Bijlage 2 SIHP – Reflectie op en adviezen over uitvoering Integraal Huisvestingsplan, okt. 2021,Bijlage 3 SIHP 2020

SIHP Hoorn Reflectie op en adviezen over uitvoering SIHP

20 oktober 2021 - concept

Inhoud 1.

Samenvattend advies oplossingsrichtingen (1 – 2)

3

2.

Inleiding

5

3.

Reflectie op uitgangspunten SIHP (1 – 6)

6

4.

Adviezen uitgangspunten SIHP (1 – 2)

11

5.

Reflectie op inhoudelijke planvorming SIHP (1 – 5)

14

6.

Adviezen inhoudelijke planvorming SIHP (1 – 2)

19

7.

Reflectie op financiën SIHP (1 – 3)

21

8.

Adviezen financiën SIHP (1 – 5)

24

9.

Reflectie op organisatie uitvoering SIHP (1 – 2)

29

10.

Adviezen organisatie uitvoering SIHP

31

Bijlage 1 – Effecten alternatieve scenario’s

32

19-10-2021 - concept

2

1. Samenvattend advies oplossingsrichtingen (1) In de navolgende rapportage geven we telkens eerst een reflectie op wat we in het SIHP tegenkomen en waar wat ons betreft verbeterpunten aan te wijzen zijn. Vervolgens vertalen we dit naar concrete adviezen. Deze adviezen zijn er op gericht om het SIHP en de afspraken tussen gemeente en schoolbesturen bestendiger te maken. Niet elk advies is direct van invloed op de financiële resultaten van het SIHP en het oplossen van de mismatch tussen benodigde en beschikbare middelen, maar draagt daar indirect zeker aan bij. Wij bevelen u dan ook aan ook de adviezen die meer indirect bijdragen ter harte te nemen en mee aan de slag te gaan. Adviezen die naar onze mening direct bijdragen aan het financieel vlottrekken van de uitvoering van het SIHP zijn: • Voortzetten lopende projecten, omdat vertraging alleen maar kostenverhogend werkt. Bovendien passen de extra kosten binnen de reserve Onderwijshuisvesting; • Heroverwegen plannen op wijkniveau, vanuit opgave om aantal kleine scholen te beperken: in meer of mindere mate kansrijk in 7 wijken, waarbij tot wel 30% kostenreductie (op wijkniveau) kan worden bereikt ten opzichte van huidige plannen in SIHP; • Loslaten theoretische benadering van oplossingsrichting revitaliseren: benader deze oplossingsrichting meer vanuit de praktijk.

Bij gelijkwaardige output specificaties als nieuwbouw, zal het in de praktijk al snel leiden tot een gelijkwaardig kostenniveau als nieuwbouw. Tegelijkertijd zou dat ook een gelijkwaardige afschrijvingstermijn rechtvaardigen; • Indexeren op basis van structurele prijsontwikkeling (zowel reserve als kosten), conjuncturele prijsontwikkeling opvangen door incidentele ingrepen en het betrekken van het gemeentebestuur bij deze systematiek.

19-10-2021 - concept

3

1. Samenvattend advies oplossingsrichtingen (2) • Niet temporiseren: temporiseren projecten biedt op korte termijn beperkte ruimte, maar op langere termijn niet. Vanuit financiële overwegingen niet temporiseren. Wel is het van belang om reële planningen voor de projecten in het SIHP op te nemen. Dit kan tot iets meer spreiding van projecten leiden. • Overweeg aanpassen afschrijvingstermijn voor nieuwbouw naar 50 jaar: de gemiddelde leeftijd van de huidige gebouwen op moment van vervanging (of revitalisatie) bedraagt ruim 55 jaar. Bovendien zijn er in de markt ontwikkelingen waarbij materialen zoveel mogelijk circulair worden toegepast en waarbij materialen na de levensduur van een gebouw nog een restwaarde vertegenwoordigt. Een langere afschrijftermijn achten wij daarom gerechtvaardigd en biedt veel (investerings)ruimte; • Kies voor ENG als kwaliteitsniveau. BENG vergt een nieuwe investeringsimpuls voor 2050 (of 2040 als de gemeente in 2040 energieneutraal wil zijn en is dus alleen op korte termijn goedkoper; • Leg het bouwheerschap weer bij de schoolbesturen, maar zorg voor duidelijke afspraken over betrokkenheid van de gemeente in de projectorganisatie en de wijze waarop besluitvorming plaatsvindt. Zowel voor wat betreft haar verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting als voor de zaken die betrekking hebben op de ruimtelijke ordening.

19-10-2021 - concept

4

2. Inleiding Voor u ligt een korte rapportage die voortgekomen is uit een analyse van de documenten die de gemeente en de schoolbesturen in Hoorn hebben opgesteld voor de onderwijshuisvesting: het SIHP. De vraagstelling die wij meekregen: Reflecteer op het vastgestelde SIHP en kom met constructieve adviezen aan de hand waarvan de partijen in Hoorn met elkaar het SIHP kunnen uitvoeren. Kom ook met adviezen over temporiseren versus andere opties. Aanleiding voor dit vraagstuk is het opschorten van de uitvoering van het SIHP, in belangrijke mate als gevolg van een discrepantie tussen gereserveerde middelen en de actuele marktprijzen. Dit maakt het vraagstuk zeer urgent. Natuurlijk vooral omdat uitvoering van de projecten noodzakelijk is om de onderwijskwaliteit in de gemeente te waarborgen, maar ook omdat opschorten van projecten geen oplossing biedt en het probleem eerder vergroot. Onze reflectie heeft betrekking op de uitgangspunten die zijn gehanteerd voor het SIHP, de inhoudelijke planvorming, de financiële vertaalslag en tenslotte de organisatie van de uitvoering van het SIHP. Het resultaat is een aantal oplossingsrichtingen en adviezen om de vastgelopen situatie vlot te trekken. We geven daarbij richting aan, maar geen concrete vertaalslag naar nieuwe projectdefinities.

Op basis van gezamenlijke overeenstemming over de toe te passen oplossingsrichtingen dienen gemeente en schoolbesturen vervolgens nadere uitwerking te geven aan die oplossingsrichtingen. Die samenwerking tussen partijen blijft cruciaal voor het welslagen van de slag om de kwaliteit van de onderwijshuisvesting in de gemeente Hoorn toekomstbestendig te maken. De afgelopen periode hebben we intensief en prettig samengewerkt. We hebben de beschikbare informatie doorgenomen, gesprekken gevoerd, uitvoerig met elkaar overlegd, bevindingen beschreven en deze voorzien van adviezen. We zien zeker mogelijkheden om het SIHP in Hoorn de komende jaren op verstandige manier uit te voeren. In deze rapportage lichten we toe hoe we dat zien.

19-10-2021 - concept

5

3. Reflectie op uitgangspunten SIHP (1) Algemeen • In het SIHP worden regelmatig voorstellen gedaan of adviezen voorgelegd, maar een duidelijke keuze en/of onderbouwing daarvan ontbreekt. Daarmee kunnen onduidelijkheden over gemaakte afspraken ontstaan. Leerlingprognoses • In het SIHP zijn de prognoses opgesteld door Pronexus in 2019 (in opdracht van gemeente) als uitgangspunt gehanteerd; • Schoolbesturen geven aan zelf ook prognoses op te laten stellen die afwijken van de Pronexus prognoses, waarbij zij meer genuanceerd naar de ontwikkelingen in de omgeving van de scholen (over wijkgrenzen heen) kijken; • Het is niet duidelijk of de gehanteerde uitgangspunten voor het opstellen van de prognoses tussen gemeente en schoolbesturen in voldoende mate zijn afgestemd en met elkaar vastgelegd. Door consensus te ontwikkelen over de uitgangspunten (input voor prognoses), creëert men ook draagvlak en consensus over de uitkomsten van de prognose. Dat is ogenschijnlijk onvoldoende (expliciet) gebeurd in het traject.

19-10-2021 - concept

6

3. Reflectie op uitgangspunten SIHP (2) Leegstand versus ruimtetekort • Een belangrijk probleem dat wordt benadrukt in het SIHP is een aanzienlijke mismatch tussen ruimtebehoefte en beschikbare ruimte, wat (tekort of overschot) samenhangt met het karakter van een wijk. Wij zien onvoldoende samenhangende oplossingen hiervoor terug in het SIHP en merken het volgende op: • een reflectie op de ontstane situatie en een vertaalslag naar nieuwe wijkontwikkelingen ontbreekt, waardoor het risico ontstaat dat er opnieuw in dezelfde valkuilen wordt getrapt aangaande een bestendige spreiding en capaciteitsverdeling • de in het SIHP gepresenteerde leegstand is niet gecorrigeerd met gebruik (huur) van ruimte ten behoeve van kinderopvang, waardoor een irreëel beeld ontstaat over de benutting van (en beschikbare m2-s in) de locaties • alleen bij scenario’s in het SIHP waar sprake is van vervangende nieuwbouw wordt een reductie bereikt in gebouwoppervlak, bij revitalisatie lijkt dit thema op de achtergrond te verdwijnen

Vaste voet • De gemeente Hoorn hanteert bij alle basisschoollocaties (met eigen locatienummer) een vaste voet (200 m2 bvo), ongeacht of het een hoofdlocatie of dislocatie betreft. Een vaste voet vertegenwoordigt al snel een investeringswaarde van ongeveer € 0,6 miljoen; • Opvallend is dat voor VSO locatie De Spinaker ten behoeve van de vervangende nieuwbouw geen vaste voet wordt berekend (formeel/administratief een dislocatie van De Spinaker Alkmaar), maar gelet op de onderlinge afstand is zeker sprake van spreidingsnoodzaak;

19-10-2021 - concept

7

3. Reflectie op uitgangspunten SIHP (3) Schoolgrootte (1) • In Hoorn is de opheffingsnorm gesteld op 190 leerlingen. • In totaal 14 van de 26 schoollocaties basisonderwijs (niet vallend in categorie ‘overig’) hebben of gaan op basis van de gehanteerde leerlingprognoses naar verwachting naar een leerlingaantal kleiner dan de opheffingsnorm. Voor 5 van deze locaties wordt uitgegaan van vervangende nieuwbouw en voor 7 van revitalisatie. Voor 1 locatie wordt uitgegaan van samenvoeging met een andere en voor 1 locatie wordt nog geen scenario (en investeringsbedrag) aangegeven; • Waarom schoollocaties waarvan het leerlingaantal onder de opheffingsnorm duikt in stand worden gehouden wordt niet onderbouwd of toegelicht in het IHP; • Investeringen in schoollocaties met leerlingenaantallen onder de opheffingsnorm (‘kleine scholen’) liggen relatief gezien, per m2 bvo ongeveer 10% tot 15% hoger dan investeringen in grotere schoollocaties; • In wijken waar drie of meer locaties aanwezig zijn en minimaal één daarvan onder de opheffingsgrens zit of komt, zijn aanzienlijke inverdieneffecten te realiseren indien het aantal locaties wordt teruggebracht: • Relatief lagere investeringskosten bij grotere projecten • Minder gebouwoppervlak door reductie vaste voeten • Opbrengstpotentie vrijvallende locatie

19-10-2021 - concept

8

3. Reflectie op uitgangspunten SIHP (4) Schoolgrootte (2) • Bij het beoordelen van de schoolgrootte zoals voorgaand omschreven dient wel ook rekening te worden gehouden met IKC vorming en andere vormen van brede maatschappelijke inzet van de onderwijsgebouwen: niet in elke situatie dient de oplossing te worden gezocht in het beperken van het aantal locaties, maar in bepaalde situaties kan schaalvergroting ook worden gevonden in verbreding. Technische beoordeling • In het SIHP wordt geen inzicht gegeven in de technische staat van de schoolgebouwen, waardoor het in elk geval lijkt alsof dit niet is meegewogen in het afwegen van scenario’s en bepalen van prioriteiten. Schoolbesturen geven aan dat de technische staat wel onderdeel is geweest van het bepalen van de prioritering van projecten, maar op welke wijze en volgens welke uitgangspunten is niet eenduidig vastgelegd (of wij hebben het niet teruggezien). Kwalitatieve uitgangspunten • Uitwerking van het SIHP vindt plaats in 4 scenario’s, gebaseerd op verschillende kwaliteitsnormen die grotendeels achterhaald zijn: scenario’s 0 (VNG normkosten), 1 (BENG) en 2 (BENG en Frisse Scholen klasse B).

Alleen scenario 3 (ENG en Frisse Scholen klasse B) biedt een bestendig kwaliteitsniveau in het perspectief van de klimaatdoelstellingen die de gemeente Hoorn zichzelf heeft toegedicht in 2040 danwel de klimaatdoelstellingen ‘Parijs’ voor 2050;

19-10-2021 - concept

9

3. Reflectie op uitgangspunten SIHP (5) Projectdefinities • In het SIHP wordt onderscheid gemaakt tussen vervangende nieuwbouw en revitaliseren. Daarnaast worden onder de noemer renovatie diverse overige maatregelen aangegeven; • Voor vervangende nieuwbouw en revitalisatie worden gelijkwaardige output-specificaties gehanteerd: Frisse Scholen klasse en duurzaamheidsambitie (BENG of ENG). In hoeverre die specificaties haalbaar zijn binnen redelijke financiële kaders wordt niet toegelicht of ter discussie gesteld; • Ondanks deze gelijkwaardige output-specificaties wordt voor nieuwbouw een afschrijvingsperiode van 40 jaar gehanteerd en voor revitalisatie 25 jaar. Financieel (1) • De financiële doorrekening van het SIHP is gebaseerd op prijspeil 2019. Met de huidige marktontwikkeling is dit geen realistisch prijspeil (meer); • Prijzen zijn nominaal opgenomen in het SIHP, wat inhoudt dat geen rekening gehouden wordt met indexering. Ook in het rekenmodel dat de gemeente hanteert voor de vertaalslag naar jaarlasten en de (uitputting) van de reserve Onderwijshuisvesting wordt geen rekening gehouden met indexering, zowel aan de lastenkant als de batenkant niet;

19-10-2021 - concept

10

3. Reflectie op uitgangspunten SIHP (6) Financieel (2) • Het aantal leerlingen heeft invloed op de inkomsten van de gemeente. In de reserve is de ontwikkeling van het leerlingaantal niet meegenomen. • Diverse locaties die in het SIHP zijn aangemerkt voor vervangende nieuwbouw hebben nog aanzienlijke boekwaarden. Over het afwaarderen hiervan en of dat nog van invloed is op de reserve Onderwijshuisvesting worden geen uitspraken gedaan in het SIHP; • Bij de gehanteerde investeringskosten worden diverse kosten buiten beschouwing gelaten, zoals kosten voor bouwrijp maken, kosten voor (aanpassingen aan) infrastructuur rond de school of kosten voor (asbest)sanering. Hoewel deze uitsluitingen expliciet worden benoemd in het SIHP, wordt niet duidelijk vanuit welke budgetten deze aanvullende investeringen worden gedekt. De vraag is of de gemeente voldoende rekening houdt met dergelijke aanvullende kosten op het moment dat een project (nieuwbouw of revitalisatie) zich voordoet.

19-10-2021 - concept

11

4. Adviezen uitgangspunten SIHP (1) • Zorg voor gedragen leerlingprognoses: • Bereik overeenstemming over de te hanteren prognosetool (en uitvoerder) en stel deze vast in OOGO; • Bereik overeenstemming tussen gemeente en schoolbesturen over uitgangspunten en broninformatie (zoals woningbouwontwikkelingen) voor de leerlingprognoses en stel deze vast in OOGO; • Bespreek resultaten leerlingprognoses in OOGO en stel deze na akkoord van alle partijen vast in OOGO; • Zorg voor een goed systeem om updates van de leerlingenprognoses te vertalen in de projecten.

• Zorg voor een betrouwbaar inzicht in de benutting van de gebouwen (onderwijs, opvang en wellicht breder maatschappelijk) en weeg niet-onderwijs gebruik mee in bepalen oplossingsrichting; • Neem de vorming van IKC’s integraal op als uitgangspunt voor de planvorming en de afweging voor een projectdefinitie; • Ga consequent om met toekenning van vaste voet bij bepalen normatieve ruimtebehoefte, maar verlies niet de noodzakelijke functionaliteit op een locatie in de praktijk uit het oog; • Vorm een duidelijke visie op de (on)wenselijkheid van scholen die onder de opheffingsnorm zitten of komen en handel daar naar bij het opstellen van het strategisch integraal huisvestingsplan. Gelet op het hoge percentage kleine scholen en de integrale opgave adviseren wij het aantal te beperken. Uitzonderingen kunnen zo ook beter in een referentiekader worden beargumenteerd en gelegitimeerd;

19-10-2021 - concept

12

4. Adviezen uitgangspunten SIHP (2) • Breng de technische staat van de locaties in kaart, zodat de informatie daarover vastligt, gedeeld kan worden en kan worden gebruikt bij afwegingen voor een toekomstperspectief; • Hanteer als uitgangspunt voor nieuwbouw minimaal duurzaamheidsniveau ENG en Frisse Scholen klasse B, met de ambitie om dit waar mogelijk al op niveau Nul-Op-Meter (NOM) te brengen; • Ga voor de oplossingsrichting revitalisatie uit van dezelfde ambitie, maar beschouw dit minder strikt als minimale eis omdat in de praktijk bij revitalisatie de verhouding tussen (meer)kosten en de milieu-opbrengsten uit het lood kunnen slaan.

Een businesscase op locatieniveau dient uitsluitsel te geven over wat haalbaar en verstandig is; • Hanteer bij gelijkwaardige output-specificaties ten aanzien van gebouwkwaliteit ook gelijkwaardige afschrijvingstermijnen; • Zorg ervoor dat uitgegaan wordt van zo actueel mogelijke reële investeringsbedragen en zet investeringsbedragen in de tijd uit op basis van een redelijke prijsindex (zie verder onder adviezen financiën SIHP); • Breng tussentijdse extra of rest afboekingen van boekwaarden in kaart zodat dit ook een duidelijk beeld geeft bij de totale opgave; • Houd voldoende rekening met (indirecte) kosten die vaak gepaard gaan met nieuwbouw of revitalisatie van gebouwen, die niet in de gehanteerde investeringsbedragen zitten verwerkt (en ook niet in de scope die de VNG hanteert). De uitsluitingen zijn benoemd in het SIHP, maar zorg er wel voor dat dergelijke kosten ergens uit gedekt kunnen worden en niet voor onnodige vertraging leiden;

19-10-2021 - concept

13

5. Reflectie op inhoudelijke planvorming SIHP (1) Afweging projectdefinitie • Afweging nieuwbouw of revitalisatie gebaseerd op theoretisch rekenmodel waarbij: • voor revitalisatie kostenniveau van 70% nieuwbouw wordt gehanteerd • en voor revitalisatie 25 jaar afschrijving (tov 40 jaar bij nieuwbouw) • en bij nieuwbouw wordt uitgegaan van normatieve ruimtebehoefte, terwijl bij revitalisatie van bestaande gebouwoppervlak zonder rekening te houden met gebruik door opvangfuncties

• Alleen waar sprake is van recente verduurzamingsmaatregelen (vervanging kozijnen of vervangen dakpakket) wordt keuze voor revitalisatie gemaakt “omdat er anders sprake is van kapitaalvernietiging”… een argumentatie die wat ons betreft niet gericht is op een toekomstbestendig scenario; • Bij projecten die in de eerste of tweede tranche zijn ingedeeld (0 – 5 jaar; 5 – 10 jaar) wordt een afweging gemaakt. Naarmate de projecten verderop in de tijd zijn geprioriteerd wordt de projectdefinitie minder concreet terwijl er wel bedragen worden opgenomen. De afweging voor de betreffende bedragen is niet bij elke locatie duidelijk onderbouwd. Oftewel: de onzekerheid in planvorming neemt op langere termijn in het SIHP toe, maar die onzekerheden worden niet afgedekt in de financiële vertaalslag;

19-10-2021 - concept

14

5. Reflectie op inhoudelijke planvorming SIHP (2) Scenariokeuze • In het SIHP wordt de keuze voor scenario 2 vastgesteld: kwaliteitsniveau BENG en FS klasse B. Eerder gaven wij al aan dat dit geen duurzaam perspectief voor het SIHP oplevert. Nu kiezen voor BENG betekent in het licht van de klimaatdoelstellingen (gemeente 2040, Parijs 2050) dat uiterlijk binnen 25 jaar opnieuw moet worden geïnvesteerd. Dat levert een aanzienlijke extra last op in de totale huisvestingsportefeuille. Het vast te stellen uitgangspunt zou minimaal ENG moeten zijn en waar mogelijk zelfs NOM (nul-op-de-meter); Wijkgerichte oplossingsrichtingen (1) • Voor de wijken Hoorn Noord, Grote Waal, Risdam Noord, Risdam Zuid, Blokker, Zwaag, Kersenboogerd West en Kersenboogerd Zuid geldt dat er minimaal één locatie is die (op termijn) onder de opheffingsnorm komt, terwijl dit geen effect heeft op de voorgestelde oplossingen. Dit houdt in dat relatief veel kleinere locaties in stand worden gehouden (of zelfs vervangende nieuwbouw krijgen). Dit heeft een dubbel negatief effect op de totale investeringssom: én er worden meer vaste voeten dan strikt noodzakelijk toegekend, én een kleine locatie vergt verhoudingsgewijs een hoger investeringsbedrag per m2 dan een grotere locatie. Dit nadeel loopt op tot wel 30%, afhankelijk van de specifieke wijk.

Vanuit de schoolbesturen zelf zou het waarborgen van de onderwijskwaliteit op kleine eenheden moeten meewegen bij instandhouding van kleine eenheden; • Voor een aantal projecten geldt dat de schoolbesturen graag een aangepaste prioritering willen toepassen, waarbij zij wijkoverstijgend kansen zien om de behoefte en beschikbare m2-s op korte termijn meer in balans te brengen in combinatie met een duurzamer perspectief voor locaties waar sprake is van ruimtetekort en locaties waar sprake is van leegstand;

19-10-2021 - concept

15

5. Reflectie op inhoudelijke planvorming SIHP (3) Wijkgerichte oplossingsrichtingen (2) • Specifiek noemen wij daarbij de wijk Blokker (St Jozefschool en De Bussel), waar sprake is van normatieve leegstand, in relatie tot de ontwikkelingen die plaatsvinden in Bangert Oosterpolder. Het is verstandig om de oplossingsrichtingen in deze wijken samenhangend te beschouwen; • Specifiek aandacht vraagt ook het toekomstperspectief van B. van Boxmeer. In het SIHP wordt voor de korte termijn verwezen naar leegstand om het ruimtetekort op de eigen locatie op te vangen. Voor de langere termijn wordt alleen rekening gehouden met een revitalisatie van de huidige locatie en geen investering in uitbreiding. De afweging die wordt gemaakt tussen revitalisatie of vervangende nieuwbouw gaat daarin mank. Bovendien wordt hier als argument voor revitalisatie aangegeven dat er op korte termijn wordt geïnvesteerd in vervanging van kozijnen (waardoor vervangende nieuwbouw kapitaalvernietiging zou zijn); IKC ontwikkeling (1) • In het SIHP wordt wel gesproken over de ambitie om IKC’s te vormen en verwezen naar een visiedocument daaromtrent, maar er wordt in de uitwerking van de plannen op geen enkele manier invulling aan gegeven; • Zo wordt over de investering in gebouwdelen voor opvang geen uitspraken gedaan.

In de praktijk maken we mee dat gemeente wel bij nieuwbouw investeert in deze m2-s (voorfinanciering op basis van huurafspraak) maar niet bij revitalisatie;

19-10-2021 - concept

16

5. Reflectie op inhoudelijke planvorming SIHP (4) IKC ontwikkeling (2) • In het SIHP wordt wel gesproken over de ambitie om IKC’s te vormen en verwezen naar een visiedocument daaromtrent, maar er wordt in de uitwerking van de plannen op geen enkele manier invulling aan gegeven; • Zo wordt over de investering in gebouwdelen voor opvang geen uitspraken gedaan. In de praktijk maken we mee dat gemeente wel bij nieuwbouw investeert in deze m2-s (voorfinanciering op basis van huurafspraak) maar niet bij revitalisatie; • In veel bestaande locaties is al sprake van IKC-vorming. Het ruimtegebruik in de gebouwen ten behoeve van deze functies en de ontwikkeling daarin wordt niet inzichtelijk gemaakt. In deze bestaande situatie is, in elk geval bij een aantal locaties, al sprake van een huursituatie waarbij de opvangorganisatie huur betaalt aan de gemeente. Over het beheer van deze m2-s maakt de gemeente dan weer afspraken (operationeel en financieel) met het betreffende schoolbestuur. In hoeverre dit op eenduidige wijze is ingericht is niet bekend en wordt niet aangestipt in het SIHP; Financiële bijdrage schoolbesturen • In het SIHP wordt aangegeven dat partijen de ambitie hebben om ENG niveau te realiseren en wordt gesuggereerd dat schoolbesturen kunnen bijdragen vanuit inverdieneffecten op energie en onderhoud. Een concrete afspraak hierover ontbreekt in het SIHP.

In de praktijk van de projecten leidt dat tot onduidelijkheid over (afspraken over) de investeringsruimte van schoolbesturen;

19-10-2021 - concept

17

5. Reflectie op inhoudelijke planvorming SIHP (5) Afhankelijkheid projecten • Voor veel projecten wordt uitgegaan van het gebruik van leegstand in andere gebouwen om kosten voor tijdelijke huisvesting zoveel mogelijk uit te sparen. Mede daardoor hangt uitvoering van verschillende projecten met elkaar samen, wat het risico in zich heeft dat vertraging in het ene project automatisch leidt tot vertraging in de uitvoering van het andere project. Belangrijke notie daarbij is dat vertraging van de projecten al snel leidt tot aanvullende kosten, waardoor het aanvankelijke doel om kosten te besparen (deels) teniet wordt gedaan;

19-10-2021 - concept

18

6. Adviezen inhoudelijke planvorming SIHP (1) • Zorg voor een duidelijke en integrale afweging voor een oplossingsrichting bij elke locatie, waarbij de technische staat, functionaliteit, prestaties op het gebied van binnenklimaat en milieu, de benutting inclusief IKC vorming en eventueel bredere maatschappelijke functies, maar ook de bredere context in de wijk en aangrenzende wijk wordt meegenomen; • Baseer de afweging voor revitalisatie of nieuwbouw niet op een theoretisch rekenmodel met onevenredige afschrijvingstermijnen, maar op een uitgewerkte businesscase. De ervaring leert immers dat in veel gevallen een revitalisatie op en gelijkwaardig niveau als nieuwbouw een gelijkwaardig investeringsniveau vergt. Belangrijk daarbij is dat ook kosten voor bijkomende zaken (bijvoorbeeld tijdelijke huisvesting, sanering, e.d. worden meegenomen in de afweging); • Baseer afschrijvingstermijnen op de outputspecificaties, dus de uiteindelijk te realiseren kwaliteit en niet op een label nieuwbouw of revitalisatie; • Zorg dat je eerst een duidelijke visie op het toekomstperspectief voor een locatie hebt voordat je besluit om een renovatie investering te plegen.

Laat andersom geredeneerd een renovatiebeslissing uit het verleden ook geen doorslaggevende afweging zijn om het toekomstperspectief te bepalen; • Zorg dat er rekening wordt gehouden met onzekerheden in de plandefinitie op de langere termijn, zodat je niet over 15 jaar vast zit aan een oplossingsrichting die gebaseerd is op inzichten van nu;

19-10-2021 - concept

19

6. Adviezen inhoudelijke planvorming SIHP (2) • Heroverweeg de plannen die na de eerste tranche zijn geprojecteerd en ontwikkel wijkgerichte oplossingen met de opgave om het aantal kleine scholen significant terug te brengen en ruimtebehoefte en aanbod beter en meer toekomstgericht in evenwicht te brengen; • Meer concreet: • • • •

Lopende projecten (in wijk Binnenstad en VSO school Spinaker Hoorn) voortzetten: vertraging werkt alleen maar kostenverhogend; Acute knelpunten inzichtelijk maken en oplossen om kwaliteit onderwijs te waarborgen; Wijk Blokker en wijk Bangert-Oosterpolder in samenhang beschouwen en toekomstbestendige oplossingsrichting bepalen; In de wijken Hoorn Noord, Grote Waal, Risdam Noord, Risdam Zuid, Zwaag, Kersenboogerd West en Kersenboogerd Zuid heroverwegen oplossingsrichtingen vanuit opgave om aantal kleine scholen terug te brengen en een betere afweging voor nieuwbouw danwel revitalisatie.

• Geef duidelijk aan welke locaties reeds zijn ingericht als IKC en welke nog worden ingericht als IKC en welke ruimtelijke consequenties daarmee samenhangen. Maak duidelijke en eenduidige afspraken over de investeringen in die m2-s. De meest praktische en toekomstgerichte oplossing is dat gemeente voorfinanciert en de opvang op basis van een minimaal kostprijs dekkende huur in combinatie met een langjarig huurcontract (minimaal 10 jaar) voor dekking zorgt; • Maak duidelijke en haalbare afspraken over een financiële bijdrage van de schoolbesturen bij het realiseren van een hoger kwaliteitsniveau dan BENG (ENG of NOM), waarbij aantoonbaar exploitatievoordeel kan worden ingezet; • Heroverweeg de afhankelijkheid van projecten op het moment dat dit tot oplopende vertraging leidt.

19-10-2021 - concept

20

7. Reflectie op financiën SIHP (1) Investeringskosten • Er is een doorkijk gemaakt voor scenario 3, waarbij de stap naar ENG wordt gemaakt, overeenkomstig de ambitie van de gemeente. Bij scenario 3 wordt rekening gehouden met een bijdrage van schoolbesturen. Deze bijdrage wordt door de gemeente voorgefinancierd, met terugbetaling via een annuïteit in 40 jaar. Van belang is dat de bijdrage van de schoolbesturen reëel is en de terugverdientijd adequaat wordt onderbouwd. • De investeringskosten sluiten niet aan bij de actuele prijsontwikkeling. Second opinion van projecten 1e tranche tonen een verschil van 20% aan in de aanname prijspeil 2019. Elk project heeft direct een negatief effect op het saldo van de reserve, zoals opgenomen in scenario 2 en leidt tot een snellere afname van de reserve. Bijgaande figuur toont een tekort oplopend tot 1,5 miljoen euro in 2040. • In het SIHP zijn meerdere investeringsscenario’s opgenomen. Scenario 2 is vastgesteld. Dit scenario gaat uit van technische randvoorwaarden op basis van Bouwbesluit/BENG. Het vastgestelde scenario (2) sluit niet aan bij de ambitie om de voorraad in het jaar 2040 energieneutraal te maken. De doorkijk (3) doet dat wel.

19-10-2021 - concept

21

7. Reflectie op financiën SIHP (2) Reserve onderwijshuisvesting • Er is geen directe relatie tussen de inkomsten in het gemeentefonds en de opbouw van de reserve. De reserve is gebaseerd op het verleden. Inkomsten in het fonds zijn ook niet gelabeld, maar de gemeente heeft de omvang wel vergeleken met berekeningen van de PO-raad, en toen afgeleid dat de omvang daarbij aansluiting vindt. • De structureel beschikbare middelen in de reserve bestaan uit een vaste dotatie, correcties voor de rentevoet (extra ruimte voor investeringen) en vrijvallende kapitaallasten van bestaande investeringen. • De reserve wordt niet geïndexeerd. De gehanteerde systematiek (zonder indexeringen) zal/moet leiden tot periodieke structurele correcties via het instrument “ruimtevrager”. Zonder indexering zal dat in ieder geval bij elke tranche en bij elke vaststelling van de werkelijke stichtingskosten of businesscase moeten plaatsvinden. Volgens de systematiek zou vrijwel jaarlijks een extra ruimtevrager nodig zijn om de reserve niet uit te putten. Indien blijkt dat het verloop van de reserve – incidenteel of structureel – een dotatie nodig heeft, wordt dat voor besluitvorming aan de gemeenteraad voorgelegd. • Aanpassing van de structurele reserve als gevolg van een nieuwe prognose gebeurt ook via de ruimtevrager.

19-10-2021 - concept

22

7. Reflectie op financiën SIHP (3) Doorrekeningen • Het thans vastgestelde verloopoverzicht is gebaseerd op besluitvorming over de 1e tranche, tot 2025, maar zonder integrale aanpassing van de stichtingskosten van deze projecten naar de recente inzichten (ontwikkeling bouwkosten, second opinion). • In het SIHP – en het rekenmodel – worden nieuwbouw, revitalisatie en renovatie gebruikt als modaliteiten. Het onderscheid tussen de respectievelijk gehanteerde afschrijftermijnen en investeringen zullen niet leiden tot grote verschillen in de structurele lasten. Een lage investering met een korte afschrijftermijn (renovatie en revitalisatie) heeft immers een met nieuwbouw vergelijkbare jaarlijkse last tot gevolg. Renovatie en revitalisatie leiden wel eerder tot vrijval en nieuwe investeringsruimte.

19-10-2021 - concept

23

8. Adviezen financiën SIHP (1) • Houd scenario 3 (ENG) als uitgangspunt aan. Scenario 2 zal volgens de huidige ambitie leiden tot een tweede investeringsbehoefte binnen 20 jaar; • Maak heldere financiële afspraken tussen gemeente en schoolbesturen over de inzet van MI-middelen en voorfinanciering. Een adequate onderbouwing van de terugverdientijd is daarbij noodzakelijk en afstemming met de accountant vooraf aan te bevelen; • Corrigeer de investeringskosten volgens de werkelijke prijsontwikkeling. Neem in de aanpak een index op die aansluit op de structurele prijsontwikkeling van de investeringskosten en maak afspraken over tijdelijke fluctuaties van de trend (over- en onderschrijding van de structurele prijsontwikkeling, zoals bij actuele aanbestedingen. In bijgaande figuur is met rood het verloop aangegeven met een index (accres) van de inkomsten en de index op de prijsontwikkeling;

19-10-2021 - concept

24

8. Adviezen financiën SIHP (2) • Breng indexering aan als basis voor het bekostigingsmodel en maak afspraken over een periodieke aanpassing van het plan. Betrek de raad bij dit model van indexering. Gebruik de ruimtevrager periodiek (bijvoorbeeld bij een herijking). Verwerk daarin de effecten die niet structureel van aard zijn, zoals beleid of van de index of trend afwijkende financiële effecten; • Breng een relatie aan tussen de reserve en de opgave, bijvoorbeeld op basis van de leerlingaantallen. Indien de leerlingenaantallen stijgen, neemt ook de omvang van de uitkering toe; • Heroverweeg de afschrijvingssystematiek voor nieuw vastgoed. Financieel heeft het verlengen van de afschrijftermijn een aanzienlijk effect op de reserve (volledige compensatie van structurele prijsstijgingen). In 2022 kan dit vraagstuk worden meegenomen in de gemeentebrede aanpak van het afschrijfbeleid.

19-10-2021 - concept

25

8. Adviezen financiën SIHP (3) • Gemeente heeft temporiseren van de projecten als oplossingsrichting voorgesteld. Deze gedachte lijkt op het eerste gezicht een bruikbare oplossing: immers de druk op de reserve en investeringsruimte is in de eerste jaren hoog doordat veel projecten in die eerste jaren zijn geprojecteerd, terwijl in de periode daarna minder wordt geïnvesteerd (zie nevenstaand schema). • Er zijn modelmatig 2 varianten uitgewerkt, namelijk: • •

Middelen van het effect op de reserve over een periode van 20 jaar (spreiden van de projecten) Middelen van projecten van 20 jaar over grotere periode (verlengen van de projecten in de eerste 20 jaar over een periode van 25 jaar)

19-10-2021 - concept

26

8. Adviezen financiën SIHP (4) • Uitkomst van deze varianten is dat temporiseren door spreiding leidt tot een beperkt en tijdelijk voordeel in de reserve over de betreffende periode in tijd. Bij spreiding van de opgaven van de eerste 20 jaar over een langere periode (bijvoorbeeld 25 jaar) wordt het beeld vanzelfsprekend iets gunstiger, maar nog steeds beperkt; • Beide effecten compenseren de stijging van kosten niet: nog steeds aanvullende financiering nodig vanaf ca. 2035, tot ca. 1.500k(!) in 2040; • In de figuur op de volgende pagina is getoond dat een accres (=index) of wijziging van de afschrijvingsmethodiek een groter effect heeft; • Een besluit tot temporiseren heeft niet alleen gevolgen voor de mate waarin de reserve wordt uitgeput, het heeft mogelijk ook consequenties voor de kwaliteit van onderwijs, de onderwijsorganisatie en de onderhoudsopgave voor schoolbesturen. Een dergelijke afweging dient derhalve breder te worden beschouwd.

19-10-2021 - concept

27

8. Adviezen financiën SIHP (5)

19-10-2021 - concept

28

9. Reflectie op organisatie uitvoering SIHP (1) Voor reflectie op de organisatie van de uitvoering van het SIHP staat nog een aantal vragen uit. De reflectie en adviezen die wij in dit document aandragen dienen te worden beschouwd als een voorlopige stand van zaken gebaseerd op tussentijds overleg met de schoolbesturen en de eerste reacties op diverse vragen op dit vlak. Wij gebruiken het overleg met de schoolbesturen en de gemeente graag om hier een vervolg op te geven. Bouwheerschap • Wettelijk gezien ligt het bouwheerschap bij de schoolbesturen. Indien een schoolbestuur hiervoor argumenten heeft, kan het bij de gemeente worden belegd. Op dit moment is niet helder waarom het bouwheerschap bij de gemeente ondergebracht is; Karakter SIHP • Het SIHP bevat vele afspraken die tussen gemeente en schoolbesturen zijn gemaakt. Wij hebben de indruk dat de betrokkenheid van de schoolbesturen beperkt is geweest. De schoolbesturen lijken zich maar beperkt mede-eigenaar van het SIHP te voelen; • Het SIHP zou het karakter van een convenant hebben. Dit betekent dat schoolbesturen en gemeente zich beide volledig committeren aan de inhoud van het SIHP. Wij constateren dat dit niet het geval is.

19-10-2021 - concept

29

9. Reflectie op organisatie uitvoering SIHP (2) Planning • De planning van projecten wordt vaak rooskleuriger beschouwd dan dat deze feitelijk is. Het belang van realistische planning, uitgewerkt in verschillende fasen, is een belangrijk instrument voor de projectsturing. Risicomanagement • Wij hebben in het SIHP niets teruggevonden over belangrijke risico’s. Het is wel duidelijk dat het SIHP de nodige risico’s kent. De risico’s die de ene partij ervaart, kunnen soms door de andere partij worden verkleind.

19-10-2021 - concept

30

10. Adviezen organisatie uitvoering SIHP (1) • Heroverweeg hoe gemeente en schoolbesturen samen met het bouwheerschap om willen gaan. Maak duidelijke afspraken over de rol die je van elkaar verwacht, ten aanzien van zaken zoals betrokkenheid bij ontwerpkeuzes, toetsen van voorstellen, toekennen van financiering etc.. Het bouwheerschap hoeft niet binair te worden belegd: partijen kunnen er ook samen uitvoering aan geven (of in nauwe samenwerking); • Beschouw samen of het interessant is het projectleiderschap (collectief) bij een derde neer te leggen; • Werk het convenant-karakter van het SIHP nader uit door vast te leggen wat partijen precies van elkaar mogen verwachten (en wat niet); • Professionaliseer het risicomanagement zowel voor het SIHP als geheel als voor de projecten uit het SIHP.

19-10-2021 - concept

31

Bijlage 1 – effecten alternatieve scenario’s Wijk Binnenstad IKC Maria IKC Montessori Hoorn Noord Windvaan Fluitschip B. van Bockxmeer Grote Waal Zonnewijzer Ichthus Jules Vernes Risdam Noord Rank Flierefluiter KlimOp Risdam Zuid Kompas Pontonnier Windvaan Tweemaster Blokker St. Jozef Bussel Zwaag De Wingerd Ooievaarsnest Kersenboogerd West Wereldwijzer Parcival Ceder Kersenboogerd Zuid Klipper Dubloen Klipper Bres Tandem Dynamis Spectrum Elif Bangert Oosterpolder Socrates Roald Dahl

type ingreep (IHP herziening april 2020)

opheffings norm

voorstel investering

vervangende bouw vervangende bouw

boven boven

vervangende bouw revitalisering (ivm vervangen kozijnen)

onder boven

revitalisering (ivm vervangen kozijnen) huisvestingsoplossing huisvestingsoplossing

boven onder boven

vervangende bouw (IKC Risdam-Noord) vervangende bouw vervangende bouw (IKC Risdam-Noord)

boven onder onder

vervangende bouw vervangende bouw vervangende bouw

boven onder boven

vervangende bouw vervangende bouw

boven onder

€ € € € € € € € € € € € € € € € € € € € €

revitalisering (ivm vervangen kozijnen) revitalisering (ivm vervangen kozijnen)

boven onder

€ € €

huisvestingsoplossing huisvestingsoplossing huisvestingsoplossing

onder boven onder

huisvestingsoplossing huisvestingsoplossing uitbreiding huisvestingsoplossing huisvestingsoplossing huisvestingsoplossing huisvestingsoplossing

onder onder

nieuwbouw uitbreiding uitbreiding

19-10-2021 - concept

onder onder boven onder

9.408.487 4.928.746 4.479.741 4.510.888 2.363.002 2.147.886 8.426.463 2.461.851 3.009.226 2.955.386 7.287.852 3.609.526 1.935.378 1.742.948 9.207.788 3.803.524 2.020.903 3.383.361 5.012.513 2.995.886 2.016.627 6.708.798 4.121.188 2.587.610

€ 7.369.852 € 1.876.214 € 3.218.250 € 2.275.388 € 8.526.489 in Bres € 1.000.200 € 1.096.201 € 1.256.333 € 1.060.201 € 4.113.554 € € 2.000.400

jaar activeren

vervangen kozijnen

jaar activeren

ruimte behoefte

m2 in scenario

€ / m2

2024 2024

2.100 1.890

2.100 € 1.890 €

2.347 2.370

2032 2028 €

900 1.400

900 € 1.196 €

2.626 1.942

1.750 800 1.050

1.534 € 1.615 € 1.663 €

1.752 1.863 1.777

2025 2025 2025

1.483 700 610

1.483 € 700 € 610 €

2.434 2.765 2.857

2024 2024 2024

1.473 740 1.322

1.473 € 740 € 1.372 €

2.582 2.731 2.466

2027 2027

1.196 738

1.196 € 738 €

2.505 2.733

2.121 814

2.522 € 1.437 €

1.721 1.954

2035 2030 2035

849 1.300 1.075

1.134 € 1.300 € 2.673 €

1.655 2.476 851

2034 2034 2023 € 2033 2038 2038

864 1.126

1.050 1.795

1.615 € 390 € 710 € 1.278 € 2.474 €

619 3.080 1.769 830 1.663

2031 € 2039 2042

2026 € 2029 €

175.000

2021

225.750

2021

220.000 220.000

2021 2021

105.000 2023 (dak!)

1.080

boven

€

880.198

2023

2.872

300 €

2.934

boven

€

1.120.202

2023

2.550

400 €

2.801

Alternatief scenario sturend op handhaven Kosten opheffingsnorm gerekend per schoollocatie alternatief (geen rekening houdend met hoofd- of scenario nevenvestiging)

Besparing t.o.v. IHP

hier geen alternatief scenario opvallend hier is dat voor B. van Boxmeer tijdelijk wordt verwezen naar leegstand en financieel geen rekening wordt gehouden totale ruimtebehoefte obv 3 scholen: totale ruimtebehoefte obv 2 scholen: prijs/m2 bij schoolgrootte rond 1.700 m2 investering alternatief scenario totale ruimtebehoefte obv 3 scholen: totale ruimtebehoefte obv 2 scholen: prijs/m2 bij schoolgrootte rond 1.400 m2 investering alternatief scenario totale ruimtebehoefte obv 3 scholen: totale ruimtebehoefte obv 2 scholen: prijs/m2 bij schoolgrootte rond 1.700 m2 investering alternatief scenario totale ruimtebehoefte obv 2 scholen: totale ruimtebehoefte obv 1 school: prijs/m2 bij schoolgrootte rond 1.900 m2 investering alternatief scenario totale ruimtebehoefte obv 2 scholen: totale ruimtebehoefte obv 1 school: prijs/m2 bij schoolgrootte rond 2.900 m2 investering alternatief scenario totale ruimtebehoefte obv 3 scholen: totale ruimtebehoefte obv 2 scholen: prijs/m2 bij schoolgrootte rond 1.900 m2 investering alternatief scenario totale ruimtebehoefte obv 4 scholen: totale ruimtebehoefte obv 3 scholen: prijs/m2 bij schoolgrootte rond 2.000 m2 investering alternatief scenario

€ €

€ €

€ €

€ €

€ €

€ €

3.600 3.400 1.752 5.956.873 € 2.469.590 2.793 2.593 2.434 6.311.194 € 976.658 3.535 3.335 2.434 8.117.174 € 1.090.614 1.934 1.734 2.434 4.220.444 € 792.069 2.935 2.735 1.721 4.707.831 € 2.000.967 3.224 3.024 2.434 7.360.220 € 9.632 5.915 5.715 ntb ntb ntb

29% 13% 12% 16% 30% 0%

ntb

Gehanteerde prijsniveaus gebaseerd op IHP! Dus niet op prijs geactualiseerd. Het berekende effect is een combinatie van minder m2-s (vaste voeten) en een relatief lagere kostprijs per m2 bij grotere gebouwomvang. Bij wijken waar concrete en gelijkwaardige oplossingen zijn opgenomen in het IHP is de vergelijkbaarheid het grootst. De berekende waarden dienen als indicatief te worden beschouwd.

2 scholen worden in IHP scenario samengevoegd (Klipper), dan blijven nog 2 van de 3 scholen (exclusief Elif) onder de opheffingsnorm alternatief scenario in samenhang met ontwikkeling scenario Blokker

32