Bijlage 3. Programma KV en FB Hollands Kroon - Bijlagen -

Concept Programma Kostenverhaal en Financiële Bijdragen - Bijlagen Versie 21 oktober 2025

1

2

Inhoudsopgave

Bestedingen gebiedsoverstijgend – Sport..........................................................29

Bijlage 1: Onderbouwing ........................................................................ 5

Bestedingen gebiedsoverstijgend – Stedelijke herstructurering ........................33

Afbakening .......................................................................................................... 5

Compensatiebijdrage sociale huurwoningen ....................................................34

Plangebonden kosten (onderdeel ‘regulier’ kostenverhaal afd. 13.6 Ow) .......... 5 Rest kosten .......................................................................................................... 6 Grenzen en criteria om kosten door te rekenen via de verschillende sporen en instrumenten ....................................................................................................... 8 Met welke plannen mogen welke bijdragen worden gecontracteerd? ............. 14 Vormeisen I: nodige beleidsmatige onderbouwing gebiedsoverstijgende bestedingen (het huiswerk van de gemeente) .................................................. 16 Vormeisen II: nodige beleidsmatige onderbouwing compensatiebijdrage sociale huurwoningen (het huiswerk van de gemeente) ............................................... 17

Bestedingen gebiedsoverstijgend – Mobiliteit...................................................30

Bijlage 3: De betalende nieuwbouwplannen ........................................ 35 Bijlage 4: Toetsen proportionaliteit en tarieven ................................... 37 1e toets Proportionaliteit: aandeel kosten voor rekening nieuwbouwprogramma dat profijt heeft, en voor rekening bestaand vastgoed die ook profijt heeft ...........................................................................................38 2e toets Proportionaliteit: tarief per gewogen eenheid van nieuwbouw dat profijt heeft, per wettelijk titel en totaal ...........................................................40 Totale tarieven per functie ................................................................................48

Concrete vertaling in Hollands Kroon van alle criteria, grenzen en vormeisen, en

Bijlage 5: Protocol berekening bijdrage per nieuwbouwplan ................ 49

gemaakte keuzes ............................................................................................... 18

Stap 1. Overgangsregeling compensatiebijdragen sociale huurwoningen ........49

Uitgangspunt inbrengwaarde grond in publiekrechtelijk kostenverhaal: WOZ-

Stap 2. Compensatiebijdragen sociale huurwoningen berekenen in een specifiek

waarde .............................................................................................................. 25

bouwplan ...........................................................................................................49

Bijlage 2: De bestedingen ..................................................................... 26

Stap 3. Overgangsregeling tarieven gebiedsoverstijgend .................................49

Bestedingen gebiedsoverstijgend – Landschappelijke inpassingen, recreatie,

Stap 4. Is er sprake van een ‘planologische maatregel’? ...................................50

duurzaamheid ................................................................................................... 27

Stap 5. Is er sprake van een ’activiteit’ (8.13 Ob)? ............................................50

Bestedingen gebiedsoverstijgend – Onderwijs .................................................. 28

Stap 6. Bijdrage gebiedsoverstijgend berekenen in een specifiek bouwplan ....50

3

Stap 7. Korting bijdrage vanwege ‘macroaftopping’?....................................... 52 Stap 8. Anterieure overeenkomst ...................................................................... 52

4

Bijlage 1: Onderbouwing

Andere soorten kosten die de gemeente maakt ten behoeve van

In deze bijlage wordt eerst de reikwijdte van het Programma Kostenverhaal

programma. Dat zijn de plangebonden kosten: • Ambtelijke plankosten, • Nadeelcompensatie, en • Ingrepen in openbare infrastructuur direct gerelateerd aan specifieke bouwplannen.

en Financiële bijdragen (Programma KV) toegelicht: voor welke bijdragen biedt dit programma een basis. Vervolgens wordt op een systematische wijze ingegaan op de verschillende bestedingssoorten en wordt ook ingegaan op de vraag welke soorten bestedingen door te rekenen zijn via welke wettelijke titel. Ook wordt aangegeven welk beleid gemeenten moeten vastleggen om een bijdrage te mogen doorrekenen. En uiteindelijk wordt aangegeven hoe Hollands Kroon dit beleid neerlegt in onderhavig programma Kostenverhaal en Financiële Bijdragen en hiermee alle nodige onderbouwing vastlegt. Er wordt vooral gerefereerd aan het regime onder de Omgevingswet (Ow), en af en toe ook aan de Wet ruimtelijke ordening (Wro, van kracht tot 1 januari 2024) om de vergelijking met het oude regime duidelijk te maken.

Afbakening Op basis van dit Programma Kostenverhaal en Financiële bijdragen rekent Hollands Kroon aan nieuwbouwplannen bestedingen door in:

• •

Compensatiebijdrage sociale huurwoningen, te betalen door plannen die onvoldoende van deze woningen realiseren. Tarieven gebiedsoverstijgende kosten van openbare infrastructuur en voorzieningen overal in Hollands Kroon die van dienst is voor meerdere bouwlocaties en kernen.

nieuwbouwplannen worden apart berekend en zijn niet vastgelegd in dit

De plangebonden kosten worden per aanvraag altijd ad hoc berekend, als het bouwplan uitgewerkt is. Ze worden deels via leges en deels via overeenkomst verhaald.

Plangebonden kosten (onderdeel ‘regulier’ kostenverhaal afd. 13.6 Ow) Dit zijn kosten die alleen ten behoeve van een exploitatiegebied worden gemaakt. Het gaat om het exploitatiegebied van een of meerdere bouwplannen in een afgebakend gebied met een ruimtelijke samenhang. Deze kosten gaan over de ambtelijke plankosten, nadeelcompensatie en de kosten van fysieke ingrepen in de openbare infrastructuur direct gerelateerd aan deze bouwplannen. De plangebonden kosten worden meestal binnen of net buiten het exploitatiegebied gerealiseerd, maar ze kunnen ook worden gemaakt daarbuiten. De plangebonden kosten zijn de aan dit kostenverhaalgebied verplicht door te rekenen kosten via afdeling 13.6 Ow1 (‘regulier’ kostenverhaal). Gemeenten zijn dus verplicht om deze kosten te

Deze bijdragen worden altijd via overeenkomst verhaald. 1

Art. 13.11, lid 1 Ow.

5

verhalen. In Hollands Kroon worden de plangebonden kosten per specifiek

De term ‘voorzieningen’ is equivalent aan de ‘werken, werkzaamheden en

bouwplan berekend, ‘ad hoc’ op basis van de eigenschappen van het plan.

maatregelen’ in onderdeel A8 van deze bijlage IV Ob (vroeger in art. 6.2.5

De plangebonden kosten worden dus niet in onderhavig programma

Bro), en betreft fysieke ingrepen/activiteiten/werken, zoals wegen, riolering,

vastgelegd.

parkeerplaatsen, etc. Dus geen bouwkosten van te realiseren gebouwen, behalve aan het openbaar vervoer of de ondergrondse infrastructuur

Rest kosten

gerelateerde technische gebouwen of gebouwde parkeervoorzieningen.

Naast de plangebonden kosten maakt de Ow onderscheid in enkele andere soorten bestedingen. Ze zijn van nut voor meerdere exploitatiegebieden

‘Financiële bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied’, af te spreken

(gebiedsoverstijgend) of betreffen een compensatie voor ontbrekende

in een overeenkomst (art. 13.22, afd. 13.7 Ow)

programmaonderdelen in nieuwbouwplannen:

Bestedingen met een ruimere reikwijdte, zoals maatschappelijk gewenste functies waaronder natuur, recreatie, waterberging, infrastructuur en

‘Bovenwijkse voorzieningen’ (ook onderdeel ‘regulier’ kostenverhaal

culturele voorzieningen. Deze kosten kunnen ook, maar hoeven niet per se

afd. 13.6 Ow)

onder de kostensoortenlijst te vallen, dus bijvoorbeeld bouwkosten van

Maatregelen zoals gedefinieerd in de kostensoortenlijst in bijlage IV bij art.

maatschappelijke voorzieningen of een compensatiebijdrage voor betaalbare

8.15 Omgevingsbesluit (vroeger in arts. 6.2.3, 6.2.4 en 6.2.5 Besluit

woningen kunnen ook hieronder vallen. Deze bestedingssoort staat gelijk aan

ruimtelijke ordening, Bro), die niet alleen voor een specifiek exploitatiegebied

de vroege ‘financiële bijdrage ruimtelijke ordening’ van art. 6.24, lid 1, onder

betekenis hebben maar ook voor de omgeving. De ‘omgeving’ gaat om

a Wro.

nieuwbouwplannen en vaak ook bestaand vastgoed. Bovenwijkse voorzieningen zijn de aan dit kostenverhaalgebied verplicht door te rekenen

‘Financiële bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied in

kosten die verder gaan dan de plangebonden kosten2. Gemeenten zijn dus

omgevingsplan’ (arts. 13.23 en 13.24, afd. 13.7 Ow)

verplicht om bovenwijkse voorzieningen, samen met de plangebonden

De Tweede Kamer introduceerde in oktober 2019, via een amendement op

kosten, te verhalen via afd. 13.6 Ow (‘regulier’ kostenverhaal).

de Aanvullingswet grondeigendom Ow, een nieuw instrument, namelijk de mogelijkheid om de net omschreven financiële bijdrage publiekrechtelijk af te

2

6

Art. 13.11, lid 1 Ow.

dwingen3. Dit nieuwe instrument is inmiddels opgenomen in artikelen 13.23

woningen: deze kan wel privaatrechtelijk worden afgesproken maar niet via

en 13.24 Ow. De reikwijdte en de details van dit nieuwe instrument zijn

het omgevingsplan worden afgedwongen. Via het omgevingsplan is het alleen

4

vastgelegd op 14 september 2022 en opgenomen in artikelen 8.21 en 8.22

mogelijk om een compensatiebijdrage voor sociale huur- en koopwoningen

Ob. Hieruit blijkt dat via dit nieuwe instrument de reikwijdte aan kosten van

door te rekenen aan nieuwbouwplannen.

5

de vroege ‘bovenplanse kosten’ uit art. 6.13, lid 7 Wro , en een belangrijk deel (maar niet alles) van de net genoemde financiële bijdrage art. 13.22 Ow,

Overlap tussen categorieën kosten naar verwachting minder onder Ow

doorberekend kunnen worden.

Tussen al deze categorieën was er onder de Wro een zekere overlap. Namelijk, er zijn vele bestedingen die onder meer van deze begrippen vielen.

Deze nieuwe publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdrage (art. 13.23 en

Hierdoor leven er nog steeds veel misverstanden over de exacte begrenzing

13.24 Ow) heeft dus een beperktere reikwijdte dan de bijdrage die

van elk categorie. Dat blijkt ook uit onderzoek naar de praktijk onder de Wro.

afgesproken kan worden in de anterieure overeenkomst (art. 13.22 Ow). Via

Als voorbeeld kan worden genoemd dat veel gemeenten kosten

de nieuwe regeling vervalt namelijk de mogelijkheid die privaatrechtelijk wel

doorberekenden als financiële bijdrage (vrijwillig) die eigenlijk ook als

bestaat onder de Ow (net zoals onder de Wro) om kosten te verhalen van

bovenwijkse voorzieningen (verplicht) hadden kunnen verhalen, en

‘belangrijke maatschappelijke functies, zoals (…) sport (…) (en, red.) culturele

viceversa7.

6

voorzieningen’ . Met andere woorden: de mogelijkheid die er is onder de Ow om privaatrechtelijk een bijdrage af te spreken voor de bouwkosten van

Naarmate de Ow doorwerkt in de praktijk zal deze overlap naar verwachting

maatschappelijke voorzieningen, is er dus niet via het omgevingsplan.

minder aan de orde zijn. Dat komt omdat het onderscheid tussen

Hetzelfde geldt voor een compensatiebijdrage voor middensegment

bovenwijkse voorzieningen (de op het kostenverhaalgebied verplicht te

3

6

Gewijzigd amendement Aanvullingswet Grondeigendom Omgevingswet van kamerlid Ronnes c.s., Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35 133, nr. 34, aangenomen op 16 oktober 2019. 4 ‘Besluit van 14 september 2022 tot wijziging van het Omgevingsbesluit vanwege het aanwijzen van categorieën ontwikkelingen waarvoor financiële bijdragen kunnen worden verhaald’. 5 Dit kostensoort uit de Wro ging over de mogelijkheid om tekorten en overschotten te verrekenen tussen verschillende exploitatiegebieden waartussen een ruimtelijke-functionele relatie bestaat (bijvoorbeeld wonen met wonen, bedrijven met bedrijven, e.d.).

Nota van Wijziging Omgevingswet (Kamerstukken II 2018/19, 35133, nr. 5, p. 2). Een bijna identieke omschrijving werd gegeven in de Memorie van Toelichting Wro: ‘maatschappelijk belangrijke functies zoals (…) culturele voorzieningen’ (Kamerstukken II 2004/05, 30218, nr. 3, blz. 25). 7 Zie IHS Erasmus Universiteit Rotterdam, Rapportage naar het gebruik van art. 6.24, lid 1 onder a Wro (financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen), Eindversie 19/06/2019, in opdracht van BZK en VNG), blz. 16, 20 en 21. Te vinden op: https://vng.nl/publicaties/rapportage-naar-het-gebruik-van-art-624-lid-1onder-a-wro

7

verhalen gebiedsovertijgende kosten, afd. 13.6) en de financiële bijdrage (afd. 13.7) helderder is dan onder de Wro.

Privaatrechtelijk spoor

Door middel van een anterieure overeenkomst kan een bijdrage worden

Grenzen en criteria om kosten door te rekenen via de verschillende sporen en instrumenten

afgesproken aan de kosten die gemeenten verplicht moeten verhalen

Gemeenten zijn niet vrij om ongelimiteerd kosten door te rekenen aan

(afd. 13.7 Ow). Onder de Ow is deze financiële bijdrage wel publiekrechtelijk

nieuwbouwplannen. De reikwijdte en omvang van de door te rekenen kosten

afdwingbaar (arts. 13.23 en 13.24 Ow), maar privaatrechtelijk mag deze

varieert per te volgen publiek- dan wel privaat spoor en –instrument.

financiële bijdrage ruimer zijn (art. 13.22 Ow). Onder de Wro kon de

Hieronder worden eerst de verschillende sporen en instrumenten opgesomd,

financiële bijdrage in zijn geheel alleen privaatrechtelijk worden afgesproken,

vervolgens worden de grenzen en randvoorwaarden uiteengezet en tenslotte

er bestond toen geen mogelijkheid om deze bijdrage publiekrechtelijk te

wordt aangegeven wat de reikwijdte is van kosten die doorberekend mogen

verhalen. Dit is één van de belangrijkste verschillen tussen de Wro en de Ow,

worden.

als het gaat om het kostenverhaal.

Sporen en –instrumenten om kosten door te rekenen

Grens publiek en privaat spoor: onderhouds- en exploitatiekosten niet

Publiekrechtelijk spoor

verhaalbaar

Via het publieke spoor kunnen kosten worden doorberekend zonder

In de kamerbehandeling van de Wro werd al een duidelijke grens getrokken

behoefte aan een anterieure overeenkomst. Dit zijn de publiekrechtelijke

die vervolg heeft gekregen onder de Ow: kosten voor gebruik of beheer (dus

instrumenten:

instandhoudings-, onderhoud- en exploitatiekosten) mogen niet worden

•

doorberekend, via welk spoor of instrument dan ook8. Er is wel een

‘Regulier’ kostenverhaal: o

o • 8

Kostenverhaalsregels en -voorschriften met tijdvak in

uitzondering hierop: het ongedekte tekort van exploitatiekosten van

omgevingsplan, omgevingsvergunning of projectbesluit. Dit is

openbare parkeergarages mag wel worden verhaald, zowel publiek- als

het equivalent aan het vroege ‘exploitatieplan’ onder de Wro;

privaatrechtelijk.

Kostenverhaalsregels zonder tijdvak in omgevingsplan;

Afdwingbare financiële bijdrage in omgevingsplan.

Blz. 7 Memorie van Antwoord (Kamerstuk I 2006/07, 30218, D); blz. 3 Nadere Memorie van Antwoord (Kamerstukken I 2006/07, 30 218, G).

8

(‘regulier’ kostenverhaal afd. 13.6 Ow), maar ook aan een financiële bijdrage

Grens publiek en privaat spoor: baatafroming niet toegestaan

bevoegdheid niet gebruiken voor een ander doel dan zij is toegekend

Uit de parlementaire behandeling van de Wro bleek dat baatafroming niet

(betaalplanologie is niet toegestaan). Bij het sluiten van een anterieure

was toegestaan, waarmee bedoeld wordt dat de verkregen bijdragen dienen

overeenkomst is immers sprake van een zekere afhankelijkheid van de

te zijn gebaseerd op concrete kosten die de gemeente maakt en niet het

tegenpartij van de gemeente: zonder vaststelling van de planologische

afromen van een stijging van de waarde van het onroerende goed van de

maatregel krijgt zij niet de mogelijkheid haar grond te bebouwen. De

eigenaar .

gemeente mag van deze situatie geen gebruik maken om een onredelijk hoge

9

financiële bijdrage te vragen. De uitwerking van dit principe in de Onder de Ow is baatafroming ook niet toegestaan10. Dat wordt niet alleen

jurisprudentie leidt tot vergelijkbare conclusies over baatafroming als

vastgelegd voor het ‘regulier’ kostenverhaal (afd. 13.6) maar ook voor de

hierboven uiteengezet11.

financiële bijdrage (afd. 13.7). Het Besluit 14 september 2022 schrijft namelijk voor dat gemeenten telkens de bestedingsdoelen van financiële bijdragen

Criteria ‘regulier’ kostenverhaal: kostensoortenlijst & p/t/p

concreet moeten maken, zodat baatafroming wordt uitgesloten.

Om kosten door te rekenen via het ‘regulier’ kostenverhaal (dus kostenverhaalsregels/-voorschriften, met en zonder tijdvak afd. 13.6 Ow)

Grens privaat spoor: verdere begrenzing contractsvrijheid

dienen deze kosten te voldoen aan twee criteria: de kostensoortenlijst en de

Voor anterieure overeenkomsten geldt dat de contractsvrijheid van de

p/t/p-criteria.

gemeente beperkt wordt door zowel de algemene beginselen van behoorlijk bestuur alsmede de op basis van het burgerlijk wetboek geldende

Kostensoortenlijst

redelijkheid en billijkheid. Een gemeente moet gelet hierop bij het aangaan

Via het ‘regulier’ kostenverhaal mogen aan nieuwbouwplannen alleen die

van een overeenkomst zorgvuldig de betrokken belangen wegen en mag haar

bestedingen worden doorberekend die voldoen aan de kostensoortenlijst12.

9

misbruik van bevoegdheid (betaalplanologie) tenzij de gemeente de hogere rekening degelijk motiveert, bijvoorbeeld omdat de gemeente werkelijk meer plankosten heeft gemaakt. Zie, voor een gedetailleerde uitzetting van dit argument J.J. Hoekstra (2024), ‘Deel I: Publiekrechtelijke medewerking en financiële afspraken, waaronder kostenverhaal’, in De anterieure overeenkomst: grenzen aan contractsvrijheid?, Instituut voor bouwrecht blz. 78-81.

Blz. 20 Memorie van Antwoord (Kamerstuk I 2007/2008, 30218, D) en blz. 8-9 Nadere Memorie van Antwoord (Kamerstukken I 2006/07, 30 218, G) sluiten afroming van waardestijging als gevolg van planologische besluiten expliciet uit. 10 Blz. 170 Memorie van Toelichting Aanvullingswet grondeigendom Ow (Kamerstukken II 2018/19, 35 133, nr. 3). 11 Uit jurisprudentie (Rb. Noord-Holland 30 augustus 2017, BR 2019, 33 m.n.t. E.W.J. de Groot; Hof Arnhem-Leeuwarden 1 november 2022, TBR 2023/125 m.nt. J.J. Hoekstra en V. De Gier) kan worden geconcludeerd dat meer plankosten privaatrechtelijk doorrekenen dan publiekrechtelijk mogelijk kan leiden tot

12

De kostensoortenlijst is opgenomen in Bijlage IV Ob (vroeger onder artikelen 6.2.3, 6.2.4 en 6.2.5 Bro).

9

Onder de kostensoortenlijst vallen de waarde van grond en opstallen, de

Criteria financiële bijdrage: functionele samenhang & proportionaliteit

kosten van het vrijmaken, slopen en saneren ervan, de kosten van onderzoek

& categorieën

en ambtelijke inzet (‘plankosten’) en planschade (‘nadeelcompensatie’), en

Via de nieuwe publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage in

de kosten van ‘voorzieningen’ (wegen, openbare ruimte, ondergrondse

omgevingsplan (arts. 13.23 en 13.24 Ow) kunnen bestedingen worden

infrastructuur, parkeerplaatsen, gebouwen ten behoeve van het openbaar

doorberekend die voldoen aan mildere criteria: kosten mogen ook buiten de

vervoer of ondergrondse infrastructuur, gebouwde parkeervoorzieningen en

kostensoortenlijst vallen en het volstaat wanneer er sprake is van een

dergelijke). Onder de kostensoortenlijst vallen dus niet de stichtingskosten

functionele samenhang, van proportionaliteit en wanneer ze passen binnen

(bouwkosten) van maatschappelijke gebouwen (sporthallen, cultuur- of

specifieke categorieën omschreven in art. 8.21 Ob. Voor de niet

buurthuizen, gezondheidszorg, onderwijs en dergelijke) of betaalbare

publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage (maar wel af te spreken op

woningen.

basis van art. 13.22 Ow) gelden ook deze eisen behalve de laatste: de kosten kunnen, maar hoeven niet te passen binnen deze specifieke categorieën.

Profijt, toerekenbaarheid, proportionaliteit (p/t/p)

Ook moeten deze bestedingen voldoen aan de criteria profijt, 13

toerekenbaarheid en proportionaliteit (p/t/p) : • Profijt: het exploitatiegebied moet voordeel hebben van de besteding; • Toerekenbaarheid: het exploitatiegebied geeft (mede) aanleiding om de besteding te realiseren (causaliteit); • Proportionaliteit: indien meerdere exploitatiegebieden profijt hebben van de besteding, moeten de kosten van deze besteding naar evenredigheid worden verdeeld.

Functionele samenhang (profijt of complementariteit)

Er moet sprake zijn van een functionele samenhang tussen het betalend exploitatiegebied en de bestedingen. Wanneer is er sprake van functionele samenhang? Tot het besluit 14 september 2022 was er veel onduidelijkheid over dit begrip. Middels dit besluit heeft de wetgever zich voor het eerst duidelijk uitgesproken over wat het onder ‘functionele samenhang’ verstaat14. Er is sprake van functionele samenhang in twee situaties: Als sprake is van profijt: het exploitatiegebied heeft profijt van de maatregelen, hetgeen op twee manieren aan de orde kan zijn:

14 13

De p/t/p criteria zijn opgenomen in art. 13.11, lid 1 Ow (vroeger in art. 6.13.6 Wro).

10

Nota van Toelichting Besluit 14 september 2022, paragraaf 3.2.

•

•

De bewoners en gebruikers van het betalende exploitatiegebied zullen redelijkerwijs in de toekomst gebruik kunnen maken van de maatregel, bijvoorbeeld van de te realiseren wegen en fietspaden. De maatregelen hebben een positief uitstralingseffect op het exploitatiegebied, zoals bijvoorbeeld parken dat doen op de omgeving waarin ze liggen. Andere voorbeelden zijn nieuwe wegen voor de verkeersafwikkeling van hele wijken of zelfs de hele gemeente, of de sanering van verpauperde wijken met positieve impact op de leefbaarheid en bereikbaarheid van omliggende gebieden.

functies (sociale en vrije marktwoningen respectievelijk nieuwe en verpauperde bedrijventerreinen) in beleid in samenhang worden gezien. Er hoeft alleen maar sprake te zijn van profijt of van complementariteit, opdat sprake is van een functionele samenhang. Er is dus geen behoefte aan causaliteit (toerekenbaarheid) om sprake te zijn van een functionele samenhang. Proportionaliteit

Noch het besluit 14 september 2022 noch de ‘Handreiking kostenverhaal en Als sprake is van complementariteit in functies: zowel het betalende nieuwbouwplan als de maatregelen betreffen functies die in gemeentelijk beleid in samenhang worden gezien. De maatregelen zijn nodig om verliesgevende functies in bepaalde locaties te realiseren (bijvoorbeeld sociale woningen) en het betalende plan realiseert de winstgevende onderdelen van dezelfde functie (vrije markt woningen). Het betalende plan hoeft ruimtelijk gezien geen profijt te ondervinden van de bouw van sociale woningen elders, het volstaat met het feit dat beide functies in samenhang worden gezien. Financieel gezien profiteert de ontwikkelaar trouwens wel omdat hij geen of minder sociale woningen hoeft te realiseren. Maar het is geen voorwaarde dat sprake is van financieel gewin. Bijvoorbeeld, bij nieuwe bedrijventerreinen kan een bijdrage worden gevraagd om verpauperde bedrijventerreinen te revitaliseren, ook als de nieuwe bedrijventerreinen noch ruimtelijk noch financieel hiervan profiteren. Het volstaat dat beide

15

financiële bijdragen Omgevingswet’ hebben het expliciet over de behoefte aan een proportionele toedeling van financiële bijdragen aan de verschillende exploitatiegebieden die profiteren van een investering. Wel heeft dit besluit het over de noodzaak om gemeentelijke plannen evenredig te behandelen als de particuliere plannen15. Dit sluit ook aan bij de geest van het kostenverhaal in het algemeen: dat sprake moet zijn van proportionaliteit in de toedeling van kosten. Past binnen categorieën art. 8.21 Ob

Tenslotte, om financiële bijdragen publiekrechtelijk te mogen verhalen dienen deze te passen binnen een of meerdere van de ‘categorieën ontwikkelingen waarvoor financiële bijdragen kunnen worden verhaald’ die in het Besluit 14 september 2022 zijn vastgelegd en opgenomen in art. 8.21, lid 1 Ob. Samengevat zijn dat investeringen: •

Ter verbetering van landschappelijke waarden (onder a),

Besluit 14 september 2022, Nota van Toelichting, paragraaf 5.2.

11

• • • • •

Ter vermindering van stikstofdepositie of bescherming en verbetering chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen (onder b), In infrastructuur voor verkeers- en openbaar vervoersnetwerken van gemeentelijke of regionaal belang (onder c), In recreatievoorzieningen van de gemeentelijke of regionale groenstructuur (onder d Ob), In sociale huur- of koopwoningen (onder e), In stedelijke herstructurering (onder f).

Financiële bijdragen die wel privaatrechtelijk kunnen worden afgesproken op basis van art. 13.22 Ow maar niet publiekrechtelijk worden afgedwongen op basis van arts. 13.23 en 13.24 Ow, kennen een ruimere begrenzing.

Hierboven zijn de wettelijke criteria voor zowel het ‘regulier’ kostenverhaal als de financiële bijdrage uiteengezet, samengevat: Wettelijke criteria ‘regulier kostenverhaal’: • Kosten moeten passen onder de kostensoortenlijst, én • Kosten moeten voldoen aan de p/t/p-criteria.

Wettelijke criteria ‘financiële bijdrage’: • •

Bijvoorbeeld de kosten van ‘belangrijke maatschappelijke functies, zoals (…) sport (…) (en, red.) culturele voorzieningen’16. Onderscheid tussen ‘regulier’ kostenverhaal en financiële bijdrage

Het besluit van 14 september 2022 heeft duidelijk gemaakt dat kosten die op basis van de wettelijke criteria via afd. 13.6 Ow verhaald moeten worden,

• •

Kosten voldoen niet aan een of meerdere van de criteria van het ‘regulier’ kostenverhaal, én Kosten passen binnen de categorieën ontwikkelingen waarvoor financiële bijdragen kunnen worden verhaald, of, voor de privaatrechtelijk af te spreken bijdragen die niet publiekrechtelijk mogen worden verhaald, binnen een nog ruimere omschrijving, én Kosten hebben een functionele samenhang met de betalende plannen, én Kosten worden proportioneel toegerekend.

niet via afd. 13.7 mogen worden doorberekend. Dit wil zeggen dat wanneer kosten voldoen aan de wettelijke criteria van het ‘regulier’ kostenverhaal, ze

De mogelijkheid bestaat dat dezelfde infrastructuur deels verhaalbaar is via

niet als financiële bijdragen mogen worden doorberekend. Kosten die niet

afd. 13.6 (dat deel dat verplicht verhaald moet worden op een of meerdere

voldoen aan de wettelijke criteria van het ‘regulier’ kostenverhaal, maar wel

specifieke nieuwbouwlocaties omdat het voldoet in deze locaties aan de

aan de wettelijke criteria voor de financiële bijdrage, mogen dan (geen

wettelijke criteria voor het ‘regulier’ kostenverhaal) en deels via afd. 13.7 (dat

verplichting voor de gemeente) wél worden doorberekend als financiële

deel dat niet verplicht moet worden verhaald op de rest van

bijdragen.

nieuwbouwlocaties maar wel voldoet in deze locaties aan de wettelijke

16

Wro: ‘maatschappelijk belangrijke functies zoals (…) culturele voorzieningen’ (Kamerstukken II 2004/05, 30218, nr. 3, blz. 25).

Nota van Wijziging Omgevingswet (Kamerstukken II 2018/19, 35133, nr. 5, p. 2). Een bijna identieke omschrijving werd gegeven in de Memorie van Toelichting

12

criteria voor de financiële bijdrage), zolang deze kosten niet twee keer bij hetzelfde plan in rekening worden gebracht. Kortom, zolang dubbele doorbelasting wordt voorkomen17.

Samenvatting tot dusver over de criteria per spoor en instrument De verschillende criteria per spoor en instrument worden schematisch weergegeven in bijgevoegde tabel. Uit deze grenzen en criteria, en uit andere wettelijke voorschriften, vloeien voort een aantal vormeisen waaraan het gemeentelijk kostenverhaalbeleid moet voldoen. Maar voordat deze vormeisen worden uiteengezet, eerst de vraag met welke plannen mogen gemeenten contracteren over een exploitatiebijdrage. Dit is relevant om te bepalen aan welke plannen de gemeente een bijdrage gaat vragen.

Spoor en Instrument om kosten door te rekenen Publiekrechtelijk Exploitatieplan (Wro) Kostenverhaalsregels met tijdvak (Ow) Kostenverhaalsregels zonder tijdvak (Ow) Afdwingbare financiële bijdrage in omgevingsplan (Ow)

Privaatrechtelijk Anterieure overeenkomst (Wro en Ow)

Eisen: kostensoortenlijst & relatie bestedingenexploitatiegebieden

-Binnen kostensoortenlijst -Voldoen aan p/t/p-criteria Idem als boven Idem als boven -Binnen en buiten kostensoortenlijst. -Wel binnen categorieën art. 8.21 Ob -Functionele samenhang -Proportionaliteit -Binnen en buiten kostensoortenlijst. -Ruimere categorieën dan art. 8.21 Ob -Functionele samenhang -Proportionaliteit

Grenzen: begrenzing contractsvrijheid & onderhouds- en exploitatiekosten en baatafroming uitgesloten

-Zorgvuldige belangenafweging en geen misbruik van bevoegdheid -Onderhouds- en exploitatiekosten mogen niet worden verhaald (behalve tekort openbare parkeergarages) -Bijdragen moeten altijd gebaseerd zijn op concrete kosten die de gemeente maakt (dit om baatafroming te voorkomen)

17

Zie Nota van Toelichting besluit 14 september 2022, artikelsgewijze toelichting van art. 8.21, tweede lid Omgevingsbesluit.

13

Met welke plannen mogen welke bijdragen worden gecontracteerd?

alle kostensoorten op de initiatiefnemer verhalen middels een privaatrechtelijke overeenkomst.

De Wro bevatte de plicht om het ‘regulier’ kostenverhaal (plangebonden kosten en bovenwijkse voorzieningen)18 te verzekeren wanneer sprake was

In de Omgevingswet is wel een directe kostenverhaalplicht opgenomen (art.

van ‘aangewezen bouwplannen’. Als deze kosten niet anderszins waren

13.11 Ow): gemeenten moeten (verplichting) plangebonden kosten en

verzekerd en de gemeente niet bereid was om deze kosten zelf te dekken,

bovenwijkse voorzieningen verhalen op initiatiefnemers van aanvragen die

dan diende de gemeente deze kosten op de aanvrager van het aangewezen

kostenverhaalplichtig zijn (dus bij aangewezen ‘activiteiten’), tenzij deze

bouwplan te verhalen. Er was dus sprake van een soort indirecte

kosten anderszins verzekerd zijn. Een ander verschil met de Wro is dat onder

kostenverhaalplicht.

de Ow niet meer duidelijk is of gecontracteerd mag worden over alle kostensoorten met niet-kostenverhaalplichtige aanvragen.

Artikel 6.24 Wro bevatte een titel om een overeenkomst aan te gaan over alle soorten kosten, dus niet alleen plangebonden kosten en bovenwijkse

Kortom, de mogelijkheid om te contracteren is in de Ow anders dan het was

voorzieningen, maar ook bovenplanse kosten en financiële bijdragen. En de

onder de Wro:

mogelijkheid om te contracteren werd in dit wetsartikel niet begrensd tot

•

aangewezen bouwplannen. Daarnaast bevatte art. 6.4a Wro specifiek een titel om een overeenkomst aan te gaan over planschade (een soort plangebonden kosten), zonder deze mogelijkheid te beperken tot aangewezen bouwplannen. Op basis van zowel art. 6.24 als 6.4a Wro is jurisprudentie ontstaan die gemeenten die te maken hebben met aanvragen die geen aangewezen bouwplannen zijn maar wel kosten veroorzaken, de mogelijkheid gaf (geen verplichting) om deze kosten privaatrechtelijk te verhalen. Kortom, ook als een aanvraag niet kostenverhaalplichtig is (omdat

•

Voor de verplicht te verhalen kosten (‘regulier’ kostenverhaal: plangebonden kosten en bovenwijkse voorzieningen) is het nu onduidelijk of gecontracteerd mag worden met nietkostenverhaalplichtige aanvragen. Een uitzondering betreft de planschadekosten (een soort plangebonden kosten), die zowel in de Wro (art. 6.4a) als in de Ow (art. 13.3c, nu genaamd nadeelcompensatie) een aparte, duidelijke specifieke titel hebben om gecontracteerd te worden, ook met nietkostenverhaalplichtige activiteiten. Hier verandert dus niks ten opzichte van de Wro.

het geen aangewezen bouwplan betreft), mochten gemeenten onder de Wro 18

De Wro heeft het over de verplichting om de ‘kosten van de grondexploitatie’ te verzekeren. Uit art. 6.24 lid 1 onder a jo. art. 6.13 lid 1 onder c onder 1o en 2o Wro blijkt dat de ‘kosten van de grondexploitatie’ die kosten zijn die vallen onder

14

de kostensoortenlijst. Aangezien plangebonden kosten en bovenwijkse voorzieningen onder de kostensoortenlijst vallen, zijn ze de ‘kosten van de grondexploitatie’.

•

•

Duidelijk is dat onder de Ow de financiële bijdragen gecontracteerd mogen worden met activiteiten die omschreven zijn in art. 8.20 Omgevingsbesluit (Ob): dit zijn de kostenverhaalplichtige activiteiten uit 8.13 Ob plus ook andere activiteiten: o de bouw van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, voor: § land- of tuinbouw, voor zover de oppervlakte ten minste 100 m2 bedraagt; § opwekking of winning, omzetting of transport van energie of van gasvormige, vloeibare of vaste stoffen als energiedrager; § infrastructuur, voor zover het gaat om wegen, vaarwegen, spoorwegen of telecommunicatieinfrastructuur; § handelsreclame; of § recreatie; en o andere activiteiten, voor zover het gaat om het gebruik van: § een of meer bestaande gebouwen, niet zijnde recreatiewoningen, mits de bruto-vloeroppervlakte van de nieuw toegelaten functie ten minste 1.500 m2 bedraagt; § gronden, mits de grondoppervlakte van het nieuw toegelaten gebruik ten minste 1.000 m2 bedraagt, of § een of meer bestaande recreatiewoningen voor permanente bewoning. Kortom, met niet kostenverhaalplichtige plannen die passen in art. 8.20 Ob mag duidelijk wél onder de Ow een financiële bijdrage worden gecontracteerd. Met niet kostenverhaalplichtige aanvragen die buiten art. 8.20 en 8.13 Ob vallen is het nu onduidelijk of een financiële bijdrage mag worden gecontracteerd.

OVER WELKE KOSTEN MAG EEN BIJDRAGE GECONTRACTEERD WORDEN MET WELKE AANVRAGEN?

Soorten kosten Plangebonden kosten en bovenwijkse voorzieningen (‘regulier’ kostenverhaal) Planschade kosten (‘regulier kostenverhaal’)

Wet ruimtelijke ordening Kostenverh Nietaal plichtige Kostenverh aanvragen aal plichtige aanvragen

Omgevingswet Kostenverh Nietaal plichtige Kostenverh aanvragen aal plichtige aanvragen

ja

ja

ja

onduidelijk

ja

ja

ja

ja

Bovenplanse kosten

ja

ja

Financiële bijdrage

ja

ja

n.v.t. ja

Ja mits past in art. 8.20 Ob. Rest onduidelijk

Hollands Kroon kiest ervoor om in principe de in dit Programma KV vastgelegde bijdragen alleen te verhalen op de kostenverhaalplichtige plannen, met een uitzondering: de compensatiebijdrage sociale woningen wordt verhaald op alle plannen, kostenverhaalplichtig of niet, dat onvoldoende sociale woningen realiseren. Hollands Kroon ziet vooralsnog af van de mogelijkheid om een financiële bijdrage te vragen aan niet kostenverhaalplichtige plannen die vallen onder art. 8.20 Ob. Echter, als er dergelijke initiatieven zich voordoen met een grotere impact op de omgeving kan het college dit standpunt heroverwegen en alsnog een financiële bijdrage vragen.

15

Vormeisen I: nodige beleidsmatige onderbouwing gebiedsoverstijgende bestedingen (het huiswerk van de gemeente) Uit eerdere paragrafen is gebleken wat de grenzen zijn van het kostenverhaal, en aan welke eisen moet worden voldaan per kostenverhaalspoor (publiek of privaat) en -instrument. De vraag nu is wat moeten gemeenten, wanneer en waar vastleggen om de geschetste kostenverhaalmogelijkheden te mogen benutten.

Regulier kostenverhaal en financiële bijdrage: onderbouwing (1), (2) en (3) vooraf in nota kostenverhaal Zoals gezegd, de verkregen bijdragen moeten gebaseerd zijn op concrete kosten die de gemeente maakt en niet het afromen van een stijging van de waarde van het onroerende goed van de eigenaar (‘baatafroming’). Ook moet worden bepaald of de bijdragen via het regulier kostenverhaal afd. 13.6 Ow of via de financiële bijdrage afd. 13.7 Ow worden verhaald. Logischerwijs dient de gemeente vooruitlopend op de beoordeling van concrete bouwinitiatieven de volgende onderbouwing op te nemen in beleid (‘onderbouwing’)19:

(1b) hoeveel kosten van elke maatregel moet de gemeente dragen? (1c) in hoeverre zijn deze bestedingsvoornemens realistisch? (1d) passen de maatregelen onder de kostensoortenlijst? Passen ze onder de categorie ontwikkelingen waarvoor financiële bijdragen kunnen worden verhaald? 2. Toedeling aan betalende plannen: (2a) aan welke gebieden/locaties worden de kosten doorberekend? (2b) hoe wordt de bijdrage berekend en toebedeeld aan elke nieuwbouwplan? (2c) op basis van welke juridisch titel worden de kosten doorberekend? Via het ‘regulier’ kostenverhaal (afd. 13.6 Ow) of via de financiële bijdrage (afd. 13.7 Ow)? 3. Relatie tussen maatregelen en betalende plannen: (3a) of en zo ja, welke functionele samenhang is er tussen de maatregelen en de betalende gebieden/locaties, oftewel of er sprake van profijt en/of complementariteit. (3b) of en zo ja, welke causale relatie is er tussen de maatregelen en de betalende gebieden/locaties.

1. Doelbestemming: (1a) aan welke maatregelen wordt het geld uitgegeven (doel)? 19

Het uitgangspunt hier is dat baatafroming van tevoren dient te worden uitgesloten in vastgesteld beleid, én dat het achteraf ook nog verantwoord moet worden. Dit uitgangspunt leunt op enerzijds onderzoek van IHS Erasmus Universiteit Rotterdam (Rapportage naar het gebruik van art. 6.24, lid 1 onder a Wro -financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen-, Eindversie 19/06/2019,

16

in opdracht van BZK en VNG, blz. 19-20). Dit uitgangspunt leunt anderzijds op de nieuwe regeling publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage (arts. 13.23 en 13.24 Ow en arts. 8.20, 8.21 en 8.22 Ob). Hier wordt meerdere malen vastgelegd dat voordat het bouwinitiatief zich voordoet, duidelijk moet zijn dat de bijdrage naar noodzakelijke kosten moet gaan en niet naar andere (beleids)doelen.

Financiële bijdrage: onderbouwing vooraf in omgevingsvisie of

begrotingscyclus, bijvoorbeeld het Meerjarenplan Grondexploitaties. In ieder

programma

geval is het transparant als de gemeente deze verantwoording opneemt in de

Voor de financiële bijdrage moet een omgevingsvisie of programma (Ow) van

nota kostenverhaal waarin bovengenoemde onderbouwing is opgenomen. Zo

tevoren een ‘basis’ bieden20. Uit het besluit 14 september 2022 waarin de

wordt bij elke actualisatie van dit beleid verantwoord welke bestedingen zijn

nieuwe publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage wordt geregeld

gepleegd met de tot dan toe verkregen middelen.

blijkt concreter wat de ‘functionele samenhang’ inhoudt dat het in een omgevingsvisie of programma moet zijn vastgelegd21.

Hollands Kroon zal deze verantwoording geven in komende actualisaties van dit Programma KV, wanneer er al bijdragen zijn afgesproken met

Hieruit kan geconcludeerd worden dat in een omgevingsvisie of programma

grondexploitanten. Daarnaast vindt financiële verantwoording plaats in het

tenminste het volgende moet worden vastgelegd: i) De voorgenomen maatregelen met het oog op de beoogde ontwikkelingen: dit is hetzelfde als (1a), ii) De betalende exploitatiegebieden: dit is hetzelfde als (2a), én iii) De samenhang tussen beide: dit is hetzelfde als (3a).

jaarlijks op te stellen Meerjarenplan Grondexploitaties over de afgelopen

Verantwoording achteraf (onderbouwing 4)

De eisen hier zijn dezelfde als voor andere financiële bijdragen, te weten: • Onderbouwingen (1), (2) en (3) moeten zijn opgenomen in beleid, • Daarvan moeten (1a), (2a) en (3a) opgenomen zijn in een omgevingsvisie of programma, én

Achteraf moeten gemeenten verantwoording afleggen over de besteding van de bijdragen, zodat gewaarborgd wordt dat deze besteed zijn aan de maatregelen waarvoor ze gevraagd zijn en dus geen sprake is geweest van

periode.

Vormeisen II: nodige beleidsmatige onderbouwing compensatiebijdrage sociale huurwoningen (het huiswerk van de gemeente)

baatafroming. Deze verantwoording kan in een van de producten uit de

20

Art. 13.22, lid 1 Ow spreekt namelijk over een bijdrage ‘op basis van een omgevingsvisie of programma’ en de Nota van Toelichting van het Besluit 14 september 2022 over de publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage heeft het meerdere malen over het vastleggen van nodige onderbouwing in een omgevingsvisie of programma. Art. 6.24.1.a, tweede deel zinsnede Wro sprak over een bijdrage ‘op basis van een vastgestelde structuurvisie’.

21

Concreter dan onder de Wro. Uit de kamerbehandeling Wro kon namelijk alleen worden geconcludeerd dat het ging om de ‘functionele of ruimtelijke samenhang’ op een hoger schaalniveau tussen het betalende exploitatiegebied en de besteding, zonder nader duiding over dit toen nog vaag begrip. Zie Blz. 18 Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2005/06, 30 218, nr. 6); blz. 25 Memorie van Toelichting (Kamerstuk I 2004/05, 30 218, nr. 3). Blz. 7 en 25 Memorie van Antwoord aan Eerste Kamer (Kamerstukken 2006-2007, 30 218 D).

17

•

Er wordt achteraf verantwoording worden gegeven over de besteding van de verkregen bijdragen.

Concrete vertaling in Hollands Kroon van alle criteria, grenzen en vormeisen, en gemaakte keuzes

Naast deze generieke eisen waar financiële bijdragen aan moeten voldoen,

Programma Kostenverhaal en Financiële bijdragen Hollands Kroon biedt

heeft de artikelsgewijze toelichting van het Omgevingsbesluit specifiek voor

alle nodige onderbouwing

de publiekrechtelijke afdwingbare compensatiebijdrage sociale woningen een

Gemeenten moeten dus voor alle bestedingen onderbouwing (1), (2), (3) en

aanvullende eis gesteld (artikelsgewijze toelichting art. 8.21, onder e, red.

(4) ergens vastleggen en openbaar maken (in een nota kostenverhaal of in

onderstreept):

een product van de begrotingscyclus). En specifiek voor de financiële

“Een tweede vereiste is dat het op een andere locatie realiseren van de

bijdragen onderbouwing (1a), (2a) en (3b) opnemen in een omgevingsvisie of

sociale huur- of koopwoningen ertoe leidt dat op die locatie een tekort

programma.

ontstaat of een reeds bestaand tekort hoger uitvalt. Als de sociale huuren koopwoningen worden gebouwd op gronden van particuliere

In bijlagen 2 t/m 5 van onderhavig Programma KV worden onderbouwing (1)

eigenaren zal dit zich voordoen als de op grond van artikel 13.11 van de

t/m (3) opgenomen, inclusief de onderbouwing van het tekort van de

wet verplicht te verhalen kosten hoger zijn dan de opbrengsten van de

vereveningsbijdrage sociale huurwoningen.

gronden. Als de gemeente zelf eigenaar is van de gronden zal dit zich voordoen als het realiseren van een hoger aandeel sociale woningen dan

Onderbouwing 4 (verantwoording achteraf besteding ontvangen bijdragen)

het gemeentelijk streefpercentage leidt tot een verlies of een hoger

wordt opgenomen, wanneer er al bijdragen zijn ontvangen van

verlies op de verkoop van gemeentegrond.”

nieuwbouwplannen, in komende actualisaties van dit Programma KV en in het jaarlijks op te stellen Meerjarenplan Grondexploitaties.

Kortom, de gemeente mag alleen het tekort verhalen dat ze draagt vanwege het (laten) realiseren elders van de extra sociale huurwoningen van

Ook wordt deze nota kostenverhaal als programma van de Omgevingsvisie

corporaties. Andere mogelijkheden (verhalen van de mindere inkomsten die

vastgesteld. Programma’s zijn onder andere bedoeld om doelen uit de

de gemeente ervaart, of het afromen van de overwinst die de ontwikkelaar

Omgevingsvisie te helpen uitvoeren. De nota kostenverhaal bevat geen

heeft als gevolg van het niet zelf realiseren van deze woningen) worden

nieuwe maatregelen (investeringen), het bevat alleen een overzicht van alle

hiermee uitgesloten.

voorgenomen en gewenste investeringen in openbare infrastructuur en voorzieningen en in betaalbare woningbouw. De nota creëert hiermee de juridische basis om een deel van de kosten van deze maatregelen door te

18

rekenen aan de bouwende partijen die ermee een functionele relatie hebben.

‘regulier’ kostenverhaal (afd. 13.6 Ow) of via de financiële bijdrage (afd. 13.7

Daarnaast voorziet de Omgevingswet de mogelijkheid om meerdere

Ow). Dat wordt bereikt door in bijlagen 2 ‘De bestedingen’ en 4 ‘Toets

thematische programma’s vast te stellen waarmee de Omgevingsvisie wordt

proportionaliteit en tarieven’ geen onderhoud- en beheerskosten op te

uitgewerkt of geïmplementeerd. Een Programma Kostenverhaal en Financiële

nemen en per maatregel aan te geven: • Wat het tekort is van de gemeente per extra te realiseren sociale huurwoning (compensatie sociale woningen), • Wat de kosten zijn voor de gemeente van alle investeringen in gebiedsoverstijgende maatregelen, en hoe hard deze investeringen zijn en dus welk percentage van deze kosten wordt verhaald, • Of de maatregel valt onder de kostensoortenlijst, • Of de maatregel valt onder de categorieën maatregelen met het oog op beoogde ontwikkelingen, • Welke gebieden/locaties een functionele samenhang hebben met de maatregel (profijt en/of complementariteit, in Hollands Kroon ging het altijd over profijt), los van de vraag of er wel of niet sprake is van causaliteit, • Welke concrete nieuwbouwlocaties causaal gerelateerd zijn aan de maatregel (toerekenbaarheid), • Welke gebieden en locaties hebben welke mate van profijt van de maatregel (proportionaliteit).

bijdragen past daar goed onder.

Hiermee biedt onderhavig Programma Kostenverhaal en Financiële bijdragen (ruim meer dan) alle nodige onderbouwing om alle kosten desnoods publiekrechtelijk door te rekenen. Hiermee wordt niet alleen baatafroming voorkomen en een juridische dekking geboden. Ook wordt hiermee gewaarborgd dat het geld niet besteed wordt aan onderhoud- en exploitatiekosten. En tenslotte wordt hiermee een duidelijk wegingskader gecreëerd waarbinnen concrete initiatieven worden beoordeeld binnen het gemeentelijke onderzoek naar de ruimtelijke inpasbaarheid, waarmee voldaan wordt aan de eis van een zorgvuldige belangenafweging en dat de gemeente geen misbruik maakt van haar bevoegdheden. Hieronder en in de bijlagen staan meer details van hoe alle criteria, grenzen en vormeisen zijn vormgegeven. Tevens staan hieronder enkele keuzes die Hollands Kroon heeft gemaakt.

1e toets proportionaliteit gebiedsoverstijgende kosten: aandeel kosten voor rekening nieuwbouwprogramma dat profijt heeft, en voor rekening

Vragenlijst om de te verhalen bestedingen te selecteren en onderscheid

bestaande dorpen die ook profijt hebben

te maken tussen ‘regulier’ kostenverhaal en financiële bijdrage

De toets proportionaliteit (mate van profijt) wordt in twee stappen gemaakt.

Onderhavig programma Kostenverhaal en Financiële bijdragen maakt een

Eerst moet worden bepaald wat de verdeling van de gebiedsoverstijgende

duidelijk onderscheid tussen bestedingen die doorberekend worden via het

kosten is tussen de nieuwbouwplannen en het bestaand vastgoed die profijt

19

hebben. Er wordt dus gekeken naar de nieuwbouw en de bestaande

de autonome groei van het bestaande vastgoed (2% van de huidige

gebouwen in het gebied of de gebieden die profijt hebben van de maatregel.

verkeersbewegingen) bij die van de nieuwbouw worden opgeteld (uitgaande

De nieuwbouw en bestaande gebouwen in de gebieden die geen profijt

van de mate van stedelijkheid ‘weinig stedelijk’ en dus 5 verkeersbewegingen

hebben van de maatregel worden niet meegeteld (ze betalen dus niet mee).

per woning). Dit zou leiden tot een aanzienlijk percentage van de kosten dat

Deze eerste toets proportionaliteit resulteert dus in een percentage van de

wordt doorberekend aan nieuwbouw.

kosten per maatregel dat wordt toebedeeld aan de nieuwbouw en een ander percentage aan het bestaande vastgoed in het gebied/gebieden die profijt

Echter, Hollands Kroon kiest voor een conservatievere verdeelsleutel, dat

hebben. De aan het bestande vastgoed toebedeelde kosten zijn voor

voordeliger is voor nieuwbouwplannen omdat ze hiermee een lager aandeel

rekening van de gemeente. Deze percentages zijn anders per maatregel

van de kosten moeten betalen. Er wordt namelijk gekeken naar de

wanneer maatregelen profijtelijk zijn voor verschillende gebieden.

verhouding in aantal m² bvo22 woonruimte tussen de bestaande dorpen (inclusief reeds gecontracteerde faciliterende plannen en reeds vastgestelde

Om deze verhouding nieuwbouw/bestaand te bepalen zou eigenlijk gekeken

gemeentelijke grondexploitaties, ook als ze nog niet zijn gerealiseerd) en de

moeten worden naar de verhouding tussen de autonome groei in de

nieuwbouw met een correctie. Deze correctie is nodig om de realiteit mee te

behoefte aan openbare infrastructuur en voorzieningen van de bestaande

wegen dat de bestaande dorpen vaak in belangrijke mate wel voldoende

dorpen versus die van nieuwbouw. De gedachte hierachter is dat de

hebben met de bestaande openbare infrastructuur en voorzieningen, en het

bestaande behoefte van het bestaande vastgoed voldoende bediend is met

vooral de nieuwbouw is die profijt heeft van nieuwe investeringen. Deze

de bestaande infrastructuur en voorzieningen, en dat alleen de autonome

correctie houdt in dat niet alle maar de helft van het bestaande aantal m² bvo

groei van de bestaande dorpen, samen met de nieuwbouw, mee zou moeten

woonruimte wordt meegeteld. Het percentage profijt voor nieuwbouw wordt

betalen aan de nieuwe investeringen. Een goede graadmeter voor de

dus gebaseerd op de verhouding tussen de helft van het aantal bestaande m²

behoefte aan openbare infrastructuur en voorzieningen zijn de

bvo woonruimte versus alle m² bvo nieuwbouw wonen. In de verschillende

verkeersbewegingen. Deze geven weer hoe vaak bewoners en gebruikers zich

gebieden leidt dat tot andere percentages, gebaseerd op deze formule:

verplaatsen tussen werk, wonen en andere activiteiten. Op basis van de

Verdeelsleutel nieuwbouw-bestaand vastgoed = m² bvo nieuwbouwwoningen /

kengetallen uit de CROW publicatie 381 kunnen de verkeersbewegingen van 22

Bruto vloeroppervlakte (bvo) is de totale vloeroppervlakte van een gebouw, gemeten aan de buitenzijde van de muren en inclusief alle overdekte ruimtes op alle verdiepingen.

20

(50% m² bvo bestaande woningen + m² bvo nieuwbouwwoningen)

2e toets proportionaliteit gebiedsoverstijgende kosten: tarief per

Zie de details over het betalende nieuwbouwprogramma in bijlage 3 ‘De

gewogen eenheid van nieuwbouw dat profijt heeft (de sterkste

betalende nieuwbouwplannen’. De details over de 1e en 2e toets

schouders dragen de zwaarste lasten)

proportionaliteit zijn te vinden in bijlage 4 ‘Toets proportionaliteit en

Een tweede stap is berekenen hoeveel betaalt elk specifiek nieuwbouwplan.

tarieven’.

Hier volgt Hollands Kroon het principe dat de sterkste schouders de zwaarste Bestemming categorieën

lasten dragen: elke functie heeft een wegingsfactor gerelateerd aan de residuele grondprijs23, en deze wegingsfactor wordt vermenigvuldigd met het aantal m² van deze functie, hetgeen leidt tot een aantal m² gewogen eenheden. Hiermee zijn de tarieven hoger voor de meest profijtelijke functies. Concreet: de tarieven worden berekend door de kosten die worden toebedeeld aan het nieuwbouwprogramma dat profijt heeft (zie 1e toets proportionaliteit) te delen door het aantal gewogen eenheden van het nieuwbouwprogramma dat profijt heeft. Uitgangspunten: •

•

Alleen de nog niet gecontracteerde faciliterende plannen en de nog niet vastgestelde gemeentelijke grondexploitaties worden meegerekend als nieuwbouw, reeds gecontracteerd/vastgesteld niet, ook als ze nog niet feitelijk gerealiseerd zijn; De gewichtsfactoren zijn gebaseerd op een fictieve residuele grondwaardeberekening. De opgenomen variabelen in deze berekening komen voort uit kengetallen en referenties voor bouwkosten en opbrengsten.

Woningen -sociale huurwoningen corporaties: het gaat om huurwoningen in eigendom van en geëxploiteerd door een toegelaten instelling met een aanvangshuurprijs onder de grens als bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag. -sociale huurwoningen van niet corporaties: het gaat om huurwoningen niet in eigendom van en geëxploiteerd door een toegelaten instelling met een aanvangshuurprijs onder de grens als bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag.

Gewichtsfactor 0

0,7

-Huurwoningen middenduur tussen € 900 en € 1.185 per maand

1,5

-Huurwoningen meer dan € 1.185 per maand

2,3

-Koopwoningen tot € 250.000

1,5

-Koopwoningen van € 250.000 tot € 350.000

2,3

-Koopwoningen meer dan € 350.000

2,8

Bedrijven, kantoor, agrarische functies

0,1

Datacentra

0,1

Commerciële publieke functies: detailhandel, dienstverlening, horeca, cultuur, sport en ontspanning, recreatie en maatschappelijk. Openbare/maatschappelijke niet commerciële infrastructuur en voorzieningen: nutsvoorzieningen, onderwijs, gezondheid, welzijn, sport en andere maatschappelijk, niet commerciële infrastructuur. Gebouwde parkeerruimte

1,1 0 0

23

De residuele grondprijs is het bedrag wat overblijft voor de grondexploitant, nadat de bouw- en ontwikkelingskosten van het vastgoed in mindering zijn gebracht van de verkoopprijs van het vastgoed.

21

Macroaftopping mogelijk voor gebiedsoverstijgende tarieven en

Deze gelijke behandeling betreft ook het soort plan: zodra plannen

compensatiebijdragen sociale woningen

kostenverhaalplichtig zijn, dan vallen deze onder dit Programma KV. Of ze

Hollands Kroon past desnoods macroaftopping toe op de tarieven

klein of groot zijn, in de dorpen of daarbuiten, en alle functies, ook agrarisch,

gebiedsoverstijgend en de compensatiebijdragen sociale woningen als de

betalen mee. De compensatiebijdrage sociale huur betreft tevens de niet

ontwikkelaar kan aantonen dat er onvoldoende opbrengst zit in zijn plan om

kostenverhaalplichtige plannen die onvoldoende sociale woningen realiseren.

een volledige bijdrage te betalen én de gemeente doorgang van dit plan in het maatschappelijk belang acht. Dit is geen automatisme. De bewijslast ligt

Gebiedsoverstijgende kosten kunnen soms via 13.6 én 13.7 worden

hierbij bij de ontwikkelaar die inzage geeft in zijn gedetailleerde grond- en

doorberekend, maar niet aan hetzelfde bouwplan om dubbele belasting

vastgoedexploitatie.

te voorkomen Bij maatregelen die een causaal verband hebben met specifieke

Private en gemeentelijke, kleine en grote plannen gelijk behandeld

nieuwbouwlocaties kan blijken dat niet alle kosten doorberekend mogen

Proportionaliteit betekent ook dat zowel private als gemeentelijke plannen

worden aan deze specifieke nieuwbouwlocaties. Dit is aan de orde wanneer

gelijkwaardig worden behandeld. Echter, particuliere plannen waarin het

deze maatregelen ook profijtelijk zijn voor andere nieuwbouwlocaties en

kostenverhaal is uit onderhandeld in een concept anterieure overeenkomst

bestaande gebouwen en niet alleen voor de specifieke nieuwbouwlocatie(s)

wanneer dit Programma KV wordt vastgesteld, worden uitgezonderd. Reeds

die de oorzaak vormen van deze maatregelen. Een proportioneel deel van de

vastgestelde gemeentelijke grondexploitaties zijn ook uitgezonderd van de

kosten wordt dan via het ‘regulier’ kostenverhaal doorberekend aan deze

nieuwe tarieven.

causaal gerelateerde nieuwbouwlocatie(s). Het ander deel van de kosten wordt via de financiële bijdrage doorberekend aan die andere

Partijen die bouwen op uitgiftekavels die zijn opgenomen in een

nieuwbouwlocaties en bestaande gebouwen waarmee geen causaal verband

gemeentelijke grondexploitatie zijn uitgezonderd van betaling, hier is de

is, mits ze voldoen aan de wettelijke eisen voor financiële bijdragen:

bijdrage kostenverhaal al in de grondprijs verdisconteerd.

•

Partijen die bouwen op ruwe bouwgrond welke is aangekocht van de gemeente nadat dit Programma KV in werking is getreden, en wanneer deze grond valt buiten een gemeentelijke grondexploitatie, betalen wel de tarieven.

22

• •

De maatregel valt onder de categorieën maatregelen met het oog op de beoogde ontwikkeling waarvoor een financiële bijdrage mag worden gevraagd, én Er is sprake van een functionele samenhang tussen de maatregel en de betalende nieuwbouwlocaties (profijt of complementariteit), én Er is sprake van proportionaliteit.

Kortom, de kosten van vele maatregelen worden deels verhaald via afd. 13.6

financiële bijdrage), en wat de uiteindelijke tarieven zijn per gebied/locatie.

(dat deel dat verplicht verhaald moet worden op specifieke locaties omdat

Uitgedrukt in een beslisboom:

het voldoet aan de wettelijke criteria voor het ‘regulier’ kostenverhaal) en deels via afd. 13.7 (dat deel dat niet verplicht moet worden verhaald maar wel voldoet aan de wettelijke criteria voor de financiële bijdrage, welke wordt doorbelast aan de locaties en gebieden die wel een functionele samenhang mee hebben maar niet de oorzaak zijn van de investering). De voorwaarde is dan wel dat de kosten van dezelfde maatregel niet twee keer bij hetzelfde nieuwbouwplan in rekening worden gebracht (via het regulier kostenverhaal en via de financiële bijdrage). Kortom, dubbele belasting wordt voorkomen24.

Onderbouwing compensatie bijdrage sociale huurwoningen Ten behoeve van de compensatiebijdrage sociale huurwoningen wordt in bijlage 2 ‘De bestedingen’ de bijdrage onderbouwd die wordt gevraagd per ontbrekende eenheid. Deze bijdrage is gebaseerd op het werkelijke tekort dat de gemeente draagt om in de komende jaren in Lelypark Wieringermeer circa 22 sociale huurwoningen van corporaties te realiseren bovenop het minimaal verplicht 30%.

Beslisboom Uit al deze selectiecriteria vloeien voort welke kosten doorberekend worden aan welke gebied/locaties via welke juridisch titel (‘regulier’ kostenverhaal of

24

Zie Nota van Toelichting besluit 14 september 2022, artikelsgewijze toelichting van art. 8.21, tweede lid Omgevingsbesluit.

23

24

Financiële administratie gestorte bijdragen Zowel de tarieven gebiedsoverstijgende kosten als de compensatiebijdragen

Om deze redenen gaat Hollands Kroon in geval van het publiekrechtelijk

worden apart verantwoord zodat de ontvangen bijdragen besteed worden

verhalen van kosten de inbrengwaarde van grond baseren op de WOZ-

voor de specifieke maatregelen waarvoor de bijdragen zijn gevraagd.

waarde wanneer deze beschikbaar is.

Hiermee wordt gewaarborgd dat de gestorte bijdragen ‘gelabeld’ zijn. Het gaat om de volgende fondsen: • •

Gebiedsoverstijgende kosten: bestemmingsreserve kostenverhaal gebiedsoverstijgende investeringen. Bestemmingsreserve kostenverhaal sociale woningbouw (vereveningsfonds).

De concrete maatregelen waaraan de middelen uit elke van deze fondsen mogen worden besteed worden omschreven in bijlage 2 ‘De bestedingen’.

Uitgangspunt inbrengwaarde grond in publiekrechtelijk kostenverhaal: WOZ-waarde Hollands Kroon benut de mogelijkheden die de Omgevingswet biedt. Een daarvan betreft de inbrengwaarde van grond in het publiekrechtelijk kostenverhaal. In art. 8.17 Omgevingsbesluit is opgenomen dat gemeenten nog steeds de onteigeningsprincipes mogen hanteren om de inbrengwaarde van grond te berekenen (middels taxaties), net zoals onder de Wro, maar dat gemeenten ook de WOZ-waarde mogen hanteren. Deze keuzevrijheid is nieuw ten opzichte van de Wro. Als de gemeente de WOZ-waarde gebruikt, is er geen behoefte aan taxaties. Ook geeft de WOZ-waarde een meer accuraat beeld van de waarde van de huidige functies en gebouwen dan taxaties die gebaseerd zijn op de onteigeningsprincipes.

25

Bijlage 2: De bestedingen

•

In deze bijlage worden de bestedingen opgenomen die verhaald worden via dit Programma Kostenverhaal en Financiële bijdragen. Het gaat om investeringen in: • Gebiesoverstijgende openbare infrastructuur en voorzieningen: investeringen in mobiliteit, groen, landschap, recreatie, maatschappelijke voorzieningen en stedelijke herstructurering; • Compensatie van tekort sociale huurwoningen.

Concreet wordt hier de volgende onderbouwing gegeven (zie Bijlage 1 ‘Onderbouwing’): • • • •

•

•

(1a) aan welke maatregelen wordt het geld uitgegeven (doel)? (1b) hoeveel kost elke maatregel aan de gemeente? (1c) in hoeverre zijn deze bestedingsvoornemen realistisch? (1d) passen de maatregelen onder de kostensoortenlijst? Passen ze onder de categorieën ontwikkelingen waarvoor financiële bijdragen kunnen worden verhaald? (3a) of en zo ja welke functionele samenhang is er tussen maatregelen/ontwikkelingen en welke gebieden/locaties, oftewel of er sprake is van profijt en/of complementariteit. (3b) of en zo ja welke causale relatie is er tussen maatregelen/ontwikkelingen en welke gebieden/locaties.

Ten behoeve van vraag (1c) zijn de maatregelen in gebiedsoverstijgende openbare infrastructuur en voorzieningen gecategoriseerd:

26

•

•

Zekere bestedingen: ze zijn opgenomen in de begroting, of er zijn verplichtingen aangegaan met derden waardoor met zekerheid kan worden gesteld dat ze daadwerkelijk gerealiseerd zijn of zullen worden. 100% van de kosten worden doorberekend. Waarschijnlijke bestedingen: ze zijn nog niet opgenomen in de begroting en er zijn nog geen verplichtingen aangegaan met derden. Maar de wenselijkheid ervan is wel op de ene of andere manier door het gemeentelijk bestuur vastgesteld. 60% van de kosten worden doorberekend. Bestedingen in voorbereiding: ze bevinden zich in de ambtelijke voorbereiding, maar dit moet nog ter besluitvorming worden voorgelegd. 30% van de kosten worden doorberekend.