Van HIC naar HABBV def.docx

HABBV Anders kijken naar wat we al doen! Datum Versie Ingangsdatum

1.

april 2023 Raad 1-1-2023 (jaarrekening 2022 / begroting 2024)

Inleiding

Op 23 januari 2020 is door de raad de notitie Hoogeveen in Control (HIC) vastgesteld. Deze notitie beschrijft de werkwijze rondom de P&C-cyclus en de planning hiervan. Op 27 augustus 2020 is door de raad het rapport “Op weg naar een schone lei voor Hoogeveen” vastgesteld. In dit rapport wordt onder andere aangegeven dat in het kader van de financiële beheersing de inrichting van de financiële functie van groot belang is en de financiële functie versterkt moet worden. Naar aanleiding hiervan is de afgelopen jaren hard gewerkt om de financiële functie te herzien. Dit heeft onder andere als resultaat, dat de raad nu meerdere momenten per jaar heeft om zijn (financieel) contolerende taak en budgetrecht uit te voeren. Daarnaast heeft het college meer grip en overzicht op de financiën en de uitvoering hiervan. Het college heeft de ambitie om stappen te zetten in het kader van vereenvoudiging, concentratie en focus ten aanzien van bestuur, begroting en verantwoording. Een groot deel hiervan is vastgelegd in de notitie Planning en Control-cyclus Hoogeveen 2021. Deze notitie is door de raad vastgesteld op 26 augustus 2021. https://hoogeveen.raadsinformatie.nl/document/10443940/1/Notitie_Planning_en_Controlcyclus_2021 _1_juli_2021_def Nu de financiële functie is herzien is het ook tijd om de werkwijze en planning rondom de “nieuwe” P&C-cyclus te herzien.

Dit heeft geleid tot een nieuwe notitie: “Hoogeveense aanpak voor Bestuur, Begroting en Verantwoording.” Na vaststelling van deze notitie vervalt de eerder vastgestelde HIC.

2.

Opdracht

De auditcommissie is door de fractievoorzitters gevraagd een evaluatie van de HIC uit te voeren en de P&C-cyclus aan de passen aan de nieuwe financiële functie. Een werkgroep vanuit de auditcommissie, bestaande uit Martien van Dijk, Erik-Jan Kreuze, Derk Reneman, Jan de Bruin, Esther Gruppen en Cindy Elken is hier vervolgens mee aan de slag gegaan. Het voorstel van de auditcommissie is besproken met de fractievoorzitters en ligt nu voor ter besluitvorming door de raad.

PAGINA 1 VAN 10

PAGINA 2 VAN 10

3.

Afbakening

De evaluatie en de voorstellen tot aanpassing zijn gericht op het proces en de werkwijze. De inhoudelijke verbetering of aanpassing van begroting of jaarrekening is van belang, maar kent een eigen proces. Door de motie ‘smart’ wordt al gekeken naar de inhoud van deze kerndocumenten. Ook verdere ontwikkeling van inwonersparticipatie is niet uitgewerkt in dit document. Daartoe is een afzonderlijk traject opgestart.

4.

Het 10-4-1-principe van Hoogeveen

In Hoogeveen werken we met het 10-4-1 principe. De toekomstvisie is vastgesteld voor 10 jaar, collegeprogramma voor 4 jaar en de programmabegroting voor 1 jaar met een doorkijk naar 4 jaar. In het verleden bestonden er afzonderlijke (structuur-) visies. Op 8 maart 2018 is de toekomstvisie, voor het eerst gebundeld in één visiedocument, vastgesteld. Daarin zijn 5 pijlers vastgelegd, met per pijler de plannen en doelen voor Hoogeveen gedurende de periode 2018-2028. De pijlers zijn: 1. Sociaal 2. Economie 3. Omgeving 4. Veiligheid 5. Bestuur Bestuur wordt het fundament voor de andere vier genoemd. Ook wordt erop gewezen dat de vijf pijlers elkaar onderling beïnvloeden. De visies beginnen allemaal met ‘waar staan we nu’ en geven vervolgens antwoord op de vraag ‘wat is de opgave voor de toekomst’. https://www.hoogeveen.nl/beleid-en-visies/toekomstvisie In de periode 2018-2028 zijn drie verkiezingen. Na elke verkiezing wordt er een college-akkoord gesloten en vertaald in een collegeprogramma. Jaarlijks wordt verantwoording afgelegd over het gevoerde beleid van voorgaand jaar en wordt de begroting voor het komende jaar opgesteld. Deze jaarbegroting is onderdeel van een meerjarenbegroting die ook een periode van 4 jaar omvat en dus wordt ieder jaar een jaar t+4 toegevoegd aan de begroting en valt t-1 weg. De verantwoording (jaarrekening) gaat over jaar t-1.

Samengevat: ➢ 10 jaar vooruit in een ‘toekomstvisie’ ➢ 4 jaar vooruit in een college-akkoord en een meerjarenbegroting ➢ 1 jaar vooruit in een taak- en kaderstellende begroting

PAGINA 3 VAN 10

5.

Knelpunten

Bij de vaststelling van de HIC is input opgehaald over de knelpunten die werden ervaren. Een aantal van deze knelpunten bestaat nog steeds: 1. Beleidsmatig sturen richting een begroting is lastig. Financiële component overheerst te sterk; 2. Het gaat anno nu bij jaarrekening meer over financiën dan over beleid. Inhoudelijke verantwoording is evenzo belangrijk; 3. De planning rondom de jaarrekening wordt de laatste jaren niet gehaald; 4. Technische vragenavonden verlopen niet efficiënt en effectief; 5. In de cyclus van 10-4-1 is er jaarlijks aandacht voor de vertaling van 4 naar 1, maar waar is de bewaking van 10 naar 4? Moet we niet meer zicht hebben op of het beleid nog actueel is? Met de vaststelling van de HABBV worden deze knelpunten als volgt opgelost: 1. Door de invoering van de beleid- en uitvoeringscyclus (BUC) worden beleid en financiën meer bij elkaar gebracht. Bij de begrotingsbehandeling is er structureel te weinig tijd voor het inhoudelijke beleid. Door dit onder te brengen in een beleid- en uitvoeringscyclus (BUC) komt er meer ruimte om over de inhoud te spreken. 2. Net als bij de begrotingsbehandeling is er ook bij de behandeling van de jaarrekening te weinig tijd voor de inhoud. Door het invoeren van een jaarlijkse inhoudelijke monitoring bij de uitvoeringsprogramma’s heeft de raad veel meer zicht op de voortgang en resultaten. 3.

Deze planning is recentelijk bijgesteld in overleg met college en accountant. De verwachting is dat dit gaat helpen. Daarnaast wordt er binnen de organisatie hard gewerkt om meer zicht te krijgen op de planning. Het op pagina 5 beschreven overzicht van alle beleidsdocumenten gaat hierbij helpen. 4. Door het invoeren van twee schriftelijke en een fysieke ronde voor het stellen van technische vragen heeft de raad meer mogelijkheden gekregen om technische informatie te verkrijgen. Dit versterkt de positie van de raad. 5. Met het onder punt 3 beschreven overzicht krijgt de raad hier meer zicht op.

6.

Huidige P&C-cyclus

De belangrijkste raadsdocumenten zijn de financiële verordening en de notitie planning en controlcyclus Hoogeveen 2021. In deze documenten is de cyclus geregeld waarlangs de raad zijn budgetrecht in kaderstellende én controlerende zin uitoefent. De huidige P&C-cyclus kent vijf momenten waarop de raad zijn budgetrecht uitoefent: 1. Kadernota 2. Voorjaarsrapportage (GemRap I) 3. Programmabegroting 4. Najaarsrapportage (Gemrap II) 5. Jaarrekening De GemRap’s leiden altijd tot een begrotingswijziging.

PAGINA 4 VAN 10

7.

HABBV is een “cascade van bestuur”

In de huidige P&C-cyclus lopen beleid en financiën gelijk op. Zoals aangegeven bij de knelpunten (punt 5) is het nadeel hiervan, dat er te weinig tijd en aandacht voor het inhoudelijke beleid en verantwoording daarover kan worden besteed. De meeste aandacht gaat dan naar de financiën. Met de HABBV willen we dit daarom anders doen. We brengen in de P&C-cyclus uitsluitend de financiële producten onder. De inhoudelijke producten en verantwoording daarover worden verplaatst naar de verschillende beleidscycli. Wat betekent dit? Zoals beschreven onder punt 4 werken we met het 10-4-1 principe. ➢ HSV Hoogeveense strategische visie: 10 jaar ➢ BUC Beleid- en uitvoeringscyclus: 4 jaar ➢ BVC Begroting en verantwoordingscyclus: 1-4 jaar

Hoogeveense strategische visie (HSV)

Hoogeveense strategische visie heeft betrekking op: • Wat voor Hoogeveen willen we zijn? • Wat is de visie voor Hoogeveen en daarmee de stip op de horizon? • Wat zijn de lange termijn doelstellingen voor onze gemeente? • Werken aan brede welvaart vraagt een lange-termijn-strategie! Bij de vaststelling van de toekomstvisie op 8 maart 2018 is door het college de toezegging gedaan om de toekomstvisie 4-jaarlijks te evalueren en sneller indien dit nodig blijkt. Dit zou betekenen dat de evaluatie voor 2022 in de planning staat. Door de bestuurscrisis, coronapandemie en de verkiezingen is hier geen prioriteit een gegeven. Voorgesteld wordt om een korte evaluatie van de toekomstvisie in 2024 gereed te hebben.

Beleid- en uitvoeringscyclus (BUC)

Vanuit de strategische visie werken we aan verschillende beleidsterreinen. In bijlage B. van de jaarrekening 2021 is hiervan een overzicht opgenomen. https://www.hoogeveen.nl/fileadmin/hoogeveen/PDF/Organisatie/Jaarstukken_2021_gemeente_Hoog eveen.pdf De BUC bevat de volgende stappen: a. Hoogeveen kent 11 clusters van beleidsdocumenten (zie bijlage B jaarrekening 2021). Deze worden verdeeld in hanteerbaar aantal Beleids- en uitvoeringscycli; b. Een BUC dient ergens tussen 4 en 6 jaar geactualiseerd te worden. In de tussenliggende periode wordt jaarlijks verantwoording over de uitvoering afgelegd. c. Het beleidsdocument wordt vastgesteld door de raad. Het daaropvolgende uitvoeringsprogramma wordt ter kennisname aan de raad aangeboden; d. Het uitvoeringsprogramma geeft aan HOE beleid wordt uitgevoerd, wat de KPI’s zijn en hoe deze door raad (jaarlijks) gemonitord kunnen worden. Dus op welke wijze er verantwoording over het beleid wordt afgelegd;

PAGINA 5 VAN 10

e. Het is de ambitie om dit op termijn te combineren met (verplichte) beleidsindicatoren en/of indicatoren van de Monitor Brede Welvaart; https://www.cbs.nl/nlnl/publicatie/2022/20/monitor-brede-welvaart f. De BUC’s worden opgenomen op de LTA (Lange Termijn Agenda). Een BUC is niet iets nieuws. Er bestaan al veel beleidsdocumenten, met vaak ook een uitvoeringsprogramma. Bijvoorbeeld: • Herontwerp Sociaal Domein • Handhaving • Nota Volksgezondheid • Woon- zorgvisie Het doel van de HABBV is om de inhoudelijke behandeling van de diverse beleidsterreinen uit de (financiële) P&C-cyclus te halen en te behandelen op het moment dat het beleidsstuk aan de orde komt volgens de planning. Integrale afweging bij de programmabegroting blijft natuurlijk altijd mogelijk. Het is daarom wel van groot belang om in de BUC de financiële impact van dat beleidsonderdeel goed aan te geven. Om uitvoering te kunnen geven aan de BUC is het noodzakelijk dat er een compleet overzicht komt van alle beleidsdocumenten, voorzien van een tijdpad wanneer deze moeten worden herzien. Het voordeel hiervan is dat er gelijk een LTA ontstaat. Op basis van deze LTA kan het college en de SWO tijdig de personele capaciteit inplannen en al vroeg de planning en het tijdpad, inclusief behandeling door de raad opstellen. Voor de raad wordt dan ook inzichtelijk welke onderwerpen, wanneer op de agenda komen.

Ook de “eigen” speerpunten van de raad krijgen hierin een plek. Er wordt gestart met de beleidscycli die al zijn vastgesteld en een uitvoeringsprogramma bevatten. De globale verantwoordingsinformatie en de financiële toelichting daarop blijft in de begroting/jaarrekening staan zodat de raad een en ander integraal kan afwegen. De gewenste gedetailleerde verantwoordingsinformatie wordt niet opgenomen in de begroting/jaarrekening. Deze monitoring vindt plaats binnen de beleidscycli. Het is de bedoeling om organisch te groeien. Zoals eerder aangegeven starten we met de beleidscycli die al zijn vastgesteld. Daarin zijn vaak al afspraken gemaakt over monitoring door middel van beleidsindicatoren en KPI’s. Zodra een beleidscycli aan de orde is wordt bekeken: • Welke afspraken er over monitoring zijn gemaakt • Welke afspraken er zijn gemaakt over te monitoren beleidsindicatoren/KPI’s Naar aanleiding daarvan kunnen desgewenst aanvullende afspraken worden gemaakt over indicatoren/KPI/monitoring.

PAGINA 6 VAN 10

Strategische conferentie De strategische conferentie wordt verplaatst van de BVC naar de BUC. In het verleden werden al strategische conferenties gehouden. Gebleken is dat een strategische conferentie in het kader van financiën een lastige is. Immers, financiën raakt alle beleidsvelden en welke worden dan tijdens een strategische conferentie behandeld en met welk doel? Het is effectiever om een strategische conferentie vanuit de inhoud te organiseren. Om die reden worden strategische conferenties verplaatst naar de inhoudelijke behandeling binnen de BUC. Hierdoor kan per beleidscycli worden bepaald of een strategische conferentie wenselijk is en dus zou moeten worden opgenomen in betreffende cycli. De strategische conferentie wordt in samenwerking (raad/college/SWO) voorbereid, waarbij nadrukkelijk ook aandacht is voor participatie. ACTIES: ➢ Overzicht maken van alle beleidscycli die zijn vastgesteld en een uitvoeringsprogramma hebben. ➢ Planning maken van behandeling van deze beleidscycli en plaatsen op de LTA. ➢ Uitbreiding van de overige beleidscycli (zonder uitvoeringsprogramma) binnen de bestaande programma’s op organische wijze vormgeven.

PAGINA 7 VAN 10

Begroting en verantwoordingscyclus (BVC)

De BVC is primair gericht op de financiële sturing van de gemeente en heeft een directe relatie met de BUC. De BUC is sturend en de BVC is faciliterend. Anders gezegd: we bepalen uitvoerbaar beleid en laten daar de financiën op aansluiten. Maar….financiën bepaalt uiteindelijk wel het kader van wat wel en niet kan. We brengen daarom beleid en financiën bij elkaar. Zoals eerder beschreven zijn er vijf momenten waarop de raad spreekt en besluit over de financiën: bij de kadernota, de programmabegroting, twee GemRap’s (voorjaars- en najaarsrapportage) en bij de jaarrekening. Bij begroting en verantwoording vindt integrale afweging plaats. Binnen de BVC ligt de focus op de financiële documenten ➢ Beleid komt meerjarig terug en financiën jaarlijks! Onderdelen binnen de BVC Verantwoordingsdag/behandeling jaarrekening De jaarrekening moet in juni, compleet met accountantsrapportage, gereed zijn voor behandeling. Naar aanleiding van de concept-jaarrekening worden structurele effecten meegenomen in de kadernota. Er wordt tijdens een aparte avond aandacht besteed aan de verantwoording. Dit is geen reguliere raadsvergadering en wordt afzonderlijk gepland. Na de verantwoordingsavond wordt er in een reguliere raadsvergadering een besluit genomen over de vaststelling van de jaarrekening.

Het presidium bepaalt de werkwijze van de verantwoordingsavond en kan de auditcommissie hierover om advies vragen. Strategische (politieke) beschouwingen De strategische beschouwingen vinden plaats tijdens de behandeling van de Kadernota. Dat is het moment waarop de raad de kaders voor de programmabegroting meegeeft aan het college. Voorjaarsrapportage (GemRap I) De voorjaarsrapportage is een control- en sturingsinstrument en heeft als doel: Het rapporteren over de substantiële beleidsontwikkelingen, financiële afwijkingen in het lopende begrotingsjaar en risico’s en het nemen van bijsturingsbesluiten. De voorjaarsrapportage is een tussentijdse rapportage over de eerste vier maanden van het jaar, waarin de raad voor het eerst wordt geïnformeerd over de realisatie van de programmabegroting van het lopende jaar. De voorjaarsrapportage wordt besproken in de auditcommissie. De auditcommissie adviseert het presidium over de wijze van behandelen, bijvoorbeeld direct op besluiten of eerst bespreken tijdens de raadsvergadering. Begrotingsdag Eind oktober bespreken we de programmabegroting. Fracties bereiden een document voor waarin ze hun visie geven op de programmabegroting. Deze visie is vormvrij. Desgewenst bereiden fracties amendementen en moties voor. De visies, amendementen en moties worden 48 uur voor de kaderdag gedeeld met de raad en het college.

PAGINA 8 VAN 10

Deze documenten worden aan de agenda van de betreffende vergadering gekoppeld. Hiermee zijn alle stukken openbaar voor de raad, college, inwoners en pers. Iedereen kan zich hierdoor goed voorbereiden op de raadsbehandeling. Daarnaast wordt iedere fractie in de gelegenheid gesteld om middels een tekst van maximaal 100 woorden hun visie te presenteren op de raadspagina in het Torentje. Tijdens de raadsvergadering houden de woordvoerders een pitch van 2 minuten over hun visie. Daarna kunnen andere fracties reageren en/of vragen stellen. Interrupties en vragen tijdens de pitch zijn niet toegestaan. Tijdens de behandeling van de amendementen en moties kunnen meerdere woordvoerders per fractie het woord voeren. De behandeling is conform de werkwijze zoals beschreven in het Regelement van Orde. Besluitvorming over de programmabegroting, amendementen en moties vindt twee weken na de Begrotingsdag plaats. Najaarsrapportage (GemRap II) De najaarsrapportage is een tussentijdse rapportage waarin de raad wordt geïnformeerd over de realisatie van de programmabegroting van het lopende jaar. Het betreft een rapportage op de afwijkingen. Met de najaarsrapportage wordt een inschatting gegeven van het verwachte rekeningresultaat.

Verder is dit product de laatste mogelijkheid om de raad voorstellen te doen tot bijstelling van de baten en de lasten om in de jaarstukken begrotingsonrechtmatigheid van de uitgaven te voorkomen. De najaarsrapportage wordt besproken in de auditcommissie. De auditcommissie adviseert het presidium over de wijze van behandelen, bijvoorbeeld direct op besluiten of eerst bespreken tijdens de raadsvergadering. Daar waar het gaat om de werkwijze van behandeling door de raad, voor wat betreft de verantwoordingsavond, strategische beschouwingen, de begrotingsdag en de voorjaars- en najaarsrapportage, kan het presidium afwijken van hetgeen hierboven beschreven. Het presidium kan de auditcommissie hierover om advies vragen.

8.

Technische vragen jaarrekening en begroting

Raadsleden worden in de gelegenheid gesteld om technische vragen te stellen over de jaarrekening en de begroting. Politieke vragen kunnen worden gesteld tijdens de openbare behandeling van de jaarstukken. Er zijn drie momenten waarop technische vragen kunnen worden gesteld. De volgende werkwijze wordt gehanteerd: Eerste ronde: Een week na het verschijnen van de programmabegroting kunnen technische vragen schriftelijk worden aangeleverd bij de griffie. Een week later (dinsdag na de collegevergadering) worden deze vragen schriftelijk beantwoord. Inloopavond: Na de schriftelijke beantwoording is er een mogelijkheid tot het inlopen bij de wethouder financiën/financieel control om (aanvullende) mondelinge vragen te stellen.

PAGINA 9 VAN 10

Tweede ronde: Uiterlijk de dinsdag in de week voorafgaand aan de raadsvergadering waarin de jaarrekening/begroting wordt behandeld kunnen er nog technische vragen schriftelijk worden aangeleverd bij de griffie. Een week later ((dinsdag na de collegevergadering) worden deze vragen schriftelijk beantwoord. Voor het indienen van de vragen wordt voorlopig gewerkt met een standaard format in Excel. We streven ernaar dit in de toekomst te doen met behulp van een overzichtelijke applicatie. Dit zorgt ervoor dat het indienen en de verwerking van de vragen en antwoorden efficiënt verloopt. Het onderzoek naar de mogelijkheden is gaande.

9.

Evaluatie

Na invoering van de HABBV wordt na 1 jaar een korte evaluatiecheck gedaan waarna, indien nodig, bijgestuurd kan worden. Na 2 jaar volgt een uitgebreide evaluatie. De auditcommissie zal hier een voorstel voor voorbereiden.

10.

Reactie accountant op het in dit document beschreven proces

De accountant heeft het volgende oordeel gegeven over dit proces: “Wij kennen vanuit onze controlewerkzaamheden op hoofdlijnen het proces van de gemeente Hoogeveen als het gaat om de rapportages die worden opgesteld. Wij hebben kennisgenomen van de geïnventariseerde knelpunten in dit proces zoals beschreven in dit memorandum. Op basis van onze beoordeling van het memorandum en nadere toelichting door de organisatie en opstellers van het memorandum is de onderstaande reactie tot stand gekomen. a. Wij zijn van mening dat deze nieuwe rapportagestructuur van toevoegde waarde kan zijn in het verhogen van de informatiewaarde voor raadsleden van de gemeente. Het is een goede stap in de richting van het oplossen van de geïdentificeerde knelpunten. Een belangrijke voorwaarde hiervoor is dat randvoorwaarden goed worden ingevuld, met als voornaamste aspecten: de planning van de verschillende rapportages (en hoe dit op elkaar aansluit) en de onderlinge samenhang van de informatie tussen de rapportages. b. Wij identificeren potentiële valkuilen in dit proces als gevolg van een mogelijke overvloed aan informatie dan wel een te grote spreiding van informatie in de verschillende rapportages, met mogelijke inconsistenties als gevolg. Het is aan te bevelen dat de gemeente bij de implementatie van de nieuwe rapportagestructuur deze potentiële valkuilen in overweging neemt.

Wij adviseren verder: c. De leesbaarheid van het memorandum te vergroten door op elke individueel knelpunt te reflecteren en hierbij aan te geven hoe deze wordt verholpen in de nieuwe structuur. d. Een overzichtelijke (meer)jaren/jaarplanning te maken van de HSV, BUC en BVC en duidelijk te communiceren hoe de onderlinge samenhang binnen deze rapportagecyclus moet worden gezien. e. De consistentie van de informatie in de rapportages te waarborgen, o.a. het door het hanteren van een vast stramien voor de beoordeling van de voortgang van de verschillende beleidsterreinen. Ter illustratie geven wij hierbij het volgende voorbeeld:

PAGINA 10 VAN 10

o o

Per beleidsterrein wordt gereflecteerd op voortgang/status van de geïdentificeerde doelstellingen/KPI’s. Ter illustratie: inhoud, planning en financiën Per beleidsterrein wordt dezelfde beoordelingssystematiek gehanteerd, ter illustratie kan een (kleuren)schaal worden gehanteerd van 1. (behaald) naar 5. (niet behaald).”

Ondernomen acties naar aanleiding van het advies van de accountant: a. Dit wordt meegenomen bij de planning van de BUC’s. b. In de diverse rapportages wordt via links verwezen naar documenten. c. De oplossingen van de knelpunten is beschreven onder punt 5. d. Deze planning wordt gemaakt zoals beschreven op pagina 5. e. Er komt een standaard format voor deze rapportages. De accountant gaat hiervoor voorbeelden aanleveren.