Bijlage 3 Notitie nadeelcompensatie.pdf

Notitie Betreft

Project: Datum: Van:

Gemeente Hof van Twente – gewasbeschermingsmiddelen 9 december 2025

Versie:

concept

1. Inleiding In de gemeente Hof van Twente leidt de toename van lelieteelt tot maatschappelijke onrust in het buitengebied. De gemeenteraad heeft daarom op 11 februari 2025 het college van burgemeester en wethouders verzocht om te onderzoeken wat de juridische mogelijkheden zijn om lelieteelt te verbieden dan wel aan banden te leggen en hoe dit kan worden opgenomen in het omgevingsplan van Hof van Twente. Vanwege onder andere grote onrust onder omwonenden heeft de gemeenteraad op 22 april 2025 verzocht om het onderzoek voor het zomerreces uit te voeren. Naar aanleiding hiervan heeft de gemeenteraad op 16 september 2025 het college verzocht om een voorbereidingsbesluit voor te bereiden voor een direct verbod op niet-biologische sierteelt. Het voorbereidingsbesluit kan leiden tot schade bij agrariërs die siergewassen telen. Zij kunnen dan een verzoek doen om nadeelcompensatie. In deze notitie wordt eerst een inschatting van het risico op nadeelcompensatie gegeven en vervolgens worden de opties besproken om het risico op nadeelcompensatie te beperken. In deze notitie wordt alleen ingegaan op nadeelcompensatie in relatie tot het voorgenomen voorbereidingsbesluit waarin het verbod op sierteelt is opgenomen. De notitie wordt mogelijk op een later moment nog aangevuld met andere juridische instrumenten die als schadeoorzaak kunnen worden aangemerkt. 2.

Risico nadeelcompensatie voorbereidingsbesluit verbod op sierteelt Het nemen van een voorbereidingsbesluit met een verbod op sierteelt kan schade veroorzaken voor agrarische bedrijven. Voor vergoeding van schade als gevolg van het voorbereidingsbesluit kunnen degenen die menen schade te ondervinden een verzoek indienen om nadeelcompensatie (artikel 15.1 lid 1 onder d Omgevingswet (Ow)). In artikel 15.1 lid 1 onder d van de Ow wordt een regel in het omgevingsplan aangemerkt als schadeoorzaak. Het voorbereidingsbesluit wijzigt het omgevingsplan met voorbeschermingsregels (artikel 4.14 lid 2 Ow). De voorbeschermingsregels kunnen daarom worden aangemerkt als een regel in het omgevingsplan en daarmee als schadeoorzaak in de zin van de Ow.

FLO Legal Lange Hagelstraat 30 3531 BK Utrecht

info@flolegal.nl www.flolegal.nl

BTW NL 855162612B01 KvK 63269716 IBAN NL53 TRIO 0212 3654 52

Het nadeelcompensatierecht is gebaseerd op het principe dat onevenredige schade, veroorzaakt door rechtmatig handelen van de overheid, moet worden vergoed. Op de website van IPLO is een uitgebreide handreiking over nadeelcompensatie onder de Omgevingswet te vinden.1 Om in aanmerking te komen voor nadeelcompensatie geldt een aantal voorwaarden. Er moet namelijk sprake zijn van schade: 1. als gevolg van rechtmatig overheidshandelen; 2. waarbij een bepaalde groep onevenredig zwaar wordt getroffen; 3. die uitstijgt boven het normaal maatschappelijk (‘eigen’) risico; 4. die niet voorzienbaar is en waarbij de benadeelde geen eigen schuld heeft; en 5. die niet al op een andere manier is verzekerd. Een benadeelde komt in aanmerking voor schadevergoeding als aan al deze voorwaarden wordt voldaan. We behandelen die voorwaarden hieronder stapsgewijs.

Schade als gevolg van rechtmatig overheidshandelen Het nemen van een voorbereidingsbesluit is een rechtmatige overheidshandeling (mits het de eventuele toets van de bestuursrechter doorstaan). Voor een beroep op nadeelcompensatie moet er sprake zijn van schade door deze overheidshandeling. De verzoeker moet bewijzen wat de aard en omvang is van de schade en het causaal verband aantonen met het voorbereidingsbesluit of de wijziging van het omgevingsplan. De agrariër zal dus zelf moeten onderbouwen wat de schade is door het uitbreidingsverbod voor sierteelt. Schade in de vorm van inkomstenderving zal beperkt zijn als er met andere teelten of een andere teeltwijze ook een goede winstmarge kan worden bereikt. De inkomstenderving is niet gelijk aan het omzetverlies doordat een bepaalde teelt niet kan worden toegepast, maar volgt eerder uit een vergelijking van de winst die met de teelt van een verboden gewas had kunnen worden behaald en de winst die met de teelt van een ander gewas wordt behaald.

Op de agrariër rust de verplichting om maatregelen te nemen om de schade te beperken (oftewel: een ander winstgevend gewas te telen, dat wel binnen de regels past).2 Daarnaast kan er schade zijn door waardevermindering van de landbouwgrond: hoeveel is de grond minder waard doordat uitbreiding van sierteelt niet meer mogelijk is? Naar verwachting zal die schade erg meevallen, maar deze schadepost wordt wel coulanter en sneller toegekend door de rechter. Om helemaal zeker te zijn wat de maximale schadepost zou zijn, kan een berekening van de waardedaling van het land door een vastgoedexpert worden gevraagd.

Schade waarbij een bepaalde groep onevenredig wordt getroffen Er moet sprake zijn van schade waarbij een bepaalde groep onevenredig wordt getroffen door de overheidsmaatregel. Het moet dus gaan om een specifieke groep die een onevenredige last draagt (‘individual and excessive burden’). Een voorbeeld hiervan is de zaak Leffers/Staat (HR 18-011991, ECLI:NL:PHR:1991:AC4031). Bij ministeriële regeling werd verboden varkens te vervoederen met voedsel- of slachtafval. Leffers had zijn gehele bedrijf ingericht op het vervoederen met

1 2

https://iplo.nl/thema/ruimtelijke-ontwikkelingen/bijzondere-onderwerpen/nadeelcompensatie/. Artikel 4:126 lid 2 onder b Awb.

www.flolegal.nl

Notitie • 2 van 6

voedsel- of slachtafval en werd zo onevenredig hard getroffen ten opzichte van varkensmesters die hun bedrijf slechts deels hebben ingericht op het vervoederen met voedsel- en slachtafval. Het ligt op de weg van een benadeelde om aan te tonen dat de schade die diegene leidt onevenredig zwaar is in vergelijking met anderen in een vergelijkbare situatie.

Schade die uitstijgt boven het normaal maatschappelijk (‘eigen’) risico Schade komt alleen voor vergoeding in aanmerking als die schade uitgaat boven het normale maatschappelijke risico (art. 4:126 Awb). Volgens de wetgever zal schade als gevolg van het voldoen aan eisen met het oog op een betere bescherming van het milieu, de archeologie of de volksgezondheid in het algemeen niet voor vergoeding in aanmerking komen.3 Als bedrijven die vanwege het verrichten van activiteiten schade of hinder aan de fysieke leefomgeving veroorzaken, worden geconfronteerd met kosten of schade als gevolg van (aangescherpte) verplichtingen, vallen deze kosten of schade in beginsel binnen het normale bedrijfsrisico.4 Eventuele schade die ontstaat als gevolg van regels over het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen ter bescherming van het milieu en de gezondheid, zal dus in beginsel onder het normale bedrijfsrisico vallen en niet voor vergoeding in aanmerking komen. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat gemist voordeel uit niet aangevangen bedrijfsvoering niet voor vergoeding in aanmerking komt.5

Schade die niet voorzienbaar is en waarbij de benadeelde geen eigen schuld heeft Als de gemeente het voornemen om gewasbeschermingsmiddelengebruik in te perken ruim van tevoren aankondigt (bijvoorbeeld al in de omgevingsvisie) en een goed participatietraject inricht, dan wordt het voor bedrijven voorspelbaar dat de regels zullen worden aangescherpt en kunnen zij daar in hun bedrijfsvoering rekening mee houden. Die voorzienbaarheid beperkt de schade die zij ondervinden. De gemeenteraad van Hof van Twente heeft op 11 februari 2025 een motie aangenomen om te onderzoeken wat de juridische mogelijkheden zijn om lelieteelt te verbieden dan wel aan banden te leggen en hoe dit kan worden opgenomen in het omgevingsplan van Hof van Twente. Hieraan lagen de volgende overwegingen ten grondslag: • • •

• •

3

de toename van lelieteelt zorg voor maatschappelijke onrust in het buitengebied; deze zorgen vooral gericht zijn op lelieteelt en niet op andere akkerbouwteelten; de agrarische sector in de Hof van Twente aan steeds strengere wet- en regelgeving moet voldoen waardoor boeren die hun bedrijf willen voortzetten moeten extensiveren en soms kiezen voor lelieteelt als een alternatief verdienmodel; in meerdere gemeenten in Overijssel nagedacht wordt of er een verbod kan worden ingesteld voor de sier- en bollenteelt; het grondgebruik dat gepaard gaat met de teelt van lelies niet bijdraagt aan een toekomstbestendige landbouw in Hof van Twente.

Kamerstukken II 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 20 (Memorie van Toelichting Invoeringswet

Omgevingswet).

Kamerstukken II 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 234 (Memorie van Toelichting Invoeringswet Omgevingswet). 5 ABRvS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3968 en ABRvS 15 februari 2006, ECLI:RVS:2006:AV1760. 4

www.flolegal.nl

Notitie • 3 van 6

Op 22 april 2025 is een motie aangenomen om het onderzoek naar de juridische mogelijkheden te versnellen. Deze motie was erop gericht om voor het zomerreces uitvoering te geven aan de motie lelieteelt en te komen met de uitkomsten wat de juridische mogelijkheden zijn om lelieteelt te verbieden dan wel aan banden te leggen. Op 16 september 2025 is een motie aangenomen om een voorbereidingsbesluit voor te bereiden voor een direct verbod op niet-biologische sierteelt. Daarnaast is besloten om de lelieteler in Hof van Twente op de hoogte te stellen van deze motie. Op 18 september 2025 is de lelieteler telefonisch geïnformeerd over de aangenomen motie van 16 september 2025. Daarnaast is per brief van 31 oktober 2025 de motie aan de lelieteler toegezonden. De gemeentelijke aandacht voor het onderwerp gewasbeschermingsmiddelen moet geplaatst worden in de context van de landelijke zorgen over het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. De afgelopen jaren is het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en de risico’s die dit met zicht brengt voor mens, dier en milieu aan bod gekomen in civielrechtelijke procedures.

In de vonnissen van de rechtbanken Noord-Nederland van 12 juni 2023 (ECLI:NL:RBNNE:2023:2333), Limburg van 8 mei 2024 (ECLI:NL:RBLIM:2024:2330), Oost-Brabant van 19 juni 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:3440), en de arresten van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 10 juli 2023 (ECLI:NL:GHARL:2023:6083) en het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 22 juli 2025 (ECLI:NL:GHSHE:2025:2043) werd een (gedeeltelijk of tijdelijk) verbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in het kader van lelieteelt in de directe nabijheid van omwonenden toegewezen. De lelietelers in kwestie handelde onrechtmatig door te dicht op woonlocaties met gewasbeschermingsmiddelen te spuiten, hoewel het om toegelaten (legale) middelen ging. Daarbij speelde het hoge gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in deze teelt een rol en het feit dat niet kon worden uitgesloten dat dit gebruik geen onaanvaardbaar schadelijk effect kan hebben op mensen. Gelet op deze landelijke aandacht en zorgen over het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen was het voor agrariërs voorzienbaar dat regels ter beperking van sierteelt zouden kunnen worden gesteld. In dit verband is ook de ‘passieve risico-aanvaarding’ relevant.

Dit houdt in dat er geen recht is op nadeelcompensatie als de benadeelde ervan heeft afgezien om passende (aanpassings-) maatregelen te nemen, toen hij daartoe redelijkerwijs nog in de gelegenheid was, terwijl hij kon voorzien of er rekening mee moest houden dat er later bepaalde overheidsmaatregelen zouden worden genomen die dat onmogelijk zouden maken. In de Omgevingswet is de passieve risicoaanvaarding verder ingevuld met drie criteria in artikel 15.6 Ow. Aan alle drie de criteria moet worden voldaan om te kunnen spreken van passieve risico-aanvaarding. Toegepast op beperkingen aan de teelt van gewassen, houdt dit in dat een agrariër geen recht heeft op nadeelcompensatie als: a. de gemeente het voornemen om beperkingen op te leggen aan het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen of het uitvoeren van bepaalde teelten een jaar van tevoren heeft bekendgemaakt, b. de agrariër gedurende drie jaar voorafgaand aan dat moment de betreffende middelen niet heeft gebruikt of het betreffende gewas niet heeft geteeld, en

www.flolegal.nl

Notitie • 4 van 6

c.

de agrariër na de bekendmaking tot aan de inwerkingtreding van de nieuwe regels nog steeds de betreffende gewasbeschermingsmiddelen niet heeft gebruikt of het betreffende gewas niet heeft geteeld en ook geen voorbereidingen heeft getroffen om dat wel te gaan doen (bijvoorbeeld door het gewasbeschermingsmiddel of zaaigoed aan te schaffen).

Schade die niet al op een andere manier is verzekerd Er is geen recht nadeelcompensatie als de schadevergoeding op een andere manier is verzekerd of gewaarborgd. Dit betreft vaak maatwerk in een specifiek geval. Denk hierbij aan het bieden van meer planologische ruimte in ruil voor het beperken van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Dit principe is ook vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht. Het bestuursorgaan kan een vergoeding toekennen in een andere vorm dan betaling van een geldsom (art. 4:126, tweede lid, onder d van de Awb). Vooralsnog wordt hierin niet voorzien in het voorbereidingsbesluit van Hof van Twente.

Conclusie Gelet op het voorgaande achten wij de kans op succesvolle verzoeken om nadeelcompensatie klein en zijn de uit te keren bedragen, mocht het toch tot een succesvol verzoek komen, naar onze verwachting niet hoog. De belangrijkste redenen daarvoor zijn dat de schade waarschijnlijk beperkt zal zijn en dat de schade voorzienbaar is nu er binnen Hof van Twente sinds februari 2025 gesproken wordt over beperking van het gewasbeschermingsmiddelengebruik vanwege de risico’s voor de gezondheid. Bovendien komt schade als gevolg van het voldoen aan eisen met het oog op een betere bescherming van het milieu en de gezondheid, zoals het verbod in het voorbereidingsbesluit en de nog te stellen regels in het omgevingsplan, in het algemeen niet voor vergoeding in aanmerking. 3.

Mogelijkheden ter beperking van het risico

De gemeente heeft een aantal mogelijkheden om de kans op succesvolle verzoeken om nadeelcompensatie te beperken.

Overgangsrecht Of er sprake is van schade hangt niet alleen af van de inhoud van de regels als gevolg van de wijziging van het omgevingsplan, maar ook van de vraag in welke mate bij die wijziging wordt voorzien in overgangsrecht. Onder de Omgevingswet bestaat geen voorgeschreven overgangsrecht meer. Dat betekent dat schade bij telers of perceeleigenaren als gevolg van nieuwe regels over gewasbeschermingsmiddelen kan worden verzacht door overgangsrecht, bijvoorbeeld in de vorm van een overgangsperiode waarin de nieuwe regels nog niet gelden voor bestaand gebruik. Het voorbereidingsbesluit is alleen van toepassing op nieuwe teelten of de uitbreiding van teelten. Perceeleigenaren of agrariërs met bestaande sierteelt worden niet geraakt in het huidige bestaande gebruik en zullen wat dat betreft geen schade ondervinden. De aard van het voorbereidingsbesluit brengt met zich mee dat geen overgangsrecht in het voorbereidingsbesluit is opgenomen. Voorbeschermingsregels strekken er immers toe te voorkomen dat de locatie

www.flolegal.nl

Notitie • 5 van 6

minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van het doel van de regels (artikel 4.14 lid 3 Ow). Het ligt daarom niet voor de hand om overgangsrecht op te nemen.

Uitzonderingen voor bepaalde teelten of middelen Naast overgangsrecht kunnen de regels ook worden aangevuld met een mogelijkheid om onder voorwaarden toch sierteelt te verrichten of gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken. Er kan bijvoorbeeld een uitzondering op het verbod worden opgenomen voor biologische sierteelt. Hiervan is sprake bij een bedrijf met een bio-certificaat van Skal Biocontrole. Skal Biocontrole werkt met een ‘Inputlijst’ van middelen die zijn toegestaan in de biologische landbouw. Daarnaast kan een teler zonder dit certificaat er ook voor kiezen enkel gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken die zijn toegestaan in de biologische landbouw.6 Het gaat hierbij in veel gevallen om middelen op basis van stoffen met een laag risico.7 Het toevoegen van een uitzondering voor biologische sierteelt vergroot daarnaast de kans dat het verbod niet sneuvelt op het evenredigheidsbeginsel of het gelijkheidsbeginsel / verbod op willekeur. Een verbod op alle sierteelt zou namelijk gezien kunnen worden als een maatregel die verder gaat dan nodig om het doel te bereiken (hoofdzakelijk: het beschermen van de gezondheid). Daarnaast is het lastig te verdedigen dat – met dit hoofddoel in gedachten – uitbreiding van biologische sierteelt wordt verboden terwijl bijvoorbeeld conventionele pootaardappelenteelt wel kan uitbreiden.

Het gemiddelde gewasbeschermingsmiddelengebruik bij pootaardappelen is volgens het CBS 20,2 kg/ha. Verschillende andere voedselgewassen kennen ook een hoog gebruikt: appels (28,9 kg/ha), consumptieaardappelen (9,7 kg/ha) en peren (30,4 kg/ha). Het gebruik in de lelieteelt ligt weliswaar hoger (46,5 kg/ha) dan deze teelten, maar het gebruik in gladiolen (8,3 kg/ha), hyacinten (10,9 kg/ha), narcissen 12,7 en tulpen (14,8 kg/ha) ligt gelijk of lager.8 Een alternatief voor een uitzondering op het verbod is het opnemen van een vergunningsmogelijkheid voor sierteelt waarbij aantoonbaar alleen biologische gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt. Dit zou kunnen worden aangetoond door een jaarlijks spuitschema te overleggen. Hiermee zou de controle vooraf plaatsvinden, bij de vergunningaanvraag, wat het nalevingspercentage ten goede kan komen, maar deze optie zal wel extra administratieve lasten met zich meebrengen (zowel voor de teler als voor de gemeente).

In de zin van Uitvoeringsverordening (EU) 2021/1165 van de Commissie van 15 juli 2021 betreffende de toelating van bepaalde producten en stoffen voor gebruik in de biologische productie en de opstelling van de lijsten van die producten en stoffen. 7 Dit gaat om gewasbeschermingsmiddelen op basis van de laag-risico stoffen genoemd in deel D van Uitvoeringsverordening (EU) 540/2011 van de Commissie van 25 mei 2011 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad wat de lijst van goedgekeurde werkzame stoffen betreft. 8 Gewasbeschermingsmiddelen in de landbouw; werkzame stof, gewas, toepassing, Statline (gewijzigd op 13 november 2025). De cijfers over bloemen onder glas zijn hier niet meegenomen omdat het verbod hierop niet ziet. 6

www.flolegal.nl

Notitie • 6 van 6