EINDRAPPORT onderzoek aanbesteding pand Hoofd2B - 21102022

Eindrapport

Procesevaluatie herbestemming en aanbesteding van het pand Hoofd 2B te Hoorn

Hoe verliep dat proces en wat kunnen we daarvan leren?

www.partnersenpropper.nl www.opgavengestuurdwerken.nl

Colofon Deze rapportage is opgesteld in opdracht van de raad van de gemeente Hoorn onder begeleiding van de raadsgriffier dhr. Menno Horjus en de extern procesbegeleider dhr. Peter van der Kruit. De rapportage geeft zicht op het proces van herbestemming en aanbesteding van het pand Hoofd 2B in de haven van de gemeente Hoorn en lessen die daaruit getrokken kunnen worden. De rapportage is opgesteld door twee onderzoekers van het bestuurlijk onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper: Ing. Peter Struik MBA en Mirjam van Haeften BSW.

Noordwijk, 21 oktober 2022

Pagina 1

Inhoudsopgave Introductie ......................................................................................................2

Deel 1

De Kern.........................................................................4

1

Vraagstelling .................................................................................................................. 5

2

Evaluatiemodel en normenkader ....................................................................................7

3

Conclusies ...................................................................................................................... 9

4

Aanbevelingen ..............................................................................................................15

Deel 2 1

De Bevindingen ........................................................... 17

De bestuurlijke context en de kaders ................................................................ 18

1.1 Het beleidskader .......................................................................................................... 20 1.1.1 Het beleid en de procedure ten aanzien van aanbesteden en inkopen ......................... 20 1.1.2 Mandatering ................................................................................................................ 22 1.1.3 Planologische kaders: de kruimelgevallenregeling ........................................................23 1.2 Beleidsdoelen van de gemeente .................................................................................. 24 1.3 Vertaling naar de aanbestedingsprocedure pand Hoofd 2B ......................................... 25 2

Het proces ...................................................................................................... 26

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Het proces op hoofdlijnen .............................................................................................32 Heroverweging bestemming pand Hoofd 2B ................................................................32 Voorbereiding openbare aanbesteding ........................................................................ 36 Openbare aanbesteding en gunning ............................................................................. 37 Contractering en nazorg ...............................................................................................41

3

Het samenspel ................................................................................................ 44

3.1 3.2

Samenspel tussen de raad en het college ..................................................................... 46 Samenspel met stakeholders uit de lokale samenleving............................................... 48

Deel 3

De bijlagen .................................................................. 50

Bijlage 1

Historische reconstructie van het proces ........................................................51

Bijlage 2

Respondenten- en bronnenlijst ...................................................................... 73

Pagina 2

Introductie Achtergrond en aanleiding van het onderzoek De gemeente Hoorn is eigenaar van het pand Hoofd 2B bij de haven van Hoorn. Het pand werd door de gemeente verhuurd aan het bedrijf Vishandel Parlevliet. Dit bedrijf exploiteerde een viswinkel in het pand waar mensen vis konden kopen en ook ter plaatse konden nuttigen; het pand had daarom een horecabestemming. In het tweede kwartaal van 2019 informeert Vishandel Parlevliet de gemeente over zijn voornemen de viswinkel te beëindigen en daarop volgt in 2019 het verzoek aan de gemeente om opzegging van de huur. De gemeente Hoorn gaf hier gehoor aan en in mei 2020 kwam het pand leeg ter beschikking. De gemeente wilde het pand daarna als toeristisch informatiecentrum inrichten. Na een openbare aanbesteding werd in juni 2021 het pand ter beschikking gesteld aan het bedrijf RentTourBuy, voor het vestigen van het toeristische informatiepunt en het verhuren van fietsen. De gemeente paste hierop het bestemmingsplan aan, om deze activiteiten in het pand Hoofd 2B ook binnen planologische kaders van de gemeente mogelijk te maken. Zowel voor als na de aanbesteding ontvingen een aantal raadsleden signalen uit de lokale samenleving en de media over mogelijke onvolkomenheden over het verloop van het proces.

Met name het bedrijf Rederij Hoorn, met een handelsnaam ‘Watertaxi Hoorn’, geeft signalen af dat zowel in het traject naar de aanbesteding toe, als in het traject van de aanbesteding zelf, de gemeente niet ordentelijk heeft gehandeld. Er zou zelfs sprake zijn van onrechtmatig handelen van de gemeente. Verschillende raadsfracties stellen vanuit hun controlerende rol op verschillende momenten vragen aan het college over het verloop van het proces. De beantwoording van deze vragen door het college leidt voor deze fracties niet tot de gewenste helderheid. Hiertoe besluit de raad op 14 december 2021 met een aangenomen motie tot het laten uitvoeren van een onafhankelijk onderzoek naar het proces: het voortraject leidende naar de aanbestedingsprocedure, de aanbestedingsprocedure en de gunning. Ons onderzoeksbureau is gestart met dit onderzoek 0p 17 maart 2022 en het voorliggende rapport bevat de bevindingen, conclusies en aanbevelingen.

Doel van het onderzoek Het onderzoek naar de aanbesteding van het pand Hoofd 2B, inclusief aanlooptraject en gunning, heeft meerdere doelen: > Het verkrijgen van helderheid en inzicht in de wijze waarop alles is verlopen tijdens het proces; > De raad te informeren over het feit of de aanbestedingsprocedure binnen de wettelijke bepalingen en de beleidsnormen van de gemeente valt, en of de raad tijdig, juist en volledig is geïnformeerd; > Om te leren van dit onderzoek, zodat soortgelijke aanbestedingsprocedures in de toekomst geen aanleiding zullen geven tot onderzoeken. Eventuele lessen voor komende aanbestedingen worden dan ook vertaald naar aanbevelingen.

Pagina 3

Reikwijdte van het onderzoek Het onderzoek richt zich op een feitelijke reconstructie van het proces en de kwaliteit en rechtmatigheid van dat proces. In het rapport wordt daarover een oordeel gevormd, zonder een uitspraak te doen over schuld of aansprakelijkheid van individuele functionarissen en personen. Het onderzoek staat in het teken van wat het openbaar bestuur (raad en college) kan leren van het proces, met oog op soortgelijke processen die zich in de toekomst ook kunnen voordoen. Het oordeel wordt gevormd aan de hand van hoofdnormen die in deel I Hoofdstuk 2 van dit rapport zullen worden toegelicht. Het is goed om te benoemen dat het oordeel zich uitsluitend richt op het handelen van de gemeente tijdens het proces (raad, college en ambtelijke organisatie), en niet over het handelen van private partijen uit de lokale samenleving. Dit laatste wordt, voor zover relevant, wel beschreven maar het gaat in dit onderzoek uiteindelijk om hoe het gemeentebestuur (raad en college) en de ambtelijke organisatie daarmee omgaat. Leeswijzer Er is in dit rapport gekozen voor een gelaagde opbouw, zodat de lezer zelf kan kiezen tot welk detailniveau hij/zij de resultaten uit het onderzoek wil raadplegen.

Deel 1 De kern

Dit deel is voor de lezer die enkel de conclusies en aanbevelingen tot zich wil nemen. Het kan eigenstandig worden gelezen worden en bevat het doel, de centrale vraagstelling, het evaluatiemodel en conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek. Laag 1 • In de conclusies wordt een oordeel gegeven over de kwaliteit en rechtmatigheid van het proces aan de hand van een evaluatie- en normenkader. • De conclusies zijn op te vatten als lessen, die verder worden vertaald naar aanbevelingen.

Deel 2 De bevindingen

Dit deel is voor de lezer die verdieping zoekt en een nadere onderbouwing van de conclusies tot zich wil nemen. In dit deel worden per hoofdstuk deelvragen behandeld. Laag 2 De deelvragen worden per hoofdstuk direct aan het begin van ieder hoofdstuk beantwoord met kernbevindingen. Laag 3 Verdere details zijn te vinden in de onderliggende paragrafen.

Bijlagen

Dit deel bevat de bijlagen: > Historische reconstructie van het proces; > De respondenten- en bronnenlijst.

Pagina 4

Deel 1

De Kern

Pagina 5

1

Vraagstelling De raad heeft de onderstaande centrale vraag en deelvragen vastgesteld voor het onderzoek. De centrale vraag wordt in dit deel I van het rapport beantwoord met de conclusies en aanbevelingen in hoofdstukken 3 en 4. De deelvragen worden behandeld in deel II van dit rapport. Omwille van de leesbaarheid van het rapport hebben we de oorspronkelijke deelvragen iets anders geordend, de deelvragen zijn verder niet veranderd. Centrale vraagstelling In hoeverre is de aanbestedingsprocedure, inclusief het voortraject, en de gunning van het vestigen van een toeristisch informatiepunt in pand Hoofd 2B te Hoorn in 2021, binnen de wettelijke regels en binnen de beleidskaders van de gemeente Hoorn tot stand gekomen? > Welke lessen zijn er te trekken uit dit onderzoek? > Wat zijn aanbevelingen voor toekomstige soortgelijke aanbestedingstrajecten?

Deelvragen BESTUURLIJKE CONTEXT EN KADERS 1 Wat is het beleid van de gemeente voor aanbestedingen in het algemeen? > Wat zijn in het algemeen de criteria van de gemeente voor de keuze bij een soortgelijke aanbesteding en gunning? > Wat zijn de gedelegeerde en/of gemandateerde bevoegdheden van de relevante bestuursorganen en/of ambtenaren in een aanbestedingsprocedure?

2

Wat waren de plannen van de gemeente met dit pand vanaf de huuropzegging op 9 april 2019 tot aan de openbare aanbesteding en gunning in 2021? > Hoe sluiten deze plannen aan op de beleidsdoelen van de gemeente? > Wat wordt bedoeld met ‘kruimelbeleid’ in deze?

HET PROCES 3 Hoe is het algemene beleid van de gemeente ten aanzien van aanbestedingen vertaald naar deze aanbestedingsprocedure, en is deze aanbestedingsprocedure verlopen volgens de geldende wet- en regelgeving?? > Is er een specifiek proces vastgesteld voor deze aanbestedingsprocedure? > Zijn er specifieke criteria vastgesteld voor deze aanbestedingsprocedure? > Wie heeft in 2021 de beslissing genomen tot het gunnen van het pand voor toeristische informatie? > Was dit bestuursorgaan of deze persoon bevoegd tot het nemen van deze beslissing? > Wat waren de gehanteerde criteria voor deze gunning?

4

Was er bezwaar, verzet of anderszins mogelijk tegen deze beslissing tot gunning? > Wat is de status van de huidige gunning als de aanbestedingsprocedure niet binnen de weten regelgeving blijkt te vallen?

5

Wat is het feitenrelaas tussen de huuropzegging van 9 april 2019 tot 1 januari 2022? > Welke relevante beslissingen zijn er en door wie zijn deze genomen in bovenstaande periode? > Waarom is er in 2021 gekozen voor een openbare aanbestedingsprocedure om de plannen van de gemeente te realiseren?

Pagina 6

> >

Waren er vanaf de huuropzegging op 9 april 2019 tot aan de openbare aanbesteding in 2021 meerdere gegadigden voor de huur of koop van het pand Hoofd 2B? Waarover, hoe en door wie zijn deze gegadigden geïnformeerd door de gemeente in het voortraject, de aanbestedingsprocedure en de gunning?

HET SAMENSPEL 6 Hoe is het politiek-bestuurlijk samenspel verlopen tussen de raad en het college?

7

Is de raad voldoende, tijdig en volledig geïnformeerd over deze aanbestedingsprocedure, vanaf het voortraject tot en met de daadwerkelijke gunning?

8

Hoe is het samenspel tussen de gemeente en stakeholders uit de lokale samenleving verlopen?

Pagina 7

2

Evaluatiemodel en normenkader Als ‘roer’ op het onderzoek is het onderstaande evaluatiemodel gebruikt, zie figuur 2.1. De onderzoeksvragen worden beantwoord aan de hand van de blokken in het evaluatiemodel. Het evaluatiemodel bevat tevens de hoofdnormen van het onderzoek, namelijk de ‘Algemene beginselen van behoorlijk bestuur’. De hoofdnormen vormen het fundament om uiteindelijk de centrale vraag te beantwoorden en conclusies te trekken zoals we dat in Deel I hoofdstuk 3 van dit rapport doen. Het evaluatiemodel omvat ook onderliggende normen: de subnormen. Deze zijn behulpzaam bij het beoordelen van de beantwoording van de deelvragen van het onderzoek. De beantwoording van de deelvragen doen we in het volgende deel II van dit rapport. Door gebruik te maken van evaluatiemodel 2.1 met normen zijn bevindingen en conclusies uit het onderzoek navolgbaar. Evaluatiemodel en hoofdnormen

Figuur 2.1 Evaluatiemodel met hoofd- en subnormen Hoofdnormen: Algemene beginselen van behoorlijk bestuur In het bestuursrecht is sprake van een algemene set geschreven en ongeschreven spelregels, waaraan de overheid geacht wordt zich te houden. Deze spelregels worden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur genoemd en gelden in principe voor alle publiekrechtelijke en privaatrechtelijke handelingen van het gemeentebestuur. In dit onderzoek worden deze beginselen als hoofdnormen gehanteerd. ZORGVULDIGHEIDSBEGINSEL Overheidshandelen kan voor de burger ingrijpend zijn. Van de overheid wordt dan ook zorgvuldigheid vereist bij de voorbereiding van besluiten. De overheid dient op grond van artikel 3:2 van de

Pagina 8

Algemene wet bestuursrecht (Awb) de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. VERTROUWENSBEGINSEL De overheid dient het door haar gewekte vertrouwen te honoreren, maar voor een succesvol beroep op dit beginsel gelden wel strenge vereisten. Vertrouwen kan op meerdere manieren worden gewekt. Doorgaans gebeurt dit door toezeggingen of concrete handelingen van collegeleden en/of ambtenaren. Lang niet iedere toezegging kan de overheid echter binden. Bijvoorbeeld omdat toezeggingen onbevoegd worden gedaan door een enkele ambtenaar of wethouder. Wil de overheid aan een toezegging gebonden zijn, dan dient sprake te zijn van een concrete ondubbelzinnige toezegging door een daartoe bevoegd persoon, die aan het bestuursorgaan toegerekend kan worden. RECHTSZEKERHEIDSBEGINSEL Het rechtszekerheidsbeginsel brengt met zich mee dat de burger moet kunnen vertrouwen op consequent handelen van de overheid. Regels die de overheid stelt moeten worden nageleefd. Besluiten die de overheid neemt moeten zo zijn geformuleerd dat de burger op ieder moment moet kunnen weten wat er van hem verwacht wordt. Onduidelijke besluiten die voor meerdere uitleg vatbaar zijn, zijn in strijd met dit beginsel. Hetzelfde geldt doorgaans voor besluiten die terugwerkende kracht hebben.

VERBOD OP WILLEKEUR Het verbod van willekeur (détournement de pouvoir) dat is opgenomen in artikel 3:3 Awb, verbiedt de overheid om de bevoegdheid tot het nemen van een besluit voor een ander doel te gebruiken dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Zo mag de overheid een omgevingsvergunning voor het bouwen niet weigeren omdat de aanvrager zijn gemeentelijke belasting niet heeft betaald. De bevoegdheden die de overheid heeft zijn met een bepaald doel aan haar toebedeeld. Dit dient de overheid steeds in het achterhoofd te houden bij haar taakuitoefening. EVENREDIGHEIDSBEGINSEL Het evenredigheidsbeginsel is opgenomen in artikel 3:4 Awb. Overheidshandelen kan ingrijpend zijn voor de burger. Denk bijvoorbeeld aan het bouwen van een nieuwe woonwijk tegenover een rustige woonstraat of het (permanent) afsluiten van een doorgaande weg. De nadelige gevolgen van een besluit mogen voor één of meer belanghebbenden niet onevenredig zijn in de verhouding met de tot het besluit te dienen doelen. Indien een overheidsbesluit voor één of meer belanghebbenden toch onevenredig nadelig is, dan dient de overheid dit nadeel door middel van nadeelcompensatie te compenseren. Een tegemoetkoming in planschade is een vorm van compensatie, waarmee onevenredig nadelige gevolgen kunnen worden voorkomen.

GELIJKHEIDSBEGINSEL Het gelijkheidsbeginsel verplicht de overheid om gelijke gevallen gelijk te behandelen. Uiteraard kunnen er redenen zijn om af te wijken van de eerdere aanpak in een vergelijkbare situatie, zoals voortschrijdend inzicht of beleidswijzigingen. De overheid dient wel steeds goed te motiveren waarom in een bepaald geval anders wordt gehandeld dan in een eerder geval en waarom van het gelijkheidsbeginsel wordt afgeweken. Indien men er echter in slaagt om vergelijkbare gevallen aan te dragen, is het aan het bestuursorgaan om te motiveren waarom er geen sprake is van vergelijkbare gevallen óf dat het gelijkheidsbeginsel terzijde kan worden gesteld. MOTIVERINGSBEGINSEL De overheid moet haar besluiten begrijpelijk, deugdelijk en volledig motiveren. Dit volgt uit het motiveringsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:46 Awb. Een ondeugdelijke motivering kan in de bezwaarfase worden aangevuld of verbeterd.

Pagina 9

3

Conclusies In dit hoofdstuk beantwoorden we de centrale vraag van het onderzoek. Centrale vraagstelling van het onderzoek In hoeverre is de aanbestedingsprocedure, inclusief het voortraject, en de gunning van het vestigen van een toeristisch informatiepunt in pand Hoofd 2B te Hoorn in 2021, binnen de wettelijke regels en binnen de beleidskaders van de gemeente Hoorn tot stand gekomen? Toegepaste normen • De ‘Algemene beginselen van goed openbaar bestuur’.

Conclusie 1: Het voortraject Ten aanzien van de beginselen van behoorlijk openbaar bestuur heeft de gemeente zich in het voortraject gehouden aan het evenredigheidsbeginsel. De gemeente is echter tekort geschoten ten aanzien van twee beginselen: het zorgvuldigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Dit heeft te maken met een onzorgvuldige invulling van de regierol die de gemeente had in het voortraject. Waarbij het doel van het voortraject was om te komen tot samenwerking tussen de gemeente en ondernemers, en tussen ondernemers onderling, om een toeristisch informatiepunt in te richten. Nadat Vishandel Parlevliet besloot te stoppen met de activiteiten vanuit het pand Hoofd 2B heeft de gemeente besloten het pand in eigen gebruik te nemen. Hierdoor was het voor Vishandel Parlevliet niet mogelijk om zijn vishandel, zoals uitgeoefend in het pand Hoofd 2B, over te dragen aan mogelijk andere geïnteresseerde ondernemers. Gedane investeringen en opgebouwde economische waarde kon Vishandel Parlevliet daarmee niet verzilveren. Om deze reden heeft de gemeente besloten om Vishandel Parlevliet een overeenkomst aan te bieden waarmee de gemeente de inventaris koopt en de huurovereenkomst afkoopt. Dit heeft de gemeente niet vanuit een juridische, maar vanuit een morele overweging gedaan.

De gemeente wilde de maatschappelijke verantwoordelijkheid over de gevolgen van zijn beslissing dragen door het pand in eigen gebruik te nemen. Hiermee heeft de gemeente zich gehouden aan het evenredigheidsbeginsel. Dat beginsel gaat ervan uit dat nadelige gevolgen van een besluit voor belanghebbenden niet onevenredig nadelig zijn in verhouding tot de doelen die de gemeente voor ogen heeft met het besluit. Als een besluit niet evenredig is dient de gemeente het onevenredige nadeel te compenseren. Met de afgesloten koopovereenkomst en de afkoop van de huurovereenkomst heeft de gemeente Vishandel Parlevliet gecompenseerd. Het voortraject, waarin verkenning van samenwerking en initiatieven van lokale ondernemers centraal stonden, is onzorgvuldig verlopen. De regierol van de gemeente in dat traject is onvoldoende professioneel uitgevoerd en de communicatie is teveel op een informele wijze gevoerd; hiermee schiet de gemeente tekort ten aanzien van het zorgvuldigheidsbeginsel. Daarnaast is het doel om te komen tot samenwerking tussen lokale ondernemers ook niet bereikt. Daarmee constateren we dat de verkenning van samenwerking niet doeltreffend is uitgevoerd. Als laatste is redelijkerwijs aan te nemen dat de gemeente door onprofessionele regievoering en de informele wijze van communiceren verwachtingen bij een of meer lokale ondernemers heeft gewekt die zij niet waar kon maken.

Dat blijkt bijvoorbeeld uit het informele berichtenverkeer tussen de betrokken portefeuillehouder en Rederij Hoorn, maar ook uit onvoldoende verslaglegging van verkennende gesprekken. Dit had als gevolg dat verschillende beelden tussen betrokken

Pagina 10

ondernemers en de gemeente zijn ontstaan. Hiermee schiet de gemeente tekort ten aanzien van het vertrouwensbeginsel. Wel hebben voldoende checks-and-balances in de ambtelijke organisatie zorg gedragen voor een ordentelijke besluitvorming over de eerder genoemde compensatie aan Vishandel Parlevliet, de benodigde wijziging van de omgevingsvergunning en de keuze voor een openbare aanbesteding. Voor een aanbesteding is gekozen omdat de gemeente er niet in slaagde tot samenwerking tussen ondernemers te komen ter realisatie van een toeristisch informatiepunt in het pand Hoofd 2B. De keuzes ten aanzien van de te volgen aanbestedingsprocedure lichten we verder toe onder conclusie 2. Een openbare aanbesteding heeft de gevolgen van tekortkomingen van de regierol van de gemeente in de verkennende fase van samenwerking echter niet kunnen repareren. Ook in de aanbestedingsfase slepen verwachtingen die eerder zijn geschapen bij een lokale ondernemer zich voort, en het belemmert ook nu nog de samenwerking tussen ondernemers.

Conclusie 2: De aanbestedingsprocedure Het proces van de aanbestedingsprocedure en gunning is ingericht binnen de beleidskaders van de gemeente. De gemeente heeft zich gehouden aan drie beginselen van behoorlijk openbaar bestuur: het verbod op willekeur, het gelijkheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Er waren voldoende checks-and-balances aanwezig binnen de ambtelijke organisatie om deze beginselen te waarborgen. Op één punt schiet de gemeente tekort en heeft daarbij niet rechtmatig gehandeld (lees: niet in overeenstemming met geldende regels) . Hier heeft de gemeente het rechtszekerheidsbeginsel onvoldoende gewaarborgd door niet consequent te handelen. Het gaat om de puntentoekenning met betrekking tot het beoordelingscriterium duurzaamheid. Tegelijkertijd constateren we dat als de gemeente dit wel rechtmatig had gedaan, dit de uitkomst van de aanbesteding niet had veranderd. De aanbestedingsprocedure is verlopen zoals is vastgelegd in de Nota Inkoop- en Aanbestedingsbeleid en de Inkoopmatrix van de gemeente. Onder regie van de inkoop- en contractmanager zijn welbewuste keuzes gemaakt voor de verdere vorm en inhoud van de aanbesteding. Deze zijn gemotiveerd in de vastgestelde inkoopstrategie.

De volgende afwegingen hebben daarbij geleid tot een keuze voor een bepaalde aanbestedingsprocedure: > Er is voor de aanbesteding van de exploitatie van het pand Hoofd 2B als toeristisch informatiepunt gekozen voor een meervoudige aanbesteding. Dit omdat de inschatting was dat de omzet van een concessiehouder boven het drempelbedrag zou komen voor een enkelvoudige onderhandse aanbesteding. De waarde van een concessie wordt namelijk gevormd door de totale tijdens de looptijd van de overeenkomst te behalen omzet van de concessiehouder, met inbegrip van bijkomende leveringen die in het kader van de werken of diensten worden verricht. > Er is gekozen voor een openbare aanbesteding, in plaats van een meervoudige onderhandse aanbesteding, om willekeur te voorkomen en in principe alle ondernemers in Hoorn de kans te geven om in te schrijven. Dat laatste wordt nog eens onderstreept door het niet opvolgen door de inkoop- en contractmanager van het advies van de havencoördinator om ‘verhuren van (elektrische) fietsen en steps’ onderdeel te maken van de aanbesteding. De inkoop- en contractmanager volgt dat advies niet om ruimte te bieden aan zoveel als mogelijk potentiële inschrijvers. > Daarnaast is gekozen voor een lichte vorm van openbaarheid. De openbare aanbesteding heeft zich namelijk beperkt tot alle regionale en lokale ondernemers van Hoorn.

De gemeente achtte een nationaal openbare aanbesteding als een te zware procedure en niet proportioneel, gezien

Pagina 11

de beperkte opdrachtwaarde. Ondernemers konden daarom reageren op een advertentie in een regionaal weekblad, op een bericht op LinkedIn en op de website van de gemeente Hoorn. Voorafgaande aan de aanbesteding doen de checks-and-balances binnen de ambtelijke organisatie hun werk. Zo wordt op advies van de inkoop- en contractmanager het door de havencoördinator voorgestelde onderdeel ‘verhuren van (elektrische) fietsen en steps’ geschrapt, om ruimte te bieden aan zoveel als mogelijk potentiële inschrijvers. Verder is het traject van de aanbestedingsprocedure, in tegenstelling tot het voortraject van verkenning, formeler van aard. In ieder geval vanuit de ambtelijke organisatie. Dat geldt echter niet voor de betrokken portefeuillehouder. De korte communicatielijnen en informele houding van de portefeuillehouder blijft ook in de fase van aanbesteding intact. Dat versterkt ons inziens eerder gewekte verwachtingen. Het heeft echter verder geen doorwerking op het proces van aanbesteding want de inkoop- en contractmanager van de gemeente voert strikt regie over het proces en bewaakt de procedure. Het proces en de verschillende rollen zijn helder en er wordt met betrekking tot informatievoorziening naar potentiële partijen en inschrijvers strikt gehouden aan de procedures van de gemeente die gelden voor aanbestedingen.

De uitnodiging tot inschrijving voor het exploiteren van het toeristisch informatiepunt is met een openbare publicatie bekend gemaakt. In de aanbestedingsstukken zijn de beoordelingscriteria gegeven waarop de beoordelingscommissie scores zou geven. De beoordelingscriteria zijn: > het vertrouwen dat met het plan het door de gemeente gewenste resultaat zal worden behaald; > de meerwaarde voor de gemeente; > duurzaamheid in relatie tot toerisme; > de bijdrage aan de versterking van het toerisme; > de hoogte van het bedrag die de ondernemer wil betalen voor exploitatie van het pand. Wij constateren dat de eerste vier beoordelingscriteria in zeer algemene termen zijn geformuleerd. De gemeente geeft in de aanbestedingsstukken ook aan dat er een bepaalde subjectiviteit zit in de beoordeling en dat door in te schrijven de inschrijver hiermee akkoord gaat. Op een moment in het proces van aanbesteden, voor indiening van plannen, hadden de inschrijvers de mogelijkheid tot het stellen van vragen. Dit met de gebruikelijke procedure ‘Nota van inlichtingen’. Geen enkele inschrijver heeft daarvan gebruik gemaakt, geen enkele inschrijver heeft om verduidelijking gevraagd van de door de gemeente in algemene termen geformuleerde beoordelingscriteria.

Twee punten in de aanbestedingsprocedure verdienen bijzondere aandacht, namelijk het schrappen van de voorwaarde rondom de naamgeving en het beoordelingscriterium duurzaamheid. We lichten deze punten hieronder verder toe. SCHRAPPEN VAN DE VOORWAARDE RONDOM DE NAAMGEVING De gemeente heeft de ‘Nota van inlichtingen’ gebruikt om alle inschrijvers te informeren over een verandering van een van de voorwaarden. Het gaat hier om het schrappen van een van de voorwaarden, namelijk dat het niet noodzakelijk is om het toeristisch informatiepunt de naam ‘Hi’ te geven (dat oorspronkelijk wel als voorwaarde was gesteld).

De reden hiertoe is dat een van de inschrijvers tijdens de aanbestedingsprocedure de naam ‘Hoornsinformatiepunt.nl’ heeft vastgelegd en hier ook op Facebook een pagina voor heeft aangemaakt. Dat is ons inziens niet netjes en niet respectvol naar de gemeente en de andere inschrijvers, maar er is geen juridische grondslag om deze inschrijver verder uit te sluiten van de aanbesteding. Ook mede omdat deze inschrijver zich met een mail richting de gemeente verontschuldigt met de belofte dat mocht de keuze van de gemeente vallen op een andere inschrijver, zij direct beide adressen aan de gemeente zal overdragen.

Pagina 12

Als reactie hierop schrapt de gemeente de voorwaarde om het toeristisch informatiepunt de naam ‘Hi’ te geven. Dat is rechtmatig, want de gemeente heeft ons inziens hiermee een voorwaarde laten vallen die niet van wezenlijk belang was en waarvoor inschrijvers ook geen punten konden scoren. Het was namelijk geen gunningscriterium maar oorspronkelijk een voorwaarde om überhaupt in aanmerking te komen tot beoordeling van het ingediende plan. Met het schrappen van deze voorwaarde is er dus sprake van een verlichting om in aanmerking te komen voor beoordeling. Het leidt niet tot uitsluiting van een of meer geïnteresseerde ondernemers en de gemeente heeft dit via de ‘Nota van inlichtingen’ kenbaar gemaakt, dus voordat geïnteresseerde ondernemers hun plan hadden ingediend. Bij het wijzigen van voorwaarden en/of gunningscriteria wijzen wij erop dat een gebruikelijke materiele toets op hoofdlijnen is:1 > Hadden andere partijen ingeschreven als deze eis al vooraf niet was gesteld? > Hadden de huidige inschrijvers een ander plan ingediend als deze eis vooraf niet was gesteld? Met andere woorden: had dit hun aanbieding wezenlijk doen veranderen? HET BEOORDELINGSCRITERIUM DUURZAAMHEID Een van de beoordelingscriteria was ‘duurzaamheid in relatie tot toerisme’, dat zoals eerder beschreven niet verder was gespecificeerd maar in algemene termen beschreven.

Het opnemen van dit beoordelingscriterium ligt in lijn met de Nota Inkoop- en Aanbestedingsbeleid waarin is aangegeven dat de gemeente specifiek aandacht heeft voor ‘duurzaam inkopen’ en ‘social return on investment’. Daarbij merken we op dat ‘duurzaamheid’ wel is opgenomen als beoordelingscriterium in de aanbestedingsstukken, maar ‘social return on investment’ niet. Daarentegen krijgt de winnende partij wel punten die volgens de definitie van de gemeente, zoals aangegeven in de Nota Inkoop- en Aanbestedingsbeleid, vallen onder ‘social return on investment’. Deze puntentoekenning is ons inziens niet rechtmatig. Er wordt immers door de gemeente getoetst op een onderdeel dat in de aanbestedingsstukken niet is aangegeven als een beoordelingscriterium.

Tegelijkertijd constateren we dat na een eventuele correctie van deze tekortkoming de uitkomst van de aanbesteding niet zal veranderen, want: > Het verschil aan punten tussen de winnende partij en die op de tweede plaats, met betrekking tot de totaalscore (alle scores van de beoordelingscriteria opgeteld), is tien punten. > Het verschil aan punten met betrekking tot de score op het beoordelingscriterium is vijf punten. > Wanneer dit verschil wordt gecorrigeerd blijft de winnende partij per saldo een voorsprong hebben van vijf punten.

Conclusie 3: De gunning en nazorg De aanbestedingsprocedure en gunning heeft niet de tekortkoming uit het voortraject gerepareerd. Verwachtingen die eerder zijn geschapen bij een lokale ondernemer blijven zich voortslepen, en het belemmert ook nu nog de samenwerking tussen ondernemers. Effectieve samenwerking tussen de gemeente en ondernemers, en ondernemers onderling, komt tot op heden niet goed tot stand. Alle partijen die hebben ingeschreven op de aanbesteding zijn door de gemeente op de hoogte gebracht van de voorlopige gunning aan RentTourBuy en de gemeente heeft dat ook gemotiveerd. Uit interne mailwisselingen blijkt dat de betrokken portefeuillehouder ontevreden is met de voorlopige gunning aan RentTourBuy. Hij geeft daarbij aan dat Rederij Hoorn de juiste partij zou moeten zijn en dat Rederij Hoorn met het idee kwam van een toeristisch informatiepunt. De portefeuillehouder geeft aan dat hij graag ziet dat Rederij Hoorn en RentTourBuy samen het toeristisch informatiepunt gaan exploiteren en dat zij elkaar kunnen versterken. Wij constateren dat

1 Bron: consultatie juridisch expert op het terrein van inkoop en aanbestedingen.

Pagina 13

deze ‘interventie’ van de portefeuillehouder verder niet van invloed is geweest op de aanbestedingsen gunningsprocedure; de ambtelijke organisatie blijft de procedures voor aanbesteden strikt volgen. Tegelijkertijd onderstreept dit nogmaals dat de portefeuillehouder een voorkeur had voor Rederij Hoorn en ook erkent dat deze onderneming met het idee kwam van een toeristisch informatiepunt. Het informeel berichtenverkeer van de portefeuillehouder bevestigt dit, waarmee verwachtingen van Rederij Hoorn ons inziens zijn versterkt. Er was bezwaar mogelijk tegen de voorlopige gunning, maar geen van de inschrijvers heeft daar conform de daartoe gestelde procedure gebruik van gemaakt. Het college besluit dan ook tot definitieve gunning van de opdracht aan RentTourBuy. Het uitblijven van bezwaar tegen de voorlopige gunning betekent niet dat er geen verzet was. Rederij Hoorn verzette zich namelijk tegen het besluit tot voorlopige gunning aan RentTourBuy. Rederij Hoorn doet dat echter niet via de daartoe door de gemeente aangegeven bezwaarprocedure, maar via een brief rechtstreeks gericht aan de portefeuillehouder. De betrokken portefeuillehouder stuurt de brief door naar betrokken ambtenaren, waaronder de inkoop- en contractmanager die de regie voert over de aanbestedingsprocedure.

De inkoop- en contractmanager beoordeelt op basis van de inhoud van de brief, alsmede de gevolgde procedure, de brief als niet-ontvankelijk voor bezwaar. Strikt genomen heeft Rederij Hoorn zich niet gehouden aan de voorgeschreven procedure voor het indienen van een bezwaar. Ook is de inhoud van de brief niet opgesteld als zijnde een bezwaarschrift. Rederij Hoorn maakt namelijk geen bezwaren maar stelt hoofdzakelijk vragen in de brief. Ons inziens is daarbij één vraag uit de brief, zonder ons strikt te houden aan de bezwaarprocedure en vormeisen, wel te interpreteren als een bezwaar. Namelijk de vraag van Rederij Hoorn ‘waarom scoort het vermelden van sociaal ondernemerschap terwijl dit geen vraag was bij de inschrijving?’2 Wij interpreteren dit als een bezwaarpunt, omdat hiermee wordt aangegeven dat er sprake is van een criterium dat niet vooraf bekend is gesteld aan alle inschrijvers Zie de toelichting hierop onder conclusie 2. Rederij Hoorn meent dat de gemeente niet rechtmatig heeft gehandeld. Het is de gemeente dus niet gelukt om tekortkomingen uit het voortraject te repareren met de gevolgde aanbesteding- en gunningsprocedure. Dat werkt tot op heden nog steeds belemmerend. Effectieve samenwerking tussen de gemeente en ondernemers, en ondernemers onderling, komt tot op heden niet goed tot stand.

Het risico is daarmee aanwezig dat Rederij Hoorn op z’n minst, als actieve initiatiefnemer, ontevreden zal blijven over het verloop van het proces. Dat ondermijnt het doel van de gemeente: het opbouwen van relaties met oog op het in samenwerking met initiatiefnemers versterken van het (water)recreatie en toerisme. Rederij Hoorn laat zijn ontevredenheid ook horen, hetzij via hun inspreekrecht in de gemeenteraad, via de media of anderszins. Dat is op zichzelf geheel legitiem en er zijn tal van redenen te benoemen waarom dat ook bijdraagt aan een gezonde democratie en openbaar bestuur. Tegelijkertijd constateren we dat de Rederij Hoorn geen gebruik heeft gemaakt van de (wettelijke) instrumenten die hij/zij had kunnen gebruiken in het kader van aanbestedingstrajecten. Denk aan de mogelijkheid om vragen te stellen in het kader van de procedure voor de ‘Nota van inlichtingen’ en de mogelijkheid om bezwaar en beroep aan te tekenen tegen een besluit van de overheid. De kern van het probleem is echter te vinden in het voortraject. De door de gemeente gevolgde beginselen van behoorlijk openbaar bestuur in de fases van aanbesteding en gunning waren onvoldoende om de tekortkomingen van de gemeente in het voortraject te repareren. Met andere woorden: in het voortraject zijn dusdanige hardnekkige problemen ontstaan die het beeld over het verloop van het proces negatief hebben beïnvloed.

2 Bron: Brief van Rederij Hoorn aan portefeuillehouder, 13 juni 2021

Pagina 14

Tot slot: samenspel raad en college Er is onvoldoende een gedeeld en gedragen beeld tussen de raad, college en ambtelijke organisatie over: > de doelen van het proces als geheel en de verschillende stappen daarbinnen; > de wijze waarop de gemeente regie zou moeten voeren over een participatief proces zoals dat is ingezet in het voortraject; > de rol, taken en houding van de gemeente in dat proces en de verschillende processtappen. Dit belemmert: > de raad in zijn controlerende rol. De raad kan immers niet terugvallen op een helder proceskader waarin de voornoemde zaken zijn vastgesteld; > eenheid van handelen van het college en ambtelijke organisatie. We lichten de bovenstaande twee punten hieronder verder toe. CONTROLERENDE ROL VAN DE RAAD Er is in beginsel ingezet op een participatief en interactief proces om in samenwerking met ondernemers te komen tot het inrichten van een toeristisch informatiepunt. Dat proces kenmerkt zich door een explorerende werkwijze waarbij is verkend waar kansen liggen, welke initiatieven er zijn in de lokale samenleving en hoe samenwerking vorm zou kunnen krijgen.

Voor het college was dit een uitvoeringskwestie, waartoe zij ook bevoegd is. Gaandeweg werd het proces echter politiek gevoeliger en het kreeg meer aandacht vanuit de raad. Dat is door het college niet aangegrepen om pas op de plaats te maken en samen met de raad het participatieve proces te doordenken en/of te herijken. De raad is door het college daartoe niet in stelling gebracht, en de raad heeft het college daar ook niet om gevraagd. Dit belemmerde de raad in zijn controlerende rol omdat de raad niet kan terugvallen op een helder proceskader. Dan rest de raad om het college te controleren op rechtmatigheid van handelen, verduidelijking te vragen over hoe het proces is verlopen en daarover steevast op verschillende momenten vragen te stellen. De raadsvragen werden in de ogen van sommige fracties niet afdoende beantwoord, wat op zichzelf weer aanvullende vragen opriep en waarbij de raad steeds achter de feiten aan bleef lopen. Er ontstaat een neerwaartse spiraal waarbij zowel raad als college enkel nog reactief naar elkaar kunnen reageren. Elk antwoord op een vraag levert weer nieuwe vragen op. Niemand maakt pas op de plaats om het samenspel tussen raad en college bespreekbaar te maken.

De raad verliest daarmee zicht waarom het daadwerkelijk te doen is: welke opgaven willen we realiseren en wat is daarbij een doeltreffend proces en passende rol van de gemeente? Hoe kunnen we in een volgende stap in het proces zaken weer goed op de rails krijgen? EENHEID VAN HANDELEN Er is door het college gestuurd op het smeden van samenwerking tussen ondernemers. Daarbij is in het begin door het college en de havencoördinator een enthousiasmerende houding aangenomen om initiatieven van ondernemers te stimuleren en ondernemers te verbinden. Daar is in een stadium van verkenning op zichzelf ook niets op aan te merken. In dat proces werd echter met ondernemers hoofdzakelijk afgestemd over het inhoudelijke doel en hoe dat zou kunnen worden ingevuld, namelijk het realiseren van een toeristisch informatiepunt. Over het proces, en hoe de gemeente zich relationeel zou moeten verhouden tot de ondernemers, is onvoldoende afgestemd en afspraken zijn onvoldoende geformaliseerd. Daarnaast kenmerkt het proces zich door verschillende stappen, waarbij iedere stap ook een doel heeft en een andere rol en houding van de gemeente vraagt. Daar wordt onvoldoende bij stil gestaan en er wordt tussen het college en de ambtelijke organisatie hierover onvoldoende afgestemd. Dat maakt dat de rolinvulling van het college en ambtelijke organisatie gedurende de stappen uiteen gaan lopen.

Er ontstaat zodoende onvoldoende eenheid van handelen richting ondernemers.

Pagina 15

4

Aanbevelingen Dit hoofdstuk richt zich op de beantwoording van de laatste centrale vraag van het onderzoek. Centrale vraagstelling van het onderzoek Wat zijn aanbevelingen voor toekomstige soortgelijke aanbestedingstrajecten?

Aanbeveling 1 Richt een transparant en navolgbaar proces in voor verkenningen tot samenwerking met initiatiefnemers uit de lokale samenleving. Het streven van de gemeente om in samenwerking met lokale initiatiefnemers maatschappelijke opgaven en maatschappelijke doelen te realiseren is goed. Nagenoeg geen enkele partij kan in zijn eentje de maatschappelijke opgaven realiseren waar de gemeente voor staat, ook de gemeente niet. Dat vraagt van de gemeente om initiatieven te stimuleren en samenwerkingsverbanden te smeden. Dit start vaak bij verkennende gesprekken. De aanbeveling is om hierover vooraf na te denken door vooraf een participatieplan op te stellen waarin de inhoudelijke doelen, het proces, tussentijdse mijlpalen en rollen en taken worden beschreven. Sta als college daarbij ook stil bij de vraag of het wenselijk of nodig is om de raad hiervoor in stelling te brengen, los van de vraag of het college alle bevoegdheden heeft om keuzes te maken. Het in stelling brengen van de raad kan namelijk allerlei redenen hebben. Bijvoorbeeld omdat onderwerpen op voorhand politiek gevoelig liggen in de raad en in de samenleving, maar ook kan de raad helpen in het participatieproces om belangen af te wegen en politieke knopen door te hakken in het geval partijen in de samenleving er zelf niet uitkomen.

Dit vraagt om constructief en open samenspel tussen raad en college waarbij afspraken worden gemaakt over elkaars rollen en de invulling daarvan. Bespreek hoe dan ook het participatieplan met participanten waarmee samenwerking moet worden gesmeed. Maak hiermee inhoudelijke doelen, het proces en de onderlinge relatie bespreekbaar en zorg voor een gedeeld beeld hierover. Enkele relevante ingrediënten voor het participatieplan zijn: > Ga na welk doel bereikt moet worden en draag er zorg voor dat dat doel gedeeld wordt met de raad en participanten uit de lokale samenleving; > Ga na welke potentiële participanten je wilt spreken, wat je van hen wilt weten en wat je met ontvangen informatie van plan bent; > Bepaal welk proces daarvoor moet worden ingericht en hoe de informatie zo eenvoudig als mogelijk is te verkrijgen. Bespreek dit met de participanten; > Geef daarbij aan hoe met concurrentiegevoelige informatie om te gaan. Koppel aan de participanten terug wat met de verzamelde gegevens is gedaan; > Maak belangentegenstellingen zichtbaar en bespreekbaar.

In beginsel om deze te overbruggen maar ook om afspraken te maken hoe daarmee om te gaan als deze niet overbrugbaar zijn; > Spreek af wat de verschillende rollen en taken zijn van de gemeente en participanten, hoe die rollen zich tot elkaar verhouden en hoe je elkaar kunt aanspreken op die rollen; > Leg gedurende het proces de bijdragen van individuele participanten vast en geef daarmee ook blijk van waardering.

Pagina 16

Aanbeveling 2 Voer als gemeente regie over het proces van samenwerking. Doe dat op een zorgvuldige en professionele wijze en draag daarbij zorg voor eenheid van handelen van het college en ambtelijke organisatie. Onderschat de regierol niet. Het is een complexe rol, waarbij verschillende belangen en enthousiasme van participanten op de loop kunnen gaan. Vervolgens kunnen onbedoeld verwachtingen worden gewekt die over en weer niet zijn waar te maken. Het is van belang de regierol met enige mate van afstand uit te voeren, met een passende zakelijke houding en tegelijkertijd met oog op het opbouwen van goede relaties. Ontwikkel binnen de ambtelijke organisatie deze regierol, met oog op een professionele uitvoering van interactieve en participatieve processen. Zorg dat de regierol voldoende ambtelijke ondersteuning krijgt om het proces van de nodige zorgvuldigheid te voorzien, zoals het schriftelijk vastleggen van gesprekken en afspraken. Stem de invulling van de regierol ook af met de verantwoordelijke portefeuillehouder uit het college, zodat bestuurlijke houding en -handelingen ook in lijn liggen met de wijze van regievoering.

Aanbeveling 3 Koester de checks-and-balances die aanwezig zijn in de ambtelijke organisatie, dat kritisch tegenwicht werkt goed. Intensiveer dit echter in het geval politiek-bestuurlijke risico’s aan de orde zijn. Dit door de checks zichtbaar te maken via parafen, waarmee transparant is dat de checks hebben plaatsgevonden en door wie. Deze aanbeveling spreekt voor zich. Er heerst welbewust binnen de ambtelijke organisatie geen ‘parafencultuur’. Dat is ook niet altijd nodig en het kan stroperige besluitvorming voorkomen. In de meeste gevallen gaat het zonder parafen goed, er zijn binnen de ambtelijke organisatie korte lijnen en er is kritisch tegenwicht. Wij constateren echter met betrekking tot het onderzochte dossier dat dit ook wel eens achteraf plaats vindt. Dan moet een genomen besluit alsnog achteraf worden heroverwogen of worden voorgelegd aan het college. Dat is verspilling van ambtelijke en bestuurlijke capaciteit. Onze aanbeveling is dan ook te kiezen voor een middenweg. Introduceer in het geval van politiek-bestuurlijk risicovolle dossiers een parafenprocedure.

Aanbeveling 4 Heroverweeg de brief van Rederij Hoorn als zijnde een bezwaarschrift en hanteer daarbij de menselijke maat, in plaats van het strikt volgen van voorgeschreven regels voor de bezwaarprocedure. Richt daarbij op zijn bezwaar aangaande het beoordelingscriterium ‘Duurzaamheid’. Zoals beschreven in de conclusies is één vraag van rederij Hoorn uit de bewuste brief, zonder ons strikt te houden aan de bezwaarprocedure en vormeisen, te interpreteren als een bezwaar. Namelijk de vraag van Rederij Hoorn ‘waarom scoort het vermelden van sociaal ondernemerschap terwijl dit geen vraag was bij de inschrijving?’ Beantwoord deze vraag alsnog en ga daarover in gesprek met Rederij Hoorn.

Pagina 17

Deel 2

De Bevindingen

Pagina 18

1 De bestuurlijke context en de kaders Dit hoofdstuk behandelt de deelvragen 1 t/m 3 van het onderzoek. We beantwoorden de deelvragen hieronder eerst kort aan de hand van relevante kernbevindingen. Voor een nadere onderbouwing en details kunnen de navolgende paragrafen worden geraadpleegd. Deelvragen 1 Wat is het beleid van de gemeente voor aanbestedingen in het algemeen? > Wat zijn in het algemeen de criteria van de gemeente voor de keuze bij een soortgelijke aanbesteding en gunning? > Wat zijn de gedelegeerde en/of gemandateerde bevoegdheden van de relevante bestuursorganen en/of ambtenaren in een aanbestedingsprocedure? 2

Wat waren de plannen van de gemeente met het pand vanaf de huuropzegging op 9 april 2019 tot aan de openbare aanbesteding en gunning in 2021? > Hoe sluiten deze plannen aan op beleidsdoelen van de gemeente? > Wat wordt bedoeld met ‘kruimelbeleid’ in deze?

Toe te passen normen • Het Inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Hoorn voldoet aan de Aanbestedingswet 2012. • De gemeente heeft een helder doel voor ogen voor het pand Hoofd 2B. Dit doel vloeit voort uit beleidsdoelen van de gemeente;

Beantwoording deelvragen: kernbevindingen 1

Wat is het beleid van de gemeente voor aanbestedingen in het algemeen?

Het beleid van de gemeente Hoorn voor aanbestedingen is beschreven in de Nota Inkoop- en Aanbestedingsbeleid, dat is vastgesteld door de raad op 7 maart 2017. Het voldoet aan de Aanbestedingswet 2012 en gaat daarmee uit van de basisprincipes van deze wet: non-discriminatie, gelijke behandeling van ondernemers, transparantie en proportionaliteit. Algemene criteria voor de keuze van aanbesteding, gunning en mandatering zijn vastgelegd. We lichten de in het kader van dit onderzoek relevante criteria hieronder nader toe. In de zogenaamde ‘Inkoopmatrix’ van de gemeente Hoorn is vastgelegd dat: > Onder een bedrag van € 30.000,- is een enkelvoudige onderhandse aanbesteding van toepassing. Hierbij is het niet nodig om offertes te vragen aan meerdere aanbieders; > Boven een bedrag van € 30.000,- is een meervoudige onderhandse aanbestedingsprocedure van toepassing, dan is het nodig om offertes te vragen aan meerdere aanbieders; > Boven een bedrag van € 150.000,- is een nationaal openbare aanbesteding van toepassing en vanaf € 750.000,- een Europees openbare aanbesteding. Ook de mandatering is vastgelegd in de Inkoopmatrix. Voor opdrachten vanaf € 30.000,- moet vooraf een inkoopstrategie worden vastgesteld en deze moet, afhankelijk van de opdrachtwaarde of politieke gevoeligheid, worden vastgesteld door een teammanager, de directie of het college.

Ook is aangegeven wie een overeenkomst mag aangaan, opdracht mag geven en een overeenkomst mag ondertekenen. Samengevat mogen tot €30.000,- alle medewerkers dat doen, mits schriftelijk.

Pagina 19

Vanaf €30.000,- mogen bestuurders dit doen, of de ambtelijk opdrachtgever, mits opgenomen in de inkoopstrategie. Verder geeft de gemeente Hoorn in de Nota Inkoop- en Aanbestedingsbeleid aan specifiek aandacht te hebben voor ‘duurzaam inkopen’ en ‘social return on investment’: > De gemeente schaart onder ‘duurzaam inkopen’ milieu- en sociale aspecten. Dit in het kader van maatschappelijke verantwoord ondernemen, waarbij mens, milieu en financiën in balans dienen te zijn. > Bij ‘social return on investment’ worden afspraken gemaakt met leveranciers over het creëren van arbeidsplaatsen, leerwerk- en stageplekken voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. 2

Wat waren de plannen van de gemeente met dit pand vanaf de huuropzegging op 9 april 2019 tot aan de openbare aanbesteding en gunning in 2021?

De gemeente had een helder doel voor ogen voor het pand Hoofd 2B en dat doel vloeit ook voort uit beleidsdoelen van de gemeente. Het plan van de gemeente was om het pand te gebruiken voor het inrichten van een toeristisch informatiecentrum, met als doel het versterken van toeristische activiteiten in Hoorn. Nadat Vishandel Parlevliet besloot te stoppen met zijn activiteiten in het pand Hoofd 2B besloot de gemeente het pand, dat in eigendom is van de gemeente, zelf te gebruiken voor het inrichten van een toeristisch informatiecentrum en de exploitatie van zo’n centrum uit te besteden aan een ondernemer door middel van een concessie. Het doel hiervan was het versterken van toeristische activiteiten in Hoorn. Dit sluit aan op de Havenvisie Hoorn 2013-2025 en het programma Waterfront. Binnen het programma Waterfront wordt ingezet op het verbinden van partijen in en rond de havens, om te komen tot initiatieven ter versterking van (water)recreatie en toerisme. In het programma is in mei 2021 opgenomen dat de kerntaken van de havenorganisatie zullen worden uitgebreid met citymarketing en toeristische informatievoorziening. Daarbij is concreet aangegeven dat het bedoeling is om vanuit de voormalige viswinkel van Parlevliet met een aantal participanten het gastheerschap verder uit te bouwen in de stad.

Het bestemmingsplan moest hiervoor wel worden aangepast om de activiteiten in het pand Hoofd 2B ook binnen planologische kaders van de gemeente mogelijk te maken. Voor een korte procedure geeft de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) daartoe het college de bevoegdheid, maar niet de verplichting, om af te wijken van een bestemmingsplan met toepassing van de ‘kruimelgevallenregeling’. Het gaat dan om gevallen van geringe planologische betekenis (niet van ingrijpende aard), vandaar ook de term ‘kruimelgevallen’.

Pagina 20

1.1 Het beleidskader 1.1.1 Het beleid en de procedure ten aanzien van aanbesteden en inkopen Op 7 maart 2017 heeft de raad de Nota Inkoop- en Aanbestedingsbeleid vastgesteld en de rekenkamercommissie van de gemeente Hoorn heeft recent het inkoopbeleid van de gemeente onderzocht. Het rapport hierover is van februari 2021 en de conclusie van de rekenkamercommissie is dat de opzet van het inkoopbeleid rechtmatig is.3 Dat betekent dat het voldoet aan landelijke wettelijke eisen, zoals de Aanbestedingswet 2012 die geldt voor alle aanbestedingen van (semi-) publieke instellingen in Nederland. Deze wet bevat zowel regels voor aanbestedingen boven de Europese drempelbedragen, als daaronder. Wij volgen verder de conclusie van de rekenkamercommissie dat de opzet van het inkoopbeleid rechtmatig is. Het uitvoeren van ‘dubbel onderzoek’ is immers niet doelmatig. Basisprincipes Aanbestedingswet 2012 De wet gaat uit van vier basisprincipes: > Non-discriminatie: overheden moeten bedrijven dezelfde kansen geven op opdrachten, zij mogen geen onderscheid naar nationaliteit maken. > Gelijke behandeling van ondernemers: overheden moeten iedereen op dezelfde manier behandelen. Iedereen krijgt dezelfde informatie. > Transparantie: ondernemers krijgen inzicht en informatie over aanbestedingen.

> Proportionaliteit: de eisen bij aanbestedingen staan in verhouding tot de werkzaamheden en de omvang van de opdracht.

In het Inkoop- en Aanbestedingsbeleid (in het bijzonder de zogenaamde ‘Inkoopmatrix’) van de gemeente Hoorn is vastgelegd dat onder een bedrag van € 30.000,- een zogenaamde ‘een-op-een procedure’ gebruikelijk is, als het gaat om levering van diensten.4 Hierbij is het niet nodig om offertes te vragen aan meerdere aanbieders.5 Boven een bedrag van € 30.000,- is een meervoudige onderhandse aanbestedingsprocedure van toepassing, dan is het nodig om offertes te vragen aan meerdere aanbieders. Boven een bedrag van € 150.000,- is een nationaal openbare aanbesteding van toepassing en vanaf € 750.000,- een Europees openbare aanbesteding. Als besloten wordt om gebruik te maken van een meervoudige onderhandse inkoopprocedure, waarbij aan meerdere aanbieders een offerte wordt gevraagd, dan toetst de inkoop- en contractmanager van de gemeente of deze procedure proportioneel is. Als dat zo is dan geldt de volgende procedure op hoofdlijnen: 1 Er moet gemotiveerd worden gekozen voor de uit te nodigen ondernemingen en dat moet worden vastgelegd in een inkoopstrategie. Deze wordt vastgesteld conform de geldende mandaatregeling, zie verderop voor een toelichting; 2 Er moeten aanbestedingsdocumenten worden opgesteld door de inkoop- en contractmanager, waaronder de gunningscriteria.

De inhoudsverantwoordelijke binnen de gemeente stelt het programma van eisen op; 3 In principe worden aanbestedingen gepubliceerd op TenderNed, maar daarvan kan worden afgeweken. Bijvoorbeeld omdat inschrijvers geen gebruik maken van, of niet bekend zijn met, TenderNed;

3 Bron: Rapportage rekenkamercommissie gemeente Hoorn, Inkoopbeleid gemeente Hoorn, februari 2021 4 Bron: Inkoopmatrix Hoorn, in werking per 1 februari 2018 5 Opm.: In het sociaal domein ligt dit drempelbedrag overigens hoger, te weten € 50.000,-

Pagina 21

4

5

6 7

Tijdens een vragenronde kunnen inschrijvers schriftelijke vragen stellen over de aanbesteding. De vragen en antwoorden worden gepubliceerd in de ‘Nota van inlichtingen’ en deze nota wordt kenbaar gemaakt aan alle inschrijvers; Alle inschrijvingen moeten vervolgens worden beoordeeld op objectieve procedurele criteria zoals conformiteit, volledigheid et cetera. Daarna moeten de kwalitatieve criteria worden beoordeeld. Hiervoor beoordelen leden van een beoordelingscommissie individueel de inschrijvingen en vervolgens komt men in een consensusoverleg tot een gemotiveerd gezamenlijk oordeel. Hierbij worden individuele scores niet gemiddeld. Daarna wordt naar de prijs gekeken en vervolgens wordt gekozen voor de economisch meest voordelige inschrijving. Opdrachten worden voorlopig gegund. Aanbieders die zijn afgevallen of uitgesloten kunnen gedurende een wettelijke periode bezwaar maken. Tenslotte vindt de definitieve gunning plaats en wordt de overeenkomst ondertekent.

In de Nota Inkoop- en Aanbestedingsbeleid geeft de gemeente aan aandacht te hebben voor ‘duurzaam inkopen’ en ‘social return on investment’: > De gemeente schaart onder ‘duurzaam inkopen’ milieu- en sociale aspecten. Dit in het kader van maatschappelijke verantwoord ondernemen, waarbij mens, milieu en financiën in balans zijn. Bij de mens gaat het om zaken zoals recht op vakbond lidmaatschap, kinderarbeid, fraude, discriminatie. Bij milieu gaat het erom het milieu en de natuur zo min mogelijk te belasten. Bij financiën gaat het erom de beschikbare budgetten in relatie tot bovenstaande zo goed mogelijk te besteden. > Bij ‘social return on investment’ worden afspraken gemaakt met leveranciers over het creëren van arbeidsplaatsen, leerwerk- en stageplekken voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Wij merken op dat bepaalde opdrachten onder de Aanbestedingswet 2012 worden uitgesloten van de aanbestedingsplicht.⁴ Het gaat onder meer om de huur van grond en gebouwen. Dat beginsel geldt ongeacht of de aanbestedende dienst huurder of verhuurder is. Daarbij geldt wel als vanzelfsprekend dat het huurrecht niet mag worden misbruikt om een aanbestedingsopdracht te maskeren. In het geval van het pand Hoofd 2B is er geen sprake van huur. Er is namelijk sprake van een concessie en daarvoor is een concessieovereenkomst afgesloten.

Het verschil met een reguliere opdracht is dat de tegenprestatie voor de uitvoering van het werk of de dienst niet bestaat uit betaling, maar uit het verlenen van een exploitatierecht. Een concessie houdt in dat een ondernemer het exclusieve recht krijgt om een bepaalde activiteit te verrichten. Het exploitatierisico ligt bij de concessiehouder. Concessies zijn te beschouwen als samenwerkingsverbanden tussen de publieke sector en particuliere bedrijven. Denk aan particuliere bedrijven die voor de overheid een bepaalde infrastructuur exploiteren en onderhouden. In dit geval gaat het om het exploiteren van activiteiten, gebruik makende van het pand Hoofd 2B, voor een periode van vijf jaar waarvan de gemeente Hoorn eigenaar is. De huidige concessiehouder (het bedrijf RentTourBuy) betaald voor dat laatste een vaste vergoeding van €400,- per maand. Over de looptijd van de concessie van vijf jaar gaat het dan om een totaalbedrag van €24.000,- Dit bedrag is overigens niet bepalend voor de keuze van een aanbestedingsprocedure. De waarde van een concessie wordt namelijk gevormd door de totale tijdens de looptijd van de overeenkomst te behalen omzet van de concessiehouder, met inbegrip van de bijkomende leveringen die in het kader van de werken en diensten worden verricht6.

Op basis van een inschatting van deze omzet heeft de gemeente Hoorn gekozen voor een meervoudige aanbesteding, dus om aan meerdere ondernemers te vragen een aanbieding te doen. De keuze om dat onderhands of openbaar te doen behandelen we verder in het volgende hoofdstuk.

6 Bron: Aanbestedingswet artikel 2a.11 en 2a.12

Pagina 22

Marktconsultaties In het voortraject naar een aanbestedingstraject zet de gemeente Hoorn in sommige gevallen ook een zogenaamde ‘marktconsultatie’ in. Een voorbeeld die wij op basis van openbare bronnen hebben kunnen raadplegen is een marktconsultatie over het toepassen van duurzaam beton in civiele kunstwerken.7 Daarbij wordt door de gemeente Hoorn gemeld dat partijen die meedoen aan de markconsultatie daaraan geen rechten kunnen ontlenen bij uiteindelijke aanbestedingen. De procedure of richtlijnen voor een markconsultatie zijn niet vastgelegd in de Nota Inkoop- en Aanbestedingsbeleid. We geven daarom hieronder kort weer wat het Expertisecentrum Aanbesteden van het Ministerie van Economische Zaken (PIANOo) daarover zegt. Marktconsultaties vinden plaats vóór de aanbestedingsprocedure. Het doel is om vooraf informatie in te zamelen om zodoende de reikwijdte van de aanbesteding beter te kunnen bepalen, de vraagstelling naar de marktpartijen scherper te formuleren of in kaart te brengen welke (rand)voorwaarden belangrijk zijn. Het vraagt om een goede voorbereiding.

Het expertisecentrum geeft daarbij het volgende advies: > De aanbestedende dienst gaat na welke deelnemers hij wil spreken, wat hij van hen wil weten en wat hij met die informatie van plan is; > De aanbestedende dienst bepaalt hoe hij de consultatie inricht en hoe hij de informatie zo eenvoudig mogelijk kan verkrijgen; > De aanbestedende dienst geeft aan hoe hij met concurrentiegevoelige informatie omgaat en hoe hij zal terugkoppelen wat met de verzamelde gegevens gedaan is.