3. Rapport Veiligheidsbeleid Hollands Kroon
Tekst van het document
Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
Toetsingskameronderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid
Daniël Hofstra, Lotje Krouwel & Oberon Nauta
Contactgegevens September 2023 Daniël Hofstra dhofstra@dsp-groep.nl Lotje Krouwel lkrouwel@dsp-groep.nl Oberon Nauta onauta@dsp-groep.nl
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
2
Inhoud
DSP-groep
1
Het onderzoek
5
1.1
Inleiding
5
1.2
Doel onderzoek
5
1.3
Onderzoekvragen
6
1.4
Uitgangspunten
7
1.5
Onderzoeksverantwoording
8
1.6
Leeswijzer
9
2
Kwaliteit beleid
11
2.1
Volgen stappen kernbeleid VNG
11
2.2
Beleidsdoelstellingen en operationalisatie
15
2.3
Beleidsindicatoren en monitoring
16
2.4
Conclusie hoofdstuk 2 – kwaliteit beleid
18
3
Kwaliteit uitvoering
20
3.1
In- en externe organisatie
20
3.2
Sturing
22
3.3
Inzet in relatie tot planning en beleid
23
3.4
Oordeel samenwerkingspartners prioriteiten en inzet
23
3.5
Conclusie hoofdstuk 3 – kwaliteit uitvoer
24
4
Doelmatigheid en doeltreffendheid
25
4.1
Toets effectiviteit maatregelen
25
4.2
Benchmark: Prestaties in relatie tot andere gemeenten
28
4.3
Conclusie hoofdstuk 4 – doelmatigheid en doeltreffendheid
31
5
Positie gemeenteraad
32
5.1
Conclusie hoofdstuk 5 – positie gemeenteraad
33
6
Conclusies & aanbevelingen
34
6.1
Conclusies
34
6.2
Aanbevelingen
35
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
3
Bijlagen
DSP-groep
Bijlage 1 Drie synthesestudies effectiviteit maatregelen
37
Bijlage 2 Beoordeling maatregelen Hollands Kroon
48
Bijlage 3 geraadpleegde bronnen ‘what works?’
51
Bijlage 4 Geïnterviewde personen
52
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
4
1
Het onderzoek
1.1
Inleiding De gemeente heeft de regie over lokale veiligheid. Effectieve inzet op het veiligheidsdomein vereist een helder beleid met daarin keuzes over prioriteiten, instrumenten en samenwerking met veiligheidspartners. Deze keuzes worden verankerd in een Integraal Veiligheidsplan (IVP). Hiermee geeft de gemeente invulling aan zijn regierol op het veiligheidsterrein. Deze rol houdt in dat de gemeente signaleert en analyseert, partners bij elkaar brengt, afspraken en activiteiten inventariseert en de effecten daarvan evalueert. Het IVP heeft een richtinggevende (kaderstellende) functie. De gemeenteraad heeft daarmee een middel om te sturen op lokaal veiligheidsbeleid en de prioriteiten in de aanpak van veiligheidsproblemen. Hollands Kroon legt deze kaders vast in de Kadernota Veiligheid. Op 16 april 2020 is de Kadernota Veiligheid voor 2020-2022 vastgesteld. De Kadernota Veiligheid beschrijft de kaders en uitgangspunten voor het veiligheidsbeleid in de gemeente Hollands Kroon. Aan de hand hiervan zijn vijf thema’s benoemd waar de gemeente Hollands Kroon in de jaren 2020-2022 de aandacht op legt. Uiteindelijk zijn drie thema’s benoemd als prioriteit waarop Hollands Kroon nadrukkelijk een stap vooruit wilde zetten: Ondermijning Jeugd Zorg & Veiligheid
Naast deze drie prioriteiten benoemde de gemeente Hollands Kroon de thema’s ‘polarisatie & radicalisering’ en ‘cyber’ als thema’s die aandacht verdienen.
1.2
Doel onderzoek De Toetsingskamer van de gemeente Hollands Kroon1 wil met onderzoek voor de raad inzichtelijk maken hoe de organisatie en aanpak van het veiligheidsbeleid - en daarbinnen de drie prioriteiten - zijn vormgegeven. En wat tot op heden het effect daarvan is. Om dit doel te bereiken, kijken we eerst naar de kwaliteit van het veiligheidsbeleid en de uitvoering daarvan. Kwalitatief goed beleid en een goede uitvoer daarvan zijn randvoorwaarden voor doelmatigheid en doeltreffendheid. Dit beoordelen we op hoofdlijnen door middel van een benchmark en door de maatregelen
De gemeente Hollands Kroon vult de rekenkamerfunctie in door middel van een toetsingskamer. De toetsingskamer is verantwoordelijk voor (het begeleiden van) onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het beleid wat wordt gevoerd door de gemeente Hollands Kroon. 1
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
5
die Hollands Kroon neemt te toetsen aan de kennis die er is over de effectiviteit van maatregelen. Als laatste geven we een beoordeling van de positie van de raad op dit moment in relatie tot het integrale veiligheidsbeleid.
1.3
Onderzoekvragen De centrale vraag van het onderzoek luidt: Hoe doelmatig en doeltreffend is het veiligheidsbeleid van de gemeente Hollands Kroon?
De centrale vraag is uitgewerkt in verschillende onderzoekvragen.
1. Kwaliteit beleid In welke mate wordt het VNG-model Kernbeleid Veiligheid gevolgd? Wat zijn de beleidsdoelstellingen en hoe zijn deze geoperationaliseerd? Wat zijn de beleidsindicatoren en hoe vindt monitoring plaats?
2. Kwaliteit uitvoer Hoe is het beleid intern en extern georganiseerd? Op welke wijze wordt sturing gegeven aan dit beleidsveld? Voldoet de inzet op de verschillende onderdelen in vergelijking tot de planning en beleid? Hoe beoordelen samenwerkingspartners de prioriteiten en de inzet van de gemeente?
3. Doelmatigheid en doeltreffendheid Maakt Hollands Kroon gebruik van de nieuwste inzichten op dit beleidsterrein? Worden de meest effectieve instrumenten ingezet? Hoe presteert Hollands Kroon in vergelijking met andere gemeenten? Welke ontwikkeling laten de metingen op beleidsindicatoren zien? Is er sprake van een positieve ontwikkeling? 4. Positie gemeenteraad Op welke wijze wordt de raad in positie gebracht?
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
6
Is de raadsinformatie tijdig en volledig?
1.4
Uitgangspunten Focus op prioriteiten Het Veiligheidsbeleid van de gemeente Hollands Kroon is breed en veelomvattend. Afbakening van het onderzoek is daarom van belang. Dit doen we door te focussen op beleid en uitvoering van de drie prioriteiten: ondermijning, jeugd en zorg en veiligheid. Voor elk van de prioriteiten beantwoorden we (waar van toepassing) de deelvragen.
Normenkader Voor de beantwoording van de vragen gebruiken we een normenkader. Bij elke paragraaf geven we eerst de norm en de toets aspecten weer en een beoordeling van de norm. Vervolgens onderbouwen we de beoordeling.
Doeltreffendheid en doelmatigheid We beoordelen de doeltreffendheid en doelmatigheid op hoofdlijnen aan de hand van een benchmark, we kijken of er voldoende kennis is benut over slimme maatregelen (what works literatuur) én we beoordelen de volledigheid van het pakket aan maatregelen. Benchmark Om de vraag over de doelmatigheid van het beleid te beantwoorden, hebben we een benchmark uitgevoerd. Hierbij kijken we op hoofdlijnen hoe de gemeente Hollands Kroon presteert ten opzichte van andere, vergelijkbare, gemeenten. Hoe we dit hebben gedaan is te lezen in paragraaf 1.5, waar we in gaan op de onderzoeksverantwoording. What works literatuur We zoomen in op de doeltreffendheid van het beleid door gebruik te maken van state-of-the-art kennis over de aanpak van veiligheidsproblematiek: de what works literatuur. Aan de hand van gezaghebbende Nederlandse synthesestudies van bewezen effectieve maatregelen hebben we de belangrijkste ingezette maatregelen binnen de drie prioriteiten gescoord op bewezen effectiviteit.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
7
Beoordeling pakket maatregelen Een andere voorwaarde voor effectief veiligheidsbeleid is een goed passend en volledig pakket aan maatregelen. Het is niet alleen belangrijk dat maatregelen worden gekozen die veelbelovend of bewezen effectief zijn, maar ook dat er een logische samenhang is in het pakket aan maatregelen. Hoe zeker zijn we dat we, als we alle gekozen maatregelen volgens afspraak uitvoeren, de beoogde doelen bereiken? Of het pakket volledig is, bepalen we door per maatregel vast te stellen in hoeverre met de volgende drie aspecten rekening wordt gehouden: daders, slachtoffers of omgeving. Op deze onderdelen hebben we gescoord.
1.5
Onderzoeksverantwoording Documentanalyse We analyseerden de aangeleverde stukken die gaan over het beleid, te beginnen met de Kadernota Veiligheid 2020-2022. Hierbij is het relevant om op te merken dat de gemeente Hollands Kroon een ‘beleidsarme’ gemeente is: in lijn met de visie wordt weinig op papier vastgelegd (zie kader, p. 10). We bestudeerden de volgende documenten: Kadernota Veiligheid Hollands Kroon 2020-2022. Algemene Kadernota Hollands Kroon (2021 en 2022). Programmabegrotingen over de periode 2020-2022. Bestuursrapportages over de periode 2021-2022. Dataextractie van het dashboard Resultaatgerichte Afspraken (RGA) op de doelstellingen voor de medewerkers van het team OOV.
Interviews en paneldiscussie Er vonden in totaal 9 interviews plaats. De respondenten waren afkomstig van de volgende organisaties met bijbehorende functie: Burgemeester (portefeuillehouder veiligheid in het college van B&W) Adviseur Openbare Orde en Veiligheid, gemeente Hollands Kroon (3x) Gebiedsadviseur Beleid & Strategie, Openbaar Ministerie Arrondissementsparket Noord Holland Teamchef Basisteam Heerhugowaard, Politie Bestuurder en jongerenwerker, LINK Jongerenwerk Bestuurder, Incluzio Teammanager Zorg & Veiligheid, Veiligheidsregio Noord-Holland Noord
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
8
Ook zijn in een paneldiscussie 5 raadsleden bevraagd. De uitkomsten van deze interviews en de paneldiscussie zijn anoniem verwerkt in de rapportage.
Benchmark Om de vraag over de doelmatigheid van het beleid te beantwoorden, hebben we een benchmark uitgevoerd. Hierbij hebben we Hollands Kroon vergeleken met zes andere gemeenten. Deze gemeenten zijn vergelijkbaar qua inwoneraantallen, samenstelling (meerdere dorpskernen) en/of geografie en vergelijkbare problematiek. De keuze van de gemeenten heeft plaatsgevonden in overleg met de toetsingskamer. Voor de benchmark is gebruik gemaakt van openbare bronnen, zoals de CBS Veiligheidsmonitor en hebben we gegevens over budget, FTE, het veiligheidsbeleid en eventuele best practices opgevraagd bij de betreffende gemeenten. Uit deze gegevens haalden we informatie op over welke kosten zijn gemaakt (personele inzet en geld) en hoeveel ‘veiligheid’ dat oplevert (in termen van het veiligheidsgevoel, overlast- en incidentenmeldingen). Omdat elke gemeente haar veiligheids- en handhavingsafdelingen anders heeft ingericht is het vergelijken van de verschillende gemeenten een lastige opgave. We hebben de gegevens van Hollands Kroon als uitgangssituatie genomen en de gegevens van andere gemeenten hier zoveel mogelijk op aan laten sluiten. We hebben de cijfers waar nodig en mogelijk vergelijkbaar gemaakt door deze te relateren aan het aantal inwoners. De gegevens van de deelnemende gemeenten zijn anoniem verwerkt.
Toetsing met behulp van VNG-methode Kernbeleid Veiligheid Wanneer is het veiligheidsbeleid nu ‘goed’? Om een oordeel te kunnen geven over het veiligheidsbeleid en daarmee antwoord te kunnen geven op de centrale vragen van het onderzoek stelden we een toetsingskader op. Dit toetsingskader is opgesteld op basis van de VNG-methode Kernbeleid Veiligheid1, waarin de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) de regierol van de gemeenten beschrijft. We merken hierbij op dat er natuurlijk goede redenen kunnen zijn om van het VNG-model af te wijken. Interessant is om te onderzoeken wat die redenen dan zijn mocht sprake zijn van een afwijking. Ook hier wordt in het onderzoek op in ingegaan.
1.6
Leeswijzer In voorliggend rapport gaan we eerst in op de kwaliteit van het beleid (hoofdstuk 2). Vervolgens behandelen we de kwaliteit van de uitvoering (hoofdstuk 3) en de doeltreffendheid en effectiviteit van het veiligheidsbeleid (hoofdstuk 4). In hoofdstuk 5 gaan we in op de rol van de raad.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
9
Woord vooraf Bij lezing van dit onderzoek is het goed om met twee ontwikkelingen rekening te houden: Hollands Kroon: een bijzondere gemeente In de eerste plaats moet gewezen worden op de organisatieveranderingen en bijzondere organisatiestructuur van de gemeente Hollands Kroon. De gemeente is in 2012 ontstaan uit een fusie tussen de gemeenten Wieringen, Wieringermeer, Anna Paulowna en Niedorp. De gemeente beslaat een groot gebied en bestaat uit 28 dorpskernen en buurtschappen. De organisatiestructuur is plat en bestaat uit zelfsturende teams. Dit houdt in dat er geen managers zijn, dat teams zichzelf aansturen en ook zelf de regie hebben over bijvoorbeeld HR en financiën. Elk team behoort tot een cluster, en elk cluster valt onder één van de vier programma’s. De gemeente Hollands Kroon werkt beleids- en papierarm. Dit wil zeggen dat er weinig tijd wordt gestopt in het vastleggen op papier om zo meer tijd over te houden voor de uitvoering. Door middel van een jaarlijks vastgestelde Kadernota wordt voor elk programma en cluster op hoofdlijnen de koers bepaald voor het komende jaar. Vanuit deze hoofdlijnen worden opgaven en doelen vertaald naar Resultaat Gerichte Afspraken, waar vervolgens tweejaarlijks op wordt gerapporteerd door middel van een bestuursrapportage richting de gemeenteraad.
2020-2022: een bijzondere periode In de tweede plaats werd begin 2020 COVID-19 het eerst in Nederland geconstateerd. Vanaf maart 2020 werden diverse maatregelen genomen en werd een crisisstructuur ingericht waarin veiligheidsregio’s een grote rol kregen. De uitvoering van het veiligheidsbeleid van gemeente Hollands Kroon was in vrijwel de gehele beleidsperiode 2020-2022 grotendeels onderhevig aan de gevolgen van COVID-19. Dit heeft ontegenzeggelijk zijn weerslag gehad op de inzet en opbrengsten in het veiligheidsdomein. Zo kregen politie en handhavers bijvoorbeeld de taak om de 1,5 meter maatregel, maximale groepsgrootte en de avondklok te handhaven. Ook het ‘normale’ veiligheidsbeeld in de samenleving werd hierdoor beïnvloed. Verder vonden er geen grote evenementen plaats en waren er minder gelegenheden voor zakkenrollerij en inbraken omdat relatief weinig mensen op straat waren. Terwijl er juist meer gelegenheden waren voor huiselijk geweld overlast in de tijden dat buren en gezinnen bovenop elkaar zaten.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
10
2
Kwaliteit beleid In dit hoofdstuk beoordelen we de kwaliteit van de Kadernota Veiligheid 2020-2022. Dit doen we ten eerste door te kijken naar in hoeverre de stappen zijn gevolgd zoals geadviseerd door de VNG in haar notitie Kernbeleid Veiligheid 20212. Vervolgens beoordelen we de beleidsdoelstellingen en de operationalisatie daarvan. Ten slotte kijken we naar de beleidsindicatoren en de monitoring van het beleid. Dit doen we aan de hand van de documentanalyse en de interviews. We geven daarmee antwoord op de volgende onderzoekvragen: In welke mate wordt het VNG-model Kernbeleid Veiligheid gevolgd? Wat zijn de beleidsdoelstellingen en hoe zijn deze geoperationaliseerd? Wat zijn de beleidsindicatoren en hoe vindt monitoring plaats?
2.1
Volgen stappen kernbeleid VNG We beperken ons tot de stappen waaruit een concreet resultaat voortkomt, te weten: de veiligheidsanalyse, de prioritering, het Integraal Veiligheidsplan en het Uitvoeringsplan Integrale Veiligheid.
2.1.1
Veiligheidsanalyse Norm
Toets aspecten
Er is een
Voor elk veiligheidsthema is geïnventariseerd
veiligheidsanalyse
welke veiligheidsproblematiek zich voordoet, hoe
opgesteld.
de huidige aanpak eruitziet en welke aanvullende acties/beleidsversterkingen nodig zijn.
Beoordeling Er is geen veiligheidsanalyse opgesteld zoals beschreven in het VNG-model. Er is aangesloten op regionaal beleid (IMV) en globaal geïnventariseerd welke veiligheidsproblematiek zich voordoet. Er is zeer beperkt ingegaan op hoe de huidige aanpak eruitziet. Op basis van bovengenoemde inventarisatie is uiteengezet welke aanvullende acties/beleidsversterkingen nodig zijn.
Voor de Kadernota Veiligheid 2020-2021 is geen veiligheidsanalyse, zoals beschreven in het VNG-model, opgesteld. De voornaamste reden die genoemd werd was de beperkte tijd die beschikbaar was om de Kernbeleid Veiligheid is een methode voor het ontwikkelen van lokaal integraal veiligheidsbeleid (het Integraal Veiligheidsplan/IVP) en het bijbehorende uitvoeringsplan integrale veiligheid. Ook geeft zij houvast bij sturing en regievoering in de uitvoeringsfase; hiertoe beschrijft de methode de te treffen voorzieningen. Kernbeleid Veiligheid is zodoende een integrale methode die gemeenten helpt het ‘Doorlopende proces van werken aan en sturen op integrale veiligheid’ op een goede manier vorm te geven. Kernbeleid Veiligheid helpt de gemeente beleid te ontwikkelen maar ook in bredere zin regie te voeren op veiligheid. https://vng.nl/sites/default/files/2021-03/kernbeleid-veiligheid-2021_def.pdf 2
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
11
kadernota op te stellen. Daarnaast lag een uitgebreide uitwerking op papier ook niet in lijn met de visie van de organisatie: korte en bondige beleidskaders en -rapportages zijn binnen Hollands Kroon de norm. Hoewel de verschillende veiligheidsvelden uit het VNG-model niet systematisch zijn geanalyseerd is er wel globaal gekeken welke veiligheidsproblematiek zich voordoet in de gemeente. Dit is gedaan door te kijken naar openbare data, zoals de Veiligheidsmonitor, en interne data, zoals een inwonerspeiling. Daarnaast is gestreefd om de lokale kadernota nauw aan te laten sluiten op het regionale Integraal Meerjarenbeleidsplan Veiligheid (IMV), en daarmee het veiligheidsbeleid van de politieregio zodat de gemeente kan oppakken wat er op regionaal en landelijk (beleidsmatig) niveau speelt. Met uitzondering van het thema jeugd sluit de kadernota van Hollands Kroon volledig aan op de regionale prioriteiten die zijn vastgesteld in het IMV. In verband met de beperkte tijd en de aansturing op een beknopte kadernota wordt er, op enkele zinnen na, in de kadernota niet concreet ingegaan op hoe de huidige aanpak eruitziet. Hierbij is het relevant te benoemen dat de gemeente Hollands Kroon op dat moment nog bezig was met het opbouwen van de organisatorische structuur van de afdeling Openbare Orde en Veiligheid en er weinig capaciteit beschikbaar was (1 fte).
De meeste aandacht ging uit naar versterkingen op organisatorisch vlak, zoals samenwerking, processen, infrastructuur, en het bestuurlijk instrumentarium. Eén van de geïnterviewde samenwerkingspartners motiveerde dit expliciet: ‘het was destijds nodig om meer prioriteit te geven aan het inrichten van een werkend systeem dan aan de inhoud.’ Voor geen van de beleidsprioriteiten was bij het vaststellen al een uitgewerkt aanpak. In de kadernota werd alleen uiteengezet welke algemene acties/beleidsversterkingen de gemeente zou gaan uitvoeren. Deze werden niet concreet onderbouwd maar sluiten globaal wel aan op de probleemanalyse en doelstelling. Voorbeeld: maatregelen op de prioriteit Ondermijning: De toelichting op de prioriteit Ondermijning begint met de beschrijving van de doelstelling. Vervolgens wordt er een globaal beeld geschetst van de context, waar met name aandacht uitgaat naar een beknopte probleemanalyse en daarbij behorende doelstelling. Er wordt kort uiteengezet wat de gemeente gaat doen ter bevordering van de doelstelling:
2.1.2
Prioritering De VNG adviseert: ‘In deze stap worden de prioriteiten van het nieuwe veiligheidsbeleid vastgesteld. De veiligheidsanalyse vormt hiervoor de basis. Uitgangspunt is een maximum van drie a vier prioriteiten, om het prioritaire karakter te onderstrepen en vast te houden. De prioritering vindt bij voorkeur in samenspraak met de raad plaats, en dan liefst via een opiniërende bijeenkomst (- dus geen formele vaststelling, om het
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
12
beleidsproces niet te veel ‘vast te zetten’ én de snelheid erin te houden). De prioriteiten vormen het ‘visitekaartje’ van het gemeentelijk veiligheidsbeleid. Het zijn echt de ‘hoofdthema’s’, thema’s waarop intensivering gaat plaatsvinden (in tegenstelling tot ‘going concern’-thema’s).’ Norm
Toets aspecten
Er zijn prioriteiten van het nieuwe veiligheidsbeleid vastgesteld.
Beoordeling
Er zijn maximaal 3 à 4 prioriteiten
Er zijn vijf thema’s vastgesteld waar de
vastgesteld. Ook de niet-prioritaire
aandacht op ligt. Drie van deze thema’s zijn
hoofdthema’s zijn bepaald.
benoemd als prioriteit.
De raad is betrokken in het opstellen van
De raad is betrokken geweest door middel
beleid en het maken van beleidskeuzes.
van een beeldvormende vergadering.
De prioriteiten zijn vastgesteld op basis van de eerdergenoemde (beperkte) analyse en het regionale veiligheidsbeleid en daarbij behorende prioriteiten. Er zijn binnen de vijf focusthema’s drie prioriteiten benoemd, te weten: 1.
Ondermijning
2.
Jeugd
3.
Zorg & Veiligheid
De raad is betrokken geweest door middel van een beeldvormende vergadering. Deze vergadering werd door de raad met name gebruikt om verduidelijkingsvragen te stellen over de concept Kadernota. Deze vragen hadden volgens een betrokken beleidsmedewerker eerder ondervangen kunnen worden door meer context en verantwoording mee te nemen in de kadernota. Na ontvangst van feedback op deze conceptversie is de Kadernota met minimale aanpassingen voorgelegd ter besluitvorming en uiteindelijk vastgesteld in de raad. Vervolgens zijn de doelstellingen van de Kadernota Veiligheid vertaald naar de planning en control (P&C) cyclus door deze op te nemen in de brede kadernota en daarbij behorende programmabegrotingen. De respondenten gaven aan dat de prioriteiten over het algemeen relevant zijn en passen bij de problematiek van Hollands Kroon en de regio. Ondermijning is bijvoorbeeld een landelijk en grensoverschrijdend probleem waar in de gemeente Hollands Kroon weinig zicht op was. Ook krijgen de gemeente en haar partners in de dagelijkse praktijk in toenemende mate te maken met signalen en complexe casuïstiek op het gebied van jeugd en zorg & veiligheid. Bij deze twee prioriteiten werden wel een aantal kanttekeningen geplaatst.
Zorg en veiligheid is bijvoorbeeld een breed begrip en er zou een aantal onderwerpen binnen dit thema wat specifieker onder de aandacht gebracht kunnen worden, bijvoorbeeld specifieke actielijnen voor personen met verward gedrag en arbeidsmigranten. Verder is ook benoemd dat de veelzijdigheid aan cultuur en problematiek tussen de verschillende dorpskernen onderling maakt dat het beleid rondom de prioriteiten meer in algemene zin is geformuleerd en dat er binnen de uitvoering wordt ingezet op maatwerk. Dit bevestigen meerdere partners. Door gebiedsgericht te werken kun je dicht op een kern zitten en goed aanvoelen wat er speelt.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
13
2.1.3
Integraal veiligheidsplan De VNG adviseert om keuzes over prioriteiten, instrumenten en samenwerking met veiligheidspartners te verankeren in een integraal veiligheidsplan (IVP). Naar het model van de VNG komen de volgende onderdelen aan bod in het IVP: uitgangssituatie, strategische doelstelling, strategische uitgangspunten, prioriteiten, overige strategische thema’s, coördinatie/beleidscyclus en begroting. Norm
Toets aspecten
Er is een integraal
In het IVP zijn de volgende onderdelen
veiligheidsplan (IVP)
opgenomen: uitgangssituatie, strategische
opgesteld.
doelstelling, strategische uitgangspunten,
Beoordeling
prioriteiten, overige strategische thema’s, coördinatie/beleidscyclus en begroting.
Er is een Kadernota Veiligheid in de vorm van een IVP opgesteld. Hierin zijn de volgende onderdelen (beknopt) opgenomen: uitgangspunten, prioriteiten, overige strategische thema’s. De onderdelen uitgangssituatie, strategisch doelstelling, coördinatie/beleidscyclus en begroting zijn niet opgenomen in de Kadernota Veiligheid.
De gemeente Hollands Kroon heeft geen uitgebreid IVP opgesteld maar heeft naast de gemeente brede Kadernota een beknopte Kadernota Veiligheid opgesteld. De Kadernota Veiligheid beschrijft de kaders en uitgangspunten voor het veiligheidsbeleid. Hieronder bespreken we de onderdelen die de VNG adviseert aan bod te laten komen: Er is geen concrete toelichting op de uitgangssituatie. Er is geen overkoepelende strategische doelstelling. Er zijn drie uitgangspunten benoemd, te weten: slagkracht door samenwerking, gelaagde aanpak en participatie. Er zijn drie prioriteiten benoemd (zie eerder). Er zijn twee aanvullende aandachtsgebieden benoemd, te weten: polarisatie & radicalisering en cyber. Er wordt niet ingegaan op de coördinatie over het beleid en de beleidscyclus sturing. De Kadernota Veiligheid is wel vertaald naar de P&C cyclus (zie hierboven). Er staat geen financiële onderbouwing van het veiligheidsbeleid in de Kadernota Veiligheid.
De VNG adviseert de beleidsindicatoren ten behoeve van de programmaverantwoording te integreren in de Kadernota Veiligheid. Dat is in Hollands Kroon niet het geval: er zijn geen indicatoren opgenomen in de Kadernota Veiligheid.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
14
2.1.4
Uitvoeringsplan Integrale Veiligheid Naast het integraal veiligheidsbeleid adviseert de VNG ook een jaarlijks uitvoeringsplan op te stellen. Dat is een overzicht van acties en maatregelen per prioriteit en per aandachtsgebied. Het uitvoeringsplan is de ‘operationele doorslag’ van het IVP. In het plan worden de acties concreet en meetbaar geformuleerd (‘prestatie-indicatoren’), met explicitering van aspecten zoals wie bestuurlijk en ambtelijk trekker is, de betrokken partijen en een planning. Norm
Toets aspecten
Er is een
In het uitvoeringsplan worden acties en
Uitvoeringsplan
maatregelen concreet en meetbaar beschreven.
Integrale Veiligheid
Beoordeling Er is geen uitvoeringsplan opgesteld waarin acties en maatregelen concreet en meetbaar worden beschreven.
opgesteld.
Er is geen uitvoeringsplan opgesteld. Wel bevat de Kadernota Veiligheid per prioriteit een vijftal maatregelen/acties waar de gemeente op inzet. Een groot deel van deze maatregelen is organisatorisch van aard. De gemeente Hollands Kroon vertaalt opgaven en doelen naar Resultaat Gerichte Afspraken (RGA’s) op team- en individueel niveau. De indicatoren voor deze RGA’s zijn vastgesteld op basis van de Kadernota. In paragraaf 2.3 gaan we verder in op de RGA’s. Meer dan de helft van de respondenten gaven echter aan dat zij het werken met een uitvoeringsplan wel als meerwaarde zouden beschouwen. Met name om de voortgang te monitoren en duidelijke acties te beleggen bij de gemeente en partners. Meerdere personen benoemden dat het weliswaar wenselijk is het motto ‘doen wat nodig is’ aan te houden, maar dat hierdoor ook een risico ligt om ‘in de waan van de dag’ te opereren. Daarnaast ontbreekt het aan een tijdsplanning waardoor niet duidelijk is wanneer projecten of resultaten (integraal) gerealiseerd moeten worden. Eén van de samenwerkingspartners voegde hieraan toe dat je met een uitvoeringsplan ook capaciteitsgebrek bij uitvoerende partners kunt signaleren/ondervangen.
2.2
Beleidsdoelstellingen en operationalisatie In het Kernbeleid Veiligheid van de VNG wordt geadviseerd dat bij voorkeur in het Integraal Veiligheidsplan duidelijke effectdoelstellingen zijn opgenomen. De VNG geeft daarbij aan dat causaliteit tussen aanpak/maatregelen en veiligheidseffecten weliswaar lastig aan te tonen is en dat er vaak veel verklarende factoren zijn, maar de onzekerheid over causaliteit is volgens de VNG geen krachtig argument om af te zien van bepaalde indicatoren. Essentie is dat er indicatoren gekozen worden die mobiliserend werken voor de aanpak en samenwerking. Het eventueel uitblijven van beoogde effecten kan bij evaluaties geduid en verantwoord worden. Norm
DSP-groep
Toets aspecten
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
Beoordeling
15
Er zijn beleidsdoelen en effecten geformuleerd.
Beleidsdoelen zijn uitgewerkt in
Voor elk van de drie prioriteiten is een
gewenste meetbare outcome.
doelstelling geformuleerd, deze doelstellingen zijn niet meetbaar opgesteld.
Doelen zijn SMART geformuleerd.
Doelstellingen zijn niet SMART geformuleerd.
In de Kadernota Veiligheid is per prioriteit een doelstelling beschreven: Ondermijning: ‘’Een integrale aanpak op fenomenen, branches en locaties waar sprake is van georganiseerde criminaliteit dan wel gebieden die hiervoor kwetsbaar zijn.’’ Jeugd: ‘’Het preventief en repressief aanpakken van overlast en criminaliteit veroorzaakt door jeugd(groepen).’’ Zorg & Veiligheid: ‘’Voorkomen en bestrijden van problemen in de woon- en leefomgeving door vroegtijdig signalen van huiselijk geweld, woonoverlast en verward gedrag te zien en herkennen.’’ In de interviews werd aangegeven dat de formulering van de doelstellingen een algemene insteek had. Dit in verband met de onderlinge diversiteit tussen de kernen binnen de gemeente Hollands Kroon, inclusief de verschillen in cultuur en problematiek. Daarnaast kwam in de interviews regelmatig ter sprake dat het formuleren van cijfermatige, meetbare doelstellingen als lastig wordt ervaren. Als reden hiervoor werd genoemd dat het niet goed mogelijk is om de effectiviteit van de inzet in cijfers uit te drukken. Als voorbeeld haalde een respondent aan dat wanneer er meer capaciteit wordt ingezet om een streefwaarde op het aantal opgerolde wietplantages te behalen, dit voornamelijk betrekking heeft op de inzet.
Dit sluit aan bij de VNG, die stelt dat het per definitie lastig is om causaliteit tussen aanpak/maatregelen enerzijds en veiligheidseffecten anderzijds aan te tonen. Andere redenen die werden genoemd zijn de beperkte beschikbaarheid van bepaalde data en het werken aan fenomenen die onvoldoende tastbaar zijn om in cijfers uit te drukken, of zo breed zijn dat ze door veel verschillende factoren worden beïnvloed (zoals het streven naar een veilige leefomgeving voor alle inwoners). Daarnaast werd benoemd dat de gemeente in haar doelstellingen afhankelijk is van partners zoals capaciteit bij de politie. Dit maakt dat de outcome-doelstelling niet SMART zijn geformuleerd.
2.3
Beleidsindicatoren en monitoring De VNG adviseert de beleidsindicatoren in de programmaverantwoording te integreren in het IVP, aangevuld met tastbare prestatie-indicatoren in het uitvoeringsplan. Norm Er zijn beleidsindicatoren opgesteld.
Toets aspecten
Beoordeling
De indicatoren zijn duidelijk en specifiek
Voor elk van de drie prioriteiten is in ieder
geformuleerd.
geval één indicator. Deze zijn duidelijk en
De indicatoren zijn betrouwbaar, relevant en
beknopt geformuleerd.
begrijpelijk.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
16
De indicatoren die er zijn, zijn betrouwbaar, relevant en begrijpelijk. Uitvoering wordt gemonitord.
Er is periodieke monitoring van prestaties en
Er is periodieke monitoring van prestaties
effecten.
en effecten doordat de RGA’s elk kwartaal worden bijgewerkt en deze halfjaarlijks worden besproken met de directie.
Zoals hierboven genoemd heeft de gemeente Hollands Kroon geen uitvoeringsplan met tastbare prestatieindicatoren. Wel heeft de gemeente Hollands Kroon de opgaven en doelen uit de Kadernota vertaalt naar een dashboard Resultaat Gerichte Afspraken (RGA’s) op team- en individueel niveau, waar ook een aantal indicatoren aan verbonden zijn. De RGA’s zijn geformuleerd als doelstelling, welke deels zijn gekoppeld aan één van de vijf focusthema’s. Andere RGA’s hebben betrekking op organisatorische aspecten, zoals klanttevredenheid en de kwaliteit van interne processen, of projecten. In de halfjaarlijkse bestuursrapportages worden prestatie-indicatoren weergegeven. Input hiervoor is het dashboard RGA. Het gaat om de volgende prestatie-indicatoren: Ondermijning Aantal meldingen ondermijning gerelateerd. Aantal integrale controles. Aantal projecten vergroten bewustwording ondermijning. Aantal bestuurlijke optredens ondermijning gerelateerd. Aantal meldingen ondermijning gerelateerd.
Jeugd Aantal geregistreerde meldingen jeugdoverlast. Aantal projecten tegengaan criminaliteit onder jeugd. Aantal projecten tegengaan overlast jeugd. % jongeren tussen de 12-23 met jeugdreclassering. Aantal kernen waar een sluitende aanpak is tussen jongerenwerk, Incluzio Hollands Kroon, politie en gemeente. Zorg & Veiligheid Aantal geregistreerde meldingen overlast verwarde personen. Aantal geregistreerde meldingen woonoverlast.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
17
% geslaagde buurtbemiddelingstrajecten. Aantal geregistreerde meldingen van huiselijk geweld. Aantal repressieve optredens tegen ernstige en herhaaldelijke overlast.
Deze prestatie-indicatoren komen halfjaarlijks terug in de bestuurlijke rapportages die met de raad worden gedeeld. De prestatie-indicatoren staan niet opgenomen in de Kadernota Veiligheid en de samenhang met de prioriteiten wordt niet onderbouwd. Hoewel het ontbreekt aan een onderbouwing over de samenhang met de prioriteiten kunnen ze als logisch beschouw worden.
2.4
Conclusie hoofdstuk 2 – kwaliteit beleid De gemeente Hollands Kroon volgt in beperkte mate de stappen die de VNG in haar Kernbeleid Veiligheid adviseert. Er is geen veiligheidsanalyse opgesteld zoals beschreven in het VNG-model. Wel is globaal gekeken welke veiligheidsproblematiek zich voordoet in de gemeente en ook is er aansluiting gezocht bij het regionale veiligheidsbeleid. Als we naar de Kadernota Veiligheid kijken dan zien we dat een deel van de, vanuit de VNG, geadviseerde onderdelen zijn opgenomen. Het betreft de uitgangspunten, prioriteiten en overige strategische thema’s. Het ontbreekt echter aan een concrete toelichting op de uitgangssituatie, overkoepelende strategische doelstelling, een toelichting op de coördinatie van het beleid of de beleidscyclus en de begroting. Vanuit de ambtelijke organisatie is op een aantal onderdelen van het VNG-model afgeweken omdat de gemeente als visie heeft dat het beleidskader kort en bondig moet zijn en de beschikbare tijd beperkt is. In het verlengde van dit laatste argument moet erop gewezen worden dat het team Openbare Orde en Veiligheid ten tijde van het opstellen van de kadernota nog in opbouw was en destijds bestond uit slechts 1 fte. Zoals de VNG adviseert, zijn er in de Kadernota Veiligheid drie prioriteiten vastgesteld, te weten ‘Ondermijning’, ‘Jeugd’ en ‘Zorg en Veiligheid’.
Wat opvalt, is dat aan elke prioriteit één beleidsdoelstelling is gekoppeld die vrij breed en in algemene termen geformuleerd is. De doelstellingen zijn daarom noch SMART noch meetbaar opgesteld. Hierbij is het belangrijk te vermelden dat de meetbare doelen feitelijk zijn verlegd naar Resultaat Gerichte Afspraken (RGA’s) en dat daarmee in die zin alsnog wordt voldaan aan de VNGrichtlijn (in plaats van in de Kadernota in een afgeleid document/ monitoringssysteem). Verder is er door de gemeente geen jaarlijks uitvoeringsplan opgesteld waarin acties en maatregelen concreet en meetbaar worden beschreven. Redenen die hiervoor werden genoemd, zijn de onderlinge diversiteit tussen de kernen binnen de gemeente, de beperkte beschikbaarheid van data, de afhankelijkheid van partners in het behalen van doelstellingen, en de uitdaging die ligt in het vertalen van effectiviteit van de inzet naar cijfers. Hoewel meetbare doelen in de Kadernota Veiligheid ontbreken, bevat deze nota per prioriteit wel een vijftal maatregelen/acties waar de gemeente op inzet. Een groot deel van deze maatregelen is, om bovengenoemde reden, organisatorisch van aard. De doelstellingen uit de Kadernota Veiligheid zijn wel vertaald naar Resultaat
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
18
Gerichte Afspraken (RGA’s) waar per prioriteit verschillende prestatie-indicatoren aan gekoppeld zijn. Er vindt halfjaarlijks monitoring plaats op de RGA’s.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
19
3
Kwaliteit uitvoering In dit hoofdstuk gaan we in op de uitvoering van de Kadernota Veiligheid. Dit doen we door op hoofdlijnen na te gaan hoe door de gemeente uitvoering is gegeven aan de drie in de Kadernota benoemde prioriteiten in de periode 2020-2022. Dit doen we aan de hand van de documentanalyse en interviews met betrokkenen. Dit hoofdstuk richt zich op de volgende onderzoekvragen: Hoe is het beleid intern en extern georganiseerd? Op welke wijze wordt sturing gegeven aan dit beleidsveld? Voldoet de inzet op de verschillende onderdelen in vergelijking tot de planning en beleid? Hoe beoordelen samenwerkingspartners de prioriteiten en de inzet van de gemeente?
3.1
In- en externe organisatie Norm In- en extern zijn uitvoeringstaken helder verdeeld.
Toets aspecten
Beoordeling
De verantwoordelijkheden en taken zijn
De verantwoordelijkheden en taken binnen
in- en extern eenduidig belegd.
de primaire processen zijn in- en extern
Het beleid maakt duidelijk op welke wijze
eenduidig belegd.
samenhang en samenwerking met (in- en
Het beleid maakt niet expliciet duidelijk op
externe) partners vorm krijgt.
welke wijze samenhang en samenwerking
De doelen en prioriteiten zijn afgestemd met andere in- en externe partijen.
met (in- en externe) partners vorm krijgt. De doelen en prioriteiten zijn niet direct afgestemd met andere in- en externe partijen.
Intern Het team OOV bestaat sinds eind 2020 uit drie medewerkers en is ondergebracht onder het cluster Veiligheid & Handhaving en het bredere programma Leefbaarheid, waartoe ook Infrastructuur, Milieu, Omgevingskwaliteit en Veiligheid behoren. Naast het team OOV bestaat het cluster Veiligheid uit juristen, handhavers en na de periode 2020-2022 ook uit toezichthouders en vergunningverleners. De gemeente Hollands Kroon is een platte en zelfsturende organisatie. Dit houdt in dat er geen managers zijn, teams zichzelf aansturen en ook zelf de regie hebben over bijvoorbeeld HR en financiën. Het team OOV heeft elke zes weken contact met de programmaregisseur, welke zijn gekoppeld aan één van de vier programma’s, en staat daarnaast in direct contact met de directeur Leefbaarheid en Vitaliteit en de burgemeester. In de interviews werd aangegeven dat medewerkers elkaar intern goed weet te vinden en er snel kan worden geschakeld. Binnen het team OOV is er conform afspraak een duidelijke onderlinge verdeling van de
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
20
portefeuilles aan de hand van de vijf aandachtsgebieden. Op de drie prioriteiten bestaat wat overlap in taken en verantwoordelijkheden tussen de medewerkers onderling, bijvoorbeeld op de prioriteiten jeugd en zorg & veiligheid, en waar het gaat om jeugd en drugs (ondermijning). In de dagelijkse praktijk onderhouden de ambtenaren regelmatig contact en de kerntaken zijn goed verdeeld. De interne verantwoordelijkheden rondom projecten willen door de zelfsturende organisatie soms nog wel eens verwateren. De dagelijkse werkzaamheden zijn overwegend reactief en worden bepaald door de signalen en casuïstiek die zich voordoen in de dagelijkse praktijk. De meer lange termijn gerichte inzet is voornamelijk in de vorm van voorlichting en bewustwording, zoals een voorlichting over criminaliteit op de middelbare school, en een bewustwordingscampagne gericht op het verhogen van de meldingsbereidheid.
Extern Respondenten van de samenwerkingspartners zijn over het algemeen positief over de samenwerking. Alle respondenten geven aan dat dit met name komt door de korte lijnen tussen de gemeente en haar partners. Bij problemen wordt er snel geschakeld en men weet elkaar goed te vinden. Onderling zijn partners goed op de hoogte van elkaars (on)mogelijkheden en is er sprake en wederzijds begrip. De processen en de netwerken, en daarmee de onderlinge taakverdeling in de dagelijkse praktijk zijn over het algemeen goed in kaart gebracht. Met name op het gebied van jeugd werd aangegeven dat er goed zicht is op de problematiek. De overlap tussen verschillende teams binnen de gemeente zorgt soms voor onduidelijkheid onder partners die wat verder afstaan van OOV over wie precies het aanspreekpunt. Een ander veelgenoemd knelpunt voor de samenwerking op alle drie de prioriteiten is gegevensdeling in verband met de privacy-wetgeving. Ook het capaciteitsgebrek bij de uitvoerende partners maakt het een uitdaging om oplossingen te vinden voor sommige casussen. Verder benoemden bijna alle respondenten dat het Zorg- en Veiligheidshuis in het verleden duidelijker een regierol pakte, maar dat deze rol en de bijkomende besliskracht om verantwoordelijken aan te wijzen en processen in gang te houden in de afgelopen jaren zijn afgenomen.
Vanuit het Zorg en Veiligheidshuis wordt hierop aangegeven dat ze een meer organiserende faciliterende rol hebben en dat de regierol in de uitvoering vaak juist bij andere partijen ligt.
Onderlinge afstemming en beleid Beleid Een deel van de partners wordt in algemene zin benoemd in de Kadernota Veiligheid in het kader van samenwerking, hierbij wordt niet expliciet ingegaan op de invulling van de samenwerking (bijvoorbeeld de onderlinge taken en verantwoordelijkheden). Daarbij moet worden opgemerkt dat de genoemde partners niet tot nauwelijks inhoudelijk betrokken waren bij het opstellen van de Kadernota Veiligheid. Er was geen sprake van coproductie. Wel is er ten tijde van de totstandkoming van de kadernota een rondvraag gedaan onder een deel van de samenwerkingspartners. Eén van de partners heeft een adviesrol gehad rondom welke procesmatige maatregelen nodig zijn om tot een werkend systeem te komen. Deze input is vervolgens meegenomen in de Kadernota. De partners gaven daarnaast aan weinig terugkoppeling te ontvangen over de
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
21
vaststelling van en voortgang op het beleid. Een deel van de partners gaf aan het beleid graag te willen maken in co-creatie en daar ook een uitvoeringsplan of plan van aanpak aan te verbinden, inclusief een duidelijke onderlinge taakverdeling binnen deze planmatige aanpakken. Uitvoering Waar het gaat om de uitvoering in de dagelijkse praktijk, zoals het reageren op meldingen en signalen en het gezamenlijk optrekken rondom casuïstiek, vindt er regelmatig overleg plaats en verloopt de afstemming via laagdrempelig contact. Hierdoor kunnen snel acties in gang worden gezet. De samenwerkingspartners zijn positief gestemd over de actiegerichte houding van de gemeente Hollands Kroon en de manier waarop de inwoners centraal worden gezet. Wel geven respondenten aan dat er op het gebied van strategische samenwerking nog verbeterpunten zijn, onder andere door het beleid te maken in coproductie (zie eerder). Door meer op beleidsmatig niveau te kijken wat de gedeelde belangen en doelstellingen zijn kunnen er onderling afspraken worden gemaakt over welke rol, taken en verantwoordelijkheden iedereen hierin heeft. Daarnaast adviseren de samenwerkingspartners om meer aandacht te hebben voor preventief en proactief handelen door middel van meer data gestuurd werken en het volgen van trends en ontwikkelingen. De gemeente pleegt nu voornamelijk reactieve inzet.
Als voorbeeld werd genoemd dat voorlichting op het gebied van alcohol, drugs en gokken onder jongeren nog beperkt is. Daarbij is het op het gebied van jeugd ook belangrijk om buiten de eigen grenzen van de gemeente te kijken, omdat jeugdigen zich gemakkelijk verspreiden naar andere kernen of gemeenten.
3.2
Sturing Norm Uitvoering en beleid worden indien nodig bijgestuurd.
Toets aspecten
Beoordeling
Het beleid en de uitvoering worden
Het beleid en uitvoering worden gemonitord
gemonitord.
door middel van de RGA’s.
Op basis van de monitoring vindt bijstelling
Bijstelling van uitvoering vindt plaats op basis
van uitvoering en/of beleid plaats.
ontwikkelingen in de dagelijkse praktijk.
Sturing vindt plaats door middel van dagelijkse interne afstemming over wat men tegenkomt in de praktijk. Op dit vlak zijn vooral de wekelijkse gesprekken tussen OOV en de burgemeester bepalend. Hierin wordt de voortgang van casussen, uitvoering en samenwerkingsverbanden besproken en wordt er afgewogen wat hierin moet gebeuren. Ook brengt de burgemeester zelf wel eens nieuwe onderwerpen en signalen in. Zoals hierboven aangegeven vindt monitoring plaats door middel van de RGA’s. Bijstelling van uitvoering en/of beleid vindt niet plaats op basis van cijfers maar meer op basis van signalen en ontwikkelingen in de praktijk (of wijzigingen in wet- en regelgeving). Een voorbeeld hiervan zijn de aanpassingen aan het Damocles-beleid (woning sluiten), in verband met de krapte op de woningmarkt werd dit niet langer passend geacht. Een ander voorbeeld waar bijsturing heeft plaatsgevonden betreft de groepsaanpakken op het gebied van jeugd. Op dit
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
22
vlak is de gemeente tot de realisatie gekomen dat groepen vaak fluïde zijn en dat het belangrijk is om ook oog te houden voor het individu.
3.3
Inzet in relatie tot planning en beleid Norm De gestelde inzetdoelen worden behaald conform planning en
Toets aspecten
Beoordeling
De input wordt gemonitord.
Er vindt monitoring op input plaats.
Beoogde input doelen worden behaald.
Een aantal beoogde input doelen worden
beleid.
behaald en een aantal doelen worden niet behaald of is het onduidelijk of ze behaald worden.
Aan de doelstellingen zijn in de halfjaarlijkse bestuurlijke rapportages prestatie-indicatoren en streefwaarden verbonden. Deze prestatie-indicatoren zijn niet in de Kadernota Veiligheid opgenomen. In de halfjaarlijkse bestuursrapportages wordt per prestatie-indicator gepresenteerd wat de streefwaarde is voor het betreffende jaar en wat de status (van (verwacht) behaald tot niet behaald) en stand van zaken op dat moment zijn. Dit kan worden aangevuld met een korte tekstuele toelichting over wat er is gedaan. In 2021 zijn 5 van de 15 streefwaarden op de drie prioriteiten behaald, voor 8 van de streefwaarden was onduidelijk of ze zijn behaald, 2 van de streefwaarden zijn niet behaald. In 2022 waren er 14 streefwaarden gekoppeld aan de 3 prioriteiten. Daarvan zijn er 7 behaald, is er van 6 onduidelijk of ze zijn behaald, en is er één niet behaald. Voor de doelstellingen die aan de prioriteiten gekoppeld zijn is geen planning verbonden.
3.4
Oordeel samenwerkingspartners prioriteiten en inzet Norm Partners zijn betrokken bij het opstellen van beleid. Partners worden betrokken bij het
Toets aspecten Partners zijn aanwezig bij beleidsoverleggen.
Beoordeling Er hebben geen beleidsoverleggen met partners plaatsgevonden.
Input van partners wordt meegenomen.
bepalen van de inzet van de gemeente.
Indirect hebben de partners meebepaalt. De partners hadden geen actieve rol binnen het proces.
Bij het opstellen van de Kadernota Veiligheid is rondvraag gedaan onder een deel van de partners. Wat hieruit is opgehaald is indirect meegenomen in het opstellen van het beleid. De partners zijn niet direct betrokken geweest bij het opstellen van het document, bijvoorbeeld door hen deel te laten nemen aan werkgroepen, mee te schrijven of mee te lezen. Bij het opstellen van het beleid en het selecteren van de aandachtsgebieden waren voornamelijk de regionale prioriteiten van invloed. Eén van de partners heeft door kennis en ervaring te delen wel bijgedragen aan de organisatorische bouwstenen van de uitvoering. Volgens deze partner lag op dat moment de prioriteit bij het systematische en procesmatige aspect en minder bij de inhoud van het beleid.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
23
Meerdere partners gaven aan dat het gewenst is als zij actiever worden betrokken bij het opstellen van het integrale beleid.
3.5
Conclusie hoofdstuk 3 – kwaliteit uitvoer Intern binnen de gemeente zijn de verantwoordelijkheden en taken duidelijk belegd. Waar overlap bestaat, vindt nauwe en regelmatige afstemming plaats tussen de medewerkers van het team onderling. De afstemming met partners, waar het gaat om de uitvoering in de dagelijkse praktijk, werd ook als positief beoordeeld. Daarnaast zijn de samenwerkingspartners positief over de actiegerichte opstelling van de gemeente Hollands Kroon in de uitvoering. Wel gaven verschillende respondenten aan het wenselijk te vinden om partners actiever te betrekken bij het opstellen van het beleid en dat er op het gebied van strategische samenwerking nog verbeterpunten zijn. Het beleid maakt momenteel bijvoorbeeld niet expliciet duidelijk op welke wijze de samenhang en samenwerking met partners wordt ingevuld (de onderlinge taken en verantwoordelijkheden). Sturing op het beleid vindt niet plaats op basis van cijfers maar op basis van regelmatige afstemming rondom signalen en ontwikkelingen in de praktijk. Waar het gaat om de uitvoering, wat met name betrekking heeft op het reageren op signalen en de afstemming rondom casuïstiek, wordt de gemeente positief beoordeeld door haar samenwerkingspartners. Met name de korte lijnen, het wederzijds begrip, en de actiegerichte houding om snel tot vervolgstappen te komen, worden hierbij benoemd.
Op het vlak van strategische samenwerking, zoals het afstemmen over beleid, de invulling van de samenwerking en de sturing op het beleidsveld, zijn nog verbeterpunten.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
24
4
Doelmatigheid en doeltreffendheid Het antwoord op de vraag over doeltreffendheid en doelmatigheid in het veiligheidsdomein is vaak niet uitputtend te geven: door de complexiteit van het domein is het namelijk niet mogelijk een volwaardige en betrouwbare effectmeting en doelmatigheidstoets uit te voeren. Wat wel kan is de doelmatigheid op hoofdlijnen te beoordelen aan de hand van een benchmark waarbij gekeken wordt hoe Hollands Kroon presteert ten opzichte van andere, vergelijkbare, gemeenten. Voor het beoordelen van de doeltreffendheid van de maatregelen die Hollands Kroon neemt kan worden getoetst aan de kennis die er is over effectiviteit van maatregelen. Met deze toets beginnen we het hoofdstuk.
4.1
Toets effectiviteit maatregelen We kijken op hoofdlijnen naar wat er bekend is over de maatregelen die de gemeente Hollands Kroon inzet in de strijd tegen criminaliteit en overlast. Dit doen we door deze maatregelen te toetsen aan de literatuur. Daarnaast beoordelen we de samenhang van het totaalpakket aan maatregelen wat is ingezet in Hollands Kroon en in hoeverre de gemeente gebruik maakt van nieuwe inzichten op het gebied van veiligheid. Norm De meest effectieve instrumenten worden ingezet.
Toets aspecten
Beoordeling
De ingezette instrumenten doorstaan de
Een groot deel van de maatregelen is
toets op bewezen effectiviteit.
organisatorisch van aard en/of onvoldoende concreet geformuleerd en daarom niet te beoordelen. Eén maatregel kunnen we beoordelen als effectief.
4.1.1
Beoordeling maatregelen Hollands Kroon Omdat er veel wetenschappelijke studies zijn gepubliceerd over de effectiviteit van maatregelen, maken wij gebruik van drie gezaghebbende Nederlandse synthesestudies. In bijlage 1 worden de resultaten van de studies uitgebreid besproken. We geven daar een overzicht van de maatregelen die volgens de ‘what works’ literatuur effectief of veelbelovend zijn in de strijd tegen criminaliteit en overlast. Tevens bespreken we de maatregelen waarvan bewezen is dat ze juist níet effectief zijn. Aan het einde van deze bijlage vatten we de belangrijkste inzichten samen in een overzicht. We toetsen de maatregelen die door Hollands Kroon zijn ingezet aan deze ‘what works’ literatuur. Een uitvoeringsplan met concrete maatregelen die in Hollands Kroon worden ingezet ontbreekt. Op basis van de Kadernota Veiligheid is een lijst opgesteld van de maatregelen die we tijdens de interviews vervolgens verder bespraken.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
25
Wat doet Hollands Kroon? In bijlage 2 is een overzicht opgenomen met de maatregelen die per prioriteit staan genoemd in de Kadernota Veiligheid. Voor elke prioriteit is een zelfde aantal maatregelen opgenomen. In totaal gaat het om 15 maatregelen. Het merendeel van deze maatregelen is gericht op het versterken van de samenwerking en op de interne organisatie van de gemeente Hollands Kroon. Wat verder opvalt, is dat maar weinig van de maatregelen zo concreet zijn dat ze kunnen worden gekoppeld aan een interventietheorie. Dat maakt de beoordeling van de wetenschappelijke plausibiliteit moeilijk. Als er bij de maatregel immers niet expliciet wordt beschreven hoe inspanningen (input) tot resultaten (output) moeten leiden die het probleem kunnen oplossen (outcome), is een wetenschappelijke toetsing niet mogelijk. Waar mogelijk geven we in bijlage 2 per maatregel aan wat de lessen uit de literatuur zijn en beoordelen we of er wetenschappelijke onderbouwing is voor de effectiviteit van de maatregel. Bij het deel van de maatregelen waar de interventietheorie niet kan worden bepaald beoordelen we de effectiviteit als ‘onduidelijk’. Andere maatregelen hebben geen werkzame mechanismen en zijn organisatorisch, bijvoorbeeld de ‘infrastructuur voor signaleren en melden verder verbeteren’. Deze maatregelen beoordelen we als ‘organisatie’.
Wanneer voor de 15 maatregelen gekeken wordt naar de achterliggende interventietheorie en nagaan wat de literatuur zegt over de effectiviteit daarvan dan komen we tot de volgende conclusies: Ondermijning Effectief
Jeugd
Zorg & Veiligheid
Totaal
1
Deels effectief
1 1
1
Niet effectief
0
Onbekend
0
Onduidelijk
3
2
2
7
Organisatie
2
2
2
6
Vanuit de gesprekken met de ambtelijke organisatie komt naar voren dat de periode 2020-2022 voornamelijk in het teken stond van het in kaart brengen van de problematiek en wat er nodig is aan interventies, processen en maatregelen. Veel van de inzet in deze periode was dan ook gericht op het versterken van de informatiepositie van de gemeente door het ophalen van data en signalen en het opzetten van samenwerkingsverbanden. Ook richtte de inzet zich op het inrichten van overlegstructuren om informatie te delen, op signalen te reageren en casuïstiek onder te brengen bij partners. Op het gebied van ondermijning is er bijvoorbeeld het vier wekelijkse ondermijningsoverleg ingericht, voor de prioriteit jeugd is de Lokale Tafel (zie hieronder) opgezet, en voor de prioriteit Zorg & Veiligheid zijn er vroeg signalering overleggen voor woonoverlast en onbegrepen gedrag. Eén concreet geformuleerde maatregel hebben we kunnen beoordelen als effectief. Hieronder bespreken we hoe Hollands Kroon deze maatregel inzet en beschrijven we de onderbouwing uit de literatuur.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
26
De Lokale Tafel Voor de Lokale Tafel is het bewezen effectieve 7 -stappenmodel ter inspiratie gebruikt. Het 7-stappenmodel biedt een overzichtelijk kader voor een integrale en effectieve aanpak van jeugdgroepen.[1] De 7 stappen bieden handvatten om signalen te delen, informatie te verzamelen en een groep in beeld te brengen, om gezamenlijk met partners over te gaan op een aanpak van jeugdgroepen en netwerken, en deze aanpak te monitoren en te evalueren. Net als bij het 7-stappenmodel is het startpunt van de Lokale Tafel het delen van signalen, incidenten of groepen. Er wordt informatie gedeeld, netwerken in kaart gebracht en gezamenlijk afgewogen of er (preventieve) interventies nodig zijn. De insteek van de Lokale Tafel is vraag gestuurd en heeft als doel om structuur aan te brengen in de bestaande maatregelen en casuïstiek onder te brengen bij de juiste partners (regie). Anders dan in het 7-stappenmodel is er dus geen sprake van een vaste procesregisseur. De Lokale Tafel is ontstaan vanuit de behoefte om met een klein aantal partijen heel lokaal aan de slag te gaan en is gericht op het volgen van het stappenmodel voor een individuele of groepsaanpak, bijvoorbeeld in een bepaalde wijk.
Volledigheid pakket Een belangrijke voorwaarde voor een effectief veiligheidsbeleid is een volledig pakket aan maatregelen. Naast dat het van belang is om effectief bewezen maatregelen op te nemen in het pakket, is het ook belangrijk dat er een logische samenhang zit in het pakket van maatregelen. Om de volledigheid van de maatregelen te beoordelen, kan worden gekeken naar de verhouding tussen het aantal maatregelen dat zich richt op daders, op slachtoffers en op de omgeving. In een effectief beleid zijn maatregelen meegenomen gericht op alle drie de aspecten. Op basis van de analyse constateren we dat de maatregelen, waar een beoordeling mogelijk was, enkel betrekking hebben op het aanpakken van daders en niet op slachtoffers en omgevingsfactoren.
4.1.2
Gebruik nieuwste inzichten In deze paragraaf beantwoorden we de onderzoeksvraag: Maakt Hollands Kroon gebruik van de nieuwste inzichten op dit beleidsterrein? In de interviews kwam naar voren dat er met name gekeken wordt naar nieuwe inzichten in de regio. Er wordt geen gebruik gemaakt van inzichten die volgen uit onderzoek en literatuur. Hierbij werd ook benoemd dat veel van deze inzichten betrekking hebben op grootstedelijke problematiek en dat deze moeilijk te vertalen zijn naar een plattelandsgemeente als Hollands Kroon. Zoals aangegeven wordt met name gebruik gemaakt van inzichten uit de regio over wat bekend staat als succesvol. Het gaat dan bijvoorbeeld om projecten binnen het samenwerkingsverband Noord-Holland Samen Veilig of door naar innovatieve aanpakken te kijken in vergelijkbare gemeenten – een voorbeeld hiervan is het Ariadne project in de provincie Gelderland.
Wegwijzer Jeugd en Veiligheid. (z.d.). Jeugdgroepen. Geraadpleegd van Het 7-stappenmodel, werkproces aanpak problematische jeugdgroepen en groepsgedrag (hubspotusercontent-eu1.net) [1]
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
27
Norm Hollands Kroon maakt gebruik van de nieuwste inzichten.
Toets aspecten
Beoordeling
De ingezette instrumenten doorstaan de
De instrumenten lokale tafel/7-stappenmodel
toets op bewezen effectiviteit.
doorstaat de toets op bewezen effectiviteit. De overige maatregelen zijn niet te beoordelen of procesmatig van aard.
4.2
Benchmark: Prestaties in relatie tot andere gemeenten Om de vraag over de doelmatigheid van het beleid te beantwoorden, hebben we een benchmark uitgevoerd tussen Hollands Kroon en zes andere vergelijkbare gemeenten. De keuze voor deze gemeenten is gebaseerd op inwoneraantal, geografie en vergelijkbare problematiek. In deze benchmark is gekeken naar de input (budget en fte’s) en outcome, oftewel hoeveel ‘veiligheid’ het oplevert voor inwoners. Voor laatstgenoemde is gekeken naar de resultaten van de CBS Veiligheidsmonitor. Voor de input van de benchmark is gebruik gemaakt van de informatie die is aangeleverd vanuit het team OOV op het gebied van FTE’s en de begroting. Dit hebben we als uitgangspunt gebruikt voor de informatie die we vervolgens hebben opgevraagd bij de referentie gemeenten3. Om gemeenten met elkaar te vergelijken zijn de budgetten en het aantal fte gedeeld door het aantal inwoners van de gemeente. De gegevens van de deelnemende gemeenten zijn anoniem verwerkt en zijn weergegeven in onderstaande tabel.
Kanttekening Bij het interpreteren van de gegevens van de benchmark is een kritische kanttekening op zijn plaats. Het vergelijken van veiligheidsbeleid tussen verschillende gemeenten is een lastige opgave, omdat elke gemeente haar veiligheidsafdeling anders heeft ingericht. Met name op taakniveau zijn er verschillen. Dat maakt het ook lastig om budgetten met elkaar te vergelijken. Daarom hebben de gemiddelde lasten van het taakveld Veiligheid van Findo als extra referentiepunt genomen. Ondanks deze kanttekeningen is geprobeerd de situatie zo goed mogelijk vergelijkbaar te maken, om op hoofdlijnen uitspraken te kunnen doen over de relatieve doelmatigheid van het veiligheidsbeleid in Hollands Kroon. De budgetten zijn exclusief de baten en de bijdrage aan de veiligheidsregio en exclusief personeelskosten. Een andere kanttekening is dat het leggen van causale relaties tussen de hier genoemde input en outcome gegevens tamelijk lastig is. Het is lang niet altijd zo dat een toename in budget leidt tot – bijvoorbeeld – een groter veiligheidsgevoel in de gemeente. Wat wel waardevolle informatie levert is om deze gegevens voor meerdere gemeenten te presenteren zodat de relatieve inzet per gemeente blijkt.
3
DSP-groep
Niet alle gemeenten waren in staat de gegevens compleet aan te leveren.
RAPPORT ─ Evaluatie veiligheidsbeleid Gemeente Hollands Kroon
28
Gemiddelde
A
B
C
D
E
F
Hollands Kroon
Inwoneraantal
48.977
56.334
51.597
45.812
48.022
45.464
46.833
48.778