Bijlagen 1 - Rapport rekenkamer Jeugdhulp in zes Westfriese gemeenten

Jeugdhulp in zes Westfriese gemeenten Onderzoek naar de uitvoering van jeugdhulp in de gemeenten Drechterland, Enkhuizen, Hoorn, Medemblik, Opmeer en Stede Broec

Oktober 2025 Concepteindrapport, versie 0.9. Versie voor vasstelling door de rekenkamers. In deze versie is het ambtelijk wederhoor verwerkt.

Colofon Dit rapport doet verslag van een onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van de rekenkamer Medemblik-Opmeer, rekenkamer Hoorn en rekenkamer SED. Auteurs: Guido Brummelkamp, Sylvana Robbers, Floor Bevaart Afbeelding omslag: iStock, Getty Images

Versie 0.8, 21 augustus 2025

2

Inhoud Inhoud

3

Samenvattende conclusies Hoorn

5

1

13

2

3

4

5

Inleiding 1.1

Zorgen over jeugdhulp, landelijk en lokaal

13

1.2

Vraagstelling en normenkader

14

1.3

Waar is de gemeente verantwoordelijk voor?

16

1.4

Afbakening van het onderzoek

17

1.5

Onderzoeksaanpak

18

1.6

Leeswijzer

19

Regionaal en lokaal beleid

21

2.1

Basis van het beleid

21

2.2

Regionale inkoop en regionale beleidscoördinatie

24

2.3

Lokaal beleid

30

2.4

Organisatie en positionering lokale teams

34

2.5

Samenvatting Hoofdstuk 2

34

Jeugdhulp in cijfers

37

3.1

Hoeveel jeugdigen en gezinnen ontvangen hulp?

37

3.2

Kosten van de jeugdhulp

38

3.3

Routes naar jeugdhulp

42

3.4

Samenvatting Hoofdstuk 3

43

De gemeentelijke ingang naar jeugdhulp: van vraagverheldering naar doorverwijzing

45

4.1

Inleiding

45

4.2

Intake en vraagverheldering

48

4.3

Integraliteit van de intake

50

4.4

Beschikking en doorverwijzing

57

4.5

Regievoering

58

4.6

Wachttijden en wachtlijsten

67

4.7

Beheersing van kosten

70

4.8

Toezicht op rechtmatigheid

73

4.9

Samenvatting Hoofdstuk 4

79

De huisarts als ingang naar jeugdhulp

83

5.1

Doorverwijzingen door de huisarts zonder POH

83

5.2

Doorverwijzingen met een POH GGZ Kind en Jeugd

84

5.3

Overbruggingszorg bij huisartsenpraktijken

85

3

6

5.4

Doorverwijzing en perspectiefplan

86

5.5

Samenwerking tussen de lokale teams en huisartsen

87

5.6

Versterking afstemming met huisartsen

89

5.7

Samenvatting Hoofdstuk 5

91

Ervaringen van zorgaanbieders

93

6.1

Samenwerking met de gemeente

93

6.2

Het perspectiefplan

96

6.3

Spanningsveld rond dubbele pet van gemeente

97

6.4

Beheersing van kosten

99

6.5

Risico op stapeling lichte hulp

100

6.6

Samenvatting

101

Conclusies regionaal

103

7.1

Algemeen beeld

103

7.2

Toegankelijkheid

104

7.3

Doelmatigheid en doeltreffendheid

105

7.4

Rechtmatigheid

107

7.5

Aanbevelingen regionaal niveau

108

7

4

Reactie college van B&W

110

Nawoord van de rekenkamer

115

Bijlage 1: Geïnterviewden

116

Bijlage 2: Begrippenlijst

118

Samenvattende conclusies Hoorn Inleiding In dit onderzoek is voor de zes Westfriese gemeenten nagegaan welke resultaten de lokale teams behalen met hun jeugdhulpverlening. Daarbij is gekeken naar de volgende vragen: krijgen kinderen en gezinnen tijdig en passend hulp (toegankelijkheid en doeltreffendheid)? Worden de kosten beheerst (doelmatigheid)? En verloopt de hulpverlening volgens de regels en het beleid (rechtmatigheid)? Het onderzoek beperkt zich tot vrijwillige jeugdhulp. Het betreft hulp die op verzoek van ouders, verzorgers of jeugdigen zelf wordt aangeboden via het lokale team of de huisarts. Gedwongen hulp zoals een uithuisplaatsing in een pleeggezin op last van de rechter valt buiten het onderzoek. Voor dit onderzoek is gesproken met managers uit het sociaal domein, beleidsadviseurs voor jeugdhulp, consulenten van lokale teams die dagelijks inwoners met hulpvragen verder helpen, huisartsen, praktijkondersteuners, specialistische zorgaanbieders en tenslotte ook met gezinnen die jeugdhulp hebben ontvangen. 1. Toegang goed georganiseerd, maar registratie wachttijden beperkt In Hoorn ontvangt 9,1% van de kinderen en jongeren jeugdhulp vanuit de Jeugdwet, iets meer dan het landelijk gemiddelde van 8,9%. De uitvoering van de Jeugdwet ligt bij drie gebiedsteams die samenwerken binnen 1.HOORN, de gemeentelijke toegang voor alle sociale hulpvragen.

In deze teams werken onder meer jeugd- en gezinswerkers, opvoedadviseurs en gedragsdeskundigen samen. Een gezin kan zich rechtstreeks melden of wordt doorverwezen naar een gebiedsteam. Daar volgt een intakegesprek met een jeugd- en gezinswerker. In rustige periodes is er meestal geen wachttijd, maar rond piekmomenten, zoals voor de zomervakantie of het einde van het jaar, kan de wachttijd voor een intake oplopen tot één à twee maanden. Tijdens de intake wordt vastgesteld of de hulpvraag enkelvoudig (licht) of meervoudig (zwaar) is. Bij enkelvoudige hulpvragen – die zich beperken tot één leefdomein – zet het gebiedsteam eerstelijnshulp in of volgt een verwijzing naar een voorliggende voorziening zoals GGD, jongerenwerk of schoolmaatschappelijk werk. In sommige gevallen kan ook worden doorverwezen naar tweedelijns (specialistische) jeugdhulp, bijvoorbeeld voor diagnostiek. Bij meervoudige hulpvragen, waarbij (complexe) problemen op meerdere leefgebieden spelen, is altijd tweedelijns jeugdhulp nodig. In alle gevallen van doorverwijzing naar tweedelijns jeugdhulp stelt de jeugd- en gezinswerker samen met het gezin een perspectiefplan op en geeft een beschikking af. De doorlooptijd van aanmelding tot beschikking wordt niet structureel geregistreerd. Jeugd- en gezinswerkers schatten deze doorgaans op acht tot tien

5

weken. Bij crisissituaties wordt, conform de landelijke Treeknorm, direct opgeschaald. Wel is het een belangrijk signaal dat wachttijden en doorlooptijden niet systematisch worden bijgehouden. Hierdoor ontbreekt zicht op de toegankelijkheid van de dienstverlening in Hoorn. 2. Duidelijke taakverdeling binnen de lokale teams Het jeugdhulptraject bestaat in alle gemeenten uit zes stappen: van aanmelding tot en met monitoring van de ingezette hulp. In Hoorn voeren de gebiedsteams al deze stappen zelf uit. De medewerkers van de teams werken vanuit een duidelijke taakdifferentiatie. Nieuwe casussen worden in teamoverleggen besproken en toegewezen aan een jeugd- en gezinswerker. Deze professional richt zich op het verhelderen van de hulpvraag, het opstellen van een perspectiefplan, de regievoering en de monitoring van de ingezette hulp. Zelf voeren de jeugd- en gezinswerkers sinds de invoering van het Resultaatgestuurd Werken in 2020 geen eerstelijnshulp meer uit. Deze taak ligt bij de opvoedadviseurs uit de gebiedsteams of er wordt doorverwezen naar voorliggende voorzieningen zoals GGD, jongerenwerk of schoolmaatschappelijk werk. Voor ondersteuning bij doorverwijzingen naar tweedelijns jeugdhulp is een apart Team Triage ingericht. Dit team helpt jeugd- en gezinswerkers om keuzes te maken over de inzet en de kosten van de hulp.

Deze duidelijke taakdifferentiatie draagt bij aan de doeltreffendheid van jeugdhulp in Hoorn. 3. Eerstelijns jeugdhulp dichtbij gezinnen georganiseerd In Hoorn wordt het beleidsuitgangspunt ‘eerstelijns tenzij’ duidelijk in de praktijk gebracht: gezinnen krijgen waar mogelijk ondersteuning in de eerste lijn, zodat problemen niet onnodig escaleren en de inzet van duurdere tweedelijns jeugdhulp beperkt kan blijven. De eerstelijns jeugdhulp in Hoorn wordt uitgevoerd door gespecialiseerde opvoedadviseurs, die onderdeel zijn van hetzelfde gebiedsteam als de jeugd- en gezinswerkers. Zij bieden maatwerk door onzekerheden van ouders te normaliseren en nemen de tijd om vertrouwen op te bouwen. Daarmee wordt voorkomen dat elk probleem direct leidt tot een uitgebreid hulpverleningstraject. Opvoedadviseurs kijken breed naar het gezin, de draagkracht en het sociale netwerk. Zij schakelen voorliggende initiatieven in, zoals Buurtgezinnen of HomeStart. Daarnaast bieden zij motivatiegerichte en cultuursensitieve ondersteuning, begeleiden ouders bij de acceptatie van (mogelijke) ontwikkelingsproblemen van hun kind en leggen verbindingen met scholen, kinderopvang en de GGD. Naast individuele begeleiding organiseren opvoedadviseurs groepsaanbod en themaspreekuren, bijvoorbeeld rond echtscheiding.

Deze werkwijze draagt bij aan de doeltreffendheid van de jeugdhulp in Hoorn, doordat gezinnen ondersteund worden zonder onnodige opschaling naar zwaardere jeugdhulp. 4. Afstemming tussen gemeente en jeugdhulpaanbieder onder druk Als na de intake en afweging van eerstelijnshulp blijkt dat tweedelijns jeugdhulp nodig is, zorgen de jeugd- en gezinswerkers voor een passende doorverwijzing. Op basis van het eerder opgestelde perspectiefplan – waarin de ondersteuningsbehoefte van de jeugdige of het gezin en de gewenste resultaten en doelen op alle relevante leefgebieden worden beschreven – beoordeelt dezelfde

6

jeugd- en gezinswerker welke jeugdhulpaanbieders het beste aansluiten bij de hulpvraag. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de Beschikbaarheidswijzer: een digitaal overzicht van de specialisaties van en actuele wachttijden bij alle regionale aanbieders. Het gezin kiest vervolgens met welke aanbieder het traject wordt gestart. De afspraken over omvang en duur van de inzet worden vastgelegd in een beschikking. Bij doorverwijzing door de huisarts maakt de tweedelijns jeugdhulpaanbieder het perspectiefplan zelf en vraagt de beschikking aan. De gemeente controleert deze beschikkingen altijd formeel en voert daarnaast steekproefsgewijs materiële toetsen uit. De gesprekken over deze beschikking tussen aanbieders en het gebiedsteam worden in de praktijk door beide partijen als lastig ervaren. De spanning zit tussen de inhoud en financiering. De gemeente Hoorn stelt geregeld vragen over kosten, nut en noodzaak van trajecten en plaatst behandelkeuzes ter discussie. Volgens jeugd- en gezinswerkers vragen aanbieders geregeld een hogere intensiteit van zorg aan dan zij passend vinden. Jeugdhulpaanbieders ervaren op hun beurt dat het ter discussie stellen van hun behandelkeuzes soms voelt als een aantasting van hun professionele autonomie en deskundigheid.

Deze spanningen zijn waarschijnlijk een onvermijdelijk neveneffect van de inrichting van het jeugdhulpsysteem, waarin de uitvoering via inkoop en contractering bij meerdere aanbieders is belegd en gemeenten tegelijkertijd scherp sturen op doelmatigheid. Het perspectiefplan speelt hierin een centrale rol. Voor de gemeente is het een belangrijk instrument voor verantwoording, niet alleen financieel maar ook ten aanzien van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. . Voor jeugd- en gezinswerkers helpt het bij het integraal verhelderen van de hulpvraag en het formuleren van passende doelen. Bij doorverwijzingen via de huisarts maken jeugdhulpaanbieders het plan zelf. Zij geven aan dat het voor hen weinig inhoudelijke meerwaarde heeft ten opzichte van het reguliere behandelplan. Volgens hen schept het perspectiefplan soms onrealistische verwachtingen en levert het hen extra administratieve lasten op. Bij complexe casussen ervaren aanbieders bovendien spanning rondom de informatievoorziening richting de gemeente. Zij voelen zich gebonden aan hun beroepscode, waarin de bescherming van privacy van hun cliënten centraal staat. Aanbieders maken zich zorgen of het delen van uitgebreide cliëntinformatie via perspectiefplannen altijd verenigbaar is met die beroepscode, zeker wanneer deze informatie bij gemeentelijke medewerkers terechtkomt die geen rol hebben in de behandeling.

Binnen (beroeps)organisaties leidt dit geregeld tot interne discussie. Deze spanningen raken aan de norm van de doelmatigheid van de uitvoering, omdat de gemeente via het perspectiefplan sterk stuurt op kosten en behandelkeuzes, maar ook aan de norm van rechtmatigheid, aangezien aanbieders onzeker zijn over de grenzen van wat zij mogen delen. Het gemeentelijke Team Triage ondersteunt jeugd- en gezinswerkers in dit proces en helpt bij verschillen van inzicht tussen gemeente en aanbieder. De gemeente ziet deze werkwijze als een waarborg voor de rechtmatigheid van de inzet van middelen en meldt dat dit in 2024 een besparing van €1,5 miljoen opleverde. Daarnaast wordt in Hoorn gebruikgemaakt van een registratiesysteem waarin ook klachten en

7

meldingen over tweedelijns aanbieders worden vastgelegd (onduidelijk is nog hoe klachten over de eerstelijn worden vastgelegd). Wanneer een zorgtraject ernstig tekortschiet kan de jeugd- en gezinswerker een formele melding doen. Bij herhaalde signalen worden gedragsdeskundigen of Team Triage ingeschakeld, zodat patronen vroegtijdig zichtbaar worden en het gesprek met de aanbieder kan plaatsvinden. Deze werkwijze draagt niet alleen bij aan de rechtmatigheid, maar ook aan de toegankelijkheid van jeugdhulp: door klachten te monitoren en tijdig in te grijpen wordt voorkomen dat problemen zich opstapelen en gezinnen langer moeten wachten op passende hulp. 5. Meestal passend tweedelijnsaanbod, maar wachtlijsten en specifieke doelgroepen zijn knelpunt In Hoorn wordt het aanbod voor de tweedelijns jeugdhulp over het algemeen als passend en voldoende ervaren. Tegelijk zijn er enkele duidelijke leemtes, waarvan de wachtlijsten het meest in het oog springen. Bij sommige jeugdhulpaanbieders lopen deze inmiddels op tot een jaar. Dit raakt direct aan de toegankelijkheid van de jeugdhulp: gezinnen wachten vaak lang op diagnostiek of een specialistische behandeling, terwijl de ondersteuning in de tussentijd beperkt is. Het gebiedsteam of de POH-jeugd (vanuit de huisarts) zetten dan overbruggingszorg in, maar dat lost het probleem van de wachttijden niet op.

Daarnaast ontbreekt in Hoorn passend aanbod voor enkele specifieke doelgroepen. Er zijn voor vrijwel iedere doelgroep weliswaar gecontracteerde zorgaanbieders, maar het aantal plekken is beperkt in vergelijking met de vraag. Zo is er beperkt aanbod voor autistische jongeren en zijn er te weinig alternatieven, zoals dagbesteding, voor jongeren die (tijdelijk) niet naar school gaan. Voor complexe echtscheidingen zijn er slechts twee aanbieders, terwijl de vraag hoog is. Ook zijn er tekorten aan Kindbehartigers, die juist in dit soort situaties de stem van het kind kunnen laten horen. Pleegzorg is schaars en hulp bij combinaties van problematiek, zoals psychiatrie in combinatie met een lichte verstandelijke beperking, wordt nauwelijks aangeboden. Ten slotte is er weinig gespecialiseerd aanbod rond genderidentiteit. 6. Regiefunctie stevig verankerd In Hoorn is de regiefunctie sterk ontwikkeld. Jeugd- en gezinswerkers voeren zelf geen hulp (meer) uit, maar richten zich volledig op vraagverheldering en regie. Daarbij gaat het niet alleen om regie op de inhoud van het traject, maar ook om procesregie: het organiseren en coördineren van de samenwerking tussen alle betrokken partijen. Dit omvat afspraken maken over rollen en verantwoordelijkheden, het bewaken van de samenhang van de hulp en het oplossen van knelpunten in de samenwerking.

Het beleidsprincipe ‘één gezin, één plan, één regisseur’ is leidend bij complexe (meervoudige) casussen. Het gebiedsteam neemt de regie en brengt school, jeugdhulpaanbieders, familie en andere partijen samen met het gezin om te bepalen wat nodig is. Met aanbieders en gezinnen is er wekelijks contact. Bij enkelvoudige trajecten volstaat het gebiedsteam met een evaluatiegesprek eens per drie maanden.

8

Ouders ervaren de regievoering door een vaste jeugd- en gezinswerker als zeer waardevol. Zij omschrijven hun regisseur als vriendelijk, zorgzaam, deskundig en proactief. Deze werkwijze draagt bij aan de doeltreffendheid van de jeugdhulp, doordat gezinnen een herkenbaar aanspreekpunt hebben en de samenwerking tussen partijen goed wordt gecoördineerd. 7. Samenwerking met huisartsen sterk, maar knelpunten bij vroeghulp en scholen In Hoorn is de samenwerking tussen het lokale team en huisartsen het meest vergaand. De afstemming met 1.HOORN verloopt volgens betrokkenen prettig en laagdrempelig. In enkele huisartsenpraktijken is wekelijks een orthopedagoog van 1.HOORN aanwezig, waardoor doorverwijzing naar de gemeentelijke eerste lijn eenvoudiger wordt. Omgekeerd is iedere POH-Jeugd gekoppeld aan een gebiedsteam en deze schuift meerdere keren per jaar aan bij casuïstiekoverleggen. Tijdens deze bijeenkomsten wordt teruggekeken op de samenwerking en besproken hoe deze kan worden verbeterd. De gemeente ondersteunt dit proces met een projectleider en twee aandachtsfunctionarissen die de huisartsen iedere zes maanden bezoeken. Een belangrijk knelpunt volgens POH’s betreft de toegang tot Integrale Vroeghulp (IVH), bedoeld voor kinderen van 0 tot 7 jaar met (dreigende) ontwikkelingsachterstanden.

Inwoners en POH’s kunnen hier niet rechtstreeks aanmelden; dit kan uitsluitend via de gemeente. In de praktijk leidt dit soms tot situaties waarin de gemeente besluit dat IVH niet nodig is, ondanks een duidelijke indicatie van de huisarts. Daarmee wordt het oordeel van de huisarts ondergeschikt aan het gemeentelijk besluit. Hoewel dit punt bij 1.HOORN is aangekaart, is het beleid niet aangepast. Als gevolg hiervan verwijzen POH’s soms liever naar tweedelijns jeugdhulp dan naar IVH, om te voorkomen dat noodzakelijke hulp wordt geweigerd. Deze werkwijze kan leiden tot hogere kosten (doelmatigheid) en minder passende inzet (doeltreffendheid). Ook roept het vragen op over de toegankelijkheid van vroeghulp voor jonge kinderen. Hoe vaak dit voorkomt en of een beleidswijziging gerechtvaardigd zou zijn, is in dit onderzoek niet duidelijk geworden. Daarnaast pleiten huisartsen en POH’s voor sterkere signalering op scholen en duidelijke routes naar hulp via het gebiedsteam en de huisarts. Op basisscholen lukt dat in Hoorn redelijk, al is de terugkoppeling naar de huisarts wisselend. Vanuit middelbare scholen ontbreekt deze signalering vaak, terwijl juist daar veel jongeren vastlopen. Dit raakt opnieuw aan de toegankelijkheid van de jeugdhulp.

Conclusie Alles afwegend laat Hoorn een positief beeld zien ten opzichte van de andere Westfriese gemeenten, als zijn er ook verbeterpunten. Doeltreffendheid is relatief sterk, met goed gepositioneerde opvoedadviseurs in de eerstelijn, een duidelijke uitgewerkte regiefunctie binnen de lokale teams en de actieve samenwerking met huisartsen. Tegelijk ervaren jeugdhulpaanbieders spanningen rond het perspectiefplan en de rol van de gemeente bij behandelkeuzes, wat de samenwerking bemoeilijkt. De doelmatigheid staat onder druk door stijgende

9

kosten, extra administratieve lasten en de beperkingen in de toegang tot Integrale Vroeghulp. De rechtmatigheid krijgt nadrukkelijk aandacht via Team Triage en het gebruik van een registratiesysteem voor klachten en signalen. De toegankelijkheid is wisselend: de instroom in jeugdhulp is iets hoger dan gemiddeld, wachttijden en doorlooptijden zijn niet systematisch in beeld en de signalering vanuit scholen, met name in het voortgezet onderwijs, schiet tekort. Positief is dat de toegang via 1.HOORN laagdrempelig is ingericht, dat de nauwe samenwerking met huisartsen gezinnen helpt sneller bij passende hulp terecht te komen en dat klachten en meldingen systematisch worden geregistreerd. Onderstaand overzicht vat de sterke punten en verbeterpunten in Hoorn samen, gerangschikt naar de onderzochte normen toegankelijkheid, doeltreffendheid en doelmatigheid en rechtmatigheid. Norm

Sterke punten

Verbeterpunten

Toegankelijkheid

− Laagdrempelige toegang via 1.HOORN − Snellere toegang tot hulp door samenwerking huisartsen − Registratiesysteem voor klachten en meldingen −

Doeltreffendheid & doelmatigheid

− Heldere taakveredeling bij 1. Hoorn − Eerstelijns jeugdhulp goed gepositioneerd − Regiefunctie ver uitgewerkt en positief ervaren door gezinnen − Actieve sturing en monitoring inhoud en kosten jeugdhulptrajecten − Actieve samenwerking met huisartsen

− Geen structurele data over wachttijden en doorlooptijden intake–beschikking − Leemtes in aanbod voor specifieke doelgroepen − Lange wachtlijsten tweedelijns jeugdhulp − Signaalfunctie vanuit middelbare scholen onvoldoende ontwikkeld − Weinig draagvlak voor Perspectiefplan als gemeentelijk sturingsinstrument bij jeugdhulpaanbieders − Spanningen tussen aanbieders en gemeente over balans inhoud–kosten − Verbeter de toegang tot integrale vroeghulp.

Rechtmatigheid

− Eindevaluaties bij huisartsen, met name bij betrokkenheid POH − Zicht op en besparing van kosten jeugdhulptrajecten via Team Triage

− Afstemming tussen gemeentelijke informatiebehoefte en beroepscodes/privacyregels kan beter.

Aanbevelingen a. Onderzoek de mogelijkheden om piekperiodes op te vangen, zodat wachttijden niet te veel oplopen. b. Registreer de tijd tussen aanmelding, intake, beschikking en start van zorg structureel, om beter zicht te krijgen op de toegankelijkheid van de gebiedsteams. c. Versterk de rol van het perspectiefplan zodat het zowel de inhoud van de hulpverlening ondersteunt als de verantwoording richting de gemeente. d. Maak afspraken over informatie-uitwisseling tussen gemeente en jeugdhulpaanbieders, om zorgen over privacy te addresseren. e. Ga met de netwerkorganisatie en de betreffende zorgaanbieders na welke scenario’s er zijn om de wachttijd weg te werken voor specifieke doelgroepen, zoals autistische jongeren, complexe echtscheidingen, pleegzorg en jongeren die (tijdelijk) niet naar school gaan.

10

f.

Onderzoek of de huidige toelatingsroute naar Integrale Vroeghulp doelmatig en doeltreffend is, en of meer directe toegang via huisartsen en POH’s wenselijk is. g. Versterk de signalering en terugkoppeling vanuit scholen, met name in het voortgezet onderwijs, om problemen bij jongeren eerder te onderkennen en de toegang tot jeugdhulp te verbeteren.

Naast bovenstaande bevindingen, conclusies en aanbevelingen die specifiek gelden voor Gemeente Hoorn zijn op regionaal niveau conclusies getrokken die voor alle zes de gemeenten gelden. Hieruit zijn ook aanbevelingen afgeleid. Deze conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen in hoofdstuk 7.

11

1 Inleiding 1.1 Zorgen over jeugdhulp, landelijk en lokaal Tien jaar geleden, op 1 januari 2015, werden gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdzorg. Door de zorg voor jeugdigen en hun gezinnen bij gemeenten neer te leggen, beoogde het rijk meer maatwerk, betere samenwerking tussen hulpverleners, en een efficiëntere inzet van middelen. De verantwoordelijkheden voor gemeenten werden vastgelegd in de Jeugdwet, en gemeenten kregen daarbij ruimte om lokaal beleid te ontwikkelen om aan te kunnen sluiten bij de behoeften van jongeren en hun gezinnen. In de praktijk riepen de verschillen in de betreffende gemeente al snel vragen op over de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van de geboden hulp1. Tegelijkertijd liepen de kosten voor jeugdzorg per jaar op, wat bij gemeenten tot aanzienlijke tekorten leidde. VNG schatte begin 2025 dat het tekort over 2024 inmiddels was opgelopen tot 828 miljoen euro. Deze stijgende kosten schrijft VNG toe aan een toename van het aantal jongeren dat jeugdzorg ontvangt, intensievere en langdurigere zorgtrajecten, en hogere tarieven van zorgverleners. VNG waarschuwde daarbij voor verdere oplopende tekorten met name vanwege de voorgenomen bezuinigingen op het gemeentefonds2. De landelijke zorgen zullen bijgedragen hebben aan de aandacht voor jeugdzorg van gemeenteraadsleden van verschillende Westfriese gemeenten.

Sommige benaderden daar hun rekenkamer mee. Zo kreeg de rekenkamer van Medemblik en Opmeer de suggestie om onderzoek te doen naar de vermeende complexiteit van zorgtrajecten en de moeite die inwoners zouden hebben om hun weg te vinden in een veelheid van regels en aanbieders. En zo voelde de rekenkamer van Hoorn onder raadsleden behoefte aan inzicht in de uitvoering van de jeugdzorg, de ontwikkeling van het aanbod en de kosten. Tevens was er de vraag of in de uitvoering van de jeugdzorg voldoende wordt gekeken naar de eigen kracht en zelfredzaamheid van inwoners. Omdat de gemeenten Hoorn, Medemblik en Opmeer hun jeugdzorg gezamenlijk inkopen en daarvoor ook een gezamenlijk beleidskader hebben opgesteld, hebben de betreffende rekenkamers in het najaar van 2024 besloten samen een onderzoek uit te voeren. In december 2024 voegde zich daar de toen net geïnstalleerde rekenkamer van de SED–gemeenten aan toe (Stede Broec, Enkhuizen, Drechterland). Gemeente Koggenland blijft in dit onderzoek buiten beschouwing. Hoewel deze gemeente wel onderdeel is van de regionale inkoopsamenwerking, bleek de

1 2

Jeugdautoriteit, Stand van de jeugdzorg, oktober 2025. VNG, Financiële klem moet weg voor hulp aan kinderen en gezinnen, 30 januari 2025.

rekenkamer van deze gemeente tijdens de verkenning in 2024 geen capaciteit te hebben voor het onderzoek. De drie rekenkamers vonden elkaar uiteindelijk in de gedeelde behoefte aan meer inzicht in de uitvoering van de jeugdhulp. In het bijzonder hadden zij behoefte aan inzicht in hoe inwoners worden geholpen (is de zorg toegankelijk en is er adequate controle op de kwaliteit?) en behoefte aan inzicht in de beheersbaarheid van de kosten.

1.2 Vraagstelling en normenkader Met dit onderzoek is nagegaan in hoeverre het de gemeenten Drechterland, Enkhuizen, Hoorn, Medemblik, Opmeer en Stede Broec lukt inhoud te geven aan de zorgplicht die hen met de Jeugdwet is gegeven. Kijkend naar die verantwoordelijkheid, dan heeft het lokale team daarin een belangrijke rol te spelen. VNG definieert het lokale team als ‘een team dat integraal, generalistisch, interdisciplinair en outreachend werkt voor de ondersteuning en dienstverlening die een bepaalde gemeente biedt aan haar inwoners in het kader van de sociaaldomeinwetten’3. Dit team is voor veel hulpvragers het eerste aanspreekpunt en verantwoordelijk voor het verhelderen van de hulpvraag en het bepalen van passende ondersteuning. Doorgaans is bij dit team ook de verantwoordelijkheid voor regievoering neergelegd, wat inhoudt dat zij geacht wordt de hulpverlening te blijven volgen nadat is doorverwezen naar een specialistische aanbieder. Alle onderzochte gemeenten beschikken over een lokaal team dat deze taken uitvoert, maar de benaming van deze teams verschilt. Zo wordt in de ene gemeente gesproken van een wijkteam, in de andere van een stadsteam, gebiedsteam of jeugdteam.

Omwille van de leesbaarheid wordt in dit rapport consequent de term ‘lokaal team’ gehanteerd als overkoepelende aanduiding voor het team dat verantwoordelijk is voor gemeentelijke toegang tot jeugdhulp, vraagverheldering en, waar nodig, het afgeven van de beschikking die een inwoner recht geeft op specialistische jeugdzorg. De centrale onderzoeksvraag luidt: Welke resultaten behalen lokale teams met hun dienstverlening aan kinderen en ouders? Worden kinderen en gezinnen adequaat geholpen in de eerste lijn en worden zij als specialistische zorg nodig is, goed doorverwezen, overgedragen en gemonitord? Houden de lokale teams daarbij grip op kwaliteit en kosten? In lijn met de algemene functie van rekenkamers is aan de hand van de centrale onderzoeksvraag nagegaan of de uitvoering van de jeugdzorg doeltreffend, doelmatig en rechtmatig is. Nagegaan is of de gemeenten erin slagen inwoners met hulpvragen goed te helpen (doeltreffendheid), of zij daarbij in staat zijn de kosten te 3

VNG, Richtinggevend kader Toegang, lokale teams en integrale dienstverlening, februari 2025.

14

beheersen (doelmatigheid), en of die hulp volgens de regels en het beleid wordt uitgevoerd (rechtmatigheid). Verder is met dit onderzoek gekeken naar de toegankelijkheid van jeugdzorg. De centrale onderzoeksvraag is aan de hand van deze waarden uitgewerkt in de volgende deelvragen: Doeltreffendheid -

-

-

-

-

Wat is de precieze opdracht voor de lokale teams? Wie is er verantwoordelijk voor het realiseren van de doelen en hoe wordt op de realisatie van die doelen toegezien? In hoeverre wordt er gewerkt volgens het principe één gezin, één plan één regisseur? Zijn daarbij verschillen tussen trajecten die starten bij het lokale team en trajecten die starten bij de huisarts? In hoeverre wordt er afgestemd tussen de huisarts en het lokale team? Is er samenwerking? Wanneer gebeurt dat wel en wanneer niet? Hoe wordt erop toegezien dat de geboden zorg aan een kind of gezin adequaat is? Bij doorverwijzing door het lokale team moet het lokale team daar als regisseur op toezien. In hoeverre slagen zij daarin? Hoe wordt bij een doorverwijzing door een huisarts toegezien op de adequaatheid van een traject? In hoeverre wordt in de hulpverlening ook aandacht besteed aan eventuele andere problemen of omstandigheden binnen het betreffende gezin (zoals eventuele schulden, verslaving, huisvestingsproblemen, inkomensondersteuning, etc). Zijn daarbij verschillen tussen trajecten die starten bij het lokale team en trajecten die starten bij de huisarts? In hoeverre wordt inhoud gegeven aan het streven om een kind of een gezin zoveel mogelijk de eigen regie te laten voeren over het traject?

Doelmatigheid -

-

In hoeverre is bij kinderen en gezinnen die specialistische jeugdzorg ontvangen eerst nagegaan welke mogelijkheden er zijn van lichtere vormen van hulp (eerstelijns hulp)? Hoe gebeurt dat bij de lokale teams en hoe gebeurt dat bij de huisartsen? Welke afspraken worden bij een hulptraject gemaakt over kosten? Hoe houdt de gemeente zicht op de uitgaven? In hoeverre is zij in staat de kosten van een traject te beheersen? Zijn daarbij verschillen tussen trajecten die starten bij het lokale team en trajecten die starten bij de huisarts?

Rechtmatigheid -

Hoe wordt toegezien op de rechtmatigheid van de zorg (voor zover die gefinancierd wordt door de gemeente)? Hoe houden de gemeenten na een beschikking bij of de declaraties passen binnen de afgesproken kaders? In hoeverre zijn lokale teams en huisartsen alert op eventuele misstanden/onrechtmatigheden. In hoeverre geven zijn eventuele signalen af aan de gemeente of de netwerkorganisatie‘ ‘Zorg in Regio Westfriesland’?

15

Toegankelijkheid -

-

-

In hoeverre is jeugdzorg beschikbaar? Zijn daarbij verschillen tussen het lokale team en de huisarts? Wat zijn de wachttijden en wachtlijsten voor de verschillende vormen van jeugdzorg? Zijn hier historische gegevens over? Hoe ontwikkelden de wachttijden en wachtlijsten zich door de jaren heen? Wat voor hulp wordt er geboden als een kind of gezin op een wachtlijst staat? Is er in de tussentijd alternatieve hulp? Zijn daarbij verschillen tussen het lokale team en de huisarts? In hoeverre dekt het aanbod van jeugdzorg de vraag?

Achtergrondvragen -

Hoeveel kinderen en gezinnen uit Hoorn, Medemblik en Opmeer ontvangen hulp/zorg die wordt gefinancierd door de gemeente? Hoeveel kinderen en gezinnen worden geholpen met de verschillende vormen van lichte zorg en/of specialistische zorg?

Om zo concreet mogelijk te bepalen of de hulpverlening doeltreffend, doelmatig, rechtmatig en toegankelijk is, is een normenkader opgesteld. Dit kader is onder andere gebaseerd op het beleid van de gemeenten en wetgeving (o.a. Jeugdwet en Wmo). De normen komen achtereenvolgens in het rapport aan de orde. Ten behoeve van de vindbaarheid worden deze in aparte kaders behandeld.

1.3 Waar is de gemeente verantwoordelijk voor? De verantwoordelijkheid die gemeenten hebben voor de gezondheid en het welzijn van jeugdigen is begrensd. In Nederland zijn er naast de Jeugdwet, waarin de verantwoordelijkheden van gemeenten zijn vastgelegd nog twee andere wetten waar jeugdigen met een zorgbehoefte aanspraak op kunnen maken: de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Wet langdurige zorg (Wlz). In Tabel 1 zijn de drie wetten tegen elkaar afgezet, en is aangegeven welke hulp en zorg nu wel voor rekening van de gemeente komt en welke niet.

16

Tabel 1: Welke vormen van jeugdhulp en -zorg vallen onder de Jeugdwet?4 Wet Jeugdwet (via de gemeente)

Welke vormen van hulp en zorg worden ermee geregeld?

-

Zorgverzekeringswet (via zorgverzekeraar)

-

Wet langdurige zorg (via zorgkantoor)

-

Voor kinderen en jongeren tot 18 jaar5 met opgroei- en opvoedproblemen of psychische problemen. Het gaat zowel om niet-complexe of niet-structurele zorg, begeleiding of behandeling als om specialistische zorg zoals jeugd GGZ. Zorg voor jeugdigen die wordt ingezet op basis van een rechterlijke uitspraak, zoals jeugdbescherming en jeugdreclassering. Het casemanagement hiervan wordt uitgevoerd door de Gecertificeerde Instellingen (GI’s). Voor medische zorg (lichamelijk en psychisch), zoals huisarts, ziekenhuiszorg, medicijnen, en medischspecialistische geestelijke gezondheidszorg. Voor kinderen met een ernstige, blijvende beperking of aandoening die 24-uurs toezicht of zorg in de nabijheid nodig hebben. Het betreft structurele (levenslange), intensieve zorg.

1.4 Afbakening van het onderzoek Sinds de decentralisatie in 2015 is de jeugdzorg verdeeld in drie hoofdvormen: jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. Jeugdhulp is bedoeld voor kinderen, jongeren en ouders met opgroei- of opvoedproblemen, en omvat vrij toegankelijke (eerstelijns) en geïndiceerde (tweedelijns) jeugdhulp. Voor tweedelijns jeugdhulp is altijd een doorverwijzing en gemeentelijke beschikking nodig. Binnen de geïndiceerde jeugdhulp wordt nog verder onderscheid gemaakt naar vrijwillige jeugdhulp en jeugdhulp binnen het gedwongen kader. Dit onderzoek richt zich op vrijwillige jeugdhulp voor kinderen en jongeren van 0–18 jaar, vrij toegankelijk aangeboden via lokale teams en jeugdhulp die wordt aangeboden op basis van een beschikking. Bij de jeugdhulp op beschikking gaat het om trajecten die tot stand zijn gekomen op basis van doorverwijzing door het lokale team of de huisarts. Binnen de scope vallen: -

Vrij toegankelijke hulp via lokale teams, zoals opvoedondersteuning, oudertrainingen, groepsinterventies en individuele begeleiding. Ambulante, geïndiceerde jeugd-GGZ bij psychische problematiek (zoals angst, ADHD, autisme, trauma), zonder opname. Vrijwillige klinische jeugd-GGZ, met tijdelijke opname in een jeugdpsychiatrische instelling. Vrijwillige jeugdhulp met verblijf, zoals plaatsing in een pleeggezin of residentiële instelling.

Deze tabel bevat per wet een korte beschrijving van de typen van zorg die ermee geregeld is. Ten behoeve van de leesbaarheid beperkt de beschrijving zich tot de meest gangbare vormen van hulp. Voor een omvattend overzicht zie website ‘Wat is Jeugdhulp?’ van het ministerie van VWS. 5 In sommige gevallen kan jeugdhulp worden verlengd tot maximaal 23 jaar. 4

17

Buiten scope vallen de volgende vormen van zwaardere jeugdzorg, met daarbij de overwegingen: -

-

-

Jeugdbescherming en jeugdreclassering, omdat deze niet via lokale teams of huisartsen verlopen en gepaard gaan met civiel- of strafrechtelijke kaders die buiten het normenkader van de Jeugdwet vallen. Jeugd-GGZ of jeugdhulp met gedwongen verblijf, vanwege aanvullende wettelijke verplichtingen voor uitvoerende professionals, complexe organisatiestructuren, verdeling van verantwoordelijkheid over meerdere ketenpartners en de zwaarte van de doelgroep. Jeugd-LVB, omdat deze doelgroep deels onder andere beleidskaders valt en een eigen ondersteuningsstructuur kent. Verlengde jeugdhulp (18–23 jaar) en ‘Zelfstandig leren leven’, wat formeel onder de Jeugdwet valt, maar inhoudelijk en organisatorisch sterk verschilt van hulp voor minderjarigen en vooral gericht is op ondersteuning naar zelfstandigheid.

1.5 Onderzoeksaanpak Op hoofdlijnen is het onderzoek in vijf delen uitgevoerd. In de eerste plaats is het gemeentelijke beleid verkend evenals de afspraken die de gemeenten met elkaar hebben gemaakt. Vervolgens deden we onderzoek naar de praktijk van de intake, eerstelijnshulp en het doorverwijzen. We spraken hiervoor met jeugdconsulenten en gedragsdeskundigen van de lokale teams. In het daaropvolgende deel bevroegen wij huisartsen over hun afwegingen bij het doorverwijzen naar specialistische jeugdhulp en hun samenwerking met het lokale team en de gemeente. In het vierde deel spraken we met de aanbieders van specialistische zorg. Ten slotte spraken wij met ontvangers van jeugdhulp. We lichten deze onderdelen hier kort toe (zie ook Bijlage 1): -

-

-

6

18

Gesprekken met beleidsadviseurs van de gemeenten: Bij de zes gemeenten spraken wij met managers en beleidsadviseurs over de ontwikkelingen met betrekking tot de uitvoering van de jeugdzorg, het beleid en de regionale samenwerking. We verzamelden via hen ook de gemeentelijke beleidsdocumenten. Gesprekken met regionale adviseurs. De zes gemeenten kopen hun jeugdhulp gezamenlijk via regionale netwerkorganisatie ‘Zorg in de regio West-Friesland. Wij spraken daar met de inkoopmanager6. Hiernaast spraken we met de regionaal programmamanager jeugdzorg die op regionaal niveau de lokale bestuurders adviseert over het regionale beleidskader en de regionale samenwerking. Gesprekken met consulenten van lokale teams over eerstelijnshulp en casusregie: Voor alle zes de gemeenten geldt dat zij een eerstelijnsvoorziening Manager NWO.

-

-

-

hebben ten behoeve van intake, lichtere vormen van hulp, indicatiestelling, doorverwijzing en casusregie. We spraken per gemeente met 3 à 4 consulenten. Om een zo getrouw mogelijk beeld te krijgen van de praktijk van de hulpverlening zijn tijdens elk interview ook twee dossiers of casussen besproken. Aan de hand van een checklist is per dossier of casus nagegaan hoe het traject verloopt, hoe wordt toegezien op de uitvoering van wat in het plan van aanpak is afgesproken, hoe inhoud wordt gegeven aan het uitgangspunt dat er periodieke tussenevaluaties plaatsvinden, hoe het lokale team de regierol invult, en in hoeverre ook aandacht wordt gegeven aan eventuele andere problemen in het gezin (integraliteit). Gesprekken met huisartsen en praktijkondersteuners: Voor dit onderzoek spraken wij verspreid over Westfriesland met zes huisartsen/praktijkhouders en drie praktijkondersteuners (POH) GGZ Kind en Jeugd. Interviews met specialistische en hoogspecialistische jeugdhulp: Voor dit onderzoek is met 7 zorgaanbieders uit de regio Westfriesland gesproken. We spraken met zowel met leidinggevenden als met medewerkers die de dagelijkse praktijk van de hulpverlening goed kennen, die rond individuele kinderen/ gezinnen regelmatig schakelen met de regisseurs van de lokale teams, en in systemen de voortgang van trajecten moeten bijhouden.

Gesprekken met ontvangers van jeugdhulp: tenslotte is gesproken met tien gezinnen die jeugdhulp hebben ontvangen. Wij zijn met deze ontvangers in contact gekomen via de lokale teams. De gezinnen hebben voor hun medewerking een cadeaubon ontvangen.

1.6 Leeswijzer Dit rapport bestaat uit 6 delen. In het eerste deel (Hoofdstuk 2) wordt het regionale en lokale beleid beschreven, waarbij ook de landelijke context wordt gegeven, zoals de Jeugdwet en plannen om de uitvoering te verbeteren (Hervormingsagenda Jeugd). Vervolgens worden in Hoofdstuk 3 de omvang van de jeugdhulp en de trends beschreven. Er wordt per gemeente onder andere een overzicht gegeven van aantallen jeugdigen en gezinnen die hulp ontvangen en de uitgaven die daarmee gemoeid zijn. In Hoofdstuk 4 wordt beschreven hoe de zes gemeenten hun hulpverlening hebben georganiseerd. Beschreven wordt welk proces hulpvragers binnen gemeenten/ lokale teams doorlopen van intake tot eventuele doorverwijzing naar specialistische hulpaanbieders. Daarbij wordt stilgestaan bij hoe dat proces zich verhoudt tot de gemeentelijke beleidsregels en het regionale beleidskader. In Hoofdstuk 5 wordt beschreven hoe dat proces eruitziet wanneer een inwoners zich meldt bij de huisarts. Hoofdstuk 6 belicht vervolgens het perspectief op dit proces van de gecontracteerde zorgaanbieders. In het laatste hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvragen.

19

2 Regionaal en lokaal beleid Ten behoeve van de inkoop van specialistische jeugdzorg werken de gemeenten in de regio Westfriesland samen. Zij hebben hiervoor een netwerkorganisatie opgezet en een gezamenlijk beleidskader opgesteld. Dit kader schetst de uitgangspunten voor de jeugdhulp en bevat ook afspraken over hoe inwoners moeten worden doorverwezen. Tegelijkertijd hebben de gemeenten de ruimte behouden om intake en eerstelijnszorg op hun eigen manier in te richten. Zij hebben dat elk afzonderlijk beschreven in hun verordeningen en onderliggende beleidsregels. In dit hoofdstuk wordt beschreven wat gemeenten samen hebben afgesproken en hoe zij de hulp binnen hun eigen organisatie verder hebben ingericht.

2.1 Basis van het beleid Net als in de rest van het land wordt in Drechterland, Enkhuizen, Hoorn, Medemblik, Opmeer en Stede Broec onderscheid gemaakt tussen drie categorieën7 van jeugdhulp. In de eerste plaats is er de laagdrempelige eerstelijnszorg waar inwoners terecht kunnen zonder doorverwijzing, en waar zij zonder beschikking gebruik van kunnen maken. In de tweede plaats is er de specialistische jeugdhulp. Dit is zorg waar wél een doorverwijzing en een beschikking voor nodig is. Deze hulp wordt door de gemeenten ingekocht bij zorgaanbieders. Het gaat bijvoorbeeld om hulp bij ernstige gedragsproblemen, psychiatrische problemen of begeleiding in verband met een licht verstandelijke beperking. Ten derde is er de hoogspecialistische jeugdhulp. Het betreft intensieve hulp voor jeugdigen en gezinnen met ernstige, meervoudige problematiek. Vaak zijn er bij deze ontvangers van hulp meerdere hulpverleners betrokken. Ten behoeve van de eerste lijn hebben de zes gemeenten ieder een eigen voorziening. De gemeenten verschillen van elkaar in de manier waarop zij deze voorziening hebben georganiseerd en de manier waarop de hulp die daar wordt geboden is afgebakend. In paragraaf 4.1 wordt daar verder op ingegaan.

Ten behoeve van de inkoop van specialistische en hoogspecialistische jeugdhulp hebben de gemeenten samen een inkoop- en contractmanagementteam opgezet: de netwerkorganisatie ‘Zorg in de regio Westfriesland’. Via deze netwerkorganisatie kopen de gemeenten hun (hoog)specialistische zorg in. Op regionaal niveau is er ook een regionaal beleidskader. Hierin wordt onder meer beschreven welke uitgangspunten de gemeenten delen als het gaat om jeugdhulp. Het beleidskader is ontwikkeld door de gemeenten samen in een regionaal beleidsteam. Dit team wordt

In de praktijk wordt dit onderscheid echter niet in de budgetten weerspiegeld: het grootste deel van de middelen gaat op aan (hoog)specialistische jeugdhulp. Hierdoor is er relatief weinig ruimte voor pedagogische basisvoorzieningen en lichte vormen van jeugdhulp, waardoor vragen sneller doorgezet worden naar de tweede lijn. 7

voorgezeten door een regionaal programmamanager die in dienst is bij de Gemeenschappelijke Regeling Ondersteuning Bestuurlijke Samenwerking WestFriesland8. In paragraaf 2.2 wordt verder ingegaan op deze samenwerking en het regionale beleidskader. Naast de (hoog-)specialistische jeugdhulp die binnen het regionale raamcontract wordt ingekocht9, kopen gemeenten regelmatig ook zorg in buiten dat raamcontract. Dat gebeurt bijvoorbeeld als er een zorgvraag is die niet beantwoord kan worden door een van de gecontracteerde aanbieders. In zo’n geval wordt ook wel gesproken van een maatwerkovereenkomst. De (hoog) specialistische jeugdhulp is niet vrij toegankelijk. Een inwoner die er gebruik van wil maken, heeft daarvoor een beschikking nodig van de gemeente. Aan die beschikking gaat een proces vooraf waarin wordt bepaald of jeugdhulp nodig is, en zo ja welke hulp het meest passend is. Dit proces kan via drie routes worden doorlopen: via een huisarts, via een jeugdconsulent van een gemeente of lokaal team of via een gecertificeerde instelling (zie Figuur 1). Gecertificeerde instelling zijn door de overheid erkende organisaties die maatregelen op het gebied van jeugdbescherming en jeugdreclassering uitvoeren. Dit type van jeugdzorg is door de rechter opgelegd. Een voorbeeld daarvan is een ondertoezichtstelling (OTS).

De jeugdzorg die via gecertificeerde instellingen wordt gegeven, valt buiten het kader van dit onderzoek. Het voorveld: laagdrempelige vrij toegankelijke algemene voorzieningen Naast de hierboven genoemde vormen van jeugdhulp kennen de gemeenten verschillende voorliggende voorzieningen. Het zijn publieke, vrij toegankelijke voorzieningen waar inwoners zonder beschikking terecht kunnen. Deze voorzieningen worden ook wel aangeduid als het voorveld. -

-

8

22

GGD Hollands Noorden: de zes gemeenten werken met nog andere gemeenten in de regio samen in GGD Hollands Noord. Het voorziet in het aanbod van consultatiebureaus, schoolartsen, logopedie, gezondheidsonderzoek, voorlichting, advies bij kinderziekten en vaccinaties tegen ziekten. Een specifiek voorbeeld van een GGD-initiatief dat onderdeel is van het voorveld van de jeugdzorg is het programma ‘Stevig ouderschap’. Dit programma biedt opvoedondersteuning aan aanstaande ouders en ouders die net een kind hebben gekregen. Veilig Thuis: Veilig Thuis is verantwoordelijk voor het bieden van advies en het behandelen van meldingen omtrent huiselijk geweld en kindermishandeling. Bij zorgen over de eigen thuissituatie of over die van anderen kunnen inwoners met het meldpunt bellen, mailen of chatten. Er werken SKJ-geregistreerde

zie: Gemeenschappelijke Regeling Ondersteuning Bestuurlijke Samenwerking WestFriesland 9 Een deel hiervan wordt bovenregionaal ingekocht. Dit geldt voor Jeugdzorg Plus en Crisisdienst.

consulenten, gedragswetenschappers en vertrouwensartsen10. Veilig Thuis is regionaal georganiseerd. Het is onderdeel van de GGD Hollands Noorden. - Maatschappelijk werk: elke gemeente heeft in het kader van de Wmo en Jeugdwet een voorziening voor maatschappelijk werk. Het betreft ondersteuning van inwoners ten behoeve van hun welzijn en participatie. De doelgroep van het maatschappelijk werk is breed, en loopt van jongere kinderen tot aan mensen op hoge leeftijd. Voorbeelden van vraagstukken waarbij het maatschappelijk werk kan helpen zijn: financiële zorgen, opvoeding, verslaving, zelfstandig wonen en relatieproblemen. De gemeenten voorzien daarbij ook in ‘schoolmaatschappelijk werk’ dat gericht is op het welzijn en participatie van jeugdigen. Soms is dat gecombineerd met het jongerenwerk. De zes gemeenten verschillen van elkaar in de mate waarin eerstelijns jeugdzorg onderdeel is van het maatschappelijk werk. In Hoofdstuk 4 wordt daar verder op ingegaan. - Jongerenwerk: elke gemeente heeft ook de beschikking over jongerenwerkers. Zij begeleiden laagdrempelig jongeren die steun nodig hebben om zich te ontwikkelen. Die begeleiding wordt geboden op plekken dichtbij de jongeren, zoals op school, in de wijk of online. In enkele gemeenten is het jongerenwerk ondergebracht bij de organisatie die ook de intake en doorverwijzing doet ten behoeve van jeugdzorg.

Naast deze voorzieningen zijn er ook nog andere voorzienien die tot het voorveld kunnen worden gerekend maar niet direct ‘hulpverlening’ tot doel hebben zoals sportclubs en buurthuizen.

Figuur 1: Drie routes naar (hoog-) specialistische jeugdhulp11

10

SKJ staat voor Stichting Kwaliteitsregister Jeugd. Het is een beroepsregister voor jeugdprofessionals in Nederland, die werkzaam zijn op hbo- of wo-niveau en direct contact hebben met kinderen en jongeren in complexe en risicovolle situaties. 11 Naast huisartsen kunnen ook jeugdartsen of andere medisch specialisten verwijzen naar specialistische jeugdzorg. Omdat het om relatief weinig doorvwerwijzingen gaat (zie tabel 8), zijn deze verwijzingen niet onderzocht.

23

Hervormingsagenda jeugd en de Deskundigencommissie (Commissie Van Ark) Vanwege de noodzaak die gemeentebreed en ook landelijk werd gevoeld om beter grip te krijgen op de jeugdzorg formuleerden enkele landelijke partners waaronder het ministerie van VWS, VNG en vertegenwoordigers van cliëntenorganisaties en zorgaanbieders de ‘Hervormingsagenda jeugd 2023-202612’. Deze agenda heeft tot doel het hoofd te bieden aan tien grote opgaven. Zes daarvan richten zich op het verbeteren van jeugdhulp, vier op het verbeteren van het jeugdhulpstelsel en de uitvoering daarvan in de praktijk. In het algemeen worden gemeenten aangespoord scherpere keuzes te maken. Uitgangspunt is dat de meest kwetsbaren altijd geholpen moeten worden maar dat ook duidelijker wordt wat inwoners precies van hun gemeente kunnen verwachten. Zo hoeven niet alle hulpvragen van jeugdigen en ouders met jeugdzorg beantwoord te worden. Het vereist dat de gemeente met laagdrempelige dienstverlening in een vroegtijdig stadium het gesprek aangaat en met voorliggende voorzieningen mensen verder helpt. Een belangrijke rol ziet men weggelegd voor de lokale teams. Deze teams moeten volgens de opstellers van de agenda worden versterkt. Zij moeten meer multidisciplinair zijn samengesteld met goed opgeleide professionals met de juiste (in ieder geval ontwikkelingspsychologische) expertise, tijd, ruimte en mandaat.

Verder relevant ook voor de regionale beleidsontwikkeling is het rapport ‘Groeipijn’ van een commissie van deskundigen dat in januari 2025 verscheen (Commissie Van Ark). De commissie constateert dat de doelstellingen van de Hervormingsagenda weliswaar goed zijn, maar de voorgestelde initiatieven onvoldoende. De hervormingsagenda zou te weinig concrete handvatten bieden om het stelsel en de uitvoering effectief en duurzaam te versterken. In de eerste plaats pleit de commissie voor versterking van het voorveld om zo de instroom naar zorg te verminderen. Onder meer zou het onderwijs en de lokale voorzieningen zoals lokale teams versterkt moeten worden om kinderen en gezinnen vroegtijdig te ondersteunen. In de tweede plaats zou - in gevallen waarbij jeugdzorg wordt ingezet - meer focus moeten zijn op resultaat.

2.2 Regionale inkoop en regionale beleidscoördinatie Netwerkorganisatie ‘Zorg in de regio Westfriesland’ Omdat veruit de meeste gemeenten zelf een te kleine schaal hebben om hun inwoners een dekkend aanbod van specialistische jeugdzorg te bieden, wordt in Nederland samengewerkt in jeugdzorgregio’s. In deze regio’s kopen gemeenten gezamenlijk hun jeugdzorg in. In Westfriesland bestaat hiervoor de 12

24

Ministerie van VWS, Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028.

netwerkorganisatie ‘Zorg in de regio Westfriesland’. Naast jeugdzorg verzorgt deze organisatie ook de inkoop en het contractmanagement van begeleiding, dagbesteding, kortdurend verblijf en hulpmiddelen in het kader van de Wmo. De gezamenlijke inkoop vergt tot op zekere hoogte gezamenlijk beleid. Zo stellen de inkoopvoorwaarden die aan zorgaanbieders worden gesteld ook eisen aan de gemeentelijke eerstelijn. Zo moeten de gemeenten ervoor zorgen dat de consulenten van de eerstelijn weten welke aanbieders er zijn gecontracteerd; moeten zij ervoor zorgen dat elk zorgtraject is gebaseerd op een plan en dat op de uitvoering van dat plan wordt toegezien. Ten behoeve van hun gezamenlijke inkoop van (hoog)specialistische zorg hebben de gemeenten daarom een gezamenlijk inkoopbeleid. Dit is vastgelegd in de beleidsuitgangspunten inkoop jeugd en Wmo Westfriesland (maart 2023)13 en in het memo ‘Stip op de horizon’ (december 2023)14. De portefeuillehouders van de deelnemende gemeenten hebben hiermee vastgelegd dat zij samen tot een passend en dekkend aanbod willen komen, zowel binnen hun eigen lokale voorzieningen als op regionaal niveau met externe aanbieders. Voor inwoners moet het volgens hen daarbij duidelijk zijn waar zij terecht kunnen met hun hulpvragen, wat zij van de gemeente en de zorg kunnen verwachten en wat er van hén als inwoner verwacht wordt.

Regionale beleidscoördinatie Ter ondersteuning van de regionale beleidsvorming en uitvoering bestaat er in de regio een ambtelijk overlegorgaan. Elke gemeente is hier met een beleidsmedewerker in vertegenwoordigd. De beleidsmedewerkers komen wekelijks bijeen voor inhoudelijke afstemming. Het overleg wordt voorgezeten door een regionaal programmamanager jeugdzorg, die in dienst is van de Gemeenschappelijke Regeling Ondersteuning Bestuurlijke Samenwerking WestFriesland (sinds 2012). De GR faciliteert de bestuurlijke afstemming, bijvoorbeeld het Madivosa. De ambtelijke beleidsgroep jeugd bereidt de besluitvorming voor die, na akkoord van het ambtelijke Madivosa, in het regionaal bestuurlijke portefeuillehoudersoverleg (Madivosa) wordt besproken. Besluitvorming vindt plaats in de afzonderlijke colleges. Op regionaal niveau is afgesproken om op hoofdlijnen uniform te werken, en het ambtelijk overleg moet helpen om dat te realiseren. Zo gebruiken bijvoorbeeld alle gemeentelijke eerstelijnsvoorzieningen bij het doorverwijzen naar specialistische jeugdzorg het perspectiefplan. In het regionaal beleidsoverleg jeugd, waar eenmaal per 2 weken ook twee contractmanagers van de Netwerkorganisatie aan deelnemen worden lokale afwijkingen van de afspraken gesignaleerd en besproken. Gemeenten spreken elkaar aan op gemaakte afspraken en zoeken gezamenlijk naar oplossingen als de 13 14

Beleidsuitgangspunten Inkoop Jeugd en Wmo Westfriesland 2024 en verder Memo Stip op de horizon (december 2023)

25

samenwerking onder druk staat. Wanneer de uitvoering lokaal afwijkt, ligt de verantwoordelijkheid primair bij de betreffende gemeente; er is geen regionaal mandaat om naleving af te dwingen. Afdelingshoofden binnen het sociaal domein hebben hierin een sleutelrol: zij zijn de verbindende schakel tussen de bestuurlijke opdracht en de dagelijkse praktijk. Kenmerkend voor deze regionale samenwerking is dat het, ondanks de gezamenlijke ambities, de afzonderlijke portefeuillehouders ruimte laat om binnen de eigen gemeenten, voorzieningen naar eigen inzicht in te richten. De gemeenten zijn tot op zekere hoogte vrij eigen keuzes te maken. In de praktijk is deze afbakening echter niet vertaald naar de budgetten: vrijwel alle middelen worden ingezet voor regionale inkoop, waardoor de ruimte voor lokaal maatwerk beperkt is. Het ontbreken van een uniforme werkwijze wordt echter kritisch bekeken (zie o.a. de evaluatie ‘Resultaatgericht werken in de regio Westfriesland’ (AEF, 2022)15. Sinds 1 januari 2020 is de regio overgestapt op Resultaatgestuurd Werken (RGW) als inrichtingssystematiek voor jeugdhulp. Hierbij ligt de focus op het behalen van resultaten in tegenstelling tot op de geleverde inspanning.

RGW is in 2022 in Westfriesland geëvalueerd, waarbij onder andere werd geconstateerd dat er vanwege het ontbreken van een uniforme manier van werken sprake was van meer administratieve lasten dan nodig. Het uniformeren en versimpelen van de werkwijzen werd daarom aanbevolen. Beleidskader ‘Zorg voor de Jeugd’ Naast de beleidsuitgangspunten waarnaar eerder is verwezen en het memo ‘Stip op de horizon’ die specifiek ingaan op inkoop is er een breder beleidskader ‘Zorg voor de jeugd’. Hierin hebben deelnemende gemeenten beschreven hoe zij ervoor willen zorgen dat meer jeugdigen veilig en gezond opgroeien. Uitgangspunt van dit kader is dat gemeenten, voor zover dat mogelijk is, jeugdzorg zoveel mogelijk lokaal organiseren en dat zij regionaal samenwerken wanneer dat efficiëntievoordelen oplevert. Onder meer hebben de gemeenten met elkaar afgesproken dat16: -

-

-

15

Wat lokaal kan, lokaal wordt georganiseerd: in de praktijk betekent dit dat met name de preventieve voorzieningen en voorzieningen voor inwoners met een lichte hulpvraag lokaal zijn georganiseerd. Er wordt gewerkt met gebiedsgerichte teams: elke gemeente heeft een eerstelijns voorziening ingericht waar jeugdigen en gezinnen met uiteenlopende vragen terechtkunnen. Regionaal wordt samengewerkt ten behoeve van de beschikbaarheid en kwaliteit van specialistische jeugdzorg. Daarbij hanteren de gemeenten de stelregel: hoe specialistischer de jeugdzorg, hoe logischer het is om (boven)regionaal samen te werken.

AEF (2022), Resultaat gericht werken in de region Westfriesland Regionaal beleidskader, Zorg voor de jeugd 2022-2026, Samen stappen voorwaarts zetten. 16

26

Er zijn in het regionale beleidskader verder drie zorginhoudelijke speerpunten benoemd waar de gemeenten de komende jaren op willen inzetten: -

-

Er wordt ingezet op normaliseren van probleemgedrag. Normaliseren is lastig te definiëren. Het Nederlands Jeugdinstituut (NJI) heeft hier verschillende perspectieven op17. Een van die perspectieven heeft betrekking op dat opvoeden in toenemende mate een privézaak is geworden, wat ouders onzeker maakt waardoor ze eerder een beroep doen op professionals om het gedrag van hun kind te verklaren of te beoordelen. Normaliseren betekent in dit verband dat opvoeden meer als een maatschappelijke opgave wordt gezien, in plaats van als verantwoordelijkheid van individuele ouders. De gemeenten willen daarom het netwerk waarin de jeugdige opgroeit, versterken en ondersteunen zodat gezin, vrienden, klasgenoten en buren een optimale rol kunnen spelen. Een ander perspectief op normaliseren gaat uit van de zelfredzaamheid, eigen kracht, eigen verantwoordelijkheid en eigen regie van opvoeders en hun omgeving. Gemeenten willen jeugdigen en gezinsleden zo veel mogelijk zelf de regie geven. Uitgangspunt is dat de verantwoordelijkheid voor het welzijn in eerste instantie bij de jeugdige zelf en zijn gezin ligt en wanneer dit niet meer gepast is, verschuift deze naar het lokale team of een andere hulpverlenende partij. Daarbij opereren de gemeenten volgens het principe ‘één gezin, één plan, één regisseur’.

De gemeenten zetten in op het voorkomen van jeugdzorg wanneer dat kan, maar beschermen wanneer dat moet. Door onder meer tijdig hulpvragen te signaleren wil men voorkomen dat problemen groter worden waardoor uiteindelijk zwaardere zorg moet worden ingezet. Dit willen de gemeenten bereiken door voor lichte vragen laagdrempelige, vrij toegankelijke voorzieningen te bieden, zoals (school)maatschappelijk werk, het consultatiebureau en het jongerenwerk. De voorzieningen worden ook wel het ‘voorveld’ of ‘voorliggende voorzieningen’ genoemd. Wanneer deze hulp onvoldoende (passend) is, kan de inwoner terecht bij de gemeente om in kaart te brengen wat de problemen precies inhouden en op welke leefgebieden die problemen spelen. Daarbij kan worden bekeken of specialistische zorg nodig is en of dat eventueel moet worden aangevuld met ondersteuning uit het voorveld: Dit betekent dat de gemeenten toegankelijke jeugdzorg bieden wanneer dat nodig is, zonder hoge drempels als lange wachtlijsten en ook dat ze waar nodig specialistische jeugdzorg inkopen.

Nieuwe regionale aanbesteding jeugdzorg Dit jaar liep de regionale aanbesteding van (hoog) specialistische jeugdhulp af. Per 1 juli 2025 wordt gewerkt volgens de nieuwe raamovereenkomsten. Aan de nieuwe raamovereenkomsten ging een inkoopproces vooraf van ongeveer 2,5 jaar. Dit komt mede doordat er in die 2,5 jaar ook andere raamovereenkomsten werden 17

Nederlands Jeugdinstituut, 2025, Wat is normaliseren? 9 perspectieven

27

afgesloten, waaronder ernstige dyslexie. Er is tijd besteed aan een proces om het regionale aanbod beter aan te laten sluiten bij de gemeentelijke (voorliggende) voorzieningen. Het projectteam inkoop zocht naar een balans tussen regionale uniformiteit en een lokale aanpak die aansluit bij lokale omstandigheden en behoeften. Nog steeds is het projectteam inkoop actief dat adviseert over de aansluiting tussen lokale voorzieningen en het regionale aanbod. In het kader van de nieuwe aanbesteding heeft men zich ook gebogen over de positionering van het regionale kader. Er is een gevoelde noodzaak om op regionaal niveau beleid te uniformeren, terwijl tegelijk de behoefte bestaat om onderdelen (zoals preventief beleid) meer lokaal te verankeren. Er zijn met name drie thema’s waarop men regionaal strakker en uniformer wil sturen: -

-

-

Resultaatgericht werken: per zorgtraject moet duidelijker worden welke doelen met een behandeling moeten worden bereikt. Na het hulptraject moet worden geëvalueerd in hoeverre de doelen zijn bereikt. Afstemmen met huisartsen: de bekendheid onder huisartsen met de gemeentelijke eerstelijnshulp moet worden verbeterd. Huisartsen moeten deze voorziening vaker betrekken in hun overweging om patiënten door te verwijzen naar specialistische hulp Terugdringen van de inzet van lokale maatwerkvoorzieningen. Gemeenten hebben de ambitie om maatwerkvoorzieningen terug te dringen. Hierop is het beleid aangescherpt. Samen met de netwerkorganisatie wordt er lokaal op aangedrongen, om bij doorverwijzing naar specialistische zorg, zoveel mogelijk gebruik te maken van de regionaal gecontracteerde aanbieders.

Advies Hervormingsagenda Jeugd Westfriesland De opdracht die de gemeenten met de nationale hervormingsagenda hebben gekregen wordt in Westfriesland vooral opgepakt als een opdracht tot het beter beheersen van de jeugdzorg. Gezamenlijk vertrekpunt van de gemeenten (portefeuillehouders jeugdzorg) is om ook op termijn de jeugdzorg beschikbaar te hebben voor kinderen die het echt nodig hebben en het daarbij ook betaalbaar te houden. De adviesnota die zij lieten opstellen verwoordt het als volgt: ‘De enige manier om dit te bereiken is het verminderen van de toestroom naar de specialistische jeugdzorg: minder toewijzingen én kortere zorgtrajecten. Normaliseren en beschikbaar hebben van een ander aanbod van voorzieningen is daarbij essentieel. 'Waarbij de sleutel ligt in de regierol van het Lokale Team.’ Om er te komen zijn onder andere de volgende voorstellen gedaan18: -