Bijlage B4 - Memo - Totstandkoming opdrachtverstrekking GEHEIM - geanonimiseerde versie Openbaar gemaakt dd 13-2-2025

Memo GEHEIMHOUDING EX ARTIKEL 87 GEMEENTEWET juncto artikel 5.1 lid 2 onder i van de Wet open overheid

Aan

: Gemeentecontroller Hoogeveen

Van

: Concern-controller SWO

Datum

: 14 mei 2024

Onderwerp

: Totstandkoming opdrachtverstrekking “Deelopdracht 1 binnen de Raamovereenkomst Asfaltonderhoud 2024 Gemeente Hoogeveen”.

Achtergrond Eind februari 2024 kwamen de eerste signalen naar boven dat de aanbesteding van Asfalt in 2023 niet rechtmatig is aanbesteed. Op 3 april 2024 (verzonden op 8 april 2024) is de opdracht verstrekt voor deelopdracht 1 “Raamovereenkomst Asfaltonderhoud 2024 Gemeente Hoogeveen”. Dit terwijl op dat moment al signalen waren van onrechtmatige aanbesteding. Van de gemeentecontroller Hoogeveen heb ik de volgende opdracht gekregen: Opdracht 1. “Hoe is de opdrachtverstrekking voor deelopdracht 1 binnen de raamovereenkomst 2024 tot stand gekomen?” 2. “Wat zijn de overwegingen geweest om toch de opdracht te verstrekken voor deelopdracht 1”? 3. “Wat is hier in het proces niet goed gegaan”? Doel 1. Inzichtelijk maken hoe het proces van opdrachtverstrekking is verlopen en waarom het is gelopen zoals het is gelopen. 2. Hiervan leren voor de toekomst. Aanpak  Met alle actoren (onderstaande personen) binnen het proces om te komen tot deelopdracht 1 “Raamovereenkomst Asfaltonderhoud” is een gesprek gevoerd. Actoren:

Rol: (A) (B)

(C) (D) (E) Jelmer Mulder (F) Roelof P. Koning (G)

Actie:

Budgethouder Geen (was afwezig) Plv. Budgethouder Akkoord voor opdracht Opdrachtverantwoordelijke Steller Afdelingshoofd Geen actie Eenheidsmanager Geen actie Opdrachtgever Ondertekenen van opdracht Opdrachtgever Ondertekenen van opdracht

NB. In de initiële opdracht werd voorgesteld om een “groepsgesprek” te voeren met alle actoren die betrokken zijn bij de opdrachtverstrekking. Na overleg met Jelmer Mulder is besloten om individuele gesprekken te voeren. Na het gesprek zijn gespreksverslagen gemaakt en ter instemming teruggelegd of het een juiste weergave is van de gevoerde gesprekken. De gespreksverslagen zijn als bijlage bijgevoegd. Op basis van de gevoerde gesprekken met alle actoren kom ik tot de volgende bevindingen: Bevindingen 1. “Hoe is de opdrachtverstrekking voor deelopdracht 1 binnen de raamovereenkomst 2024 tot stand gekomen?” De voorbereiding voor de opdrachtverstrekking Asfalt 2024 is in oktober 2023 opgepakt. Ambtenaar C heeft een inkoopstartformulier ingevuld om de aanbesteding in gang te zetten. Dit inkoopstartformulier is vervolgens geaccordeerd door de afdeling Inkoop en de leidinggevende. Na accordering is de aanbesteding via ingenieursbureau MUG in gang gezet. Inkoop heeft akkoord gegeven om aan te besteden. Zie bijlage 3. De raamovereenkomst is eind 2023 met een Meervoudig Onderhandse Aanbesteding gesloten. In de periode van januari tot en met maart 2024 zijn de inhoudelijke voorbereidingen in overleg met de aannemer in gang gezet. Op 29 maart 2024 heeft de aannemer een prijsaanbieding gedaan door deelopdracht 1 binnen de raamovereenkomst Asfaltonderhoud 2024.

Ambtenaar C heeft de offerte in decos gezet. De opdrachtbrief (bijlage 1) is door decos gegenereerd. Vervolgens heeft ambtenaar C deze brief in concept op 3 april 2024 per mail (bijlage 2) gestuurd naar Ambtenaar (B) in CC aan onder andere ambtenaar D. Ambtenaar B was in verband met afwezigheid van ambtenaar A de plaatsvervangend budgethouder. Ambtenaar B heeft op deze mail geantwoord en akkoord gegeven voor de opdrachtverstrekking. Via het secretariaat is de opdrachtbrief naar directie ter ondertekening verstuurd. Ambtenaar F en Ambtenaar G hebben de opdrachtbrief (bijlage 1) ter ondertekening voorgelegd gekregen op 3 april 2024. Beide hebben zich hardop afgevraagd of ze deze deelopdracht 1 aan moesten verstrekken (ondertekenen). De vragen die zij daarbij aan ambtenaar B hebben gesteld zijn: 1. Zijn dit dezelfde asfaltstukken als waar de discussie over het jaar 2023 speelt? 2. Betreft dit uitgestelde werkzaamheden. Het antwoord daarbij was dat dit niet het geval was. Aangezien coöperatief meewerkte aan het onderzoek naar de gang van zaken in 2023 hebben ambtenaar F en ambtenaar G besloten om de opdracht te ondertekenen. De vraag of de opdracht rechtmatig was, kwam een week later naar voren bij ambtenaar F. Hij heeft in het CMT van 10 april gevraagd dit uit te zoeken. Op 11 april werd door de controller Hoogeveen geconstateerd dat de opdracht aan inderdaad onrechtmatig was.

Daarop heeft hij de wethouder bedrijfsvoering (ivm jaarrekening) en accountant (ivm jaarrekening) geïnformeerd.

2. “Wat zijn de overwegingen geweest om toch de opdracht te verstrekken voor deelopdracht 1”? Ambtenaar C geeft aan: Ambtenaar C geeft aan dat er achterstand is in onderhoud van straten en wegen. Je wil onder goede weersomstandigheden, periode april t/m half november, de asfalteringswerkzaamheden uitvoeren. De aannemer moet de kwaliteit ook kunnen garanderen. Dit betekent dat je vanaf maart/april terug moet gaan tellen om in het goede jaargetijde in uitvoering te kunnen. De aanbesteding neemt een maand in beslag. Na opdrachtverlening heeft de aannemer nog 2/3 maanden nodig om de constructie van de wegen te boren en deelopdrachten uit te werken (offertes maken verschillende wegen). Vervolgens moet er nog een prioritering plaatsvinden van welke wegen in uitvoering kunnen worden genomen. Als de prioritering heeft plaatsgevonden moet er nog een interne afstemming plaatsvinden met andere vakdisciplines (verkeer, groen, riolering, etc.) om te kijken of er werk met werk kan worden gemaakt. Mocht hier wat uitkomen dan kan het zijn dat dit ook nog een keer de participatie in moet (denk aan inpassen van verkeerskundige maatregelen). Tot slot moet er voorafgaande aan de uitvoering ook nog minimaal 2 weken van tevoren worden gecommuniceerd over de werkzaamheden.

Er moet dus een “het treintje” op gang komen waarin alle voorgenoemde onderdelen op elkaar aansluiten en er dan in de periode maart/april kan worden gestart met de werkzaamheden. In het algemeen hebben de niet deskundigen geen idee hoeveel tijd er mee gemoeid gaat tussen het moment van aanbesteden en het moment van uitvoeren. Ook zijn de projectleiders van beheer en projecten afhankelijk van andere collega’s, bijvoorbeeld van verkeer. Collega’s van verkeer bepalen (wensen) bijvoorbeeld waar er verkeersdrempels moeten worden ingepast komen. Naast het feit dat ze hier dan meestal geen eigen budget voor hebben, moet dit dan ook nog worden afgestemd met bewoners (draagvlak). Dit vertraagt de geplande uitvoeringswerkzaamheden of kan zelfs tot uitstel van gepland wegenonderhoud leiden. In 2023 is het asfaltonderhoud pas in september in uitvoering gegaan. Dit is veel te laat in het seizoen om ẻn het exloitatiebudget voor asfalt voor dat jaar nog helemaal uit te putten ẻn je gaat richting het verkeerde jaargetijde voor de uitvoering (winterperiode). De aanbesteding en de voorbereiding voor het asfaltonderhoud 2024 is in dit geval op het juiste moment in gang gezet en we zouden ook op het goede moment gaan starten met de werkzaamheden. Door de organisatie en ambtenaar C werd 2023 net als 2024 als een “overbruggingsjaar” gezien.

Met ingenieursbureau Tauw zijn de voorbereidingen in gang gezet om dit werk nu Europees aan te besteden. Tauw ondersteunt hierin o.a. bij het aanbestedingsproces en het maken een aanbestedingsleiddraad. Ambtenaar C geeft aan dat in zijn beleving de doelstelling is om voor 2026 alles rechtmatig aan te besteden. Tot op heden was Ambtenaar C en andere collega’s niet met rechtmatigheid bezig (dit is meer iets van controllers) en voornamelijk bezig om het werk verzet te krijgen. Voor rechtmatigheid is binnen de organisatie nooit aandacht geweest. Ook vanuit de leiding was er in het verleden geen focus op rechtmatigheid en de bijbehorende regelgeving. Pas sinds begin 2023, met ambtenaar D als leidinggevende, is dit meer tussen de oren gaan zitten bij eenieder. Daarvoor lag hier geen focus op. Met het vertrek van een collega (interne verhuizing naar afdeling advies) heeft ambtenaar C aangegeven de werkzaamheden voor asfalt en elementen er wel bij te doen. Dit was in 2019. Niet aangegeven bij een leidinggevende, maar bij de vertrekkende collega naar een andere afdeling. Hierbij aangegeven dat de werkzaamheden dan wel in een raamovereenkomst zouden worden gezet, om niet elk jaar weer een aanbesteding te hoeven houden. Dit gebeurde de jaren ervoor namelijk steeds (elk jaar opnieuw aanbesteden). De werkwijze van voor 2019 was elk jaar opnieuw aanbesteden, de

aanbestedingswijze waar nog nooit een opmerking over was gemaakt door een accountant of inkoop. De wens is vaak om werk met werk te maken, terwijl verkeer veelal geen apart budget heeft om bij te dragen aan verkeersvoorzieningen (drempels) op het moment dat het nodig is. Dit komt omdat het meestal ad-hoc moet worden ingepast op het moment dat het programma voor wegonderhoud bekend wordt Ambtenaar B geeft aan: Ambtenaar B was in de veronderstelling dat er sprak is van een afgebakende opdracht voor € 1,8 miljoen en daarmee die onder de Europese aanbesteding van ca. € 5,3 mln. blijft. En was zich niet bewust dat dat de deelopdracht x 4 geteld wordt. Daarnaast was de raamovereenkomst 2024 ook getekend en de deelopdracht binnen deze raamovereenkomst paste. Daarmee is hier sprake van een vormfout. Er is verder niet meer nagedacht over een onrechtmatige opdrachtverstrekking. Ook omdat er een positief inkoopadvies was. Ambtenaren F en G geven aan: Ambtenaar F en Ambtenaar G hebben de opdrachtbrief (bijlage 1) ter ondertekening voorgelegd gekregen op 3 april 2024. Beide hebben zich hardop afgevraagd of ze deze deelopdracht 1 aan moesten verstrekken (ondertekenen). De vragen die zij daarbij aan ambtenaar B hebben gesteld zijn: 1. Zijn dit dezelfde asfaltstukken als waar de discussie over het jaar 2023 speelt? 2. Betreft dit uitgestelde werkzaamheden.

Het antwoord daarbij was dat dit niet het geval was. Waarop is besloten om de opdracht te ondertekenen.

3. “Wat is hier in het proces niet goed gegaan”? De budgethouder (ambtenaar A) is niet betrokken geweest in het proces van opdrachtverstrekking. Onvoldoende aandacht en kennis bij Inkoop, medewerkers (alle projectleiders), budgethouders en leidinggevenden van de (regels omtrent rechtmatigheid) bij aanbesteding. Ambtenaar B heeft in de wandelgangen vernomen van de gemeentecontroller De Wolden (inmiddels uit dienst) dat de opdracht onrechtmatig is. Deze onrechtmatigheid is echter niet in het MT van FLO of in het CMT besproken. Hoe de escalatielijn is verlopen is bij ambtenaar B niet bekend. De escalatie is daarmee niet “verder gekomen”. Er ligt te veel autonomie bij projectleiders. Zowel voorbereiding, directievoering en toezicht ligt te veel in één hand. Onvoldoende functiescheiding. Voor ondertekening van de opdracht door ambtenaar F en ambtenaar G had de vraag aan ambtenaar D gesteld moeten worden of er sprake was van een rechtmatige opdrachtverstrekking. De stukken hadden niet op deze manier aan de ondertekenaars voorgelegd mogen worden.

Conclusie Bij de opdrachtverstrekking van deelopdracht 1 is er, naar mijn mening, geen sprake van malversaties. De opdracht heeft het reguliere proces doorlopen en is in alle openheid verstrekt. Wel concludeer ik dat er binnen de organisatie onvoldoende kennis is over de regelgeving van rechtmatigheid bij aanbesteding van werken. De regelgeving hieromtrent is dermate complex dat er een onjuist inkoopadvies heeft plaatsgevonden. De ondertekening van de opdracht door directie/gemeentesecretaris is geen bewuste foutieve handeling. Wel zijn er naar aanleiding van deze casus voor de organisatie leerpunten naar voren gekomen. Deze staan hieronder opgesomd. Wat leren we hieruit? 1. Meer aandacht bij medewerkers (alle projectleiders), budgethouders en leidinggevenden voor kennis van de (regels omtrent rechtmatigheid) bij aanbesteding. => Focus en basiscursus. 2. Kennis bij inkoop nog verder verstevigen op het gebied van regels omtrent bij aanbestedingen. 3. De voorbereiding voor drempels en voorzieningen in het verkeer eerder oppakken. Cq. De afstand tussen teams verkleinen. 4. Budgethouderschap in 1 hand leggen voor asfalt en voorzieningen waardoor er beter samengewerkt wordt. 5. Eerder signaleren van overschrijdingen van de aanbestedingsgrens door inkoop en spend-analyses (vooruitkijken) 6.

Duidelijke escalatielijnen afspreken wanneer mogelijk sprake is van onrechtmatige opdrachtverstrekking. 7. Bij omvangrijke opdrachten de vraag aan de budgethouder gesteld moet worden of er sprake was van een rechtmatige opdrachtverstrekking. En dat stukken pas ter ondertekening mogen worden aangeboden als dit gecheckt en op orde is. 8. Meer duidelijkheid over escalatielijnen. 9. Minder autonomie bij projectleiders. 10. Hoe borg je dat je je eigen werk moet beoordelen? Zorgdragen voor functiescheiding. 11. Om te voorkomen dat een aannemer de organisatie te goed kent (laag inschrijven en bijsturen door meerwerk) wel Europees aanbesteden. Bijlage 1 Opdrachtbrief d.d. 3 april 2024. Bijlage 2 Mailwisseling onderwerp ”Asfaltonderhoud 2024”, 3 april 2024. Bijlage 3 Mail Inkoop akkoord om aan te besteden 8 november 2023. Bijlage 4 Gespreksverslag ambtenaar B. Bijlage 5 Gespreksverslag ambtenaar C. Bijlage 6 Gespreksverslag ambtenaar F en G. Bijlage 7 Gespreksverslag ambtenaar D. NB. 1. Ambtenaar A was in de betreffende periode niet aanwezig op het werk en heeft geen rol vervult in de opdrachtverstrekking. Om deze reden heeft geen gesprek plaatsgevonden met ambtenaar A. 2. Ambtenaar E heeft geen actieve rol gehad in de opdrachtverstrekking. Om deze reden is geen gespreksverslag gemaakt.