04 HadM rioolheffingssystematiek voorbereidingsnotitie

Memo ONDERWERP

PROJECTNUMMER

Heffingssystematiek rioolheffing Horst aan de Maas

1055.3505

DATUM

ONZE REFERENTIE

30 augustus 2022

KKW2VFQKR2AF-1089847389-91:3

VAN

Kevin Gortmaker AAN

Gemeenteraadsleden

1. Aanleiding en doel Al vele jaren is de rioolheffing in de gemeente Horst aan de Maas ingericht als een vast bedrag per op het waterleidingnet aangesloten perceel. Deze wijze van heffen is efficiënt en brengt lage uitvoeringskosten met zich mee. Nadeel van deze wijze van rioolheffing is dat er geen prikkel is om inwoners en ondernemers bewust te maken van de hoeveelheid afvalen hemelwater dat door hen wordt afgevoerd op de gemeentelijke riolering. Er wordt immers, ongeacht het soort object (woning of niet-woning) en onafhankelijk van waterverbruik of verhard oppervlak, een vast bedrag rioolheffing aan de gemeente betaald. Daarnaast betalen vakantieparken en (grote) bedrijven slechts één keer rioolheffing terwijl er sprake is van meerdere woningen of grote lozingen. Al in 2011 is, bij het vaststellen van het VGRP 2012-2016, een onderzoek uitgevoerd naar de verschillende keuzes en (differentiatie)mogelijkheden van de rioolheffingssystematiek. Dit onderzoek heeft sindsdien niet geleid tot aanpassing van heffingssystematiek. In 2021 is, bij het vaststellen van het GRP 2022-2026, toegezegd dat er in 2022 een onderzoek zal plaatsvinden naar de differentiatiemogelijkheden van de rioolheffing. De aanpassing van de heffingssystematiek dient hierbij 2 doelen: 1.

Komen tot lokale heffingen (waaronder de rioolheffing) die duurzaam gedrag stimuleren, op basis van onder andere het principe “de vervuiler betaalt”; 2. De in het huidige GRP verwachte tariefstijging dempen, door de lasten anders te verdelen; Daarnaast wordt onderzocht of verwachte levensduur en financiële afschrijving van riolering en watervoorzieningen verantwoord verlengd kunnen worden. Gebleken is dat deze door gebruik van nieuwe technieken langer meegaan. Langere afschrijvingstermijnen kunnen ook bijdragen aan een dempend effect op de heffing.

Gemeentelijk Rioleringsplan Horst aan de Maas 2022-2023 De gemeente Horst aan de Maas heeft een uitgebreid rioolstelsel waarin veel geïnvesteerd is en dat goed beheerd en onderhouden moet worden. Zo worden wateroverlast en risico’s voor de volksgezondheid voorkomen of beperkt. Daarnaast zijn er wettelijke verplichtingen op het gebied van waterbeheer en moeten we anticiperen op de gevolgen van klimaatverandering (klimaatadaptatie). Met het vaststellen van het Gemeentelijk Rioleringsplan Horst aan de Maas 2022 – 2026 hebben we voor de komende jaren een kader voor het bereiken van deze doelstellingen. In 2021 bedroeg de rioolheffing €217,- per perceel. Door de toegenomen klimaatopgaven en het ouder wordende rioolstelsel zullen de uitgaven de komende decennia fors stijgen. Op termijn zal de rioolheffing naar circa €280 per jaar moeten groeien. Dit betreft een beleidsmatige stijging, en staat nog los van indexatie op basis van inflatie. Om direct langjarig kostendekkend te zijn, moest de heffing per 2022 naar €256,- stijgen. Dit werd bestuurlijk als een te grote stijging ineens geacht. Voor 2022 is de hoogte van de rioolheffing gelijk gehouden op €217,-. Voor de periode 2023 – 2026 is deze voorgesteld op €237,-, waarbij de Voorziening riolering wordt ingezet om de kostenstijgingen verder op te vangen.

Die loopt daarmee echter fors in saldo terug, van circa €6,5 miljoen in 2022 naar circa €3 miljoen in 2027. Bij de vaststelling van het GRP (november 2021) is aan uw Raad toegezegd te onderzoeken of – bij behoud van de ambities zoals vastgelegd in het GRP, de verdere stijging van de heffing en/of het teruglopen van de voorziening\ beperkt kan worden.

Het doel van deze voorbereidende notitie – en de bijbehorende presentatie tijdens de raadsavond – is om uw Raad bewust te maken van de huidige situatie, de mogelijke alternatieven en de gevolgen daarvan op het vaststellen van de Verordening rioolheffing en de daarin opgenomen tarieven in december 2022. Arcadis Nederland B.V., Mercatorplein 1, 5223 LL 's-Hertogenbosch

T +31 (0)88 4261 261

Arcadis Nederland B.V. - Registered office: Arnhem - Registered number: 09036504

www.arcadis.com

2. Kaders en richtlijnen Rioolheffing De rioolheffing is een gemeentelijke bestemmingsbelasting. Dit betekent dat de gemeente de verkregen opbrengsten aan een specifiek doel moet besteden. Het doel van de rioolheffing is het bestrijden van de kosten verbonden aan de drie gemeentelijke water-zorgplichten: 1. Afvalwater: inzameling en transport van huishoudelijk afvalwater 2. Hemelwater: inzameling en transport van overtollig hemelwater 3. Grondwater: bestrijden structurele nadelige gevolgen grondwater

– art. 10.33 Wet milieubeheer – art. 3.5 Waterwet – art. 3.6 Waterwet

Evenals in het Gemeentelijke Rioleringsplan (GRP), waarin de gemeente de beleidsmatige invulling van deze zorgplichten vastlegt, gaat het dus om veel meer dan alleen de fysieke aanwezigheid van buizen in de ondergrond. Hierbij gaat het ook om het verbeteren van waterkwaliteit en klimaatadaptatie.

Profijt Er hoeft geen rechtstreeks verband te zijn tussen het moeten betalen van de rioolheffing en (de kosten van) het gebruik van specifieke gemeentelijke voorzieningen. Het algemeen belang van de aanleg en instandhouding van de watervoorzieningen maakt dat elk perceel in de gemeente, via de heffing bijdraagt aan elke voorziening in de gemeente. Ten aanzien van dit algemene karakter geldt wel het Profijtbeginsel: de kosten die de gemeente betaalt met inkomsten vanuit de rioolheffing moeten wel in het belang zijn van de belastingplichtige. Dit profijt – direct of indirect – moet de gemeente aantoonbaar vastleggen. Dit gebeurt veelal in het GRP, maar kan ook onderdeel zijn van de toelichting bij de heffingsverordening. In de nieuwe VNG Modelverordening wordt dit profijt zeer breed geïnterpreteerd.

Kostendekkendheid De belangrijkste regel bij een bestemmingsbelasting is dat de heffingsinkomsten (voor een gegeven jaar) niet hoger mogen zijn dan de te maken kosten (voor datzelfde jaar). Het gaat hierbij om de geraamde kosten; de werkelijke verhouding (op basis van de jaarrekening) is voor de juridische juistheid van de heffing in principe niet van belang.

Twee heffingen in plaats van één De wet biedt de mogelijkheid om twee heffingen, via twee aparte verordeningen, te innen: één gericht op afvalwater, en één gericht op hemel-/grondwater. Dit vraagt echter wel een rechtmatige en controleerbare verdeling van de lasten en baten tussen de twee heffingen. Een dergelijke splitsing brengt zware administratieve lasten met zich mee. Omdat de verdeling op verschillende aspecten ook arbitrair te noemen is, levert dit ook juridische en financiële risico’s op. In de nieuwe VNG Modelverordening wordt een op deze wijze gesplitste heffing dan ook afgeraden.

Nieuwe modelverordening riool- en waterzorgheffing (VNG, zie ledenbrief 21/065) Op 1 september 2021 heeft de VNG een set nieuwe modelverordeningen voor de rioolheffing gepubliceerd. Deze modelverordeningen markeren nadrukkelijk géén wijzigingen van wet- en regelgeving. Alle rechtmatigheidsgrenzen, vrijheden en te maken afwegingen met betrekking tot de bepaling van de rioolheffing (kostentoerekening, kostendekkendheid en de heffingssystematiek) zijn en blijven gelijk. De nieuwe modelverordeningen zijn slechts bedoeld als hulpmiddel (een sjabloon) om de vaststelling, uitlegbaarheid en inning van de rioolheffing te vergemakkelijken. Daarbij zijn 4 aspecten veranderd ten opzichte van de oude modelverordeningen: 1. De naam is veranderd naar “Riool- en waterzorgheffing” om duidelijk(er) te maken dat het om (veel) meer gaat dan riolering; 2. Het hebben van een directe of indirecte aansluiting op het rioolstelsel is geen voorwaarde meer, waardoor in de modelverordening (bijna) alle percelen in de gemeente worden betrokken in de heffing; 3. Voor de perceelsafbakening wordt aangesloten bij de andere VNG modelverordeningen (WOZ-object of roerende zaak) om verwarring en discussie te voorkomen; 4.

Op basis van praktijkervaringen en aansluiting bij de gemiddelde waterambities van gemeenten, zijn een drietal mogelijke heffingsgrondslagen als voorbeeld uitgewerkt, elk op hun beurt weer met verschillende varianten. De bepalingen die in de nieuwe modelverordeningen staan, waren hiervoor ook al onverkort mogelijk en rechtmatig. Ook is het gebruik van de modelverordening geenszins een verplichting: een andere heffingssystematiek of perceelsafbakening is evengoed mogelijk, even zo rechtmatig en potentieel beter passend bij de specifieke kenmerken of beleidsambities van de gemeente.

Onze referentie: KKW2VFQKR2AF-1089847389-91:3 - Datum: 30 augustus 2022

2 van 5

Wettelijk kader heffingsgrondslag en maatstaf De heffingsgrondslag is de objectief vast te stellen eigenschap, op basis waarvan een perceel wel of niet wordt betrokken in het betalen van de rioolheffing. Bijvoorbeeld het waterverbruik. Met een bijbehorende maatstaf kan de gemeente verschillende categorieën aanbrengen binnen de gekozen grondslag, om zo de te betalen heffing af te stemmen op de mate van gebruik of profijt van de gemeentelijke voorzieningen. Bijvoorbeeld per 1 of 100 m 3.

Hoofdregel De hoofdregel als het gaat om de heffingsgrondslag (van een bestemmingsbelasting) is dat het geheven bedrag niet afhankelijk mag zijn van het inkomen, de winst of het vermogen van de belastingplichtige. Buiten deze hoofdregel heeft de gemeente vrijwel volledige vrijheid in het samenstellen van de heffingssystematiek (grondslagen plus maatstaven). De kostendekkendheidsregel (zie vorige paragraaf) bepaalt uiteindelijk het (maximale) tarief dat hoort bij de verschillende heffingscategorieën.

Beginselen Er gelden – naast het eerder genoemde Profijtbeginsel – nog wel 2 andere beginselen om de rechtmatigheid van de opgelegde heffing te toetsen: •

Gelijkheidsbeginsel: gelijke gevallen dienen gelijk behandeld te worden. Hierbij gaat het uitdrukkelijk om gelijkheid in de eigenschap(pen) die onderdeel zijn van de heffingsgrondslag/maatstaf. Op alle andere aspecten kunnen twee gelijke gevallen toch heel verschillend zijn.

•

Evenredigheidsbeginsel: Iedereen draagt bij naarmate hij/zij profiteert van de voorzieningen. “De vervuiler betaalt” is een veelgebruikte vorm van dit beginsel. Breder bekeken heeft dit echter niets van doen met de verwerking van hemelwater – juist de grootste kostenpost (nu en in de toekomst).

De mate waarin de gekozen heffingssystematiek aan deze beginselen voldoet is niet aan harde grenzen gebonden. Dit kan per gemeente – zelfs per geval – verschillen, afhankelijk van onder meer technische en politieke invalshoeken.

Heffingsplichtigen De gemeente heeft ook de vrijheid om te bepalen aan wie zij de aanslag rioolheffing oplegt. De volgende keuzes dienen zich daar bij in elk geval aan: a. Eigenaar of gebruiker? De gemeente kan de rioolheffing opleggen aan de eigenaren of aan de gebruikers van een perceel. Ook een mix is mogelijk, maar dan moet er wel een inzichtelijk en consistente lastenverdeling plaatsvinden. Specifiek bij een gebruikersheffing krijgt de gemeente te maken met oninbaarheid door leegstand van panden en extra kwijtscheldingslasten. b. Verschil tussen woning en niet-woning? Het ligt voor de hand om in de heffingscategorieën een onderscheid aan te brengen tussen woningen en nietwoningen. De gedachte hierachter is dat de gemeentelijke waterzorgplichten voor woningen en bedrijfsmatige situaties verschillend uitwerken. Een verschil tussen woning en niet-woning is te beschouwen als een uitwerking van het evenredigheidsbeginsel. Dit beginsel kan ook verder doorgevoerd worden, bijvoorbeeld door eenpersoonshuishoudens minder te laten betalen dan meerpersoonshuishoudens.

Perceptiekosten De kosten die de gemeente maakt om de rioolheffing te innen mogen op zichzelf betaald worden uit de rioolheffing. Hoe complexer de heffingssystematiek is vormgegeven, des te hoger deze kosten (zoals administratie, bezwaarprocedures) zullen zijn. Dat is uiteindelijk voor alle betalers een financieel nadeel. Het is dus zaak een balans te vinden tussen de evenredigheid en uitvoerbaarheid van de gekozen systematiek.

Onze referentie: KKW2VFQKR2AF-1089847389-91:3 - Datum: 30 augustus 2022

3 van 5

Mogelijke grondslagen Ondanks de vele vrijheden die de gemeente heeft ten aanzien van de heffingssystematiek, zijn de voorkomende en mogelijke grondslagen in de praktijk beperkt tot de volgende 5: 1. Vast bedrag per perceel 2. Waterverbruik 3. Omvang huishouden

4. WOZ-waarde 5. Afvoerend verhard oppervlak

In onderstaande tabel zijn de belangrijkste kenmerken van deze grondslagen samengevat. Deze mogelijkheden zijn beschouwd op 3 aspecten: •

De lozer (vervuiler of verharder) betaalt. – –

•

De perceptiekosten om de rioolheffing te kunnen bepalen en te innen. –

•

In hoeverre is er een prikkel om efficiënter met drinkwater en/of gemeentelijke afvoervoorzieningen om te gaan? De meeste kosten binnen de rioolbegroting gaan op aan hemelwaterverwerking: de omgang met piekafvoeren, het voorkomen van wateroverlast en het vasthouden van hemelwater in de ondergrond, om verdroging tegen te gaan

Hoe groot is de tijdsinspanning, en de daar mee gemoeide kosten, om de rioolheffing per aanslag te kunnen bepalen en te innen?

De stabiliteit van de inkomsten waarmee de gemeentelijke riolering bekostigd worden. –

Om ambities en maatregelen t.a.v. water en riolering waar te kunnen maken is doorgaans een stabiele opbrengst middels de rioolheffing gewenst.

Grondslag

Redenatie

Lozer betaalt?

Vast bedrag

Collectieve voorziening, voor iedereen (even) belangrijk.

Relatie tussen mate van gebruik / veroorzaken en heffing is onduidelijk

Eenvoudige tariefstructuur, laagste perceptiekosten

Weinig tot geen fluctuatie in een jaar

Waterverbruik

De vervuiler betaalt; stimuleert lager waterverbruik.

Relatie met ontstaan afvalwater, maar niet met ontstaan belangrijkste kosten (verwerken hemelwater)

Aansluiting bij waterrekening. Hogere kosten, deels afhankelijk van tariefklassen.

Weinig zekerheid vooraf. Fluctuatie op basis van weer (tuin sproeien). Prikkel tot meer gebruik van grondwater.

Omvang huishouden

De omvang van het huishouden is indicatief voor hoeveelheid geloosd afvalwater.

Relatie met ontstaan afvalwater, maar niet met ontstaan belangrijkste kosten (verwerken hemelwater).

Eenvoudige tariefstructuur, aansluiting bij waterschaps-heffingen / GBA.

Weinig fluctuatie in een jaar.

WOZ

De WOZ is indicatief voor omvang perceel / pand, en dus voor hoeveelheid afvoerend oppervlak en waterverbruik

Onafhankelijkheid WOZ versus inkomsten / winst / vermogen? Geen stimulering milieu-/ klimaatvriendelijk gedrag.

Aansluiting bij WOZ/OZB proces. In eigen hand, maar potentieel meer bezwaren op WOZ.

Weinig fluctuatie, behoudens huizenmarkt. Vroege peildatum dus goed op te anticiperen.

Grootste kostenpost (hemelwaterzorg) wordt het eerlijkst verdeeld.

Hemelwater verwerken op eigen terrein wordt beloond. Bonuseffecten op andere aspecten (verdroging, vergroening).

Hoge initiële en jaarlijkse kosten, grote actualisatievraag. Veel kans op bezwaarschriften.

Mogelijk initiële daling door afkoppel-initiatieven. Daarna stabilisatie. Potentieel hogere tarieven door algemeen inkomsten tekort.

Afvoerend oppervlak

Perceptiekosten

Stabiliteit inkomsten

Een aantal nadelen kan de gemeente compenseren door grondslagen te combineren. Bijvoorbeeld door aan elke perceelseigenaar een vast bedrag op te leggen, aangevuld met een gebruikersheffing op basis van waterverbruik.

Maatstaf Ook het hanteren van een “basisklasse” in de maatstaf kan de uitvoerbaarheid en stabiliteit bevorderen. Bijvoorbeeld door bij waterverbruik een categorie t/m 250 m3 te hanteren, waarin de meeste woningen zullen vallen. De tariefdifferentiatie richt zich dan op de grote(re) lozers. Wel zal dan de evenredigheid binnen de basiscategorie verslechteren: bij 50 m3 verbruik betaalt een woning dan evenveel als bij 240 m3 verbruik. Bij het afvoerend oppervlak als grondslag is een staffeling vooralsnog essentieel om het nog enigszins tot een werkbare situatie te houden. Maar bij grote staffels vervalt dan de stimulans om af te koppelen / minder te verharden.

Onze referentie: KKW2VFQKR2AF-1089847389-91:3 - Datum: 30 augustus 2022

4 van 5

3. Inhoud raadsavond Tijdens de raadsavond zult u door middel van een presentatie en mondelinge toelichting worden meegenomen door de achtergrond en mogelijkheden van de heffingssystematiek, zoals in deze notitie is omschreven. De bedoeling hiervan is om alle aanwezigen op een gelijk vertrekpunt ten aanzien van kennis en te maken afwegingen te krijgen. Aan het slot van de avond vragen we u om, op basis van de tabel op de voorgaande pagina, uw mening over een bepaalde heffingssystematiek kenbaar te maken. Aan de hand van de verzamelde reacties zal duidelijk worden op welke wijze, en op welke termijn, een gewenste verandering in de rioolheffingssystematiek kan worden doorgevoerd.

Verkennende alternatieven voor de huidige heffingssystematiek I.

Eigenarenheffing: - vast bedrag per eigendom, met gewijzigde perceelsafbakening (o.a. betrekken individuele recreatiewoningen)

II.

Gebruikersheffing: - bedrag naar waterverbruik

III.

Eigenaren- en gebruikersheffing: - Eigenaren: vast bedrag per eigendom - Gebruikers: bedrag naar waterverbruik (woningen en niet-woningen)

IV.

Eigenaren- en gebruikersheffing (Venray) - Eigenaren woning: vast bedrag per eigendom + vast bedrag voor niet-afgekoppeld zijn - Gebruikers woning: bedrag naar omvang huishouden -

Eigenaren niet-woning: vast bedrag per eigendom + bedrag naar m2 verhard oppervlak Gebruikers niet-woning: bedrag naar waterverbruik

Onze referentie: KKW2VFQKR2AF-1089847389-91:3 - Datum: 30 augustus 2022

5 van 5