3. Rapport Veiligheidsbeleid Hollands Kroon
Tekst van het document
Fte OOV
4,34
10
2,98
6
2,6
2
3,8
3
Fte OOV/10.000 inwoners
0,87
1,78
0,58
1,31
0,54
0,44
0,81
0,62
Fte boa domein 1
5,55
8
4,87
5
3
4
8
6
1,13
1,42
0,94
1,09
0,62
0,88
1,71
1,23
€4.602
€6.051
€4.233
€4.867
€4.887
€4.268
€4.761
€4.148
€91
€107
€82
€84
€102
€94
€102
€85
€185.876
€ 250.000
€131.343
€167.337
€263.304
nb
€133.000
€170.274
€3,80
€4,44
€2,55
€3,65
€5,48
nb
€2,84
€3,49
81
100
83
70
81
4
Fte boa domein 1/10.000 inwoners Lasten taakveld veiligheid
5
Lasten taakveld veiligheid/inwoner Budget OOV Budget totaal/inwoner Index criminaliteit
84
89
84
7
95
95
101
97
89
95
95
93
Index onveiligheidsgevoel8
93
93
94
90
105
87
93
90
304,6
566,4
217,3
229,6
230,7
277,4
365,6
245,2
8,4
9,8
7,6
3,9
9,0
8,1
9,4
11,3
37,3
75,6
24,4
29,9
25,2
33,4
46,5
25,8
Aantal registraties overlast
209,3
420,4
178,5
187,9
225,7
134,8
196,2
121,6
Meldingen jeugdoverlast13
44,6
77,2
51,9
46,9
37,5
29,0
44,0
25,4
66,5
118,9
48,1
61,1
96,2
40,7
64,7
35,7
Index overlast
6
Aantal misdrijven9 Diefstal/woninginbraken
10
Vernieling
11 12
Meldingen overlast verward persoon14
Capaciteit (input) Vanwege de organisatiestructuur van Hollands Kroon hebben we de capaciteit van Openbare Orde en Veiligheid als uitgangspunt genomen. Daarnaast hebben we gekeken naar de capaciteit boa’s domein 1, de handhavers die zicht richten op overlast en kleine ergernissen binnen de openbare ruimte. Om de verschillende gemeenten met elkaar te kunnen vergelijken hebben we het aantal fte per 10.000 inwoners berekend. De gemeente Hollands Kroon ligt met 0,67 Fte Openbare Orde en Veiligheid per 10.000 inwoners net onder het gemiddelde van 0,87 Fte. Er zijn drie gemeenten die onder het aantal Fte van Hollands Kroon liggen. Daarentegen ligt het Fte van 1,23 Boa’s domein 1 per 10.000 inwoners net boven het gemiddelde van 1,13. Er zijn vier gemeenten die minder Fte Boa’s domein 1 per 10.000 inwoners hebben.
CBS (2022) afgerond op duizenden. CBS via Findo, hoofdtaakveld Veiligheid, gemiddelde budget over de periode 2020-2022. Cijfers afgerond op 0 decimalen en x 1000. 6 De criminaliteitsindex maakt gebruik van drie verschillende gegevensbronnen. Dit zijn de doodsoorzakenstatistiek, de Veiligheidsmonitor en geregistreerde misdrijven door de politie. Het jaar 2014 is gebruikt als referentiescore. De waarde van dat jaar is gesteld op 100. Hoe lager het cijfer in 2021, hoe sterker de verbetering is ten opzichte van 2014. 7 De overlastindex is een maat voor de ervaren overlast in de buurt. Deze index maakt gebruik van gegevens van de Veiligheidsmonitor. Ook hier is het jaar 2014 gebruikt als referentiescore. Hoe lager het cijfer in 2021, hoe sterker de verbetering is ten opzichte van 2014. 8 De index onveiligheidsgevoel is een maat voor de ervaren onveiligheid in de buurt. Deze index maakt gebruik van gegevens van de Veiligheidsmonitor. Ook hier is het jaar 2014 gebruikt als referentiescore. Hoe lager het cijfer in 2021, hoe sterker de verbetering is ten opzichte van 2014. 9 Politiecijfers geregistreerde misdrijven in 2022, per 10.000 inwoners. 10 Politiecijfers geregistreerde aantal diefstal/inbraak woning in 2022, per 10.000 inwoners. 11 Politiecijfers geregistreerde aantal vernielingen in 2022, per 10.000 inwoners.
12 Politiecijfers geregistreerde aantal meldingen overlast in 2022, per 10.000 inwoners. 13 Politiecijfers geregistreerde aantal meldingen jeugdoverlast in 2022, per 10.000 inwoners. 14 Politiecijfers geregistreerde aantal meldingen jeugdoverlast in 2022, per 10.000 inwoners. 4 5
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
29
Budget (input) Met een gemiddeld jaarlijks budget van €170.274 voor de periode 2020-2021 voor veiligheid geeft de gemeente Hollands Kroon gemiddeld €3,49 per inwoner per jaar uit. Dat ligt net onder het gemiddelde. Er zijn 3 van de 4 andere gemeenten met een hoger gemiddeld budget per inwoner voor veiligheid en handhaving. Omdat de budgetten van de verschillende gemeenten moeilijk met elkaar te vergelijken zijn hebben we de gemiddelde kosten voor het hoofdtaakveld Veiligheid van Findo voor de periode 2020-2021 genomen als extra referentiepunt. Hieruit komt naar voren dat de gemeente Hollands Kroon met €4.148.000,00 gemiddeld de laagste kosten heeft ten opzichte van de zes referentiegemeenten en met €85 per inwoner ook onder het gemiddelde ligt. Er zijn twee andere gemeenten die lagere lasten per inwoner hebben.
Veiligheidsindexen In het overzicht staan voor de gemeente Hollands Kroon en de referentiegemeenten de veiligheidsindexen opgenomen. Hierbij is het belangrijk te vermelden dat de veiligheidsindexen met name iets zeggen over de relatieve verandering die per gemeente heeft plaatsgevonden sinds het referentiejaar 2014. Als we naar de veiligheidsindexen kijken dan valt op dat voor de gemeente Hollands Kroon de criminaliteitsindex, de overlastindex en de index onveiligheidsgevoel onder het referentiejaar ligt. Dit is positief te noemen.
Politiecijfers (outcome) We hebben op basis van politiedata gekeken naar het totaal aantal geregistreerde misdrijven en het totaal aantal meldingen overlast voor het jaar 2022. Daarnaast hebben we per categorie een uitsplitsing gemaakt naar een aantal subcategorieën: de geregistreerde aantallen diefstal en woninginbraken, vernieling, en de aantallen meldingen jeugdoverlast en overlast verwarde personen. Op zowel het totaal aantal geregistreerde misdrijven, als het totaal aantal meldingen overlast scoort Hollands Kroon onder het gemiddelde per 10.000 inwoners. Op het totaal aantal meldingen overlast scoort Hollands Kroon zelfs het laagste van alle referentiegemeenten. Hetzelfde geldt specifiek voor de geregistreerde meldingen jeugdoverlast en overlast verwarde personen (beiden onderdeel van de prioriteiten van Hollands Kroon). Diefstal en woninginbraken is de enige indicator waar Hollands Kroon boven het gemiddelde per 10.000 inwoners ligt en ook het hoogste scoort van alle referentiegemeenten.
Doelmatigheid Als we de input/kosten en fte en outcome/veiligheid tegen elkaar afwegen, scoort het veiligheidsbeleid van Hollands Kroon ten opzichte van de referentiegemeenten rond het gemiddelde. Dat wil zeggen dat de gemeente ongeveer evenveel mensen en middelen inzet voor het veiligheidsbeleid als vergelijkbare gemeenten. Op basis van de politiecijfers (outcome) scoort de gemeente Hollands Kroon beter ten opzichte van de referentiegemeenten. Daarnaast zien we op de veiligheidsindexen een positieve ontwikkeling ten opzichte van het referentiejaar 2014.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
30
4.3
Conclusie hoofdstuk 4 – doelmatigheid en doeltreffendheid Bijna alle maatregelen uit de Kadernota Veiligheid zijn organisatorisch van aard en/of onvoldoende concreet geformuleerd om te worden beoordeeld op doelrealisatie. Ook maakt de gemeente in beperkte mate gebruik van nieuwe inzichten op het beleidsterrein Veiligheid. Zoals eerder benoemd, stond de periode rond het opstellen van het beleid ook voornamelijk in het teken van het in kaart brengen van de problematiek en het opzetten van processen en de samenwerking met ketenpartners. Hierdoor konden we slechts één concrete maatregel beoordelen op effectiviteit. Deze maatregel, de lokale tafel, beoordeelden we als effectief. In vergelijking met andere gemeenten zien we dat de gemeente Hollands Kroon ongeveer evenveel mensen en middelen inzet op het veiligheidsdomein. Als we naar de ‘veiligheid’ (in termen van politiecijfers) kijken, valt op dat Hollands Kroon van de referentiegemeenten onder het gemiddelde aantal geregistreerde misdrijven ligt en het laagste aantal meldingen overlast heeft. Daarnaast zien we op de veiligheidsindexen een positieve ontwikkeling ten opzichte van het referentiejaar 2014. We zien op alle drie de indexen in 2021 een verbetering voor Hollands Kroon ten opzichte van 2014: minder criminaliteit, minder overlast en minder onveiligheidsgevoelens.
Omdat de maatregelen die Hollands Kroon inzet onvoldoende concreet zijn geformuleerd en veelal organisatorisch van aard zijn, is het niet mogelijk om conclusies te trekken over de doeltreffendheid van het beleid. Wel zien we dat de gemeente relatief goed presteert met dezelfde gemiddelde inzet aan middelen en mensen als vergelijkbare gemeenten.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
31
5
Positie gemeenteraad In dit hoofdstuk geven we een antwoord op de vraag: Op welke wijze wordt de raad in positie gebracht? Is de raadsinformatie tijdig en volledig? Norm
Toets aspecten
Beleid, uitvoering en effecten zijn onderdeel van bestuurlijke
Er zijn verantwoordingsrapportages richting raad.
Beoordeling Die zijn er. De raad ontvangt twee keer per jaar
verantwoording richting
De rapportages bevatten tijdige, volledige,
bestuurlijke rapportages met cijfers op een
raad.
inzichtelijke en bruikbare informatie over
aantal indicatoren.
uitvoering en effecten.
De informatievoorziening gaat niet in op de
De informatievoorziening gaat expliciet in op
voortgang, inzet van middelen en te maken
voortgang, inzet van middelen en te maken
keuzes. Die kunnen wel aan bod komen
keuzes.
tijdens de beeldvormende vergaderingen.
De raad wordt halfjaarlijks geïnformeerd door middel van bestuurlijke rapportages, deze volgen uit het updaten van het dashboard Resultaat Gerichte Afspraken. Daarnaast wordt de raad incidenteel geïnformeerd door middel van beeldvormende vergaderingen. Dit is bijvoorbeeld gedaan bij het vaststellen van de Kadernota. De raad wordt verder niet proactief geïnformeerd. De betrokkenheid van de raad op het gebied van veiligheid is volgens de respondenten beperkt. Er is volgens hen weinig inhoudelijke belangstelling en betrokkenheid. Er is vanuit OOV bijvoorbeeld een keer geprobeerd om de raad door middel van sessies en een informatiemarkt te informeren over bepaalde onderwerpen, zoals ondermijning, en om op te halen wat er vanuit de raad belangrijk wordt gevonden. Deze poging was door de geringe opkomst echter niet succesvol. De wens vanuit de ambtelijke respondenten is om meer bewustwording te creëren onder de raad over wat OOV doet en de urgentie van bepaalde onderwerpen aan te stippen. Een aantal samenwerkingspartners merkte tijdens de gesprekken op dat het mogelijk een meerwaarde is als ze een meer ondersteunende rol spelen in de verantwoording richting de raad.
Bijvoorbeeld door middel van presentaties of het gebruik maken van analyses of verantwoordingsrapportages die zij zelf opstellen (bijvoorbeeld kwalitatieve inzichten over bepaalde problematieken en/of gebruik maken van de rendementsanalyse).
Reactie raadsleden Kaderstellende taak De raadsleden weten niet meer volledig hoe zij in de totstandkoming tot de Kadernota Veiligheid 2020-2022 zijn meegenomen. Hetgeen volgens de gesproken raadsleden een goed teken is en ze naar verwachting voldoende waren meegenomen in het proces. Dit in tegenstelling tot de wijze waarop de raad ten tijde van dit
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
32
onderzoek is meegenomen in de totstandkoming van de nieuwe Kadernota Veiligheid. Er had geen gesprek met de raad gevoerd over de nieuwe richting en ook ontbreekt het aan een evaluatie van de voorgaande Kadernota. De gesproken raadsleden zijn tevreden over de beknoptheid van de kadernota. Op dit moment is er geen behoefte aan uitvoeringsplannen, dit past volgens hen meer bij grote steden en minder bij een plattelandsgemeente. Ook contextueel gezien is er geen aanleiding toe: ‘we hebben de veiligheidsproblematiek nog goed in de hand’. Controlerende taak Alle gesproken raadsleden geven aan voldoende, tijdige informatie te krijgen om hun controlerende taak uit te oefenen. Raadsleden geven aan dat zij twee keer per jaar bestuurlijke rapportages krijgen met cijfers over veiligheid. Het afgelopen jaar heeft er geen beeldvormende presentatie plaatsgevonden. Verder wordt de raad jaarlijks in de RRN door de veiligheidsregio geïnformeerd over de ontwikkelingen. Onder de gesproken raadsleden bestaat een meningsverschil over in hoeverre het wenselijk is om een kleine vertaalslag te laten maken vanuit de RNN naar de gemeente, het alternatief is om er zelf voor te zorgen dat men als raadslid goed aangehaakt is.
5.1
Conclusie hoofdstuk 5 – positie gemeenteraad De raad wordt halfjaarlijks geïnformeerd door middel van bestuurlijke rapportages die volgen uit de RGA’s. Daarnaast wordt de raad incidenteel geïnformeerd door middel van beeldvormende vergadering. De Kadernota Veiligheid en de begroting hebben geen directe samenhang en dit heeft onder andere als gevolg dat er financieel niet direct op de Kadernota gestuurd kan worden door de raad. De gesproken raadsleden gaven aan dat er voldoende en tijdige informatie is om de controlerende taak uit te voeren. Het ontbreken van een uitvoeringsplan en gebrek aan cijfermatige monitoring worden door de raad niet gezien als een belemmering. Bij het opstellen van een nieuwe Kadernota Veiligheid leeft onder de raad de behoefte om mee geworden te worden in de totstandkoming en evaluatie van de vorige Kadernota. Anderzijds gaven ambtelijke respondenten aan dat er is gepoogd om raadsleden mee te nemen en er behoefte is aan meer bewustwording en betrokkenheid onder de raad.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
33
6
Conclusies & aanbevelingen
6.1
Conclusies Het veiligheidsbeleid van de gemeente Hollands Kroon komt deels overeen met het format van de VNG. Wat ontbreekt, is een veiligheidsanalyse en onderbouwing voor de geprioriteerde veiligheidsthema’s. Daarnaast is de uitwerking van de doelstellingen in de kadernota zelf weinig concreet en daardoor niet goed meetbaar. Een uitspraak over de effectiviteit van het beleid in algemene zin kan daarom op basis van de kadernota niet gedaan worden. In het beleidsstuk ‘Resultaat Gerichte Afspraken’ (RGA’s) worden wel per beleidsprioriteit meetbare indicatoren opgesomd. Deels betreft dit output indicatoren, deels ook outcome indicatoren. Met de periodieke rapportages aan de gemeenteraad over de ontwikkelingen op deze indicatoren wordt inzicht gegeven over de resultaten op de beleidsprioriteiten. Omdat hierin echter geen streefwaarden (in termen van te behalen resultaat en beleidsperiode) zijn vastgesteld, kan ook op basis van deze rapportages niet worden bepaald in hoeverre sprake is van doelrealisatie. Wat wel kan is beoordelen of de resultaten die geboekt zijn logisch in lijn liggen met de beleidsprioriteiten. Bij de conclusie dat in de kadernota, anders dan de VNG-norm stelt, geen concrete outcome doelen geformuleerd zijn, moeten twee verzachtende kanttekeningen worden geplaatst.
In de eerste plaats moet gewezen worden op het feit dat ten tijde van het opstellen van de kadernota de afdeling OOV van de gemeente Hollands Kroon nog in opbouw was en de bemensing beperkt was tot 1 fte. Het procesmatige karakter van een deel van de doelen wordt door deze context bepaald. Daarnaast moet erop gewezen worden dat de gemeente Hollands Kroon bestaat uit meerdere dorpskernen. Iedere dorpskern heeft specifieke veiligheidsthema’s die om een specifieke aanpak vragen. Beleidsprioriteiten die voor alle dorpskernen even relevant zijn, doen zich nauwelijks voor. Datzelfde geldt voor het te implementeren beleid. Wat in de ene dorpskern van toegevoegde waarde is, kan in de andere dorpskern betekenisloos zijn. Tegen deze achtergrond is het enigszins begrijpelijk dat binnen de gemeente bij de kadernota de visie wordt gehanteerd dat het stuk bondig moet zijn en veel ruimte moet laten voor maatwerk per dorpskern. Ook al betekent dat dat in algemene zin geen uitspraken gedaan kunnen worden over de effectiviteit van het beleid. Wat betreft de dagelijkse praktijk wordt de beleidsuitvoering door de respondenten als positief beoordeeld. Intern zijn de verantwoordelijkheden en taken duidelijk belegd en de samenwerking wordt positief gewaardeerd door de partners. Aandachtspunt is het betrekken van partners bij het opstellen van het beleid.
Doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid is op hoofdlijnen bekeken. Zoals hiervoor vermeld, zijn bijna alle maatregelen uit de Kadernota Veiligheid organisatorisch van aard en/of onvoldoende concreet geformuleerd. Ook de beoordeling op basis van theoretische effectiviteit was slechts bij één maatregel mogelijk. Deze maatregel (de lokale tafel) beoordeelden we als effectief.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
34
De belangrijkste uitkomst van een benchmark met zes andere vergelijkbare gemeenten is dat Hollands Kroon niet afwijkt van het gemiddelde qua capaciteit die ingezet wordt voor de afdeling veiligheid en het bestede budget. Hollands Kroon scoort qua ‘veiligheid’ (in termen van politiecijfers) relatief goed ten opzichte van de referentiegemeenten. De gemeenteraad wordt in positie gebracht om haar kaderstellende en controlerende taak uit te kunnen voeren met betrekking tot het veiligheidsbeleid. Monitoring, evaluatie en bijsturing is beperkt mogelijk met de huidige formulering van het beleid en het gebrek aan samenhang met de begroting. Daarnaast is er beperkt zicht op de uitvoering doordat er een uitvoeringsprogramma ontbreekt, ook hierop is door de raad sturing beperkt mogelijk.
6.2
Aanbevelingen Voor het volgende Veiligheidsbeleid doen wij de volgende aanbevelingen:
Meer concrete doelstellingen, maatregelen en monitoring van maatregelen Vergroot het lerend vermogen van de organisatie door meer te doen aan monitoren en evalueren. De gemeente Hollands Kroon werkt actiegericht, levert per vraagstuk en per dorpskern maatwerk, hetgeen ook aansluit bij de organisatie en problematiek. De keerzijde van deze manier van werken is dat het risico ontstaat dat te weinig wordt stil gestaan bij het behalen van de beoogde doelen en het bijsturen van beleid. We bevelen aan om meer systematisch vanuit een probleemanalyse te komen tot een selectie van maatregelen en dat bij de selectie goed wordt nagedacht waarom de betreffende maatregelen worden ingezet (beleidslogica). Ook verdient het aanbeveling om concrete en meetbare doelstelling te formuleren op output-niveau (prestaties). We stellen voor om vooral aandacht te geven aan doelstelling op output-niveau in plaats van outcome-niveau (maatschappelijk effect) omdat dit laatste zich lastig laat vangen in cijfers en regelmatig voer voor discussie is. Door qua doelstelling in te zetten op output-niveau maar op basis van het expliciteren van de beleidslogica een verband kan worden gelegd met de outcome resultaten kan naderhand op basis van de output alsnog aannemelijk worden gemaakt wat de effectiviteit van het beleid is, zie kader met een voorbeeld.
Voorbeeld outcome-doel versus output-doel Het behalen van het outcome-doel ‘10% minder woninginbraken’ ligt niet volledig in handen van de gemeente en haar partners. Als bijvoorbeeld mobiele bandieten Hollands Kroon uitkiezen als werkgebied dan kan het aantal woninginbraken juist stijgen. Wat wel zinvol is, is het output-doel ’10% van de woningen hebben degelijk hang- en sluitwerk’. Dat is een doel waar de gemeente en haar partners invloed op hebben en degelijk hang- en sluitwerk is een bewezen effectief middel tegen woninginbraken. Als nu op basis van monitoring kan worden aangetoond dat 10% van de woningen voorzien wordt van degelijk hang- en sluitwerk, dan is het ook aannemelijk dat het beleid bijdraagt aan het achterliggende outcome-doel om minder woninginbraken te realiseren.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
35
Beleid meer in co-creatie met partners Door meer samen met de kernpartners van het veiligheidsbeleid te kijken wat de gedeelde belangen en doelstellingen zijn, kunnen er onderling afspraken worden gemaakt over welke rol, taken en verantwoordelijkheden iedereen hierin heeft. Dit kan vervolgens worden belegd in een uitvoeringsplan en/of plan van aanpak. Door partners beter te betrekken bij de totstandkoming van het beleid wordt draagvlak geborgd.
Koppeling Kadernota Veiligheid en begroting Zorg voor een duidelijke koppeling door het koppelen van middelen aan prioriteiten en synchronisatie van de indicatoren. Door deze koppeling wordt het beleid beter inzichtelijk en wordt de controlerende functie van de raad versterkt.
Meer focus Onderzoek of er binnen de prioriteiten meer focus gelegd kan worden. Dat kan bijvoorbeeld door aandachtsgebieden of actielijnen binnen een prioriteit aan te wijzen. Tussen de regels door wordt dit bijvoorbeeld al gedaan voor de prioriteit ‘Zorg en Veiligheid’ (huiselijk geweld, woonoverlast en verward gedrag), maar dit wordt onvoldoende concreet gemaakt. Wanneer deze thema’s concreet als aandachtsgebieden worden aangewezen (met bijbehorende interventies) dan krijgt het beleid meer focus en kunnen partners beter gemobiliseerd worden.
Meer aandacht voor effectief bewezen interventies Een van de conclusies is dat bijna alle maatregelen organisatorisch van aard zijn en/ of weinig concreet gemaakt zijn. We adviseren om naast organisatorische maatregelen bij de aanpak van concrete problemen ook gebruik te maken van interventies waarvan de effectiviteit bewezen is. De interventies dienen voort te vloeien uit een probleemanalyse zodat ze aansluiten op de problematiek in Hollands Kroon.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
36
Bijlage 1 Drie synthesestudies effectiviteit maatregelen Sociale veiligheid In 2008 is een grootschalig onderzoek uitgevoerd door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) naar de onderbouwing van het sociale veiligheidsbeleid in opdracht van de ministers van BZK en Justitie, met steun van de minister van Financiën. Het onderzoek was een reactie op onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar het Veiligheidsprogramma van het kabinet Balkenende dat in 2002 van start was gegaan. In haar rapport uit 2006 stelde de Algemene Rekenkamer dat ‘vrijwel niet valt na te gaan welke bijdrage het beleid van de rijksoverheid levert aan het oplossen van de maatschappelijke problemen waarvoor dat beleid wordt ingezet’ en dat er ‘geen sprake is van een gedegen onderbouwing van de samenhang tussen middelen, maatregelen en gewenste effecten’.
L. van Noije en K. Wittebrood (2008) Sociale veiligheid ontsleuteld;
De studie van het SCP was bedoeld om te achterhalen a) welke
Veronderstelde en werkelijke effecten
veiligheidsbeleid, SCP: Den Haag. veronderstellingen ten grondslag liggen aan het sociale veiligheidsbeleid, van b) hoe effectief de ingezette
maatregelen zijn en c) hoe plausibel de veronderstellingen zijn die aan het beleid ten grondslag liggen. De onderzoekers onderscheiden drie ‘aanpakken’: rechtshandhaving, ondersteuning & hulpverlening en gelegenheidsbeperking. Hieronder worden per aanpak de conclusies gepresenteerd. 1.
Rechtshandhaving
1a.
Verhogen pakkans
Rechtshandhaving die leidt tot een hogere pakkans, leidt tot een daling van de criminaliteit omdat verdachten ‘uit de roulatie’ worden gehaald. Dit werkt vooral goed als de politie haar inzet concentreert op hot spots, hot times en verdachten met een hoog delinquentierisico. Een hogere pakkans heeft ook een generaal afschrikwekkende werking, maar niet als de politie achteraf tot arrestatie overgaat: alleen bij gericht en anticiperend optreden werkt het verhogen van de pakkans afschrikwekkend. Weinig plausibel is de gedachte dat een verhoogde pakkans een afschrikwekkende werking heeft op arrestanten zelf: de drempel om nieuwe delicten te plegen wordt juist lager door sociale uitsluiting of gedaald respect voor de politie. Ook arrestaties naar aanleiding van overlast en andere relatief lichte vergrijpen, volgens de fixing broken windows- of zero tolerance- benadering, kunnen via sociale uitsluiting of gedaald respect voor de politie, op de langere termijn onbedoeld leiden tot een ernstiger criminele carrière.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
37
Kortom, de effectiviteit van de verhoogde pakkans lijkt zich te beperken tot generale preventie, met name wanneer de politie anticipeert op hogerisicosituaties. 1b.
Snellere doorlooptijd van zaken
Er is geen positief effect aangetoond van sneller straffen op recidivevermindering. 1c.
Sanctionering en nazorg
Vrijheidsbeneming is effectief voor de duur van de detentie: verdachten en veroordeelden zijn ‘tijdelijk onschadelijk’ gemaakt. Er zijn aanwijzingen dat de recidive na detentie stijgt, behalve als behandeling onderdeel uitmaakt van de detentie. Korte straffen lijken zinloos: straffen kunnen beter lang zijn omdat dit de mogelijkheid biedt de delinquent een resocialisatieprogramma te laten doorlopen. Cognitief-gedragstherapeutische behandelingen en trainingen in sociale vaardigheden zijn het meest effectief. Het is plausibel dat gefaseerde re-integratie en nazorg door toezicht en begeleiding bijdragen aan het terugdringen van recidive. De gedachte dat vrijheidsbeperkende straffen (in plaats van detentie) de sanctiecapaciteit vergroot, is op de korte termijn plausibel. Maar de kans op recidive is aanzienlijk als de straffen alleen de bewegingsvrijheid beperken, zonder dat resocialisatieprogramma’s en begeleiding deel uitmaken van het traject. Alternatieve straffen voor jongeren met opvoedingsondersteuning lijken veel effectiever dan de Amerikaanse scared straight programma’s15: die kunnen juist recidive verhogend werken. Het is weinig plausibel dat op discipline gerichte heropvoeding gunstig is voor het terugdringen van recidive. Ondersteuning en hulpverlening Bij de onderzochte jeugdinterventies werden geen mechanismen beschreven die middelen aan doelen koppelden.
Er werden alleen problemen (delinquent gedrag) verbonden met oorzaken (schooluitval, alcoholgebruik e.d.). De plausibiliteit van de aanpak kon daardoor niet worden beoordeeld. Gelegenheidsbeperking 3a.
Formeel toezicht door politie
Formeel toezicht door de politie kan door de duidelijke zichtbaarheid en het normbevestigende signaal een generaal preventief effect hebben en dus leiden tot een afname van criminaliteit en overlast. Die gedachte is plausibel, met name wanneer het toezicht op hot spots en hot times plaatsvindt. Er is ook ondersteuning voor de gedachte dat zichtbare aanwezigheid van de politie effectief is voor het terugdringen van de onveiligheidsbeleving.
15
DSP-groep
Hierbij probeert men jongeren zo’n angst voor het gevangenisleven in te boezemen dat ze zich wel twee keer bedenken.
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
38
3b.
Cameratoezicht16
De effectiviteit van toezicht via camera’s is onduidelijk. Het is twijfelachtig of cameratoezicht criminaliteit en overlast voorkomt. De preventieve werking van camera’s beperkt zich tot een aantal doelgroepen en ebt geleidelijk weg naar mate de camera’s langer op een plek hangen. De gedachte dat door cameratoezicht de onveiligheidsbeleving kan worden verminderd, moet in elk geval worden afgewezen. De meeste winst met camera’s valt te halen op het gebied van interventie (ingrijpen aan de hand van live waargenomen incidenten) en repressie (gebruik opgenomen beelden in het kader van opsporing en vervolging). 3c.
Technische beveiliging
Dat technische beveiliging om doelwitten beter te beveiligen potentiële daders kan weerhouden van delicten, is plausibel. 3d.
Functioneel toezicht
De inzet van functioneel toezicht, zoals huismeesters en conducteurs, lijkt veelbelovend voor het terugdringen van veelvoorkomende criminaliteit en onveiligheidsbeleving.
Leefbaarheid In het onderzoek Schoon, heel en werkzaam? worden enkele heersende beleidsopvattingen over sociale interventies die de leefbaarheid zouden moeten verbeteren op de proef gesteld. Socioloog Lub presenteert in dit boek een informatief, maar ook ontnuchterend beeld van de houdbaarheid van populaire beleidsassumpties op het terrein van buurtleefbaarheid. Om het onderzoek uit te kunnen voeren, zag Lub zich genoodzaakt de vaak zeer specifieke en lokale interventies te herleiden tot enkele gemeenschappelijke interventievormen. De ‘oogst van de interventies’ is gerangschikt naar deze dieperliggende thema’s en vijf daarvan zijn uiteindelijk nader bestudeerd in zijn boek. De methode bestond uit a) een reconstructie van de interventietheorieën, b) het verzamelen van wetenschappelijk
V. Lub (2013) Schoon, heel en werkzaam? Een wetenschappelijke beoordeling van sociale
materiaal over de empirische en theoretische onderbouwing voor de
interventies op het terrein van
interventies en c) een beoordeling van de interventies.
buurtleefbaarheid, Uitgeverij Boom Lemma.
Deze paragraaf is aangevuld met kennis die DSP-groep opdeed aan de hand van talloze evaluaties van gemeentelijke cameraprojecten die zij uitvoerde. 16
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
39
De beoordeling vond plaats door te bezien of er bewijs is voor de veronderstelde causale relatie(s) tussen interventie en effecten, of de effectgrootte voldoende is en of de theorie intern consistent is. Als de wetenschappelijke basis zwak is, moet het beleid worden herzien. Als de wetenschappelijke basis matig is, is er meer onderzoek nodig. Als de wetenschappelijke basis sterk is én de interventievorm veelbelovend, dan moet worden doorgegaan op de ingeslagen weg. Hieronder worden de bevindingen over de vijf onderzochte interventietheorieën gepresenteerd. 1.
Bewonerscontacten: sociale factor wordt overschat
Het idee dat frequentere en hechtere contacten tussen bewoners (sociale cohesie) leiden tot meer sociale controle en zodoende een gunstige invloed uitoefenen op de leefbaarheid kan ‘de tucht der wetenschap feitelijk niet doorstaan’. De schakels in de theorie (sociale cohesie > sociale controle > leefbaarheid) hangen wel met elkaar samen, maar er bestaat geen enkel bewijs dat meer sociale cohesie, via de tussenstap van meer sociale controle, leidt tot een veiliger en leefbaardere omgeving. De causale richting van het verband zou evengoed tegengesteld kunnen zijn, en een groot deel van de wetenschappelijke kennis wijst daar ook op. 2.
Activering van bewoners: een wisselend beeld
Er is beperkt wetenschappelijk bewijs voor de veronderstelling dat informatieoverdracht van bewoners naar instanties de leefbaarheidsaanpak van buurtinstanties doelgerichter maakt waardoor overlast, kleine criminaliteit en verloedering minder kans krijgen. Er is weinig onderzoek dat de veronderstelde werking van dit mechanisme expliciet heeft gemeten. De empirische gegevens die wel voor handen zijn, tonen wisselende resultaten. Het veiligheidsgevoel van bewoners lijkt door de interactie met instanties doorgaans toe te nemen, maar feitelijke verbeteringen (afname van criminaliteit, verloedering, etc.) worden slechts zelden geregistreerd. De netto bijdrage van bewonersinput aan de leefbaarheid van de wijk is dus gering. Ook voor de aanname dat er een effectievere aanpak van leefbaarheidsproblemen mogelijk wordt wanneer burgers mogen bepalen welke wijkproblemen instanties aanpakken, bestaat weinig onderzoek. Het onderzoek dat in dit verband wel beschikbaar is, toont magere resultaten. Intuïtief komt deze aanpak plausibel over: bewoners weten toch immers het beste wat er speelt in de wijk? Tal van onderzoeken wijzen erop dat bewoners al naar gelang hun achtergrond ieder op hun eigen manier aankijken tegen veiligheidsthema’s in de publieke ruimte.
Dit impliceert dat als instanties zich eenzijdig verlaten op de input van ‘burgerbesturen’, zij een onevenredig deel van hun activiteiten besteden aan zaken die voor de meerderheid van de bewoners geen issue zijn. Meer onderzoek is echter dringend nodig. De hoop dat informeel buurttoezicht via burgerwachten een gunstige invloed heeft op de leefbaarheid kan bogen op een relatief sterke wetenschappelijke basis. De strenge meta-evaluatie van Bennett (2006) geeft een positief beeld van de aanpak. Bovendien is de gemiddelde effectgrootte aanzienlijk.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
40
Het argument dat overlast van Marokkaanse hangjongeren het best bestreden kan worden door Marokkaanse buurtvaders, kan op wetenschappelijke gronden moeilijk worden verdedigd. Er zijn geen onafhankelijke effectiviteitsstudies naar verricht. De theorie scoort in elk geval slecht op interne consistentie omdat deze is gebaseerd op het discutabele statische cultuurbegrip, omdat ze impliceren dat Marokkaanse probleemjongeren alleen kunnen worden aangesproken door leden van de ‘eigen’ cultuur. Het is niet evident dat Marokkaanse jongeren die thuis ontspoord raken wel naar de buurtvaders luisteren en niet naar hun eigen vaders. 3.
Particuliere wijkbeveiliging: veel output, weinig outcome
Er is zeer beperkt onderzoek naar het effect van particuliere toezichthouders in woonwijken. De uitkomsten van evaluaties van straatcoaches in Nederlandse steden zijn niet onverdeeld positief. Het intensievere professioneel toezicht op hotspots vertaalt zich niet in een grotere objectieve of subjectieve veiligheid in probleemgebieden. Er is vooral sprake van output en niet van outcome. De trends in de gebieden waar straatcoaches actief waren, zijn overeenkomstig met trends in referentiegebieden. De theorie kan echter niet helemaal verworpen worden door het tekort aan onderzoek. Straatcoaches zijn wel frequenter aanwezig op hotspots dan politie of stadstoezicht en daarmee compenseren zij een mogelijk capaciteitstekort van meer reguliere toezichthouders. Er is echter geen overtuigend causaal bewijs dat hun inzet leidt tot een afname van overlast, criminaliteit of illegale activiteiten. Het argument dat straatcoaches door hun grotere sociale vaardigheden een alternatieve benadering vormen ten opzichte van reguliere toezichthouders kan op basis van de empirie moeilijk worden beoordeeld. Als de socialere aanpak van de straatcoaches (zoals zij die zelf verwoorden door te wijzen op de ‘goede communicatie’ met jongeren) daadwerkelijk effectiever zou zijn dan treatment as usual (toezicht van politie, boa’s), dan had dit overtuigender uit de cijfers naar voren moeten komen. 4.
Gedragscodeprojecten: ongeloofwaardige premissen
Er is onvoldoende bewijs dat gedragscodeprojecten de leefbaarheid in de wijk gunstig beïnvloeden. De theorie is implausibel en veel van het kwalitatieve onderzoek illustreert bovendien dat de projecten slechts een beperkt aantal bewoners weten te bereiken. De confrontatie van de theorie met sociologische en sociaalpsychologische inzichten laat zien dat de theorie niet ‘heel consistent’ is. De straat of de buurt vormt nauwelijks nog een gemeenschap waarin effectief groepsnormen kunnen worden afgedwongen. 5.
Wijksport en spel: pedagogisch vehikel, maar geen gedragsveranderaar
De aanname dat jongeren door sport prosocialer gedrag gaan vertonen en als gevolg daarvan het sociaal leefklimaat c.q. de leefbaarheid van probleembuurten verbeteren, is weinig overtuigend. Er zijn teveel studies die ideaalbeelden hieromtrent ontkrachten. Onderzoek dat wel samenhang rapporteert, kan onvoldoende de causale richting van het verband aantonen en de effectgrootte is gering. Bovendien kunnen sommige sporten
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
41
ook asocialer gedrag genereren. Wel bezit de interventietheorie een hoge interne consistentie. Het wetenschappelijk materiaal suggereert dat het niet zozeer de sport zelf is die tot prosocialer gedrag leidt, maar het sporten in combinatie met morele educatie en een activiteitenbegeleiding die gericht is op de pedagogische vorming van jongeren. Wel sterk is de theorie dat sport een substituut is voor overlast: de causaliteit en de effectgrootte zijn hier goed. Dit wordt echter vooral veroorzaakt doordat jongeren hun tijd anders besteden en niet omdat zij hun gedrag aanpassen. Het argument dat sport als sociaal bindmiddel kan dienen, wat op termijn de leefbaarheid gunstig beïnvloedt, moet worden weerlegd. Sport en spel zijn niet de vanzelfsprekende ontmoetingsplekken zoals beleidsmakers en politici ze graag zouden zien. De voorzieningen worden vrijwel uitsluitend gebruikt door jongeren die reeds bestaande vriendschapsbanden bestendigen: nieuwe contacten worden er nauwelijks gesmeed, laat staan tussen volwassenen. Diverse kwantitatieve studies rapporteren geen of zelfs negatieve effecten op de sociale cohesie en leefbaarheid. Alles overziend blijkt uit het onderzoek van Lub dat twee (van de veertien) door hem onderzochte leefbaarheidstheorieën bogen op een relatief sterke wetenschappelijke basis: 1.
Burgerwachten leveren een positieve bijdrage aan de veiligheid in de wijk
2.
Wijksport weerhoudt risicojongeren van het veroorzaken van overlast
De overige twaalf leefbaarheidstheorieën houden, om diverse redenen, geen stand en moeten dus grondig worden heroverwogen volgens de auteur.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
42
Politie en justitie In het boek De veiligheidsmythe van Bart de Koning worden dertien ‘misverstanden’ over politie, justitie en misdaad besproken. Het boek is geschreven in een populairwetenschappelijke stijl, maar is gebaseerd op een groot aantal empirische en theoretische wetenschappelijke publicaties uit binnen- en buitenland. Het boek gaat over de kloof tussen mythe en werkelijkheid: de kloof tussen wat politici, media en publiek van politie en justitie verwachten en wat de politie en justitie in werkelijkheid doen – en wat ze kúnnen doen. Hieronder worden zes ‘misverstanden’ kort samengevat. Deze zes zijn geselecteerd, omdat ze relevant zijn voor lokaal veiligheidsbeleid van gemeenten. Onderwerpen die specifiek gelden voor politie en justitie zijn afgevallen, zoals de effectiviteit van
B. de Koning (2013)
verkeerscontroles of afluisterpraktijken. Onderstaande tekst is voor
De veiligheidsmythe: over politie, justitie
een groot deel letterlijk overgenomen uit het boek.
en misdaad in Nederland, Uitgeverij Balans, Amsterdam.
Misverstand 1: De politie kan misdaad voorkomen De politie is het grootste deel van de tijd bezig met verkeer, kleine overtredingen, burenruzies en sociaal werk. De politie kán misdaad niet echt bestrijden, omdat ze niets aan de oorzaken ervan kan doen: demografie, sociaaleconomische omstandigheden, werkloosheid, discriminatie, machtsongelijkheid, onderwijs, terrorisme en psychopathologie. Zo maar heel veel blauw op straat laten rondrijden of lopen heeft geen effect, al scoort het wel goed bij politici en burgers. Hot spot policing, waarbij de politie gericht de grootste probleemgebieden aanpakt, werkt wel. Ook gerichte verkeershandhaving, solosurveillance (waarbij agenten in hun eentje patrouilleren) en het projectmatig aanpakken van cold cases zijn effectief. Over camera’s is de wetenschap kritischer. Als ze op hotspots hangen en er live meegekeken wordt in de meldkamer kunnen ze effectief zijn, maar camera’s werken niet om de misdaad in het algemeen terug te dringen. Voor de politie geldt ook de 80/20-regel van Pareto: het grootste deel van de gevolgen vloeit voort uit een klein deel van de oorzaken. Een klein deel van de daders is verantwoordelijk voor de meeste misdrijven, de meeste problemen vinden plaats op een beperkt aantal locaties. Het heeft dus zin die gericht aan te pakken.
Misverstand 2: Blauw op straat maakt het veiliger Voor veel mensen zijn ‘blauw op straat’ en ‘boeven vangen’ ongeveer synoniem. Maar blauw vangt niet zoveel boeven, dat doet de recherche. Bovendien is het ene blauw het andere niet. Uit onderzoek blijkt dat de politie op straat tussen de tien en vijftien procent van de tijd besteedt aan criminaliteit; dat ligt niet aan de Nederlandse politie – ook decennia van Amerikaanse en Europese onderzoeken laten dit zien. ‘Meldingen rijden’ wordt gezien als het echte politiewerk, maar het probleem met die aanpak is dat vijftig jaar grondig
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
43
wetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat het niet heel effectief is in de bestrijding van de misdaad. Het is reactief beleid. ‘Blauw op straat’ valt uiteen in twee groepen: wijkagenten (gebiedsgebonden politiezorg) en basispolitiezorg (reactie op noodoproepen). ‘Je hebt praatpolitie en echte politie’, zoals een medewerker van de basispolitiezorg het uitdrukt. In 2009 waren er 2.800 agenten voor de gebieds- en wijkzorg en 15.800 voor de basispolitiezorg. De politie mag nooit ‘nee’ verkopen tegen mensen die 112 bellen, terwijl het reguliere buurtoverleg over hangjongeren wel een weekje kan wachten. Wijkagenten worden dus vaak ingezet voor andere taken: ze zijn ‘de stopverf van de politie’. In tegenstelling tot wat veel politici schijnen te denken, lopen wijkagenten niet de hele dag op straat rond. Ze besteden hooguit één of twee uur per dag op straat. De rest van de tijd gaat op aan vergaderen en papierwerk. Misverstand 3: Drugs moet je hard bestrijden In 1970 verklaarde Richard Nixon de oorlog aan drugs. Nu zijn er meer gebruikers dan ooit. De oorlog tegen drugs heeft in Mexico (sinds 2006) aan ten minste 47.500 mensen het leven gekost, zo maakte de Mexicaanse regering in januari 2012 bekend. De Global Commission on Drug Policy concludeerde in 2011: ‘The global war on drugs has failed’.
Wetenschappers maken zich zorgen over het gebrek aan reflectie op het huidige drugsbeleid bij politici, die wereldwijd over het algemeen een keiharde aanpak voorstaan. In de Verenigde Staten zijn het opvallend vaak rechters of politiemensen die pleiten voor een andere aanpak. Zij weten als geen ander hoe zinloos de war on drugs is. Minstens de helft van het werk van politie en justitie bestaat uit de jacht op drugs. In Nederland zit van alle gedetineerden 22 procent vast wegens overtreding van de Opiumwet. Dat is, na plegers van geweldsdelicten, de grootste groep gevangenen. De totale kosten voor de justitieketen zijn lastig te schatten, maar bedragen minimaal 2,2 miljard euro (in 2003), waarvan driekwart voor de bestrijding. Van het totaal aantal van 272 grootschalige opsporingsonderzoeken in 2009 waren er 203 gericht op drugs en dat percentage stijgt. Dat betekent dat de politie voor alle andere zaken die diepgaand en grootschalig onderzoek rechtvaardigen (kinderporno, vrouwenhandel, bankovervallen) slechts een kwart van de recherchecapaciteit kan vrijmaken. Een groeiend leger experts en oud-staatslieden pleit daarom voor legalisering van drugs. Daarmee verdwijnt het verslavingsprobleem niet, maar wordt het wel beheersbaar.
Ambtenaren hebben, bij het in opdracht van het kabinet inventariseren van mogelijke bezuinigingen, al een keer uitgerekend dat legaliseren van hasj 183 miljoen aan kosten bij politie, justitie en bestuur bespaart en 260 miljoen euro aan belastingen oplevert. Misverstand 4: Misdaadgeld besmet de bovenwereld Als we de verhalen van misdaadbestrijders mogen geloven, verdienen criminelen wereldwijd jaarlijks vele honderden miljarden euro’s en dreigen ze daarmee de legale bovenwereld over te nemen. In werkelijkheid pakken politie en justitie jaarlijks niet meer dan een fooi door ze ‘kaal te plukken’. Een traditioneel terugkerend cliché bij de schattingen is dat de overheid altijd slechts het ‘topje van de ijsberg’ onderschept.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
44
Daar hebben we meteen de kern van het probleem te pakken: niemand weet het en niemand kán het ook weten. De ‘Pluk-ze’ wetgeving werd in de jaren negentig ingevoerd en de verwachting was dat het meer dan 200 miljoen per jaar zou opleveren. Een vroege evaluatie door criminoloog Hans Nelen bood in 2004 een teleurstellend beeld: er werd de eerste zeven jaar slechts negen miljoen binnengehaald. Maar liefst 84 procent van de zaken bleef onder een ton en slechts twee procent kwam boven een miljoen (in guldens). Sindsdien zijn de opbrengsten overigens wel gestegen tot enkele tientallen miljoenen euro’s per jaar: 50 miljoen in 2009. De helft van dat geld bleek echter te bestaan uit een schikking met een aantal televisiebedrijven (onder meer SBS, RTL en Endemol) wegens dubieuze belspelletjes. Niemand weet hoeveel miljoenen meer de politie met optimaal speurwerk zou kunnen vangen, omdat niemand weet hoeveel misdaadgeld er is. Wat wel vaststaat, is dat de opgeklopte miljardenbedragen niet bestaan: nergens ter wereld kunnen politie en inlichtingendiensten die fameuze honderden miljarden euro’s en dollars van criminelen en terroristen vinden.
Het zou in Nederland moeten gaan om bovenmenselijk slimme criminelen die er al decennia in slagen om jaar na jaar ongemerkt 18,5 miljard euro in de economie weg te sluizen (meer dan de kosten van het basisonderwijs, politie en verkeer bij elkaar) zonder dat iemand het merkt en er iets aan kan doen. De gevreesde doorbraak naar de bovenwereld is (anno 201317) ook nergens te vinden. De criminoloog Petrus van Duyne wijst erop (een beetje pesterig maar wel volledig terecht) dat alle affaires die de integriteit van de bovenwereld wél fundamenteel hebben aangetast uit die bovenwereld zelf kwamen: denk aan de recente vastgoedfraude, de bouwfraude en Vestia. Criminelen opereren in tamelijk losse netwerken, die per deal of project samenwerken. De ongrijpbare supercrimineel is dus grotendeels een mythe: de meeste boeven houden er weinig tot niets aan over. Misverstand 5: Zero tolerance werkt De invoering van zero tolerance in New York is hét succesverhaal van de moderne misdaadbestrijding met in de hoofdrol burgemeester Rudolph Giuliani die de straten heeft heroverd op het tuig. Voorstanders van een harde aanpak gebruiken het graag als voorbeeld, maar het succes van zero tolerance is een sprookje. In werkelijkheid daalde de criminaliteit in heel Amerika al jaren – wrang genoeg vooral omdat twintig jaar daarvoor abortus was gelegaliseerd18.
De Nederlandse politie heeft zero tolerance nooit willen invoeren: het richt meer schade aan dan dat het goed doet.
Anno 2018 was hier wel sterke vermoedens voor bij diverse overheden. Wetenschappelijk bewijs laat nog op zich wachten. Door de legalisering van abortus in 1973 in meerdere staten, zijn de mensen die statistisch de grootste kans liepen om later crimineel te worden simpelweg niet geboren. 17
18
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
45
Misverstand 6: De politie kan mensen een veilig gevoel geven Burgers geven in enquêtes aan dat ze overlast, verloedering en vandalisme erger vinden dan ernstige criminaliteit. Hangjongeren zijn een groter probleem dan inbraken. De politie speelt daar ook op in, bijvoorbeeld in wervingscampagnes voor aankomende agenten. Op een foto zijn hangjongeren te zien in een portiek. Daarbij de wervende tekst: ‘Kun jij duidelijk maken dat niets doen ook overlast geeft?’ Deze poster geeft subliem aan wat het probleem is: er ís eigenlijk geen probleem in strafrechtelijke zin en toch moet de politie iets doen. Maar wat? Voor veel burgers is overlast een groter probleem dan criminaliteit. Dat is ook niet zo raar, want verreweg de meeste wijken in Nederland zijn niet in de greep van criminelen. Het aanpakken van zware criminaliteit vermindert angstgevoelens niet. Op angst is lastig vat te krijgen. Door lokale campagnes van de politie kan de angst soms eerder toe- dan afnemen. Uit een evaluatie van maar liefst 155.000 Britse Neighbourhoodwatch-programma’s, waarbij buren met elkaar en de politie samenwerken, blijkt dat deze niet hebben geleid tot een afname van het aantal meldingen, er geen daling van de criminaliteitscijfers was en ook de angstgevoelens niet afnamen. Wel melden de bewoners betere contacten met de politie.
Het bij nieuwbouw van woningen inbouwen van preventiemaatregelen, zoals inbraakwerende deuren en ramen, blijkt een veel kosteneffectievere manier om inbraak te voorkomen dan bewoners zelf te stimuleren hun huis te beveiligen. Publiciteitscampagnes, preventieadvies en subsidies hebben weinig tot geen blijvend effect op preventiegedrag van bewoners. Algemene maatregelen die ‘van bovenaf’ worden ingevoerd werken beter: denk ook aan ingebouwde startonderbrekers in nieuwe auto’s en verzonken navigatiesystemen in het dashboard. Die maatregelen zijn veel effectiever tegen diefstal dan voorlichting aan automobilisten.
Overzicht Wat werkt Sociale veiligheid Verhogen pakkans leidt tot minder criminaliteit door verdachten ‘uit de roulatie’ te halen Vrijheidsbeneming is effectief voor de duur van de detentie: veroordeelden zijn ‘onschadelijk gemaakt’ Resocialisatieprogramma’s en trainingen sociale vaardigheden zijn effectief, ook voor jongeren Gefaseerde re-integratie en nazorg door toezicht en begeleiding verlagen recidive Alternatieve straffen met opvoedingsondersteuning voor jongeren lijken effectief Formeel toezicht door politie heeft generaal preventief effect, met name op hot spots en hot times Zichtbare aanwezigheid van de politie is waarschijnlijk positief voor de veiligheidsbeleving Functioneel toezicht, zoals huismeesters en conducteur, is veelbelovend Gelegenheidsbeperking door technische beveiliging kan potentiële daders weerhouden van delicten
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
46
Leefbaarheid Informeel buurttoezicht via burgerwachten heeft een gunstige invloed op de leefbaarheid Sport en spel verminderen overlast: jongeren besteden hun tijd anders (maar passen hun gedrag niet aan) Politie en justitie Hot spot policing en het gericht aanpakken van probleemgebieden en veelplegers heeft zin Het ‘van bovenaf’ verplicht opleggen van preventiemaatregelen werkt goed en kost relatief weinig vergeleken met campagnes, adviezen en subsidies
Wat niet werkt Sociale veiligheid Verhogen pakkans heeft geen afschrikwekkende werking Sneller en korter straffen leidt niet tot recidivevermindering Scared straight programma’s, zoals disciplinerende ‘bootcamps’, kunnen recidiveverhogend werken Cameratoezicht leidt niet tot een veiliger gevoel en het is twijfelachtig of het criminaliteit/overlast voorkomt Leefbaarheid Meer sociale cohesie leidt niet tot verbetering van leefbaarheid: de causaliteit is waarschijnlijk andersom Bewoners die instanties actief informeren dragen slechts gering bij aan leefbaarheid van de wijk Als burgers zelf mogen bepalen welke problemen worden aangepakt, kan dit leiden tot aandacht voor problemen die voor de meerderheid van de bewoners geen issue zijn Straatcoaches leiden niet tot een bewezen afname van overlast, criminaliteit of illegale activiteiten De theorie achter gedragscodeprojecten is niet plausibel en de projecten bereiken weinig bewoners Sport en spel leiden niet tot meer prosociaal gedrag van jongeren Sport is geen sociaal bindmiddel: vooral al bestaande vriendschapsbanden worden bevestigd Politie en justitie Meer blauw op straat laten lopen of rondrijden (ongericht) heeft geen preventief effect De war on drugs (repressieve aanpak drugscriminaliteit) kost veel geld en capaciteit, maar leidt niet tot minder drugsgebruik of – handel De integriteit van de bovenwereld wordt niet of
nauwelijks aangetast door ‘supercriminelen’ Zero tolerance is geen effectieve misdaadbestrijding Het aanpakken van zware criminaliteit vermindert angstgevoelens niet: de angst kan juist toenemen Campagnes, adviezen en subsidies om bewoners te stimuleren zelf preventiemaatregelen te nemen hebben weinig tot geen blijvend effect op preventiegedrag
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
47
Bijlage 2 Beoordeling maatregelen Hollands Kroon Categorieën beoordeling:
DSP-groep
Effectief
= in de literatuur is bewijs voor de effectiviteit.
Deels effectief
= in de literatuur is bewijs voor de effectiviteit voor een onderdeel van de maatregel.
Niet effectief
= in de literatuur is bewijs dat de maatregel niet effectief is.
Onbekend
= in de literatuur is geen informatie over de effectiviteit.
Onduidelijk
= niet helder wat het werkzame mechanisme is.
Organisatie
= maatregel heeft geen werkzaam mechanisme dat beoordeeld kan worden.
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
48
Prioriteit
Maatregelen
Lessen uit literatuur
Infrastructuur voor signaleren en melden verder verbeteren.
Onduidelijk wat de precieze inspanningen en beoogde resultaten zijn.
Bron
Beoordeling
Ondermijning Organisatie
Trainen van bewustzijn, betrokkenheid en weerbaarheid van medewerkers.
Onbekend
De samenhang van het bestuurlijk instrumentarium verbeteren.
Onduidelijk wat de precieze inspanningen en beoogde resultaten zijn.
Verstoren van de ondermijnende activiteiten door de inzet van bestuurlijke bevoegdheden en instrumenten zoals het sluiten van woningen of lokalen, de wet Bibob, controle op woon- en adresfraude, het intrekken van vergunningen en het op andere wijze beëindigen van illegale activiteiten.
Onduidelijk wat de precieze inspanningen en beoogde resultaten zijn.
Aanpak van casuïstiek middels integrale benaderingen samenwerking tussen ketenpartners.
Criminaliteit is te reduceren door (gedwongen) samenwerking en informatie-uitwisseling met lokale overheden en andere partijen: dit is de strategie van het zogenaamde third party policing. Hoe beter de politie de (oorzakelijke) factoren in relatie met criminaliteit kan identificeren, hoe minder criminaliteit er is.
Organisatie
Versterking van de samenwerking tussen Jongerenwerk, Incluzio, politie en gemeente.
Criminaliteit is te reduceren door (gedwongen) samenwerking en informatie-uitwisseling met lokale overheden en andere partijen: dit is de strategie van het zogenaamde third party policing. Hoe beter de politie de (oorzakelijke) factoren in relatie met criminaliteit kan identificeren, hoe minder criminaliteit er is. Het zevenstappenmodel biedt een overzichtelijk kader voor een integrale en effectieve aanpak van Wegwijzer Jeugd en jeugdgroepen. Veiligheid, z.d. Onduidelijk wat de precieze inspanningen en beoogde resultaten zijn.
Organisatie
Onduidelijk
Onduidelijk
Jeugd
Implementeren van het 7-stappenmodel jeugd.
De samenhang van het bestuurlijk instrumentarium verbeteren. Realiseren van een netwerkkaart van de aanwezig jeugd(groepen) binnen Hollands Kroon om prioriteiten te stellen. Naast de groepsaanpak oog hebben voor het individu.
DSP-groep
Effectief Onduidelijk
Organisatie Onduidelijk wat de precieze inspanningen en beoogde resultaten zijn.
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
Onduidelijk
49
Dader
Slachtoffer
Omgeving
Nvt
Zorg & Veiligheid Vroegsignaleren van vraagstukken en problematiek op het gebied van leefbaarheid. Repressief optreden tegen ernstige herhaaldelijke overlast. Participeren in initiatieven vanuit de samenleving
Organisatie Deels effectief Onduidelijk wat de precieze inspanningen en beoogde resultaten zijn.
Onduidelijk
Verbinden van welzijn, zorg en veiligheid. De samenhang van het bestuurlijk instrumentarium verbeteren.
DSP-groep
Organisatie Onduidelijk wat de precieze inspanningen en beoogde resultaten zijn.
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
Onduidelijk
50
Bijlage 3 geraadpleegde bronnen ‘what works?’ de Koning, B. (2013). De veiligheidsmythe: over politie, justitie en misdaad in Nederland, Uitgeverij Balans, Amsterdam. Lub, V. (2013). Schoon, heel en werkzaam? Een wetenschappelijke beoordeling van sociale interventies op het terrein van buurtleefbaarheid, Uitgeverij Boom Lemma. van Noije, L. en Wittebrood, K. (2008). Sociale veiligheid ontsleuteld; Veronderstelde en werkelijke effecten, Sociaal en Cultureel Planbureau. Spapens, A. C. M. (2019). Bestuurlijke aanpak van ondermijning: ervaringen in Nederland en het buitenland. Tijdschrift voor Bijzonder Strafrecht en Handhaving, 2, 85-92. Wegwijzer Jeugd en Veiligheid. (z.d.). Jeugdgroepen. Geraadpleegd van: https://wegwijzerjeugdenveiligheid.nl/onderwerpen/jeugdgroepen/7stappenmodel#:~:text=Het%207%20stappenmodel%20biedt%20een,het%20doel%20per%20stap%20beschr even.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
51
Bijlage 4 Geïnterviewde personen Interviews Burgemeester, gemeente Hollands Kroon Adviseur Openbare Orde en Veiligheid, gemeente Hollands Kroon Adviseur Openbare Orde en Veiligheid, gemeente Hollands Kroon Adviseur Openbare Orde en Veiligheid, gemeente Hollands Kroon Bestuurder en jongerenwerker, LINK Jongerenwerk Bestuurder, Incluzio Gebiedsadviseur Beleid & Strategie, Openbaar Ministerie Arrondissementsparket Noord Holland Teamchef Basisteam Heerhugowaard, Politie Teammanager Zorg & Veiligheid, Veiligheidsregio Noord-Holland Noord
Paneldiscussie met raadsleden van de fracties CDA LADA&Anders! Onafhankelijk Hollands Kroon PvdA VVD
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
52
DSP-groep BV Van Diemenstraat 410 1013 CR Amsterdam +31 (0)20 625 75 37 dsp@dsp-groep.nl KvK 33176766 www.dsp-groep.nl DSP-groep is een onafhankelijk bureau voor onderzoek, advies en management, gevestigd aan de IJ-oevers in Amsterdam. Sinds de oprichting van het bureau in 1984 werken wij veelvuldig in opdracht van de overheid (ministeries, provincies en gemeenten), maar ook voor maatschappelijke organisaties op landelijk, regionaal of lokaal niveau. Het bureau bestaat uit 40 medewerkers en een groot aantal freelancers. Dienstverlening Onze inzet is vooral gericht op het ondersteunen van opdrachtgevers bij het aanpakken van complexe beleidsvraagstukken binnen de samenleving. We richten ons daarbij met name op de sociale, ruimtelijke of bestuurlijke kanten van zo’n vraagstuk. In dit kader kunnen we bijvoorbeeld een onderzoek doen, een registratie- of monitorsysteem ontwikkelen, een advies uitbrengen, een beleidsvisie voorbereiden, een plan toetsen of (tijdelijk) het management van een project of organisatie voeren. Expertise Onze focus richt zich met name op de sociale, ruimtelijke of bestuurlijke kanten van een vraagstuk. Wij hebben o.a. expertise op het gebied van transitie in het sociaal domein, kwetsbare groepen in de samenleving, openbare orde & veiligheid, wonen, jeugd, sport & cultuur. Meer weten?
Neem vrijblijvend contact met ons op voor meer informatie of om een afspraak te maken. Bezoek onze website www.dsp-groep.nl voor onze projecten, publicaties en opdrachtgevers.