5 planschaderisicoanalyse

4104.1-N1d1/ph/s

Blad 1.

4104.1-N1d1

NOTITIE versie 29-5-2024

Datum

29 mei 2024

Betreft

Passieve risicoaanvaarding

Opgesteld door

•

1.

Paul Herder

INLEIDING

Bij e-mailbericht van 6 mei 2024 heeft de gemeente Hollands Kroon (hierna: opdrachtgever) aan Gloudemans opdracht verstrekt om een planschaderisicoanalyse 1 op te stellen voor het project aan de Koggenrandweg 4 te Middenmeer. Doel van de planschaderisicoanalyse is om het risico op planschade als bedoeld in artikel 6.1 Wet ruimtelijke ordening (hierna te noemen: Wro) inzichtelijk te maken. Meer in het bijzonder is opdracht verleend om onderzoek te doen naar de passieve risicoaanvaarding.

1.1. Inwerkingtreding Omgevingswet De datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet is 1 januari 2024. In de Omgevingswet is een nieuwe systematiek opgenomen voor de vergoedbaarheid van schade als gevolg van ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Die systematiek zal invloed hebben op de omvang van de schade die voor vergoeding in aanmerking komt. Het is derhalve van belang om vast te stellen of de ontwikkeling onder de werking van de Wro of de Omgevingswet wordt vastgesteld. In de Invoeringswet Omgevingswet is het overgangsrecht opgenomen. Het overgangsrecht bepaalt wanneer de Wro dan wel de Omgevingswet op een aanvraag van toepassing is. Hieronder is het overgangsrecht – kort samengevat – weergegeven. -

-

Omgevingsvergunning • Indien de omgevingsvergunning van kracht is vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de Wro tot vijf jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing; • Indien de omgevingsvergunning is aangevraagd vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet en onherroepelijk is geworden na de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de Wro van toepassing tot vijf jaar na vaststelling van het besluit tot verlening van de vergunning. Bestemmingsplan • Indien het bestemmingsplan van kracht is vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de Wro tot vijf jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing;

1 Uitdrukkelijk wordt erop gewezen dat de gemaakte planschaderisicoanalyse is uitgevoerd op basis van voorlopige gegevens

en geveltaxaties op een bepaalde peildatum. Het tijdsverloop bij de planontwikkeling leidt ertoe dat de woningmarkt en de inhoud van een plan aan veranderingen onderhevig zijn. Een onderzoek naar planschade vergt bovendien een diepgaand onderzoek, waarvan het horen van aanvragers en een opname van het object deel uitmaken. Gezien de aard van de opdracht kan een dergelijk onderzoek in het kader van deze opdracht niet plaatsvinden. Bij het gebruik van de analyseresultaten dient met deze beperkingen rekening te worden gehouden. Het resultaat is derhalve uitsluitend geschikt voor ramingen.

4104.1-N1d1

•

Blad 2.

Indien het ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet is de Wro van toepassing tot vijf jaar na inwerkingtreding van het bestemmingsplan.

In het voorliggende geval is het ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Gelet hierop is voor de beoordeling van de planschade de Wro van toepassing. Opgemerkt wordt dat het bestemmingsplan niet binnen twaalf weken is vastgesteld. Het is Gloudemans niet gebleken dat dit in de weg staat aan de toepassing van het overgangsrecht. Gloudemans heeft de beoordeling derhalve verricht conform de Wro.

1.2. Omschrijving van de beoordeelde onroerende zaken Ingevolge de artikelen 6.1 Wro en 6.1.2.2 Besluit ruimtelijke ordening (hierna te noemen: Bro) wordt van een aanvrager verwacht dat bij de uiteindelijke aanvraag om een tegemoetkoming in de schade een nadere aanduiding van de oorzaak en de aard van de schade kan worden gegeven. Wij betrekken in onze beoordeling die objecten die naar onze mening in meer of mindere mate binnen de invloedsfeer van het project zijn gelegen. Het onderzoek heeft zich beperkt tot de volgende relevante kadastrale percelen gelegen in de kadastrale gemeente Wieringermeer, sectie D: •

Nummers 951, 952, 953, 954 en 955.

Op onderstaande kaart zijn de percelen in het blauw weergegeven.

4104.1-N1d1

2.

Blad 3.

RUIMTELIJKE BEOORDELING

2.1. Planologische vergelijking Toepassing van artikel 6.1 Wro vereist een vergelijking van het planologische regime op de betreffende peildatum. De toekomstige ruimtelijke invulling van een gebied moet daartoe worden vergeleken met het vigerende planologische regime. Daarbij is voor het vigerende planologische regime niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden tenzij verwezenlijking met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten.

2.1.1. Vigerende planologische regime Voor de vigerende bestemming is onderzoek gedaan naar de regels van het onherroepelijke bestemmingsplan “Agriport 1”, welk plan is vastgesteld door de raad van de gemeente Hollands Kroon op 20 september 2016. De locatie heeft op grond van dit bestemmingsplan de bestemming “Agrarisch - Glastuinbouw” op grond waarvan, zover hier relevant, glastuinbouwbedrijven mogelijk zijn. Bedrijfswoningen zijn niet toegestaan.

Weergave plankaart op ruimtelijkeplannen.nl

2.1.2. Nieuwe planologische regime Voor de nieuw op te richten bebouwing is als uitgangspunt genomen het ontwerpbestemmingsplan “Risicocontour Koggenrandweg 4 Middenmeer” zoals dat ter inzage is gelegd op 24 februari 2023. De locatie heeft op grond van dit bestemmingsplan de gebiedsaanduiding “veiligheidszone – bevi” op grond waarvan nieuwe kwetsbare objecten niet zijn toegestaan.

4104.1-N1d1

Blad 4.

Weergave plankaart op ruimtelijkeplannen.nl

2.1.3. Conclusie planologische wijziging Voor de betreffende onroerende zaken zijn nieuwe kwetsbare objecten niet toegestaan. Blijkens de toelichting van het bestemmingsplan wordt de huidige bedrijfsvoering op de percelen niet beperkt. De huidige bedrijfsvoering betreft paprikateelt en is een beperkt kwetsbaar object. Indien de teelt wordt aangepast kan sprake zijn van een kwetsbaar object. Door de planologische wijziging is derhalve sprake van een planologische beperking doordat niet alle teelten meer tot de mogelijkheden behoren.

3.

PASSIEVE RISICOAANVAARDING

Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Vanaf het moment dat de hierboven bedoelde voortekenen aanwezig zijn wordt een redelijk denkend en handelend eigenaar geacht een concrete poging te ondernemen ter realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe regime komen te vervallen. Op basis van de rechtspraak van de Afdeling is voor het aannemen van risicoaanvaarding niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, of dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden. 2 Indien in een beleidsvoornemen meerdere varianten zijn opgenomen voor de potentiële uitvoering, dient de redelijk denkend en handelend koper rekening te houden met het meest ongunstige scenario. 3

2 3

ABRS 18 mei 2016; ECLI:NL:RVS:2016:1319; ABRS 30 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM9640. ABRS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4394; ABRS 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1319.

4104.1-N1d1

Blad 5.

In het voorliggende geval is in het Gemeenteblad op 1 maart 2023 kennis gegeven van het ontwerpbestemmingsplan “Risicocontour Koggenrandweg 4 Middenmeer”. 4 In de voorschriften van het ontwerpbestemmingsplan staat opgenomen dat nieuwe kwetsbare objecten niet zijn toegestaan. De toelichting van het bestemmingsplan geeft nadere invulling aan de mogelijke beperkingen voor de omliggende objecten. In de toelichting staat opgenomen: “Relevant is dat binnen de PR=10-6 risicocontour het bedrijfsperceel van kwekerij De Wieringermeer ligt (ook in de nieuwe situatie). Dit is een beperkt kwetsbaar object. Voor beperkt kwetsbare objecten geldt geen saneringsplicht, ook al loopt de risicocontour over dit perceel. Het wordt toegestaan dat beperkt kwetsbare objecten zich vestigen binnen de PR risicocontour. De kwekerij is reeds jarenlang ingericht op paprikateelt. Er zijn geen signalen dat overgeschakeld wordt naar een ander type teelt. Planologisch gezien is dit overigens niet onmogelijk. Er zijn vormen van teelt, zoals aardbeien, die arbeidsintensiever zijn dan de teelt van paprika's. Zou daarvan sprake zijn dan is denkbaar dat het bedrijf niet meer aangemerkt wordt als een beperkt kwetsbaar object maar als een kwetsbaar object. Dit bestemmingsplan zorgt dan voor een verslechterde planologische situatie.”.

Gelet op de voorschriften en de toelichting van het bestemmingsplan blijkt op basis van ontwerp voldoende dat de mogelijkheden voor de omschakeling naar arbeidsintensievere teelten wordt beperkt indien het voornemen uit het ontwerpbestemmingsplan wordt vastgesteld. Op grond van deze omstandigheden acht Gloudemans dat een redelijk denkend en handelend eigenaar mag worden verwacht dat een concrete poging wordt ondernomen om de gebruiksmogelijkheden te benutten. Gesteld zou kunnen worden dat de eigenaar reeds een gebruiksmogelijkheid benut en niet van hem kan worden verlangd om alle mogelijke intensieve teelten te benutten. Gelet op de rechtspraak wordt dit echter niet relevant geacht. Van een redelijk denkend en handelend eigenaar kan worden verlangd dat hij een concrete poging onderneemt om een van de vervallen gebruiksmogelijkheden te benutten. De omstandigheid dat hij ruime, elkaar uitsluitende mogelijkheden heeft, betekent niet dat hij, om te voorkomen dat hem passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen, niet gehouden is concrete pogingen in welke richting dan ook te ondernemen.

5 Om passieve risicoaanvaarding te kunnen aannemen is tot slot vereist dat tussen het moment waarop het concrete beleidsvoornemen ter openbare kennis is gebracht en het moment dat geen gebruik meer kan worden gemaakt van de gebruiks- en/of bouwmogelijkheden, een zodanig redelijke termijn beschikbaar is geweest, dat de eigenaar de gelegenheid heeft gehad om een concrete poging te ondernemen om de betreffende mogelijkheid te realiseren. De omvang van de redelijke termijn wordt afhankelijk gesteld van de complexiteit voor het ondernemen van de concrete poging. In het voorliggende geval is het beleidsvoornemen kenbaar gemaakt op 1 maart 2023. Als gevolg van het ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan was het echter niet mogelijk om een concrete poging te ondernemen als gevolg van de aanhoudingsplicht. Als gevolg van de aanhoudingsplicht kunnen omgevingsvergunningen voor bouwen niet worden verleend. 6 Op grond van de rechtspraak is de aanhoudingsplicht vervallen op het moment dat de termijn voor het vaststellen van het bestemmingsplan is overschreden. 7 Die termijn betreft twaalf weken en is verlopen op 27 mei 2023 zonder dat een bestemmingsplan is vastgesteld. Vanaf die datum kunnen concrete pogingen worden ondernomen voor bouwmogelijkheden. In het voorliggende geval is een gedeelte van de te beoordelen gronden bebouwd en een gedeelte onbebouwd.

Voor de gronden waar reeds gebouwen (kassen) zijn opgericht is geen omgevingsvergunning vereist waar de aanhoudingsplicht op van toepassing is, om het gebruik van de gronden te wijzigen. De benuttingstermijn voor deze gronden is derhalve gestart op 1 maart 2023.

Gmb 2023, 90479. ABRS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2541 r.o. 8.1 6 Artikel 3.3. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht 7 ABRS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:666. 4 5

4104.1-N1d1

Blad 6.

Om een concrete poging te ondernemen op de bebouwde gronden diende eerst een omgevingsvergunning voor bouwen te worden aangevraagd. Voor die gronden is derhalve de benuttingstermijn gestart op 27 mei 2023. De jurisprudentie met betrekking tot de redelijke termijn bij passieve risicoaanvaarding is casuïstisch. Bij Gloudemans is één zaak bekend waarin is geoordeeld over de redelijke termijn voor de realisatie van kassen. 8 In die zaak ging het om een bescheiden uitbreiding van circa 1.500 m² welke onmogelijk werd gemaakt met een nieuw bestemmingsplan. De benuttingsperiode was 11 maanden. In die uitspraak staat opgenomen: “De Afdeling volgt de rechtbank verder in haar oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor de uitbreiding van de glasopstanden volstaan had kunnen worden met de aanvraag van een eenvoudig bouwplan voor standaard kassen. De rechtbank heeft bij haar oordeel terecht betrokken dat voor kassenbouw de mogelijkheid bestaat om gebruik te maken van standaard bouwplannen en constructieberekeningen die eenvoudig kunnen worden aangepast aan de concrete situatie en dat [appellant] bovendien had kunnen kiezen voor een gefaseerde uitvoering van de uitbreiding van de glasopstanden.

Dat [appellant] diverse bedrijfseconomische aspecten had willen laten onderzoeken en dat dit tijdrovend is, zoals hij stelt, doet niet ter zake, omdat bedrijfseconomische afwegingen geen rol spelen bij de beantwoording van de vraag of passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen”. Gelet op bovenstaande overwegingen zou gesteld kunnen worden dat de periode van circa 1 jaar voldoende is om een poging te ondernemen om de bouwmogelijkheden ter plaatse te realiseren (en daarmee tevens de te vervallen gebruiksmogelijkheden te benutten). Gelet echter op het verschil in omvang circa 6 ha t.o.v. 1.500 m² zou gesteld kunnen worden dat voor de grotere oppervlakte een langere termijn benodigd is. Voor wat betreft de gebruiksmogelijkheden in de bestaande kassen is het niet eenvoudig om een redelijke termijn voor de benuttingsperiode vast te stellen. De rechtspraak is casuïstisch en ziet vooral op de termijn die benodigd is om de concrete bouwpoging te ondernemen. Daarbij zijn de kassen op dit moment ingericht voor een specifieke teelt. In mijn ogen zou de termijn van 1 jaar voldoende moeten zijn. Zekerheid of die termijn ook voldoende wordt geacht in de rechtspraak is niet te geven. Daarbij wordt volledigheidshalve gewezen op artikel 15.6 van de Omgevingswet.

Samengevat weergegeven bepaalt die bepaling dat de termijn van één jaar voldoende moet worden geacht voor passieve risicoaanvaarding. Wellicht dat deze wettelijke bepaling een aanknopingspunt betreft voor het aannemen van een redelijke termijn van één jaar. Gelet op de duidelijke wettelijke termijn in de Omgevingswet is het wellicht aan te bevelen om de planologische wijziging te laten plaatsvinden onder de Omgevingswet. Conclusie Op basis van het onderzoek wordt geconcludeerd dat het ontwerpbestemmingsplan een concreet beleidsvoornemen betreft om de gebruiksmogelijkheden te beperken. De eigenaar wordt geacht een concrete poging te ondernemen om die gebruiksmogelijkheden niet te laten vervallen. Wordt geen concrete poging ondernomen dan is het risico op schade passief aanvaard. Voor de passieve risicoaanvaarding is vereist dat er een voldoende lange periode is geweest om de concrete poging te ondernemen. De periode van 1 jaar zou hiervoor voldoende kunnen zijn. Op basis van de rechtspraak is hier geen zekerheid voor te geven. Het is Gloudemans niet bekend dat in de rechtspraak is geoordeeld dat sprake is van een benuttingstermijn van langer dan 2 jaar. Vanaf 2 jaar is er derhalve sprake van een grote mate van zekerheid.

8

ABRS 7 november 2018, ECLI:NLRVS:2018:3597.