Inspraak mag geen vinkje zijn!.pdf

Bovendien, als er in een Adviesraad Sociaal Domein wel cliënten zitten, valt hun stem vaak weg tegenover de vaak beter opgeleide en mondiger burgers in de Adviesraad Sociaal Domein. Het doel om cliënten zelf te betrekken wordt daarmee onvoldoende bereikt.

3.4

Ervaringen van cliëntenraden

De Nationale ombudsman heeft zowel gesproken met cliëntenraden voor de Participatiewet, als met adviesraden voor het sociaal domein. Daarbij ging de aandacht wel steeds uit naar invloed op beleid en uitvoering op het gebied van de Participatiewet. Vanwege de focus van dit onderzoek, worden in dit hoofdstuk de bevindingen beschreven, die betrekking hebben op cliëntenraden voor de Participatiewet. Uit de gesprekken die de Nationale ombudsman heeft gevoerd, komt een wisselend beeld naar voren. Een deel van de cliëntenraden ervaart een constructieve houding van hun gemeente en ziet duidelijk effect van hun werk. Bij een ander deel is dat echter niet het geval. Sommige cliëntenraden ervaren bijvoorbeeld een onverschillige houding van hun gemeente. Andere raken verstrikt in de ingewikkelde mandateringsregelingen van hun gemeenschappelijke regeling of missen juist heldere (afdwingbare) afspraken om hun werk goed te kunnen doen. Daarmee worden belangrijke kansen gemist. Alle cliëntenraden spreken namelijk met passie over hun werkgebied. Zij investeren veel van hun (vrije) tijd en moeite in hun werkzaamheden. Wat helpt en belemmert nu de invloed van de cliëntenraden? Niet alle cliëntenraden worden op tijd betrokken De cliëntenraden die tevreden zijn over hun mate van invloed, worden vroeg in het beleidsvormingsproces betrokken.

Dat is het moment waarop zij verschil kunnen maken met hun ervaringskennis. Zij weten waar de mensen die zijn aangewezen op de Participatiewet dagelijks mee te maken hebben. Zij begrijpen daarom ook goed hoe plannen aankomen bij deze mensen. Wat betreft de inhoud van deze plannen, maar zeker ook taalkundig. Cliëntenraden noemen vaak het leesbaar maken van brieven als één van hun belangrijke successen. De cliëntenraden die niet tevreden zijn, noemen als reden dat ze vaak pas worden betrokken als een voorstel al zover is uitgewerkt, dat invloed uitoefenen bijna niet meer mogelijk is. Wanneer een beleidsplan al door een ambtenaar door het interne besluitvormingsproces van de gemeente is geleid, is het vaak lastig om alsnog met verbeterpunten te komen. Er is immers al veel tijd en energie in gestoken. Cliëntenraden die hiermee worden geconfronteerd, voelen zich vaak niet serieus genomen. Zij hebben het idee bij het kruisje te moeten tekenen. De inspraak is dan een ‘moetje’ voor de gemeente. Alle cliëntenraden die we hebben gesproken hameren op het belang van het op tijd meegenomen worden in de besluitvorming.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

24

Bram, cliëntenraadslid van een gemeente met 50.000 inwoners: “Ik vind dat wij als cliëntenraad goed op tijd worden meegenomen door de gemeente. Dat is vroeger anders geweest. We voelden ons toen niet serieus genomen. Dat signaal hebben we afgegeven en toen is de situatie gelukkig verbeterd. Het is niet de bedoeling dat we alleen maar tekenen bij het kruisje.”

Cliëntenraden missen vaak heldere afspraken over de manier waarop zij hun werk kunnen doen Iedere gemeente is verplicht om in een verordening regels over de inspraak van cliënten van de Participatiewet op te stellen. Een dergelijke verordening biedt echter nog niet de garantie dat er heldere afspraken zijn over de werkwijze en bevoegdheden van de cliëntenraden. Cliëntenraden zijn vaak zoekende naar manieren om hun invloed te kunnen doen gelden. Dat gebeurt bijvoorbeeld wanneer er geen vast overlegmoment is met de betreffende bestuurder. Of wanneer er geen concrete beantwoordingstermijn is afgesproken over vragen die de cliëntenraad heeft gesteld aan de gemeente. Of hoe ze deze termijnen het beste kunnen bewaken.

De Koepel van Adviesraden benadrukt dat, naast een goede verordening, ook goede werkafspraken tussen de gemeente en/of de gemeenschappelijke regeling en goede ondersteuning van de cliëntenraad heel belangrijk zijn: “Voor het goed functioneren van cliëntenraden is het belangrijk dat in de verordening heel concreet is vastgelegd waar cliëntenraden op mogen rekenen. De meeste verordeningen zijn veel te algemeen. Een cliëntenraad heeft goede ondersteuning nodig, zoals een deskundige en onafhankelijke ambtelijk secretaris en voorzitter. Daarnaast moeten er werkafspraken worden gemaakt en vastgelegd. Die gaan over hoe gemeente en cliëntenraad samenwerken: hoe vaak is er contact met de contactambtenaar, hoe vaak met de wethouder, hoe vaak met de directeur sociaal domein? Hoe werf je leden voor de cliëntenraad?”

3.5

Ondersteuning van cliëntenraden door gemeenten

Er zijn veel verschillen tussen gemeenten in de mate waarin zij hun cliëntenraden faciliteren en ondersteunen in hun taak. Cliëntenraden worden in mindere of meerdere mate ondersteund door de contactpersoon of de beleidsmedewerker. Soms vergaderen zij in het gemeentehuis, soms krijgen ze een budget om zelf een zaaltje te kunnen huren. In één geval was de secretaris van de cliëntenraad een ambtenaar van de gemeente die een aantal uren had te besteden aan de raad. In een ander geval heeft de cliëntenraad hard met de gemeente moeten knokken om voor elkaar te krijgen dat ze genoemd werd op de gemeentelijke website. Cliëntenraden zoeken veelvuldig de samenwerking met ambtenaren van de gemeenten. Zij zien de (inkomens)consulenten van gemeenten als belangrijke intermediairs om hun doelgroep te bereiken. Deze consulenten kunnen bijvoorbeeld flyers uitdelen over de activiteiten van de cliëntenraden of hen noemen in hun cliëntencontacten. Lang niet iedere gemeente staat hier voor open. Cliëntenraden gaven vaak aan dat zij moeite hebben om hun achterban te bereiken. In sommige gemeenten weten consulenten en soms ook beleidsambtenaren niet van het bestaan van een cliëntenraad af.

Gery, cliëntenraadslid van een gemeente met meer dan 500.000 inwoners: ‘’Onze cliëntenraad heeft een heel goede ambtelijke secretaris. Zij is fulltime werkzaam bij de gemeente maar de helft van de tijd werkt ze voor de cliëntenraad. Zij is voor ons heel belangrijk: zij is de schakel tussen ons en de gemeente. Zij betrekt ons tijdig bij beleid en leidt onze adviezen soepel door naar de gemeente. Dat werkt heel goed en prettig.”

Inspraak mag geen vinkje zijn!

25

Cliëntenraden vinden dat veel afhangt van de persoon van de bestuurder Veel cliëntenraden benoemen hoe belangrijk de persoon van de wethouder en de contactpersoon vanuit de gemeente zijn. Opvallend is dat wanneer de cliëntenraden een kantelpunt noemen in hun omgang met de gemeente, dit meestal het aantreden van een nieuwe wethouder is. Deze kan het verschil maken met een open houding en het serieus laten ondersteunen van de cliëntenraden. Maar ook de contactpersoon vanuit de gemeente is belangrijk. Deze contactpersoon kan op een laagdrempelige manier de relatie tussen cliëntenraad en gemeente beheren. De contactpersoon kan de raden helpen om de reactietermijnen te bewaken en de opmerkingen van de cliëntenraden te vertalen naar het beleidsteam. Het is voor cliëntenraden vrijwel onmogelijk om invloed uit te oefenen als de politieke en ambtelijke wil ontbreekt om deze raad te zien als serieuze gesprekspartner. Als het raadplegen van de cliëntenraad slechts staat voor het zetten van een vinkje in het beleidsproces, heeft de cliëntenraad geen schijn van kans.

Jean-Pierre, cliëntenraadslid van een gemeente met 50.000 inwoners: “Jammer dat de invloed te afhankelijk is van de persoon. Daar ontbreekt wat aan de borging van invloed. Het systeem is hierdoor kwetsbaar”.

Cliëntenraden kunnen hun achterban moeilijk bereiken Het bestaan van cliëntenraden is vaak onbekend bij de mensen die zij vertegenwoordigen. Cliëntenraden hebben mede daardoor vaak veel moeite om hun achterban te bereiken. Het is een doelgroep die zich niet uit zichzelf aandient. Het is een blijvende strijd om ervoor te zorgen dat de cliëntenraden gevoed blijven met nuttige signalen. De gemeenten hebben de contactgegevens van hun cliënten in hun bestand. Cliëntenraden hebben geen toegang tot dit bestand. De regelgeving ter bescherming van de privacy verzet zich ertegen dat gemeenten de contactgegevens overdragen.23 Cliëntenraden ervaren daardoor een grote afhankelijkheid van de gemeenten om hun achterban te bereiken. Gemeenten hebben de middelen om de achterban te bereiken, bijvoorbeeld voor het houden van bijeenkomsten en het drukken van flyers. Gemeenten zien het echter niet vaak als hun taak hier een rol in te spelen voor cliëntenraden. Cliëntenraden vinden het lastig om leden te werven Mede door hun onbekendheid hebben de meeste cliëntenraden moeite om nieuwe leden te werven. Het is vooral lastig om een representatieve groep mensen te vinden. Een bijkomend probleem is dat jonge mensen met interesse in het cliëntenraadwerk vaak snel uitstromen uit de bijstand.

Ook hier zien de cliëntenraden een rol voor de gemeente door samen met hen te werken aan naamsbekendheid en het werven van leden. Als de gemeenten hen daarin ondersteunt, heeft dat veel effect.

Maaike, voorzitter van een cliëntenraad van een gemeente met 60.000 inwoners: “Wij hadden grote moeite om cliëntenleden te werven. Uiteindelijk lukte het een flyer met een oproep voor nieuwe leden voor de cliëntenraad uit te laten delen door consulenten. Veel cliënten waren zeer geïnteresseerd en we hebben zelfs sollicitatiegesprekken gevoerd om tot een mooie samenstelling te komen. We hebben nu vier cliëntleden in de raad, die verschillende wijken en groepen in onze gemeente representeren. We zijn er heel blij mee!”

23 De Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) is vaak genoemd als belemmerende factor om in contact te komen met de achterban.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

26

Cliëntenraden ervaren bij een gemeenschappelijke regeling extra hindernissen Gemeenten hebben de mogelijkheid om samen te werken in een samenwerkingsverband van omringende gemeenten in de vorm van een gemeenschappelijke regeling. Dit gebeurt uit efficiëntieoverwegingen. Een nadeel hiervan kan zijn dat de cliëntenraad in de knel komt. Dit gebeurt als de uitvoering is belegd bij de gemeenschappelijke regeling, maar het beleid bij de lokale gemeenten. We zien dat de cliëntenraad vaak gekoppeld is aan de uitvoerings­ organisatie: de gemeenschappelijke regeling. Het overleg met de cliëntenraad vindt dan plaats met de bestuurder van de gemeenschappelijke regeling. De ontwikkeling van beleid raakt daarmee buiten het bereik van de cliëntenraad omdat zij geen formele rol heeft tegenover de deelnemende gemeenten. Cliëntenraden van uitvoeringsorganisaties krijgen daardoor te maken met beleid dat is ontwikkeld en vastgesteld op lokaal niveau. Tegen de tijd dat het de uitvoeringsorganisatie (de gemeenschappelijke regeling) bereikt – en daarmee de cliëntenraad – is effectief invloed uitoefenen op het beleid niet meer mogelijk. Daarnaast is het voor cliëntenraden lastig om te manoeuvreren binnen de mandaten en machtsverhoudingen die gepaard gaan met een gemeenschappelijke regeling.

Bob, voorzitter van een cliëntenraad met 150.000 inwoners: “Wij lobbyen buiten onze eigenlijke bevoegdheden bij de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten. Dat is de enige manier om een vinger aan de pols te houden van wat er gebeurt voordat nieuw beleid bij de uitvoeringsorganisatie terechtkomt.”

Inspraak mag geen vinkje zijn!

27

4 Wat gebeurt er als een cliënt van de Participatiewet een klacht heeft? Als een burger niet tevreden is over de manier waarop de overheid hem behandelt, dan kan hij daarover een klacht indienen. Ook het indienen van een klacht is een manier van invloed uitoefenen op de eigen situatie. Met een klacht probeert iemand het verloop van zijn zaak te veranderen, of erkenning te krijgen voor wat er in zijn ogen mis ging. De Nationale ombudsman ontvangt met regelmaat klachten die te maken hebben met de uitvoering van de Participatiewet.24 Sommige van deze klachten leiden tot een onderzoek door de Nationale ombudsman. Het rapport met het oordeel van de Nationale ombudsman over de hieronder beschreven zaak werd op 7 juli 2023 gepubliceerd.25

Roel* 'Het re-integratiebedrijf wilde in korte tijd veel mensen die, zoals ik, lang in de bijstand zaten aan het werk helpen. De druk om mee te werken werd enorm opgevoerd. Er werd gedreigd met sancties in de vorm van korting op je bijstandsuitkering als je onvoldoende meewerkte. Het is mij in het verleden al eens overkomen dat ik om die reden werd gekort op mijn uitkering. Dat is enorm zwaar. Ik kom van de bijstandsuitkering al moeilijk rond, laat staan als ik daar ook nog eens op gekort word. Ik zat enorm klem. Ik was bang om door overbelasting weer een aanval te krijgen maar ik was ook bang om gekort te worden op mijn uitkering. Uiteindelijk heb ik dus een zware aanval gekregen.' Roel Willemsen zit vanaf jonge leeftijd in de bijstand. Hij heeft nauwelijks werkervaring. Hij heeft een medische aandoening die hem beperkt in zijn mogelijkheden. Daarnaast is bij hem sprake van psychische problematiek. De Participatiewettaken worden namens de gemeente uitgevoerd door een re-integratiebedrijf. In 2018 wordt Roel in opdracht van het re-integratiebedrijf door een uitzendbureau naar werk begeleid. Hij is dan 41 jaar, hij leeft al 15 jaar van een bijstandsuitkering en heeft vrijwel geen werkervaring. Roel vraagt bij het re-integratiebedrijf een paar keer om een medische urenbeperking. Hij wil via zo'n onderzoek graag aantonen dat hij beperkt is in zijn mogelijkheden om te werken.

Dit onderzoek wordt pas bij het UWV aangevraagd als hij al een aantal weken aan het werk is. Intussen wordt hij door de werkgever steeds meer uren ingeroosterd tot meer dan fulltime. Hij werkt bovendien in wisseldiensten, waaronder 's nachts. Roel heeft veel moeite om het werk vol te houden, maar hij vindt met zijn signalen hierover geen gehoor bij het re-integratiebedrijf. Na ruim twee maanden werken krijgt Roel een zware aanval, die voortkomt uit zijn medische aandoening. Het advies van het UWV wordt de dag erna ontvangen. Het advies houdt in dat hij maximaal 20 uur mag werken met vaste werktijden, zonder nachtwerk. Maar dit advies mag niet meer baten. Na zijn aanval is hij in het ziekenhuis opgenomen. Daarna volgt een lang en moeizaam revalidatietraject. Het UWV verklaart hem uiteindelijk volledig en blijvend arbeidsongeschikt.

24 In de periode van juli 2022 tot juli 2023 ontving de Nationale ombudsman 35 klachten over de uitvoering van de Participatiewet. 25

Zie https://www.nationaleombudsman.nl/publicaties/rapporten/2023107

Inspraak mag geen vinkje zijn!

28

Roel dient vervolgens een klacht in bij de gemeente. Hij houdt de gemeente verantwoordelijk voor wat er mis ging. De gemeente stuurt zijn klacht door naar het re-integratiebedrijf met als argument dat de gedragingen niet door of namens de gemeente hebben plaatsgevonden. Het re-integratiebedrijf verklaart de klacht ongegrond. Het re-integratiebedrijf vindt dat men niet kon weten van zijn medische aandoening en dat er correct is gehandeld. De Nationale ombudsman vindt de klacht van Roel wel gegrond. Het re-integratiebedrijf liet Roel ten onrechte zonder voorafgaand medisch/arbeidsdeskundig advies aan het werk gaan. Zijn medische aandoening was namelijk wel degelijk bekend, evenals zijn GGZ-verleden. Het bedrijf liet hem ook ten onrechte doorwerken in afwachting van het advies van het UWV, zonder regie te voeren over de mate waarin hij werd belast. Vanuit de visie van de Nationale ombudsman blijven gemeenten uit het oogpunt van behoorlijkheid altijd aanspreekbaar op hun taken, ook als zij die taken laten uitvoeren door een andere partij. Dat geldt ook voor de behandeling van klachten. Roel mocht van de gemeente betrokkenheid verwachten bij de behandeling van zijn klacht. De gemeente had in samenwerking met het re-integratiebedrijf moeten zorgen dat in reactie op de klacht de feiten werden opgehelderd.

De Nationale ombudsman beveelt het sociaal werkbedrijf aan om bij de bemiddeling naar werk van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt alert te zijn op eventuele arbeidsbeperkingen, de beschikbare informatie daarbij te betrekken en vooraf deskundig advies aan te vragen wanneer daar aanleiding voor is. De Nationale ombudsman beveelt de gemeente aan daarop actief en goed toezicht te houden. *Roel is niet zijn echte naam.

4.1

Inleiding

Als een burger niet tevreden is over de manier waarop de overheid hem behandelt, dan kan hij daarover een klacht indienen bij de instantie waar de klacht over gaat. Reageert de instantie niet naar tevredenheid op zijn klacht? Dan kan hij zijn klacht voorleggen aan de bevoegde ombudsvoorziening. Bij klachten op het gebied van de Participatiewet is dat meestal de Nationale ombudsman.26 Dit klinkt heel eenvoudig en toegankelijk. Maar de praktijk is weerbarstig. Burgers ervaren drempels bij het indienen van een klacht en vaak is niet voldoende duidelijk waar de klacht moet worden ingediend en behandeld.

4.2 Cliënten van de Participatiewet ervaren drempels bij het indienen van een klacht Respondenten voelen zich afhankelijk van de overheid Nagenoeg geen van de mensen die wij gesproken hebben, heeft de behoefte om een klacht in te dienen. Mensen die een uitkering ontvangen op basis van de Participatiewet, voelen zich afhankelijk van de overheid. Zonder hun uitkering kunnen ze zich immers niet staande houden in het leven. Het indienen van een klacht bij diezelfde overheid ervaren deze mensen vaak als een risico. Ze zijn bang dat hun klacht negatieve gevolgen heeft voor hun uitkering of voor de manier waarop zij worden behandeld. Ze vragen zich ook vaak af wat een klacht kan veranderen aan hun situatie. Waarom zou de instantie die de klacht heeft doen ontstaan, hun klacht gegrond verklaren?

26 De Nationale ombudsman behandelt de klachten over 75-80% van de Nederlandse gemeenten. De andere gemeenten, waaronder de grote steden, hebben een eigen ombudsvoorziening.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

29

“Ik heb nooit een klacht ingediend en ik zou niet weten hoe het moet. Ik zou er van alles in kunnen zetten maar wie krijgt er dan voor op z’n sodemieter? Die coaches zijn elke keer jongeren die net van de opleiding komen en ik ben bang dat zij dan op hun kop krijgen. Maar eigenlijk moeten degenen die dit allemaal bedenken op hun kop krijgen.” (54 jaar, G4.)

Respondenten weten niet goed waar ze terechtkunnen De meeste mensen die wij gesproken hebben, hebben geen idee waar ze een klacht kunnen indienen. Een deel geeft aan dat nu niet te weten, maar dat zij daar wel achter kunnen komen als zij een klacht zouden willen indienen. Dan zouden zij de website raadplegen of gewoon even bellen met de gemeente. De vraag waar een klacht kan worden ingediend is vooral onduidelijk wanneer de gemeente haar taken laat uitvoeren door andere partijen. Veel gemeenten laten de uitvoering van de Participatiewet (gedeeltelijk) over aan een gemeenschappelijke regeling. De gemeenschappelijke regeling laat die taken vaak weer uitvoeren door een publieke of private partij, zoals een werkof re-integratiebedrijf. Dan zijn er drie schakels betrokken bij de uitvoering van de taken. Als de burger een klacht wil indienen, is het lastig om erachter te komen waar de klacht thuishoort. Soms weten de medewerkers van de gemeente of van de gemeenschappelijke regeling zelf ook niet waar een klacht moet worden behandeld.

“Bij klachten bel ik altijd maar gewoon. Je kan het ook online doen maar dan kom ik er helemaal niet uit. Ik heb weleens dat als ik de gemeente bel dat ze zelf ook niet weten waar je moet zijn. Als ik een klacht indien bij de gemeente, krijg ik geen reactie. Ook geen ontvangstbevestiging, niets. Er wordt eigenlijk niets mee gedaan.” (21 jaar, niet-stedelijke omgeving, regio Midden.)

4.3

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor een adequate behandeling van een klacht

Gemeenten blijven aanspreekbaar Het mag voor de rechtsbescherming van de burger niet uitmaken of een gemeente taken zelf uitvoert of deze laat uitvoeren door een derde partij. Gemeenten blijven volgens de visie van de Nationale ombudsman altijd aanspreekbaar op de taken die zij laten uitvoeren door derde partijen. In de visie van de Nationale ombudsman kan een gemeente zich bij een klacht van een inwoner over de uitvoering van haar wettelijke taak dus nooit verschuilen achter het feit dat zij die taak laat uitvoeren door een externe partij. Ook in eerdere rapporten heeft de Nationale ombudsman dit standpunt ingenomen.27 De gemeente moet daarom met de externe partijen goede afspraken maken over de manier waarop de klachtbehandeling vorm krijgt en moet de vinger aan de pols houden. De gemeente grijpt in zodra zij de indruk heeft dat er iets niet goed gaat in de klachtbehandeling. De burger moet altijd bij de gemeente terechtkunnen als hij bij de externe uitvoerende partij niet verder komt met zijn klacht. Als hij niet tevreden is over de reactie op de klacht van de gemeente, dan moet hij vervolgens bij de bevoegde ombudsvoorziening. terechtkunnen.28

27

Rapporten 2017/050, 2018/084, 2018/092, 2019/058, 2023/041.

28 Dit standpunt sluit aan op de “Principles on the Protection and Promotion of the Nationale ombudsman Institution’ die in 2019 door de Raad van Europa zijn vastgesteld. In deze ‘Venice principles’ staat dat het mandaat van een Nationaal ombudsmaninstituut moet gaan over het openbaar bestuur op alle niveaus. Ook moet het mandaat van toepassing zijn op alle diensten van algemeen belang en de openbare diensten die aan het publiek worden verleend, ongeacht of deze worden verleend door de staat, door de gemeenten, door overheidsinstanties of door particuliere organisaties.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

30

Klachten zijn een goede ingang voor toezicht Als gemeenten hun taken laten uitvoeren door externe partijen, dan moeten zij actief toezicht houden op de manier waarop die taken worden uitgevoerd. Klachten en problemen van burgers zijn een goede ingang voor het uitoefenen van toezicht, zowel op de uitvoering van de taken als op de klachtbehandeling daarover. Dit moet voor gemeenten een extra aanleiding vormen om zich open te stellen voor signalen van burgers over wat er mogelijk mis gaat in de uitvoering. Door middel van spreekuren en klanttevredenheidsonderzoek kunnen gemeenten ook zelf actief op zoek gaan naar dergelijke signalen. In elke gemeente moet één loket komen voor de burger Om te voorkomen dat de burger verdwaalt in overheidsland, vindt de Nationale ombudsman dat elke gemeente één loket moet inrichten waar burgers rechtstreeks terechtkunnen met hun probleem of hun klacht. In zijn rapport Klachten uit zicht, mensen buiten beeld van 2019,29 riep de Nationale ombudsman gemeenten hiertoe op. De VNG maakte kort daarna via de website bekend deze oproep te ondersteunen. Dienstverlening mag in eerste instantie best digitaal plaatsvinden. Gemeentelijke taken mogen ook door externe partijen worden uitgevoerd. Maar uiteindelijk moet de burger fysiek bij de gemeente kunnen aankloppen als hij in de problemen komt. Iedereen heeft recht op menselijk contact met een ambtenaar.

De burger moet zijn klachten en problemen laagdrempelig kunnen aankaarten bij zijn gemeente.

29

Rapport 2019/058; zie ook in Trouw, 31 oktober 2019: Elke gemeente moet een hulploket krijgen en De overheid is een machine geworden.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

31

5

Conclusies 5.1 De meeste cliënten van de Participatiewet ervaren onvoldoende invloed op de eigen situatie Iedereen wil graag meedoen in de maatschappij Vrijwel iedereen die de Nationale ombudsman heeft gesproken wil graag meedoen in de maatschappij op een manier die bij hem past. Burgers willen zich nuttig voelen en iets betekenen voor de maatschappij. Als de Nationale ombudsman vraagt naar de invloed die burgers ervaren op de eigen situatie, gaat het vrijwel altijd over het op een passende manier mee kunnen doen in de maatschappij. In de begeleiding naar werk ervaren cliënten van de Participatiewet onvoldoende invloed Cliënten van de Participatiewet zijn vaak afhankelijk van hun gemeente. In het algemeen is een bijstandsuitkering de enige bron van inkomen die zij hebben. Een inkomen dat de gemeente een burger ook kan ontnemen. Een gemeente kan daarnaast voor burgers in kwetsbare posities de enige toegang zijn tot re-integratie naar werk of andere zinvolle tijdsbesteding die past bij hun mogelijkheden en beperkingen. Uit de negentien gesprekken die de Nationale ombudsman heeft gevoerd met burgers komt naar voren dat de meeste burgers tevreden zijn over het contact dat zij hebben met de inkomensconsulent. Zij ervaren dat ze in het contact met de inkomensconsulent voldoende invloed kunnen uitoefenen op de eigen situatie.

Ze voelen zich gehoord en ze worden serieus worden genomen door de inkomensconsulent. Dit in tegenstelling tot de begeleiding van een jobcoach; hierover zijn burgers doorgaans niet tevreden. De meeste respondenten die begeleiding naar het werk hebben (gehad) vinden dat zij onvoldoende inspraak hebben gehad. Het aanbod aan banen past vaak niet bij wat zij willen en kunnen. Ook vinden zij dat een persoonlijke aanpak ontbreekt. Er wordt dan teveel gestuurd op direct uitstromen uit de bijstand, maar er wordt niet gekeken of dat op langere termijn vol te houden is. Een aantal respondenten zegt niets te hebben gehad aan de dienstverlening door de jobcoach. Zij hebben zelf hun weg gevonden, al dan niet met steun vanuit hun persoonlijke omgeving en/ of zorgbegeleiders. Regelmatig contact is belangrijk Daarnaast is het contact met de gemeente vaak niet structureel. Het contact met de inkomens­ consulent vindt soms slechts één keer per jaar plaats of nog minder. Sommigen respondenten hebben helemaal geen contact meer met de inkomensconsulent terwijl de meeste burgers graag regelmatig contact willen met een vast aanspreekpunt. Ook willen ze graag betrokken worden bij hun traject en oplossingen aangereikt krijgen die passen bij hun individuele situatie.

De manier van meedoen moet passend en zinvol zijn Lang niet iedereen kan een zware fysieke functie aan of veertig uur per week aan het werk zijn. Wanneer iemand (nog) niet kan werken en bijvoorbeeld eerst nog aan de eigen (psychische) gezondheid moet werken, waarderen burgers het als zij worden vrijgesteld van de sollicitatieplicht. Daarnaast willen burgers zelf ideeën kunnen aandragen en meedenken over een zinvolle tijdsbesteding. Verschillende respondenten geven aan dat zij vrijwilligerswerk zouden willen doen. De reiskosten en vrijwilligersvergoeding leveren alleen vaak problemen op. Dit is een belemmering om vrijwilligerswerk te verrichten. Ook de Landelijke Cliëntenraad wijst op deze problematiek.30

30

Signaal Vrijwilligersvergoeding, publicatie van de LCR, december 2022.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

32

Voor een duurzame uitstroom uit de bijstand is nodig dat de baan past bij de vaardigheden en drijfveren van de persoon. Daarnaast hebben diagnoses zoals bijvoorbeeld ADHD en autisme ook invloed op de kans dat een bepaalde baan langdurig kan worden volgehouden. Hier zou meer oog voor moeten zijn. Ook zou het sommige respondenten helpen als er aandacht komt voor het op kleine schaal werken als zelfstandige. Hierbij zouden gemeenten kunnen meedenken; het is misschien mogelijk voor respondenten zich aan te sluiten bij een coöperatie of gebruik te maken van een freelance-constructie.

5.2

Cliëntenraden ervaren onvoldoende invloed op beleid en uitvoering

Niet in alle gemeenten is een cliëntenraad Steeds meer gemeenten en gemeenschappelijke regelingen hebben een Adviesraad Sociaal Domein. Vaak wordt de cliëntenraad voor de Participatiewet dan opgeheven of samengevoegd met die Adviesraad Sociaal Domein. Dit gaat ten koste van de inspraak en invloed van cliënten zelf. In een Adviesraad Sociaal Domein zitten namelijk vaak geen cliënten of zij hebben weinig invloed. Als er wel cliënten in de adviesraad zitten, valt hun stem vaak weg tegen de beter opgeleide leden van de adviesraad. Als cliënten van de Participatiewet niet zelf kunnen meepraten over beleid en uitvoering van die wet, dan gaat dat in tegen de bedoeling van de wetgever. De Nationale ombudsman vindt het belangrijk dat er in elke gemeente een cliëntenraad voor de Participatiewet is. Als de gemeente daarnaast ook kiest voor een Adviesraad Sociaal Domein, dan betekent dit dat die twee inspraakorganen nauw moeten samenwerken. Niet alle cliëntenraden worden op tijd betrokken Het is daarnaast voor de inspraakorganen van groot belang om in een vroeg stadium betrokken te worden bij nieuwe ontwikkelingen omdat op dat moment de inzichten en behoeften van cliënten kunnen worden meegenomen en/of gewogen. Als ze later in het beleidsproces worden betrokken blijkt er vaak niet veel meer gewijzigd te kunnen worden.

Cliëntenraden missen vaak heldere afspraken over de manier waarop zij hun werk kunnen doen Naast het opstellen van een verplichte verordening met regels over de inspraak van cliënten van de Participatiewet zijn werkafspraken tussen de gemeente en/of de gemeenschappelijke regeling en de cliëntenraad belangrijk. Afspraken gaan bijvoorbeeld over hoe de gemeente en cliëntenraad samenwerken: hoe vaak er contact is met de contactambtenaar en de wethouder en op welke ondersteuning de cliëntenraad kan rekenen. Cliëntenraden worden niet altijd voldoende ondersteund door de gemeente Goed functionerende cliëntenraden worden door hun gemeenten gefaciliteerd met behulp van: • Voldoende budget. • Medewerking bij het bereiken van de achterban. • Een jaarlijkse beleidsagenda. • Een vaste contactpersoon. • Een onafhankelijke voorzitter. • Een onafhankelijke secretaris. • Een vergaderlocatie. Uit de gesprekken die de Nationale ombudsman heeft gevoerd, komt naar voren dat bovenstaande punten vaak niet goed (genoeg) zijn geregeld. Cliëntenraden vinden dat veel afhangt van de persoon van de bestuurder Er zijn inspraakorganen die wel succesvol invloed uitoefenen en inspraakorganen die dat niet lukt.

Op basis van het onderzoek meent de Nationale ombudsman dat de mate van invloed sterk afhangt van de persoon van de verantwoordelijke wethouder en van de ambtenaar die contactpersoon voor het inspraakorgaan is. Wanneer deze zich beiden betrokken opstellen en openstaan voor de adviezen van de leden, functioneert een inspraakorgaan goed. Andersom

Inspraak mag geen vinkje zijn!

33

geldt dat wanneer de politieke en ambtelijke wil ontbreekt, het voor inspraakorganen bijna onmogelijk is om hun invloed uit te oefenen. Cliëntenraden kunnen hun achterban moeilijk bereiken Advies- en cliëntenraden hebben moeite om hun achterban te bereiken. Als er een cliëntenraad voor de Participatiewet is, is die bij burgers zelden bekend. Zij weten dus niet dat er een raad is die hen vertegenwoordigt en voor hun belangen opkomt. Zelfs consulenten en beleidsambtenaren van gemeenten weten vaak niet van het bestaan van een cliëntenraad. Zij attenderen burgers daar dus niet op. Cliëntenraden vinden het lastig om leden te werven Verder constateert de Nationale ombudsman dat veel cliëntenraden grote moeite hebben om voldoende mensen te vinden die in de cliëntenraad willen zitten. Wanneer dit laatste lukt, speelt de gemeente daar vaak een grote rol in. Zij kan via haar consulenten en haar adressenbestand (van cliënten) de raad onder de aandacht van de cliënten brengen. Cliëntenraden bij een gemeenschappelijke regeling ervaren extra hindernissen Tot slot blijkt uit het onderzoek dat cliëntenraden van gemeenschappelijke regelingen extra hindernissen ervaren bij het uitoefenen van invloed. Vaak gaan gemeenschappelijke regelingen gepaard met één of meer extra uitvoeringsinstanties. Die uitvoeringsinstanties hebben vaak een beperkt mandaat.

Of de gemeenschappelijke regeling is alleen belast met de uitvoering terwijl de beleidsontwikkeling bij de deelnemende gemeenten is gebleven. Het is voor een cliëntenraad dan lastig om in een vroeg stadium – of überhaupt – betrokken te worden bij nieuwe ontwikkelingen. Kortom: cliëntparticipatie op het terrein van de Participatiewet laat nog veel te wensen over, terwijl het al vele jaren een wettelijk recht is.

5.3

Burgers ervaren drempels bij het indienen van een klacht

Respondenten voelen zich afhankelijk van de overheid Mensen die zijn aangewezen op de Participatiewet, zijn voor hun uitkering afhankelijk van de gemeente. Zij zijn vaak bang dat het indienen van een klacht negatieve gevolgen heeft voor hun uitkering of voor de manier waarop zij door de gemeente worden behandeld. Respondenten weten niet goed waar ze terechtkunnen De meeste mensen die wij in ons onderzoek gesproken hebben, hebben geen idee waar ze een klacht kunnen indienen. De vraag waar een klacht kan worden ingediend is vooral onduidelijk wanneer de gemeente haar taken laat uitvoeren door andere partijen. Gemeenten blijven aanspreekbaar wanneer taken extern worden uitgevoerd De Nationale ombudsman vindt dat het voor de rechtsbescherming van de burger niet mag uitmaken of een gemeente taken zelf uitvoert of deze laat uitvoeren door een derde partij. Gemeenten blijven volgens de visie van de Nationale ombudsman altijd aanspreekbaar op de taken die zij laten uitvoeren door derde partijen. De gemeente moet daarom met de externe partijen goede afspraken maken over de manier waarop de klachtbehandeling vorm krijgt. Klachten zijn een goede ingang voor toezicht Klachten en problemen van burgers zijn een goede ingang voor het uitoefenen van toezicht, zowel op de uitvoering van de taken zelf als op de klachtbehandeling daarover.

Dit moet voor gemeenten een extra aanleiding vormen om zich open te stellen voor signalen van burgers over wat er mogelijk mis gaat in de uitvoering. De burger moet altijd bij de gemeente terechtkunnen als hij bij de externe uitvoerende partij niet verder komt met zijn klacht.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

34

In elke gemeente moet eén loket komen voor de burger Om te voorkomen dat de burger verdwaalt in overheidsland, vindt de Nationale ombudsman dat elke gemeente één loket moet inrichten waar burgers rechtstreeks terechtkunnen met hun probleem of hun klacht.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

35

6

Aanbevelingen De Nationale ombudsman heeft de volgende aanbevelingen voor gemeenten: I Invloed op de eigen situatie 1. Investeer in persoonlijk contact met mensen die langdurig aangewezen zijn op de Participatiewet; zorg voor vaste contactpersonen die regelmatig contact hebben met hun cliënten. 2. Verleg de aandacht bij mensen die (nog) niet kunnen werken naar een zinvolle tijdsbesteding en bied meer ruimte voor de eigen wensen en ideeën van burgers. 3. Bied meer ruimte voor vrijwilligerswerk in tegenstelling tot betaald werk. En geef duidelijkheid over vergoedingen. II Invloed op beleid en uitvoering 1. Zorg ervoor dat er altijd een cliëntenraad voor de Participatiewet is. En zorg ervoor dat deze bekend is bij de achterban. Als er ook een Adviesraad Sociaal Domein is, dan moeten de twee raden nauw samenwerken en moet de rolverdeling helder zijn. 2. Neem de cliëntenraad serieus: faciliteer en ondersteun de cliëntenraad, betrek de cliëntenraad vroegtijdig zodat deze invloed kan uitoefenen op (ontwikkeling van) beleid en uitvoering. Licht altijd goed toe waarom je bepaalde adviezen wel of niet opvolgt. 3. Zorg voor een duidelijke verordening en heldere werkafspraken met de cliëntenraad en neem in ieder geval bovenstaande punten (1 en 2) hierin mee. Evalueer de werking regelmatig. III Klachten 1.

Maak goede afspraken over de klachtbehandeling bij uitvoering van taken door externe partijen en houd daar actief toezicht op. 2. Zorg dat de burger altijd bij de gemeente terechtkan als hij bij de uitvoerende partij niet verder komt met zijn klacht. 3. Zorg voor één loket waar burgers rechtstreeks terechtkunnen met hun probleem of hun klacht. De Nationale ombudsman heeft de volgende aanbevelingen voor gemeenteraden: 1. Houd actief toezicht op het goed functioneren van de cliëntenraad. 2. Spreek het college van B&W erop aan als het niet goed gaat. 3. Laat je informeren over de aard en inhoud van de klachten over de uitvoering van de Participatiewet.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

36

Bijlage 1 De Participatiewet in historisch perspectief De eerste Algemene bijstandswet van 1965 De eerste Algemene Bijstandswet (Abw), die Nederlanders levensonderhoud garandeert, dateert van 1965 en is van de hand van minister Marga Klompé. Zij geldt als één van de belangrijkste architecten van de verzorgingsstaat. Mensen die niet goed in hun levensonderhoud konden voorzien, werden tot dan toe geholpen door maatschappelijke organisaties of familie. Maar dat was niet altijd voldoende. Met de invoering van de Abw was bijstand ontvangen geen liefdadigheid meer, maar een recht. Het wordt dan voor armere Nederlanders gemakkelijker om zelfstandig te leven.31 Crisis van de Nederlandse verzorgingsstaat In de jaren ‘70 en ‘80 van de vorige eeuw liep de werkloosheid geleidelijk op, en bereikte in 1983 een hoogtepunt. Het sociale stelsel, dat de verzorgingsstaat werd genoemd, werd door de hoge werkloosheid en het hoge begrotingstekort onbetaalbaar. Om deze crisis te bezweren, hervormden de Kabinetten Lubbers deze ingrijpend. De lonen werden gematigd, ambtenarensalarissen en het minimumloon werden verlaagd en de uitkeringen werden verlaagd. Doel was om de loonkosten te verlagen, zodat bedrijven meer personeel konden aannemen en de werkloosheid kon dalen. Herziening van de Algemene bijstandswet 1996 In 1996 werd de Abw grondig herzien.

Met name de signalen over de misbruikgevoeligheid van de Abw en over de omvang van bijstandsfraude, waren aanleiding tot een fundamentele bezinning op de beheersbaarheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van de bijstands­ verlening.32 Gemeenten moesten worden betrokken bij de uitvoering. Het kabinet sloot met de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) het zogenaamde bijstandsakkoord.33 Daarin werden zeven minimumvereisten vastgelegd, waaraan de uitvoering van de wet moest voldoen. Het was aan gemeenten om deze eisen verder in te vullen. De vereisten hadden betrekking op een strenge(re) selectie aan de toegangspoort, meer controle en sanctionering en meer op activering van bijstandsgerechtigden gerichte uitvoering.34 De Wet werk en bijstand van 2004 Op 1 januari 2004 werd de Abw vervangen door de Wet werk en bijstand.35 De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van deze wet kwam volledig bij de gemeenten te liggen. Centraal in het wetsvoorstel stond het uitgangspunt werk boven inkomen. De introductie van het begrip algemeen geaccepteerde arbeid in plaats van passende arbeid moest dit benadrukken. Alle inspanningen van betrokkene en gemeente moesten gericht zijn op arbeidsinschakeling. De regelgeving moest maximale mogelijkheden en stimulansen bieden voor re-integratie en participatie, ook voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt.

De gemeenten werden daarin ondersteund door één vrij besteedbaar re-integratiebudget en door vereenvoudiging en bundeling van regelgeving.36

31

De canon van Nederland.

32

Kamerstukken II, 1994-1995, 22545, nr. 75c.

33

Kamerstukken II, 1994-1995, 22545, nr. 14, bijlage 1.

34

Kamerstukken II, 1994-1995, 22545, nr. 14.

35

Stb. 2003, 375.

36

Kamerstukken II, 2002-2003, 28 870, nr. 3.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

37

Problemen in de sociale werkvoorziening Rond de eeuwwisseling kampte de sociale werkvoorziening met lange wachtlijsten. Het systeem was kostbaar. Daarnaast werden de doelstellingen van de WSW onvoldoende gerealiseerd. Het streven om deze mensen te laten integreren in de reguliere samenleving werd zelden bereikt. Volgens het CWI37 was ongeveer 50 procent van de nieuwe instroom van de mensen met een WSW-indicatie in staat om – met aanpassingen op de werkplek, extra begeleiding en/ of loonkostensubsidie – bij een reguliere werkgever te werken. In de praktijk werkte echter de overgrote meerderheid (75 procent) in een beschutte omgeving: de sociale werkplaatsen. Hierdoor werd geen optimaal gebruik gemaakt van de (productieve) vermogens van de betreffende personen, en bleef een mogelijkheid tot verdere ontwikkeling op een reguliere werkplek onbenut.

Als oorzaken zag men: • de gunstige arbeidsvoorwaarden op basis van de CAO Sociale Werkvoorziening; deze maakten een overstap naar een reguliere werkgever niet aantrekkelijk; • sociale werkplaatsen hadden geen belang bij doorstroming, omdat zij dan hun meest productieve krachten kwijt raakten; • reguliere werkgevers waren onvoldoende bereid mensen uit de WSW-doelgroep aan te nemen; • andere uitkeringsregimes waren aangescherpt; • grotere bekendheid van de regelingen; • in het algemeen was er een toename van mensen die vanwege een handicap of beperking een beroep deed op ondersteuning (ook in de Wajong, het speciaal onderwijs, jeugdzorg, AWBZ), mogelijk als gevolg van de complexer wordende samenleving.38 De Commissie fundamentele herbezinning WSW (2008) Naar aanleiding van de problemen in de WSW werd de Commissie fundamentele herbezinning WSW ingesteld (ook wel: commissie De Vries). De opdracht was: voorstellen doen om deze groep aan het werk te helpen zonder dat daarvoor meer publieke middelen hoefden te worden ingezet. De commissie wilde de tweedeling tussen mensen die wel en mensen die niet mee konden doen, doorbreken. De commissie stelde één nieuwe regeling voor, voor iedereen die niet zelfstandig het minimumloon kon verdienen. Mensen met een arbeidsbeperking moesten (bijna) allemaal de reguliere arbeidsmarkt op.

Om hen daarbij te helpen moest iedereen een vergelijkbaar re-integratiebudget krijgen en moest het voor werkgevers aantrekkelijker worden om deze mensen in dienst te nemen.39 De wet werken naar vermogen van 2012 Naar aanleiding van het advies van de commissie De Vries, werd in 2012 het wetsvoorstel Wet werken naar vermogen aangeboden aan de Tweede Kamer.40 Het uitgangspunt van dat wetsvoorstel was dat mensen met een arbeidsbeperking in eerste instantie werk zouden zoeken bij een gewone werkgever. Dit wetsvoorstel is nooit verheven tot wet. Na de val van het kabinet Rutte I in april 2012 werd het controversieel verklaard. Na aantreden van het kabinet Rutte II werd het wetsvoorstel aangepast en omgedoopt tot Participatiewet.41 De Participatiewet van 2015 Met de invoering van de Participatiewet streefde de regering naar een inclusieve arbeidsmarkt. Een arbeidsmarkt die plaats biedt aan jongeren en ouderen en voor mensen met en zonder beperking. Zoveel mogelijk mensen met een lichamelijke, psychische of verstandelijke beperking moesten worden geholpen om weer mee te doen aan de samenleving, bij voorkeur via een

37

Het Centrum voor werk en inkomen was destijds verantwoordelijk voor de indicatiestellingen voor de WSW.

38

Kamerstukken II, 2008-2009, 29 817, nr. 40.

39

Kamerstukken II, 2008-2009, 29 817, 40b1.

40

Kamerstukken II, 2011-2012, 33 161, nr. 1.

41

Kamerstukken II 2013/14, 33 161, nr. 107.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

38

reguliere baan. Gemeenten kregen hiervoor meer instrumenten. De WWB, de WSW en een deel van de Wajong werden samengevoegd in één regeling: de Participatiewet. Gemeenten werden belast met de uitvoering van deze wet. Mensen met een arbeidsbeperking vielen hiermee onder dezelfde regeling als mensen die om andere redenen moeilijk aan werk konden komen. Zij hadden in principe dezelfde rechten en plichten. Met één duidelijke regeling zou het voor werkgevers makkelijker moeten zijn om mensen met een uitkering in dienst te nemen. Ook werd verwacht dat meer integraliteit zou leiden tot een betere uitvoering. De afhankelijkheid van uitkeringen moest zo klein mogelijk worden. De nadruk van de wet lag op het activeren van mensen. Gemeenten hadden verschillende instrumenten tot hun beschikking om mensen naar werk te begeleiden. Voor een deel waren dat bestaande instrumenten, zoals een proefplaatsing, jobcoaching en aanpassingen aan de werkplek. In de Participatiewet werden ook nieuwe instrumenten opgenomen: loonkostensubsidie en beschut werk. Beschut werk is bedoeld voor mensen die alleen kunnen werken in een beschermde omgeving en onder aangepaste omstandigheden. Ook werd het principe van de tegenprestatie geïntroduceerd.

Iemand die afhankelijk was van bijstand kon gedwongen worden tot vrijwilligerswerk met behoud van uitkering.42 Evaluatie van de Participatiewet 2019 In 2019 publiceerde het Sociaal cultureel planbureau (SCP) haar rapport ‘Eindevaluatie van de Participatiewet’. Het SCP concludeerde dat de Participatiewet voor een klein deel van de doelgroep het gewenste effect heeft teweeggebracht, voor een groot deel niet. Alleen voor de jonggehandicapten was de baankans aanzienlijk gegroeid; hun inkomenspositie was echter verslechterd. De klassieke bijstandsgerechtigden, in 2018 veruit de grootste groep, merkten nauwelijks verbetering. Voor de WSW-doelgroep waren de baankansen aanzienlijk gedaald. Het beschut werk kwam na een moeizame start rond de evaluatie pas laat op gang. Daarbij waren er opvallende verschillen tussen gemeenten. Een variant op beschut werk is de arbeidsmatige dagbesteding.43 Het schakelen tussen arbeidsmatige dagbesteding, beschut werk en banenafspraak bleek moeizaam te verlopen. Beschut werk lijkt in veel gevallen op sociale werkplaatsbanen. De arbeidsvoorwaarden zijn bij beschut werk echter meestal slechter. Beschut werk wordt vaak georganiseerd bij sociale werkbedrijven. Als één van de oorzaken voor het feit dat nog steeds veel mensen aan de kant stonden, werd de financiële prikkelstructuur genoemd.

Deze maakte het voor gemeenten voordelig om prioriteit te geven aan mensen met de kleinste afstand tot de arbeidsmarkt. Streng maar onrechtvaardig, de bijstand gewogen Onder deze titel verscheen in 2020 het jaarboek van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken. Volgens dit onderzoeksrapport is bij het verlenen van bijstand in de loop der tijd steeds meer nadruk komen te liggen op wederkerigheid: je moet iets terugdoen voor je bijstandsuitkering. Sinds de Participatiewet van 2015 is dat de tegenprestatie geworden. Ten tweede is er een verschuiving in solidariteit. Mensen die onder één dak wonen worden geacht elkaar financieel te ondersteunen (de kostendelersnorm). De schrijvers plaatsen vraagtekens bij de rechtvaardigheid daarvan. Een derde reden waarom zij vraagtekens plaatsen bij de rechtvaardigheid van de bijstand zijn de decentralisaties waardoor je verschillen ziet in de behandeling van mensen tussen gemeenten. De ene gemeente heeft meer budget dan de andere of legt sneller sancties op. Volgens de schrijvers voelt dat als onrechtvaardig. Tot slot zijn door de flexibilisering van de arbeidsmarkt veel banen onzeker en tijdelijk geworden, vooral voor mensen met een lage opleiding in de bijstand. Bijstandsgerechtigden worden met veel nadruk de arbeidsmarkt opgeduwd. Als die mensen daar vervolgens weinig kans op kwalitatief goed werk hebben, zet

42

idem.

43

Bij beschut werk is er sprake van een dienstbetrekking, bij arbeidsmatige dagbesteding niet.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

39

dat de rechtvaardigheid op het spel. Van het idee van de bijstand als onaantastbaar recht dat beschermt tegen de grillen van de arbeidsmarkt is weinig meer over, betogen de auteurs.44 Een brede blik op bijstand In juni 2023 publiceerde het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) het onderzoeksrapport ‘Een brede blik op bijstand’. Het SCP benoemt in het rapport vier aannames die ten grondslag liggen aan de Participatiewet. Deze aannames blijken voor een groot deel niet te kloppen. Het onderzoek toont aan dat de focus op betaald werk te groot is en onderstreept de noodzaak om de wet fundamenteel te herzien. Het SCP concludeert dat de huidige Participatiewet onvoldoende aansluit bij wat bijstandsgerechtigden nodig hebben om volwaardig mee te kunnen doen in de samenleving. Veel gemeenten richten zich vooral op mensen die relatief makkelijk naar werk begeleid kunnen worden. Maar een groot aantal bijstandsgerechtigden kampt met meerdere problemen. Door de focus op betaald werk worden deze mensen niet altijd goed geholpen. De nieuwe Participatiewet moet volgens het SCP zich niet alleen richten op werk en inkomen, maar beter aansluiten op het leven van mensen met een bijstandsuitkering en hun problematiek. Deze mensen zijn gebaat bij een levensbrede blik.

Hiervoor is een betere afstemming tussen wetten en maatregelen nodig en meer samenwerking tussen overheden en instanties bij de uitvoering van de Participatiewet.45 Wetsvoorstel Participatiewet in balans Het uitgangspunt van het wetsvoorstel Participatiewet in Balans in 2023 is: niet de regels, maar de mens centraal zetten. Doel is om de regels en ondersteuning van de wet meer te laten aansluiten op de mogelijkheden en omstandigheden van de mensen, het vergroten van de rechtszekerheid en het creëren van meer handelingsruimte voor de uitvoerend professional. Volgens de regering blijkt uit verschillende beleidsanalyses en signalen uit de praktijk dat de Participatiewet soms als ‘hard’ wordt ervaren. Dit komt door een samenspel van complexiteit, beperkt ervaren ondersteuning en strenge handhaving. Met het programma Participatiewet in balans wil de regering de ervaren hardheid wegnemen door vertrouwen en de menselijke maat als centrale begrippen te verankeren in (de uitvoering van) de wet, en de uitvoering van de wet ook eenvoudiger maken. Het wetsvoorstel dat in juni 2023 voor consultatie openstond, bestaat uit ruim twintig maatregelen. Onder de maatregelen valt onder andere meer ruimte om mantelzorg te verlenen zonder gevolgen voor de uitkering.

Daarnaast mogen bijstandsgerechtigden straks tot € 1.200,- aan giften ontvangen zonder dit op te hoeven geven en mogen zij bijverdiensten tot 15% houden als opstap naar werk. Wie werk vindt, maar grotere schommelingen heeft in zijn inkomen, kan aanspraak maken op budget uit een nieuw te vormen bufferbudget. Het wordt ook mogelijk om op individuele basis bijstand met terugwerkende kracht te bieden en er is meer ruimte voor maatwerk waar het de vier-weken-zoektermijn voor jongeren betreft. Alle voorstellen zijn gericht op menselijke maat, vertrouwen en eenvoud. Het wetsvoorstel moet per 1 januari 2025 in werking treden.46

44  Streng maar onrechtvaardig, de bijstand gewogen, Thomas Kampen, Melissa Sebrechts, Trudie Knijn en Evelien Tonkens, 3 december 2020. 45

Een brede blik op bijstand, SCP 2023.

46

Internetconsultatie Participatiewet in balans.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

40

Bijlage 2

 et wie de Nationale ombudsman M heeft gesproken

1. Gesprekken met stakeholders Ter voorbereiding op het onderzoek heeft de Nationale ombudsman met vertegenwoordigers van de volgende organisaties gesproken: • De Landelijke Cliëntenraad. • De Koepel van Adviesraden. • Het Steunpunt Onderling Sterk provincie Groningen, een belangenvereniging door en voor mensen met een verstandelijke beperking. • De Vereniging van Nederlandse Gemeenten. • De Rijksuniversiteit Groningen. • Movisie. • Stimulansz, kennis- en adviespartner voor gemeenten in het sociaal domein. • Regioplan, onderzoeksbureau voor het Sociaal Domein. 2. Advies- en cliëntenraden De Nationale ombudsman heeft met elf advies-/cliëntenraden, verspreid over het land, gesproken. Drie cliëntenraden adviseren een gemeenschappelijke regeling: één cliëntenraad vertegenwoordigt cliënten van drie gemeenten en twee cliëntenraden vertegenwoordigen cliënten van vijf gemeenten. Zowel advies- of cliëntenraden van kleine gemeenten als grote gemeenten waren vertegenwoordigd. De grafieken hierna laten zien uit welke regio’s deze advies- en cliëntenraden komen en hoeveel inwoners zij vertegenwoordigen. Aantal advies-/clientenraden naar regio

Zuid Noord

3 5

Midden

3

Inspraak mag geen vinkje zijn!

41

Advies- en cliëntenraden naar aantal inwoners van de gemeente 5 4 3 2 1

0

er s

en

m

in w on

ee

r

er s

er s in w on 0

0 0. 0

Va n

10

to t 0 0 75 .0

0

10

0. 0

in w on

0

0 75 .0 to t 0

Va n

Va n

25

.0

50 .0

0

0

0

To t

to t

25 .0

50 .0

0

0

0

0

in w on

in w on

er s

er s

0

3. Burgers die zijn aangewezen op de Participatiewet De Nationale ombudsman heeft ernaar gestreefd een zo divers mogelijke groep van burgers te spreken over hun ervaringen met de Participatiewet. De respondenten zijn op verschillende manieren geworven. De Nationale ombudsman heeft in haar eigen digitale netwerk voor professionals (de Raadbaak) een oproep gedaan. Daarnaast heeft onderzoeksbureau EMMA een aantal personen voorgesteld. Uiteindelijk hebben 19 personen aan het onderzoek deelgenomen (elf mannen, acht vrouwen). De grafieken hierna geven een beeld van wie dit zijn. Deelnemers naar leeftijdscategorie

Ouder dan 50 jaar Tot 30 jaar

4 7

30 tot 50 jaar

8

Inspraak mag geen vinkje zijn!

42

Deelnemers naar stedelijke omgeving

Stedelijk Niet stedelijk

6 10

G4

3

4. Rondetafelgesprek Tot slot heeft de Nationale ombudsman twee digitale rondetafelgesprekken georganiseerd. Aan het eerste gesprek namen beleidsmedewerkers van zeven gemeenten deel. Deze gemeenten meldden zich na de opening van het onderzoek en wilden graag deelnemen aan dit onderzoek. Doel van dit gesprek was onze bevindingen naar aanleiding van de interviews met burgers en gesprekken met advies- en cliëntenraden met hen te delen. Het tweede gesprek voerden we met de voorzitters en leden van negen advies- en cliëntenraden die we hebben gesproken. Doel van het gesprek was de rode draden die wij uit de eerste gesprekken haalden met hen te delen. De deelnemers aan beide gesprekken gaven aan de conclusies en aanbevelingen te herkennen. Eén lid van de cliëntenraad gaf aan dat haar gemeente een zeer persoonlijke aanpak naar cliënten toe hanteert (vaste contactpersoon, proactieve communicatie, goede begeleiding).

Inspraak mag geen vinkje zijn!

43

Bijlage 3

 eraadpleegde literatuur, websites G en jurisprudentie

Privaatrechtelijke samenwerking door decentrale overheden, handreiking voor decentrale volksvertegenwoordigers, Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijkrelaties, 2023. Machtige mensbeelden, Raad voor de volksgezondheid en samenleving, essay 2021. Aandacht voor vertrouwen en oog voor de menselijke maat binnen de Participatiewet, syntheseonderzoek Panteia 2021. ‘Een brede blik op bijstand’, onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau, juni 2023. Participatie en vertrouwen Hoe participatie wel én niet kan bijdragen aan het versterken of herstellen van vertrouwen van burgers in het openbaar bestuur, Open Universiteit, 30 november 2022. Eindrapport Weten wat werkt; samen werken aan een betere bijstand Universiteit Utrecht, maart 2020. Persoonlijke begeleiding in de bijstand; De beleidsonderzoekers, 2020. Eindevaluatie van de Participatiewet; Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag 2019-17. Klantonderzoek monitor Participatiewet, Inspectie SZW 2019. Wetgeving in de responsieve rechtsstaat, prof. dr. M. Scheltema in RegelMaat 2018/3. Niet buiten de burger rekenen!; Kim Putters, essay 2016. Participatiesamenleving: weinig zeggenschap voor burgers, Meike Bokhorst. S&D jaargang 72, nummer 5, november 2015. Participatiewet, Memorie van toelichting, Kamerstukken II 2013/2014, 33801, nr. 3. Motie Van Weyenberg, Kamerstukken II 2012/13, 29 817, nr. 122.

Vierde nota van wijziging Wet werken naar vermogen Kamerstukken II 2013/14, 33 161, nr. 107; in deze nota van wijziging werd de wet na een kabinetswissel omgedoopt naar: Participatiewet. Wet werk en bijstand, Memorie van toelichting, Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 3. Krapte op de arbeidsmarkt biedt nieuwe kansen voor gemeenten, Frans Kuiper, website Sociale vraagstukken, 1 februari 2022. De Participatiewet of een rechtvaardige bijstand, Trudie Knijn en Jing Hiah, website Sociale vraagstukken, 25 november 2020. Beschut werken in de Participatiewet, kennisdocument, SZW in samenwerking met de Programmaraad 2019.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

44

Het eigen verhaal als basis voor toezicht; een 5-jarig onderzoek van Universiteit Groningen, Nijmegen, Rotterdam waarbij narratieven van burgers worden gebruikt om Inspecties en overheid responsiever te maken. Benchmark Werk & Inkomen, Divosa. Vier opties, VNG Magazine nummer 3 (2016). Man’s search for meaning, Viktor E. Frankl, 7 februari 2008. Humanisme, zinvol leven en nooit meer ouder worden, Peter Derkx, 31 oktober 2011. Centrale Raad van Beroep 07-04-2020 uitspraak over artikel 47 van de Participatiewet: dit artikel en de verordening gemeente over cliëntenparticipatie strekken niet tot bescherming belangen individuele leden van de cliëntenraad. Streng maar onrechtvaardig, de bijstand gewogen, Thomas Kampen, Melissa Sebrechts, Trudie Knijn en Evelien Tonkens, 3 december 2020. Gemeentepeiler.nl; een participatie-app, ontwikkeld naar aanleiding van de komst van de Omgevingswet. Innovatie in het sociale domein door het ontsluiten van apps via het digitaal platform (project gemeente Amsterdam). Veelgestelde vragen over digitale participatie, Citizenlab, 2020. Handreiking cliënt-inwonerparticipatie, Movisie. Themakaart cliëntenparticipatie, Movisie.

Handreiking samenwerking adviesraden en gemeenten (Partners in Participatie) Deze bevat 10 tips en handreikingen om de meerwaarde van de adviesraad voor de gemeente te optimaliseren, ontwikkeld door de Koepel van Adviesraden Sociaal Domein in samenwerking met Movisie. Stand van zaken Cliëntenparticipatie, publicatie van de Landelijke cliëntenraad, januari 2004. Cliëntenparticipatie wordt steeds verder uitgehold, website van de Landelijke Cliëntenraad, 14 april 2020. Signaal Vrijwilligersvergoeding, publicatie van de Landelijke cliëntenraad, december 2022.

Inspraak mag geen vinkje zijn!

45

Nationale ombudsman Postbus 93122 2509 AC Den Haag Telefoon 070 356 35 63 nationaleombudsman.nl

Rapportnr: 2023/144 is een uitgave van de Nationale ombudsman, 3 oktober 2023