beoordeelt of de vraagstukken compleet zijn en welke doelen uit bestaande beleidsdocumenten als kader voor de omgevingsvisie gelden. • Het tweede moment is het slot van fase 2. Uit het maatschappelijke proces is een eerste set aan ‘gedragen keuzes’ en ‘dilemma’s’ voortgekomen. Dat zijn echte politieke beslissingen. Aan de raden vragen we dan of zij zich herkennen in de rode lijn die we in de gedragen keuzes zien en hoe zij aankijken tegen de dilemma’s. Op basis daarvan werken we de visie op hoofdlijnen uit.

• Het derde moment vindt plaats in fase 3. Het gesprek is gericht op de uitwerking naar keuzes voor thema’s en gebieden. De vraag is nu: zijn de hoofdkeuzes op een goede manier uitgewerkt? Uiteindelijk volgt natuurlijk nog een vierde moment en dat is de officiële vaststelling van de omgevingsvisie door de raad. De drie hier boven genoemde momenten tijdens het proces kunnen op twee manieren plaatsvinden: beeldvormend of oordeelsvormend. Het voordeel van een oordeelsvormende raadsbijeenkomst is dat de besluiten stapsgewijs worden genomen. Ook geeft het een duidelijke sturing. Het nadeel is dat de discussie eerder politiek wordt. Het voordeel van beeldvormende bijeenkomsten is dat raadsleden doorgaans in meer openheid met elkaar in gesprek gaan en argumenten willen uitwisselen. Het geeft ruimte om elkaar op te zoeken en te inspireren. We gaan er nu vanuit dat we het college apart op drie momenten tijdens het proces bijpraten. Eventueel kunnen we een of meer collegesessies samenvoegen als daar behoefte aan is. Het voorstel is om de collegemomenten steeds voorafgaand aan de bijeenkomsten met de raden te organiseren.

Het voorstel voor Horst aan de Maas is om: - De raadswerkgroep periodiek bij te praten over de voortgang van de omgevingsvisie - Driemaal een raadsbrede bijeenkomst om keuzes te maken in het proces - Voorafgaand aan deze bijeenkomsten collegemomenten te organiseren - De raadsbrede bijeenkomsten oordeelsvormend te organiseren

Figuur 1: planningsschema

19

20 20 21

Maatschappelijk proces

De gemeente wil een uitgebreid proces met een grote betrokkenheid van de samenleving bij het opstellen van de omgevingsvisie. Het is leuk en uitdagend om dit te doen. Het is echter niet vanzelfsprekend dat inwoners deelnemen aan projecten en processen van een gemeente. Uit onderzoek blijkt dat slechts 35 à 40% van de inwoners bereid is om op bijeenkomsten van een gemeente af te komen, tenzij er grote onvrede is. Daarmee ontstaat geen representatief beeld. Het is dus de kunst om meer groepen te laten zien waarom een omgevingsvisie belangrijk kan zijn en rekening te houden met de wensen van meerdere groepen. Om een brede groep mensen te betrekken is een mix van bijeenkomsten en middelen nodig, die de ene keer vooral verdiepend zijn, de andere keer vooral wervend (aantrekken nieuwe mensen). We hanteren bij het opzetten van een participatieproces altijd een aantal uitgangspunten: • Inhoudelijk is de essentie dat wij gaan werken vanuit vraagstukken en argumenten voor en tegen ideeën en niet vanuit belangen en wensen. Die laatste twee kun je lang niet altijd opnemen in een visie, terwijl vraagstukken (de vraag achter het belang en de wens), onderdeel kan zijn van allerlei oplossingen. In de visiefase werken we vanuit argumenten voor en tegen, waaruit een gezamenlijke oplossing wordt gezocht.

Het verzinnen van gezamenlijke oplossingen op basis van alle argumenten leidt tot veel draagvlak en tot een goed uitlegbaar verhaal. • Elke groep op een eigen manier betrekken. De traditionele bijeenkomsten zijn leuk en sterk, maar trekken maar een deel van de bevolking. Daarom vullen we fysieke activiteiten aan door digitale activiteiten zoals online bijeenkomsten of enquêtes. Daar komt vaak een jongere doelgroep op af (drukke gezinnen en tweeverdieners), die geen tijd hebben om een hele avond van huis te zijn, maar wel van achter de laptop aan de keukentafel een uur willen meedenken. Een groot deel van de mensen bereik je echter alleen als je ze actief opzoekt en creatieve middelen inzet. Daarom zijn in het procesplan ook activiteiten opgenomen, waarbij we gericht naar groepen toegaan en inwoners op straat interviewen. • Inwoners niet overvragen. Als inwoners voor teveel onderwerpen worden gevraagd en het doel van de bijeenkomst is niet helder, dan kan participatiemoeheid ontstaan. De betrokkenheid neemt dan af. Daarom is het uitgangspunt om veel aandacht te besteden aan verwachtingsmanagement en tegelijk inwoners vooral te betrekken als inhoudelijk een echt nieuwe stap kan worden gezet. Bovendien kijken we ook naar de bijeenkomsten die nog recent hebben plaatsgevonden en de informatie die daar is opgehaald om zoveel mogelijk participatiemoeheid te voorkomen.

• Lange periodes van stilte voorkomen. Hiervoor wordt een projectwebsite ingezet, waardoor inwoners regelmatig op de hoogte kunnen worden gebracht van de voortgang van het proces.

Beelden van bewonersbijeenkomsten (een markt, straatgesprekken en een pop-up tent)

Gelet op voorgaande uitgangspunten stellen we voor om in Horst aan de Maas een maatschappelijk proces te organiseren rondom drie participatierondes: - De eerste participatieronde is bedoeld om de vraagstukken uit de samenleving scherp te krijgen. We stellen ten opzichte van de volgende twee rondes een wat kleiner proces voor, omdat dit nog in het verlengde ligt van eerdere participatierondes voor de beleidsneutrale Omgevingsvisie. - De tweede participatieronde is een echte nieuwe stap in het proces. We zijn op zoek naar goede ideeën en oplossingsrichtingen voor de opgehaalde vraagstukken. We zetten daarom allerlei middelen tegelijk in. Specifiek voor deze fase zijn de activiteiten waarin we naar inwoners toe gaan, zoals gesprekken op straat en afspraken bij specifieke doelgroepen, zoals jongerenverenigingen en ouderenverenigingen. Ook bijeenkomsten met de kinderraad en de kinderburgemeester vallen hieronder. - In de derde participatieronde vragen we mensen om te reageren op de visie en de daarin opgenomen oplossingsrichtingen en hoofdlijnen van het beleid. We hopen in deze fase de interesse van een brede groep inwoners gewekt te hebben en hen te interesseren opnieuw deel te nemen. Om deelname laagdrempelig te maken, organiseren we ook een internet enquête.

21

22 22 23

Speciale aandacht voor ketenpartners, overige overheden en maatschappelijke organisaties Naast inwoners is het ook belangrijk om maatschappelijke organisaties, belangenverenigingen (o.a. natuurorganisaties, ondernemersverenigingen etc.) en andere overheden bij de visie te betrekken. We merken dat dit soort organisaties het belang van een strategische visies zien en graag mee willen denken. En zij hebben ook waardevolle kennis die zeer nuttig kan zijn bij het opstellen van de visie. Het voorstel is om in elke inhoudelijke fase een dialoogsessie te organiseren voor dit soort partijen. Met name in de fase 3 (uitwerking) is het van belang omdat dergelijke partijen vaak ook een belangrijke rol kunnen spelen in de doorvertaling en uitvoering van de visie in omgevingsprogramma’s.

•

Het voorstel voor Horst aan de Maas is om: - Het participatieproces te organiseren in drie rondes, waarbij de nadruk komt te liggen op de tweede fase, de creatieve fase en daarnaast en in iets mindere mate de derde ronde. De toegevoegde waarde van het participatieproces in de tweede fase het grootst is. - Een mix van middelen in te zetten om een diverse doelgroep te betrekken, met zowel fysieke (inloop) bijeenkomsten, digitale middelen als het organiseren van activiteiten waarmee je naar mensen toegaat. - Ketenpartners, belanghebbenden en andere overheden apart te betrekken via dialoogsessies.

•

Communicatie

Communicatie is bijzonder belangrijk bij een goed maatschappelijk proces, maar ook richting raad en maatschappelijke partijen. Wij hanteren een aantal belangrijke uitgangspunten bij de invulling van de participatie:  We creëren een helder proces met reële verwachtingen. Hiervoor benoemen we per fase het doel van participatie, inclusief de kaders. Dit voorkomt teleurstelling en onvrede.  We spannen ons extra in om doelgroepen te bereiken en te betrekken die normaal gesproken niet of nauwelijks belangstelling hebben voor dit onderwerp, denk aan jongeren, drukbezette tweeverdieners of mensen met weinig vertrouwen in de overheid. We verliezen de zogenaamde ‘usual suspects’ niet uit het oog, maar zetten hen waar mogelijk juist in om andere groepen te bereiken.  We zoeken per thema uit de omgevingsvisie naar aanknopingspunten om de soms abstracte materie om te zetten naar concrete verhalen en beelden. Zo maken we de omgevingsvisie herkenbaar en brengen we hem tot leven.  We kunnen het niet iedereen naar de zin maken. We nemen alle belangen wel serieus en gaan erover in gesprek. Met respect en oprechte interesse voor belangen werken we aan begrip en acceptatie, ook als de belangen tegengesteld zijn of niet ingevuld worden.  Bij het opstellen van de Toekomstvisie en de Omgevingsvisie 1.0 is relatief kortgeleden gewerkt met brede participatie.

Dat brengt het risico met zich mee dat de motivatie in de samenleving ontbreekt voor een nieuw breed participatietraject. We voorkomen deze participatiemoeheid door herkenbaar gebruik te maken van de eerdere resultaten en alleen participatie toe te passen als dit echt meerwaarde heeft.

•

Transparante communicatie. Veruit het belangrijkste van inwonersparticipatie is transparantie. We communiceren open, transparant en met regelmaat, ook als er geen concreet nieuws is. Een groot deel van de onvrede van inwoners over participatietrajecten zijn de (lange) stiltes tussen de, vaak compacte momenten van participatie. Dat maakt een proces niet transparant. Mensen zijn graag geïnformeerd over de stand van een proces waaraan ze deelnemen. Ook dat zien we als onderdeel van communicatie. We gebruiken daarvoor vaak een projectwebsite. De website heeft niet alleen allerlei tools voor cocreatie (polls en discussieblogs), maar fungeert ook als verzamelplaats voor alle documenten, uitnodigingen, verslagen en afbeeldingen. Alle informatie is op deze manier toegankelijk en aantrekkelijk. Herkenbaar resultaat en juiste verwachtingen. Bewoners kunnen teleurgesteld raken als de keuzes van de gemeente niet overeenkomen met hun (soms gedetailleerde) wensen. Voor veel mensen lijkt een omgevingsvisie op het eerste gezicht te abstract en de inbreng van bewoners is dan vaak niet meer herkenbaar. Het is de kunst om bewoners in dit abstractieniveau mee te nemen en van daaruit mee te laten denken aan hun eigen toekomst. Door niet uit te gaan van belangen, maar van vraagstukken, die we gaan oplossen, houden we de inbreng bovendien wel zichtbaar.

Daarnaast gaan we niet uit van het kiezen tussen oplossingen, maar van argumenten voor en tegen ideeën, waaruit een gezamenlijke oplossing wordt gezocht. Het verzinnen van gezamenlijke oplossingen op basis van alle argumenten leidt tot veel draagvlak en tot een goed uitlegbaar verhaal. Toegankelijke informatie. Lang niet iedereen vindt het prettig om (veel) te lezen. Daarom zorgen we altijd voor toegankelijke en beeldende informatie en verslagen.

Om deze uitgangspunten om te zetten naar de juiste middelen om inwoners en andere belanghebbenden te bereiken zal in de komende periode een communicatieplan worden opgesteld. Onderdeel van het communicatieplan is het opzetten van een projectwebsite.

23

24 24 25