02g Memo toelichting ARGE

MEMO

Aanleiding Datum Betreft

Vraag van Essentie n.a.v. Raadsvoorstel vaststellen bestemmingsplan en grondexploitatie Rector de Fauwestraat Meterik (voormalige basisschool) 8 april 2021 Graag een toelichting op de systematiek van de ARGE, met daarbij duiden van de bevoegdheden en de kaders

Toelichting In deze toelichting over de ARGE (Algemene Reserve Grondexploitaties) spelen een aantal (reeds door de raad vastgestelde) kaders een rol. Daarnaast zijn ook de BBV-regels (Besluit Begroting en Verantwoording) voor grondexploitaties en financiële inrichting van toepassing. Deze memo betreft dus een samenvatting van reeds vastgestelde nota’s.

Conclusie Uit al deze (beleids)nota’s komt naar voren dat de ARGE ook bedoeld is om verliezen af te dekken. Voor de ARGE is een bandbreedte ingesteld die ligt tussen € 1,7 miljoen en € 2,7 miljoen. De BBV schrijft voor dat op het moment van constateren van een verlies, dit verlies direct genomen moet worden. Dat kan dus ook bij aanvang van een project zijn. Voor het nemen van het verlies zijn 2 methodes mogelijk. Óf via een (nietherstelbare) afboeking óf via een verliesvoorziening. In Horst aan de Maas is het gebruikelijk om dit via een afboeking uit de ARGE te doen. Wordt een project in de toekomst met een surplus/winst afgesloten, dan vloeit dit ook weer terug naar de ARGE. De nota’s zijn hierin eensluidend.

Doel en kaders Doel ARGE: De algemene reserve bouwgrondexploitatie (ARGE) is bedoeld als financieel weerstandvermogen voor het opvangen van onvoorziene tegenvallers in de huidige en toekomstige bouwgrondexploitaties. De exploitatieresultaten van afgewikkelde plannen worden met de reserve verrekend. Als er sprake is van (geraamde) nadelige exploitatieresultaten, worden deze meteen afgeboekt ten laste van deze reserve. Deze afboeking blijft vervolgens onderdeel uitmaken van de betreffende grondexploitatie.

Kaders: Wettelijk

Gemeentelijk

BBV – notitie grondexploitaties (2019)

Nota Grondbeleid (2016) Nota Reserves en Voorzieningen (2017) Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen (2019)

Geraadpleegde kaders

BBV – Notitie grondbeleid in begroting en verslaglegging (juli 2019)

Onttrekkingen uit en toevoegingen aan reserves zijn een bevoegdheid van de gemeenteraad, tenzij daar bij de vaststelling van een reserve andere voorwaarden over zijn vastgelegd. Als gevolg van de kredietcrisis is het financiële beleid aangescherpt om daarmee meer duidelijkheid te brengen in verslaglegging en transparantie voor o.a. raadsleden, maar ook om risico’s voor gemeenten te verminderen. In deze notitie grondbeleid in begroting en verslaglegging van de commissie BBV worden de wijzigingen vanaf 2016 samengevat weergegeven. Mede door de invoering van de vennootschapsbelasting voor openbare lichamen en de verplichte methode voor tussentijdse winstneming zijn er diverse aanpassingen gedaan die hebben geleid tot (vernieuwde) stellige uitspraken (verplicht) en aanbevelingen (keuze). In hoofdstuk 6 van voornoemde notitie gaat het over waardering van grondexploitaties (ook wel BIE genoemd). Voor de volledige tekst van dit hoofdstuk wordt verwezen naar bijlage 1. Een paar uitgangspunten voor grondexploitaties, aldus de BBV: • Een gemeenteraad stelt een grondexploitatie vast, met daarbij een kredietvotering. • De gemeente dient over voldoende weerstandsvermogen te beschikken om de risico’s van grondexploitaties te kunnen opvangen. • Hoe de gemeente dat wil doen, dient vast te liggen in bv.

een nota grondbeleid, paragraaf grondbeleid, nota weerstandsvermogen of financiële verordening. In geval er voor een grondexploitatie een verlies begroot is, dient dat verlies direct genomen te worden. Dat kan op 2 manieren, namelijk: - Via een (niet-herstelbare) afboeking, of - Via het treffen van een voorziening, die wordt afgetrokken van de waarde van het actief. Ingeval gekozen wordt voor een voorziening, zijn aspecten als disconteringsvoet, presentatie op balans e.d. in deze notitie voorgeschreven. Er is nog de keus of de voorziening wordt ingericht op basis van contante waarde of op basis van eindwaarde. 

In Horst is, voor de enkele grondexploitaties waar een verlies geconstateerd werd, steeds gekozen voor een niet-herstelbare afboeking ten laste van de ARGE, de reserve die de winsten en verliezen van grondexploitaties opvangt. Bij een grondexploitatie waar een verlies is genomen, komt een eventueel surplus/winst in de toekomst dan weer ten gunste van de ARGE.

Nota Grondbeleid Verliesgevende exploitatie In hoofdstuk 6 van het grondbeleid worden de financiën van het grondbeleid behandeld. Voor deze vraag is paragraaf 6.4 van belang: ‘Het afdekken van verliezen’. De volledige tekst van deze paragraaf is opgenomen in bijlage 2. Het volgende is daar als beleidsuitgangspunt geformuleerd:

Beleidsuitgangspunt: Als er bij een grondexploitatie sprake is van een verwacht verlies wordt dit in het jaar van constatering meteen genomen en afgeboekt ten laste van de algemene reserve grondexploitatie (ARGE). Optie A. Deze (niet-herstelbare) afboeking maakt vervolgens onderdeel uit van de betreffende grondexploitatie. Na afronding van het complex wordt het exploitatieresultaat afgewikkeld met de algemene reserve grondexploitatie. Het moment van constateren kan bij aanvang van een project liggen. Een negatieve grondexploitatie kan niet ter besluitvorming worden voorgelegd.

ARGE Vervolgens is in dezelfde nota een verdere toelichting gegeven op de ARGE, in bijlage 6 van de Nota Grondbeleid (zie hiervoor ook bijlage 2). Ook daar is een beleidsuitgangspunt uit gerold: Beleidsuitgangspunt: De algemene reserve bouwgrondexploitatie (ARGE): a. Is bedoeld voor het opvangen van onvoorziene tegenvallers in huidige en toekomstige grondexploitaties b. Dient voor de verrekening van de gerealiseerde exploitatieresultaten (positief of negatief) van de grondexploitaties. c. Bedraagt minimaal € 1.700.000,-. Als de reserve beneden dit minimum komt, vindt aanvulling plaats ten laste van de algemene reserve, vrij aanwendbaar d. Bedraagt maximaal € 2.700.000,-. Als de reserve boven dit maximum komt, wordt het meerdere toegevoegd aan de algemene reserve, vrij aanwendbaar Als gevolg van BBV-aanpassingen, door gewijzigde wetgeving o.a. op het gebied van vennootschapsbelastingplicht voor overheidsorganen, is op een later tijdstip het beleidsuitgangspunt voor de onderdelen c en d heroverwogen. Daarover later in deze memo meer.

Nota Reserves en Voorzieningen (2017)

De Nota reserves en voorzieningen is bedoeld om een kader te stellen voor het beheer en het beleid. Het inzetten van reserves om een begroting sluitend te maken, is in beginsel alleen toegestaan voor incidentele uitgaven. In hoofdstuk 3.7 staat het volgende opgenomen met betrekking tot de ARGE: De gemeente heeft o.a. voor grondexploitaties een ‘gesloten’ exploitatie waarbij de resultaten op het taakveld grondexploitatie wordt verrekend met de desbetreffende reserve, in dit geval de ARGE. Op basis van eerdere besluitvorming over deze reserves, alsmede de aarde en doelstelling van deze reserves is vastgesteld dat de resultaten op de taakvelden in de jaarstukken worden verrekend met deze reserves.

Nota risicomanagement en weerstandsvermogen (2019)

In deze nota draait het om de kaders rondom risicomanagement en deze te laten aansluiten op de wet- en regelgeving (BBV). Onder risicomanagement wordt verstaan: het gestructureerd en systematisch risico’s beheersen om organisatiedoelen efficiënter en effectiever te bereiken. In hoofdstuk 3.6 (Risicomanagement bij de projecten) staat het volgende opgenomen: Het weerstandsvermogen voor de projecten is de Algemene Reserve Grondexploitatie (ARGE). De ARGE heeft een ondergrens van € 1,7 miljoen en een bovengrens van € 2,7 miljoen (conform de Nota Grondbeleid vastgesteld door de Raad 20-09-2016). Als er winstgevende exploitaties zijn, wordt de winst gestort in de ARGE, bij verlies wordt een onttrekking gedaan uit de ARGE. Daarnaast is de Reserve POC-winsten ingevoerd om de schommelingen in de winstneming, conform de verplichte POC-systematiek op te vangen. Conclusie is dat de risico’s die we lopen voor grondexploitatieprojecten worden opgevangen binnen het geheel van grondexploitaties en de Algemene reserve grondexploitatie en dus geen onderdeel is van het weerstandsvermogen dat wordt gevormd door de Algemene reserve basis.

Herzieningsrapportage 2018

Voor de volledigheid nemen we ook deze rapportage mee in deze memo. Als gevolg van de wijzigingen in de BBV voorschriften rondom de invoering van de verplichte methode van winstneming (POC: percentage of completion methode), is er in de herzieningsrapportage van 2018 uitgebreid ingegaan op deze methode en de impact daarvan op de gemeentelijke grondexploitaties. In bijlage 3 is de tekst opgenomen uit die rapportage die betrekking heeft op de ARGE. Waar in de jaarrekening 2017 als overgang naar deze andere werkwijze tijdelijk het ‘plafond’ van de ARGE was vrijgelaten, is in de herzieningsrapportage de bandbreedte weer ingesteld tussen € 1,7 miljoen en € 2,7 miljoen. Reden daarvoor was en is, de zekerheid omtrent de winsten in de ARGE. De POC-reserve bevat de tussentijds genomen winsten. Sinds de invoering ervan zien we dat op projectniveau fluctuaties van het saldo tussentijds genomen winst regelmatig voorkomen. Een toevoeging in het ene jaar wordt vaak gevolgd door een onttrekking in het volgende jaar. Zeker bij projecten die zich in het ‘middendeel’ van de uitvoering bevinden. Wel al opbrengsten, maar ook nog steeds kosten binnen het project. Pas als de kosten nagenoeg allemaal gemaakt zijn, wordt de tussentijds genomen winst duidelijker en zekerder. Op een dergelijk moment kan dan ook een deel van de POC winst naar de ARGE doorgeboekt worden.

In de herzieningsrapportage 2018 is dit uitgebreid beschreven en ook de hernieuwde instelling van de bandbreedte van de ARGE.

Bijlage 1

Uit Notitie grondbeleid in begroting en jaarverslaggeving (juli 2019 – BBV)

Bijlage 2

Uit Nota Grondbeleid (2016)

6.4 Het afdekken van verliezen Algemeen Als bij het opstellen van een exploitatiebegroting blijkt dat een voorgenomen exploitatie verliesgevend is, wordt deze in principe niet uitgevoerd. Het kan echter zijn dat de geplande ontwikkeling zo belangrijk wordt gevonden, dat het verlies wordt geaccepteerd. De exploitatiebegroting vertoont dan vanaf het begin een (begroot) verlies. Verder kan een exploitatie, die op basis van de oorspronkelijke opzet kostendekkend was of een winst opleverde, tijdens de uitvoeringsfase als gevolg van conjuncturele omstandigheden, noodgedwongen planwijzigingen en dergelijke toch nog in een verlies uitmonden. De tot dan toe geactiveerde grondexploitatie krijgt dan een lagere waarde. Zodra er sprake is van een verwacht verlies, moet meteen in de dekking worden voorzien. Verwerking verliezen De commissie BBV heeft in de door haar uitgebrachte notitie grondbeleid voor de verwerking van verliezen twee opties: a. via een (niet-herstelbare) afboeking b. het treffen van een voorziening. Uitstel van verliesneming naar volgende jaren is op grond van het voorzichtigheidsprincipe niet toegestaan. a. het afboeken van het verlies via een (niet-herstelbare) afboeking Zodra er sprake is van een verwacht verlies, wordt dit verlies meteen genomen en afgeboekt.

In onze situatie komt de afboeking ten laste van de algemene reserve grondexploitatie, die hiervoor immers bedoeld is. Een dergelijke afboeking kan niet meer worden teruggedraaid. De bijdrage uit de reserve wordt daarmee een onderdeel van de (verdere) grondexploitatie. Als achteraf blijkt dat de bijdrage niet (of slechts gedeeltelijk) nodig was geweest komt dit tot uitdrukking in een positief saldo van de exploitatie. Na afsluiting van de exploitatie wordt dit saldo toegevoegd aan de algemene reserve grondexploitatie. b. het treffen van een voorziening In deze optie wordt tot het bedrag van het verwachte verlies een afzonderlijke voorziening gevormd. In feite is de voorziening, naar analogie van de voorziening voor oninbare vorderingen, een waardecorrectie op de actiefpost Bouwgrond in exploitatie. Om die reden moet deze voorziening dan ook onder deze post worden opgenomen en toegelicht in de toelichting van de balans. Beleidsuitgangspunt: Als er bij een grondexploitatie sprake is van een verwacht verlies wordt dit in het jaar van constatering meteen genomen en afgeboekt ten laste van de algemene reserve grondexploitatie (ARGE). Optie A. Deze (niet-herstelbare) afboeking maakt vervolgens onderdeel uit van de betreffende grondexploitatie. Na afronding van het complex wordt het exploitatieresultaat afgewikkeld met de algemene reserve grondexploitatie.

Bijlage 6. a. Algemene reserve bouwgrondexploitatie (ARGE) Doelstelling De algemene reserve bouwgrondexploitatie is bedoeld als financieel weerstandvermogen voor het opvangen van onvoorziene tegenvallers in de huidige en toekomstige bouwgrondexploitaties. De exploitatieresultaten van afgewikkelde plannen worden met de reserve verrekend. Als er sprake is van (geraamde) nadelige exploitatieresultaten, worden deze meteen afgeboekt ten laste van deze reserve. Deze afboeking blijft vervolgens onderdeel uitmaken van de betreffende grondexploitatie. Kaders In de raadsvergadering van 9 april 2013 zijn de grenzen van de ARGE vastgesteld, met een ondergrens van € 1,7 miljoen en een bovengrens van € 2,7 miljoen. De ondergrens is gebaseerd op een uitgebreide risicoanalyse van de projectrisico’s in de grondexploitaties en de algemene risico’s m.b.t. economie en met name de woningmarkt. Daarnaast is een deel van de ARGE ingezet voor stimuleringsmaatregelen (kooppremies) voor de woningbouw en grondprijsverlaging voor de categorie markthuur. Het totale pakket van € 1.792.000 is als onderdeel van de ARGE opzij gezet. Daarmee was de totale som van ARGE en stimuleringsmaatregelen € 3,5 miljoen (ondergrens). Op basis van de laatste risicoanalyse op de projectenportefeuille van 2015 zijn de grenzen van de reserve in stand gebleven.

Dat is opgenomen in de vaststelling van de Herzieningenrapportage, raadsbesluit van 22 december 2015. Beleidsuitgangspunt: De algemene reserve bouwgrondexploitatie (ARGE): a. Is bedoeld voor het opvangen van onvoorziene tegenvallers in huidige en toekomstige grondexploitaties b. Dient voor de verrekening van de gerealiseerde exploitatieresultaten (positief of negatief) van de grondexploitaties. c. Bedraagt minimaal € 1.700.000,-. Als de reserve beneden dit minimum komt, vindt aanvulling plaats ten laste van de algemene reserve, vrij aanwendbaar d. Bedraagt maximaal € 2.700.000,-. Als de reserve boven dit maximum komt, wordt het meerdere toegevoegd aan de algemene reserve, vrij aanwendbaar

Bijlage 3

Uit Herzieningsrapportage 2018

Algemene Reserve Grondexploitaties (ARGE) De ARGE is ingesteld als bufferfunctie voor grondexploitaties waarbij (tussentijdse) winsten zorgen voor toename van het saldo en verliezen leiden tot afname van het saldo. Daarmee wordt voorkomen dat de Algemene Reserve direct aangesproken zou moeten worden in geval van grote tegenvallers. De ARGE vormt daarmee een onderdeel van het gemeentelijk weerstandsvermogen.

Zoals in het hoofdstuk risico-analyse al is toegelicht, wordt er in de meest recente richtlijnen van de BBV van uit gegaan dat de macro-economische risico’s niet binnen de projecten mogen worden meegenomen als projectspecifiek risico. In geval die risico’s zich voordoen, moet een beroep worden gedaan op het gemeentelijke weerstandvermogen, en in eerste instantie is dat de ARGE als het grondexploitaties betreft. Als gevolg van de POC methode voor tussentijdse winstneming is voorgesteld om (tijdelijk) de bovengrens van de ARGE los te laten. Hiermee wordt voorkomen dat door afstorten van het ‘overschot’ naar de Algemene Reserve vrij aanwendbaar middelen worden ingezet voor nieuw beleid, voordat daadwerkelijk sprake is van gerealiseerde winst. Als tussenoplossing is dit werkbaar, echter een constructieve oplossing is gewenst. De tussenoplossing ziet er schematisch als volgt uit:

Huidige systematiek sinds jaarrekening 2017

Het is overzichtelijker om een ‘tussenstap’ in te bouwen in bovenstaande systematiek. Die ‘tussenstap’ zou een nieuwe reserve kunnen zijn waarin de tussentijdse winsten, die volgens de POC genomen worden, gereserveerd blijven tot er voldoende zekerheid bestaat over de daadwerkelijke realisatie van de winst. Dit wordt dan bepaald aan de hand van de methode die tot december 2017 gehanteerd werd. Schematisch zou dat er als volgt uit zien:

Nieuwe systematiek vanaf herzieningsrapportage 2018

Waar voorheen elke grondexploitatie een interne risicobuffer had (het verwachte resultaat), is door de POC methode de risicobuffer buiten de grondexploitatie geplaatst. Door een POC Reserve in te stellen, kan deze fungeren als externe risicobuffer waar de tussentijdse winsten ‘bewaard’ worden en bij onverhoedse tegenvallers ook weer terug kunnen vloeien in de grondexploitatie. Bij daadwerkelijke realisatie van de winst zal deze overgeheveld worden naar de ARGE, waarvoor weer de bandbreedte geldt zoals tot december 2017 was vastgelegd en in overeenstemming met de risico-analyse die daaraan ten grondslag lag. Bij overschrijden van de bovengrens van de ARGE vindt afstorting naar de Algemene Reserve plaats. In de eindfase van een grondexploitatie kan meer solide onderbouwd worden hoeveel winst het project daadwerkelijk gerealiseerd heeft en neemt de onzekerheid over het eindsaldo af. Daartoe wordt de oude methode van winstnemen als beste benadering van de werkelijkheid gehanteerd. Als uit die methode volgt dat er daadwerkelijk (tussentijds) winst is gegenereerd, dan zal die winst naar de ARGE vloeien. Een bewerkelijker proces, maar wel een transparante gang van zaken die onbedoelde risico’s uitsluit. De POC Reserve maakt geen onderdeel uit van het gemeentelijk weerstandsvermogen.