Bijlage A4 - Memo Onderzoeksresultaten onrechtmatigheden asfaltonderhoud GEHEIM - geanonimiseerde versie Openbaar gemaakt dd 13-2-2025

Memo GEHEIMHOUDING EX ARTIKEL 87 GEMEENTEWET juncto artikel 5.1 lid 2 onder i van de Wet open overheid Aan Van Datum Onderwerp

: College van B&W : , Gemeentecontroller Hoogeveen : 11 juni 2024 : Onderzoeksresultaten onrechtmatigheden asfaltonderhoud

1. Introductie Dit memo bevat een rapportage van de uitkomsten van het op last van het college van B&W Hoogeveen op 23 april 2024 ingestelde onderzoek. Conform de door het college vastgestelde onderzoeksopzet is er onderzoek verricht naar aanleiding van onrechtmatigheden bij het asfaltonderhoud. 2. Onderzoeksresultaten van het ingestelde onderzoek Hoewel het op last van het college van B&W Hoogeveen op 23 april 2024 ingestelde onderzoek nog is niet afgerond, zijn al wel een aantal feiten helder vastgesteld. Hieronder zijn de resultaten per onderzoeksmethode weergegeven: 2.1 Individuele gesprekken met de betrokken medewerkers In ‘Bijlage 3. Extern onderzoek - Definitief rapport’ zijn de onderzoeksresultaten van het onderzoeksbureau weergegeven. Hieronder is een selectie opgenomen van de bevindingen die vanuit de individuele gesprekken naar voren zijn gekomen. ▪ Er is niet expliciet gebleken van wie het initiatief kwam, wel is door de medewerker van het aannemersbedrijf aangegeven dat hij misschien tegen de betrokken ambtenaar heeft gezegd “Wil je afrekenen in verband met potjes die op moeten?” Het aannemersbedrijf geeft aan geen belang te hebben bij vooruit facturatie. Daarnaast geven ze aan niet eerder afspraken te hebben gemaakt over het vooruitbetalen van facturen. ▪ Er is geen persoonlijk gewin gebleken uit de gesprekken.

▪ Op de termijnstaten zijn ook overschrijdingen en extra werkzaamheden vermeld, terwijl het werk nog uitgevoerd dient te worden. ▪ De betrokken projectleider heeft aangegeven dat het vooruitbetalen van de facturen niet besproken is met de budgetbeheerder, omdat de projectleider wist dat de budgetbeheerder geen medewerking zou verlenen. ▪ Naast de termijnstaten is een proces-verbaal van oplevering opgemaakt op 28-112023 door de aannemer met betrekking tot meerdere deelopdrachten, waaronder de twee niet geleverde werken. Dit proces-verbaal is ondertekend door de projectleider en door de medewerker van het aannemersbedrijf. De handtekening van de gemeentelijke toezichthouder ontbreekt. Een medewerker van het aannemersbedrijf heeft aangegeven dat hij het proces-verbaal niet op verzoek van de betrokken ambtenaar heeft opgemaakt. ▪ De medewerker van het aannemersbedrijf heeft aangegeven dat hij niet vaker een proces-verbaal van oplevering heeft opgemaakt van werk dat nog niet geleverd is, omdat dat het nog niet eerder aan de orde is geweest dat het werk niet afgerond was ten tijde van het opmaken van een proces-verbaal van oplevering. ▪ Op het proces verbaal staat een garantietermijn vermeld welke ingaat op moment van ondertekening (november 2023).

Voor de niet geleverde werken die zijn opgenomen op het proces verbaal van levering zijn geen afspraken gemaakt ten aanzien van de garantie. Zowel de projectleider als aannemer hebben aangegeven dat dit op basis van goed vertrouwen gaat. ▪ De projectleider heeft aangegeven dat het niet ongebruikelijk is in gemeenteland om facturen te betalen van werken die nog niet geleverd zijn. Ook bij andere

Pagina 1 van 6

▪

▪

bedrijven zou dit niet ongebruikelijk zijn. Deze uitspraak heeft hij niet willen onderbouwen. Onvoldoende functiescheiding maakt het mogelijk dat de projectleiders veel autonomie hebben en sturing kunnen geven aan de projecten. Zij kunnen immers hun eigen projecten aanpassen en goedkeuren alsook prijsafspraken maken. Gedurende de gesprekken zijn de prijsstelling en een gemaakte prijsafspraken met de aannemer uitvoerig besproken. Zo stelt de budgethouder bijvoorbeeld dat de TBS uren ongebruikelijk hoog geoffreerd worden (circa 8% van het totale bedrag terwijl voor asfalteringswerkzaamheden circa 1 à 2% van de opdrachtwaarde gangbaar zou zijn). TBS uren wordt ingezet voor eenvoudige werkzaamheden die vooraf niet bekend zijn, zoals de inzet van een stratenmaker voor een onverwacht stuk straatwerk. De projectleider heeft mondeling een vaste prijsafspraak afgesproken met de aannemer betrekking tot de TBS uren, namelijk dat deze TBS uren worden uitbetaald conform het offertebedrag. De projectleider heeft aangegeven dat hij deze regelruimte heeft. De precieze prijsafspraak is als volgt: Als de aannemer meer werk moet verrichten dan geoffreerd, dan hoeft de gemeente niet extra te betalen en is het dus een voordeel voor de gemeente. Als de aannemer minder werk hoeft te verrichten dan in geoffreerd, dan betaalt de gemeente niet minder en is het een voordeel voor de aannemer.

Bovenstaande informatie (combinatie prijsafspraak en de melding over ongebruikelijk hoge offerte bedragen) geeft de schijn van een financieel nadelige afspraak voor de gemeente.

2.2 Groepsgesprek met alle medewerkers die zitten in de “lijn” van de opdrachtverstrekking van de aanbesteding aan het aannemersbedrijf voor 2024 Het groepsgesprek is vervangen door individuele gesprekken tussen de concern controller SWO en de betrokken medewerkers in de “lijn”. De onderzoeksresultaten van deze individuele gesprekken zijn separaat gedocumenteerd en door het college vastgesteld d.d. 21 mei 2024. In ‘Bijlage 2 - Intern onderzoek - Onderzoek gunningsbrief 2024’ zijn de onderzoeksresultaten weergegeven. 2.3 Doorlichting facturen en prestatieleveringen van het aannemersbedrijf Hieronder zijn de bevindingen opgenomen vanuit de doorgelichte facturen en prestatieleveringen (Bijlage 1c. Intern onderzoek facturen): ▪ Er is door het aannemersbedrijf een verzamelfactuur ingediend over geleverd werken (hierna genoemd “deelopdrachten”) in 2023, terwijl voor 2 van de 10 deelopdrachten (Carstensdijk en Crerarstraat) op deze verzamelfactuur aantoonbaar is vastgesteld deze deelopdrachten niet zijn geleverd in 2023. De betreffende verzamelfactuur is betaald door de gemeente. De twee deelopdrachten zijn op 2 april 2024 gecrediteerd. ▪ Van één deelopdracht (fietspad Industrieweg) hebben we niet kunnen vaststellen dat de betreffende deelopdracht is uitgevoerd in 2023.

Werkzaamheden aan deze weg worden op Melvin1 weergegeven als zijnde uitgevoerd tussen 29 januari en 9 februari 2024, terwijl uit de termijnstaat en de proces verbaal van oplevering werkzaamheden blijkt dat de werkzaamheden aan deze weg zijn uitgevoerd in 2023. De projectleider heeft daarom op 14 mei 2024 telefonisch navraag gedaan bij de aannemer (de business controller FLO en gemeentecontroller HGV waren hierbij aanwezig). De aannemer heeft aangegeven dat de werkzaamheden in 2024 een stukje bestrating betreft wat nog gedaan moest worden. De betreffende deelopdracht is ook onderdeel van de verzamelfactuur 2023 en opgenomen in het proces verbaal van oplevering 2023. Een week na de oplevering, zoals 1

Melvin staat voor MELden van Verstoringen in de Infrastructuur in Nederland. Melvin is het meldsysteem voor wegbeheerders voor het melden van wegwerkzaamheden en evenementen. De meldingen in Melvin zijn zichtbaar op de publiekswebsite als deze door de wegbeheerder zijn gepubliceerd.

▪

weergegeven op Melvin, heeft de fractie van Gemeentebelangen (op 16 februari 2024) schriftelijke vragen gesteld over de wijze van bestrating van het betreffende fietspad. Dit maakt het aannemelijk dat de data op Melvin juist is weergegeven. Van de overige deelopdrachten (voor geheel 2023) is vastgesteld dat de levering in 2023 conform de weergegeven data op Melvin is. Van deze deelopdrachten is zodoende aannemelijk dat ze in 2023 zijn geleverd conform termijnstaat en de proces verbaal van oplevering. Daarnaast heeft de toezichthouder in week 22 van 2024 een ronde langs alle werken gedaan waarbij hij de geleverde werken heeft vastgelegd op foto.

2.4 Doorlichting van facturen en prestatieleveringen verwant aan de projectleiders Hieronder zijn de bevindingen opgenomen vanuit de doorgelichte facturen en prestatieleveringen (Bijlage 1b. Intern onderzoek - Facturen projectleiders): ▪ Op de facturen geboekt in november en december 2023 is een steekproef getrokken. Van circa 59 facturen is de prestatielevering gecontroleerd, waarbij van 3 facturen geen prestatielevering kon worden aangeleverd, dit betreft circa 5% van de onderzochte facturen. Gezien dit conform verwachting is (reeds bekende bevinding ten aanzien van de interne beheersing), is de steekproef niet uitgebreid. ▪ Voor 38 van de 59 facturen is achteraf (medio mei 2024) aantoonbaar vastgesteld dat het aannemelijk is dat de prestaties daadwerkelijk zijn geleverd in 2023. Voor de leveringen hebben we dit gedaan door de geleverde rapporten, tekeningen, et cetera in te zien. Voor de werken hebben wij dit gedaan door, waar mogelijk, de aansluiting te maken met publiekelijk toegankelijke nieuwsgeving (verificatie van moment van levering middels externe bronnen). Hiermee hebben wij de juistheid van de onderliggende prestatielevering (met andere woorden: de juistheid van de periode van oplevering op de termijnstaten) kunnen verifiëren. Voor de overige facturen was geen nieuwsgeving beschikbaar. Van deze facturen hebben we enkel vastgesteld dat de prestatie is geleverd.

▪ De toezichthouders van de afdeling Fysieke Leefomgeving hebben ten behoeve van het onderzoek in week 21, 22 en 23 van 2024 een ronde gedaan langs de geselecteerde werken in de steekproef, waarbij foto’s van de werken zijn gemaakt. Door de aansluiting te maken met nieuwsgeving en/of foto’s is van alle prestaties in de steekproef vastgesteld dat ze zijn geleverd. ▪ Van één aannemer is vanwege de aard van de werkzaamheden (straatwerk) niet inzichtelijk op locatieniveau wat er aan materialen, manuren, et cetera is ingezet. De inzet is enkel inzichtelijk op totaalniveau op jaarbasis, waardoor de prestatielevering achteraf moeilijk controleerbaar is. De prestatielevering is vastgesteld aan de hand van ontvangen 254 tekeningen en bijbehorende foto’s. ▪ Er zijn geen verdere ‘opvallendheden’ geconstateerd op de betreffende facturen en onderliggende prestatieleveringen die aanleiding geven tot nader onderzoek. 2.5 Doorlichting van het aanbestedingsproces Hieronder zijn de bevindingen opgenomen vanuit de doorgelichte aanbestedingsstukken (Bijlage 1a. Intern onderzoek – Aanbestedingsstukken): ▪ De aanbestedingsstukken 2019-2022, 2023 en 2024 zijn doorgelicht door de inkoopadviseur. In de bestekken zijn inhoudelijk geen bijzonderheden geconstateerd. ▪ Kijkend naar de aanbiedingen valt het op dat het aannemersbedrijf voor de aanbesteding 2019-2022 ca.

€ tot € lager heeft aangeboden dan de andere drie inschrijvingen. De inkoopadviseur heeft aangegeven dat dit een groot verschil is, maar heeft geen verklaring voor het verschil en kan er zodoende geen oordeel over geven. Voor 2023 bedraagt het verschil ca. € tot € met de andere inschrijvingen. Voor alle2024 bedraagt het verschil ca. € tot € . Een mogelijke verklaring is dat betreffende aannemersbedrijf lager kan inschrijven doordat zij zelf asfalt produceren.

▪ ▪

Voor de aanbesteding 2019-2022 is het aanbestedingsdossier niet compleet; er zijn geen gunningsbrief en afwijzingsbrieven voorhanden. De volledige aanbestedingsdossiers konden enkel door de projectleider (als zijnde verantwoordelijke voor de aanbesteding) aangeleverd worden. Andere medewerkers hadden geen beschikking tot alle stukken of wisten niet waar ze de stukken konden vinden. Kanttekening: Bekend is dat dit niet toe enkel toeziet op de projectleider en op meer aanbestedingsdossiers van toepassing is.

3. Kanttekeningen onderzoek Eén van de onderzoeksmethoden was het doorlichten van facturen en onderliggende prestatieleveringen waardoor het vaststellen van de prestatie niet reproduceerbaar is. Niet van alle geselecteerde facturen is een gedegen prestatielevering gedocumenteerd. Dit betekent echter niet dat de prestatielevering niet is vastgesteld door de ambtenaren alvorens de factuur akkoord is bevonden. Niet uitgesloten kan worden dat er geen sprake is van onregelmatigheden ten aanzien van de prijsstelling. De stukken zijn doorgelicht door controllers met een hoofdzakelijk financiële achtergrond. Zij beschikken niet over civiele kennis en kunnen zodoende geen gedegen oordeel vellen over de prijsstelling. Er is met ‘gezond verstand’ naar de prijsstelling gekeken. 4. Uitbreiding van het onderzoek Naar aanleiding van de gevoerde gesprekken heeft het externe onderzoeksbureau zowel mondeling als schriftelijk geadviseerd het onderzoek uit te breiden met open bronnenonderzoek en digitaal onderzoek. Dit advies is opgevolgd. Na een zorgvuldige afweging hebben de bestuurlijk opdrachtgevers besloten om de apparatuur van de betrokken ambtenaar niet in te nemen voor digitaal onderzoek. De reden hiervoor is dat de opdrachtgevers het voordelige effect (grondiger onderzoek) niet vinden opwegen tegen het nadelige effect (impact op de medewerker).

Daarnaast waren uit de voorlopige onderzoeksuitkomsten (gesprekken, extern bronnenonderzoek en doorlichting van facturen en prestatieleveringen) geen concrete indicaties voor persoonlijk gewin gebleken. Het digitaal onderzoek is afgebakend op de zakelijke e-mail box en het one drive account (tot 1 jaar terug). 5. Conclusies en aanbevelingen Vanuit het onderzoek is geen persoonlijk gewin gebleken. Niettemin leiden de onderzoeksbevindingen tot diverse constateringen met betrekking tot de interne beheersingsomgeving en cultuur van de organisatie. Een herijking van de bestaande van processen en procedures alsook het opzetten en formaliseren van processen en procedures is aan te bevelen, waarbij voor een aantal onderwerpen een nadere evaluatie is vereist om gedegen verbeterslagen te kunnen doorvoeren. Het beoogde doel is om de processen en procedures minder foutgevoelig te maken. De praktische aanbevelingen ten aanzien van de interne beheersing zijn als volgt: a) In de gesprekken zijn meldingen gemaakt over de prijsstelling, verschillende gemaakte (prijs)afspraken en de manier van werken met de betreffende aannemer. Als deze meldingen aantoonbaar gegrond blijken, is de gemeente mogelijk benadeeld.

Gezien een gedegen beoordeling over deze meldingen inhoudelijke (voornamelijk juridische en civiele) kennis vereist, dient in een vervolgtraject nader bepaald te worden hoe er concreet invulling wordt gegeven aan de opvolging van deze meldingen. b) De onder paragraaf 2.1 uitgelichte gemaakte prijsafspraak met de betreffende aannemer dient, indien juridisch mogelijk, tenietgedaan worden. Er kan gewoon gefactureerd worden voor de werkelijke prestatie. c) In het kader van de documentatieverplichting dient een werkinstructie voor mondelinge afspraken opgesteld te worden. Aanbevolen wordt om mondelinge

d)

e) f)

g)

h) i) j)

afspraken (met financiële impact en/of juridische grondslag) na afloop van het gesprek op de e-mail te bekrachtigen en vast te leggen in een dossier. Evaluatie en herziening van de werkvoorraad, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de projectleiders. In deze evaluatie dient de documentatieverplichting meegenomen te worden alsook de noodzaak van herverdeling van de taken. Bij deze herverdeling dient een functiescheiding te worden gewaarborgd. Evaluatie van de wijze van werken en de geldende (ongeschreven) omgangsnormen op de werkvloer. Procesverbalen van oplevering van werken mogen niet enkel door de projectleider ondertekend worden en retour gezonden te worden. Een handtekening van de toezichthouder dient een minimale vereiste te zijn. De toezichthouder dient immers te allen tijde te controleren of het werk naar behoren en conform afspraak is uitgevoerd alvorens voor akkoord te tekenen. Er dient een uniform, duidelijk en organisatie breed gedragen beleid voor het vastleggen van onderliggende bewijsstukken voor de prestatielevering ingebed te worden. Het beleid dient onder andere de interne eisen waaraan een prestatielevering dient te voldoen, te bevatten.

Dit kan door het opstellen van een handreiking prestatieleveringen waarin nadere duiding wordt gegeven aan het begrip prestatielevering (middels voorbeelden en eventueel casuïstiek), zodat er een heldere lijn is in wat volstaat als een gedegen onderbouwing voor een prestatielevering. Aanbestedingsdossiers dienen op één centrale plek vastgelegd te worden. Er dient aandacht besteed te worden aan de dossiervorming bij een aanbesteding. De interne audit zou een periodieke controle kunnen doen op de volledigheid van het aanbestedingsdossier (steekproefsgewijs). Proactief toezicht op de overschrijding van aanbestedingsgrenzen is benodigd. Dit is mogelijk met de reeds ingevoerde verplichtingenadministratie en het contractregistratiesysteem. Idealiter worden toekomstige verplichtingen uit contracten vastgelegd in een verplichtingenadministratie. De verplichtingenadministratie en contractregistratie zijn al ingebed in de organisatie, maar worden aantoonbaar nog niet organisatie breed toegepast.

Naast bovengenoemde aanbevelingen zijn voor de volledigheid de aanbevelingen van de Concern-controller SWO hieronder opgenomen: k) Meer aandacht bij medewerkers (alle projectleiders), budgethouders en leidinggevenden voor kennis van de (regels omtrent rechtmatigheid) bij aanbesteding. => Focus en basiscursus. l) Kennis bij inkoop nog verder verstevigen op het gebied van regels omtrent bij aanbestedingen. m) De voorbereiding voor drempels en voorzieningen in het verkeer eerder oppakken. Cq. De afstand tussen teams verkleinen. n) Budgethouderschap in 1 hand leggen voor asfalt en voorzieningen waardoor er beter samengewerkt wordt. o) Eerder signaleren van overschrijdingen van de aanbestedingsgrens door inkoop en spend-analyses (vooruitkijken). p) Duidelijke escalatielijnen afspreken wanneer mogelijk sprake is van onrechtmatige opdrachtverstrekking. q) Bij omvangrijke opdrachten de vraag aan de budgethouder gesteld moet worden of er sprake was van een rechtmatige opdrachtverstrekking. En dat stukken pas ter ondertekening mogen worden aangeboden als dit gecheckt en op orde is. r) Meer duidelijkheid over escalatielijnen. s) Minder autonomie bij projectleiders. t) Hoe borg je dat je je eigen werk moet beoordelen? Zorgdragen voor functiescheiding.

u) Om te voorkomen dat een aannemer de organisatie te goed kent (laag inschrijven en bijsturen door meerwerk) wel Europees aanbesteden. Bijlagen: 1. 2. 3. 4. 5.

Bijlage 1a. Intern onderzoek – Aanbestedingsstukken Bijlage 1b. Intern onderzoek - Facturen projectleiders Bijlage 1c. Intern onderzoek facturen Bijlage 2. Intern onderzoek - Onderzoek gunningsbrief 2024 (geheimhouding) Bijlage 3. Extern onderzoek - Definitief rapport (geheimhouding)

Follow up bevindingen Naast de acties die direct uit het onderzoek voortvloeien, zijn er ook leerpunten te trekken ten aanzien van de interne beheersing. Er zijn bevindingen ten aanzien van de stapeling van verantwoordelijkheden, ten aanzien van inkoop en aanbesteding en ten aanzien van het proces van bestellen tot betalen. Deze bevindingen zullen we vertalen naar verbeterpunten, waarbij we al kunnen aangeven dat deze voor het merendeel al in beeld waren en worden opgepakt in respectievelijk de actualisatie van de budgethoudersregeling en -instructie, in de inrichting van het financieel systeem en in de versterking van de control- en auditfunctie. Ook aan de kennis- en gedragsaspecten gaan we gericht werken. De aanbevelingen a, en b zien specifiek op deze casus. De aanbevelingen d, f, q, n, s en t hebben betrekking op de verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van budgethouder, besteller en prestatie-akkoordverklaarder. Dezen zullen in de budgethoudersregeling nader aangescherpt worden. We zullen ook de eisen ten aanzien van functiescheiding en ‘dubbele’ petten aanscherpen en de autorisaties in de systemen daarop aanpassen. De aanbevelingen c en g, h, i en j gaan over volledigheid van documentatie en vastlegging. Dit gaan we zowel in de instructies en regelingen vastleggen als, waar dit mogelijk is, borgen in de processen en systemen.

Voor een deel is dat reeds zo, maar een verdere aanscherping en bewaking van de afspraken is aan de orde. De aanbevelingen e, k, l, r en u gaan over kennis en kunde en over de manier van werken. Deze vragen om scholing, training en over het goede gesprek over ambtelijke professionaliteit. Dit pakken we zowel binnen het opleidingsprogramma, het inwerkprogramma als binnen de team overleggen op. Specifiek is aandacht nodig voor de invulling van het inkoopbeleid en het voldoen aan wet- en regelgeving. We besteden hier al veel aandacht aan en zullen de procedures en advisering waar nodig bekrachtigen en de bewaking hiervan aanscherpen. Tenslotte zien een aantal aanbevelingen op interne controle en op tijdige escalatie: j, o, p en r. We hebben het team control en audit dit jaar op sterkte gebracht en zullen binnen het controleplan de genoemde punten structureel inbedden. Vanuit de interne audit kan via de (gemeente)controller naar de directie geëscaleerd worden. Daarnaast is escalatie via de lijn, van PAV-er en budgethouder naar direct leidinggevende en via deze naar de directie ook altijd mogelijk. Dat is in dit dossier ook gebeurd.