15. VNG-rapport - handvatten voor een breed gemeentelijk mediabeleid november 2020.pdf

EXPERTISETEAM VITALISERING LOKALE JOURNALISTIEK

Wachten kan niet meer

Handvatten voor een breed gemeentelijk mediabeleid

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Voorwoord De journalistieke aandacht staat bij veel gemeenten onder druk. Bij inwoners bestaat belangstelling voor lokaal nieuws, maar de bereidheid om daarvoor te betalen neemt af. Bij regionale dagbladredacties werken 50% minder journalisten dan 20 jaar geleden. Bij de huis-aan-huisbladen werkt bijna geen enkele journalist in dienstverband meer. Voor het functioneren van de lokale democratie (informatiefunctie en waakhondfunctie) is vitale journalistiek onontbeerlijk. Dat gaf de VNG aanleiding om een Expertiseteam Vitalisering Lokale Journalistiek in het leven te roepen en het team te verzoeken een handreiking aan te bieden met aanbevelingen voor een duurzaam lokaal en regionaal mediabestel voor de 21e eeuw vanuit het perspectief van een sterke lokale democratie. En daarbij rekenschap te geven van de rol van actuele mogelijkheden, zoals sociale media en burgerjournalistiek. Een mooie gelegenheid om ‘het veld’, vanuit eigen expertise en ervaring, een advies aan de gemeenten te laten uitbrengen! De voorzitter van de VNG, Jan van Zanen, drong bij de installatie van het team aan om op korte termijn een kick-off te doen op een of meer onderdelen van een toekomstig mediabestel op lokaal niveau. Het Expertiseteam mocht ruim gebruik maken van elkaars ervaring, wetenschap en onderzoek in de actuele wereld van de journalistiek.

Het team stelt in de handreiking vast dat we niet op de markt kunnen vertrouwen dat het wel goed komt. En ook dat gemeenten wel een communicatiebeleid voeren, maar niet of weinig doen aan mediabeleid. Hoogstens aandacht aan de lokale omroep en dan nog beperkt. En dat aan vitale journalistiek andere eisen mogen worden gesteld dan aan burgerjournalistiek. Ook komt de vraag naar het hoe aan de orde. Als gemeente draag je samen met het Rijk stelselverantwoordelijkheid voor een goed functioneren van de lokale democratie. Maar hoever mag je bemoeienis gaan met de journalistiek? Naar mijn mening dringt het Expertiseteam terecht aan op urgentie om een lokaal mediabeleid vorm te geven. De handreiking biedt daartoe handvatten. De coronapandemie heeft de spoedige verschijning van de rapportage niet bevorderd. Bepaalde ons echter weer wel bij het belang van lokale journalistiek. Met het ministerie van OCW ondersteunden veel gemeenten de plaatselijke media om te blijven verschijnen. Als voorzitter van het Expertiseteam wil ik alle deelnemers en ondersteuners bijzonder dankzeggen voor hun professionele bijdragen tijdens besprekingen en ook voor de schriftelijke inbreng die zij hebben geleverd.

Van harte hoop ik dat colleges van B en W en gemeenteraden binnenkort de aanbevelingen van het Expertiseteam ter harte nemen en daarmee in hun eigen omstandigheden concreet aan de slag gaan! Bort Koelewijn, Voorzitter Expertiseteam Vitalisering Lokale Journalistiek.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

Inhoudsopgave

4

Voorwoord

3

Management samenvatting

6

1

De Opdracht Een handreiking voor gemeenten Het belang van lokale journalistiek Wet elektronische publicaties (WEP) Rijksoverheid moet stappen zetten Samenstelling Expertiseteam

7 7 7 8 8 8

2

Probleemanalyse, het lokale medialandschap Journalistiek, meer dan informeren en registeren Onderzoeken naar lokale medialandschappen Het lokale medialandschap Het ‘falen’ van de lokale markt en de lokale overheid

9 9 9 11 13

3

Het gemeentelijke communicatiebeleid Wachten kan niet meer Journalistiek en overheidscommunicatie De rol van de gemeente

14 14 14 15

4

Grondslagen voor een gemeentelijk mediabeleid Faciliteer onafhankelijke lokale media Lokale media-benchmark Quick scan lokaal medialandschap Onafhankelijke journalistiek als merit good in een divers medialandschap Burgerjournalistiek Een lokaal mediabeleid

17 17 17 18 19 20 20

5

Het gemeentelijke mediabeleid in de praktijk Bekostiging lokale omroep Doelfinanciering Advertentiebeleid Gemeentelijke bekendmakingen Lokale redactiekracht Regionaal mediacentrum Lokaal of regionaal mediafonds Innovatie Zichtbare plek voor stads- of dorpsjournalistiek met debat en educatie Aansluiting bij andere portefeuilles Randvoorwaarden bij het beleid Participatie

21 21 21 22 22 22 22 23 23 24 24 24 26

6

Politieke ontwikkelingen en mediatrends Bekendmakingswet /Wet elektronische publicaties. Wet open overheid Gemeenten moeten ‘van buiten naar binnen’ werken Mediascenario’s voor 2025

27 27 27 28 29

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

Boven-lokale regelingen en buitenlandse voorbeelden Landelijke regelingen De Provincie Buitenland

30 30 31 31

8

Negen veelgestelde vragen vanuit gemeenten

32

Literatuur

34

Bijlagen 1 Onderzoeksinstrumentarium: ‘Stand van de nieuwsvoorziening in mijn gemeente’ Onderzoeksmethoden 2 Reactie VNG op scenariostudie 3 Een heldere blik op de lokale journalistiek 4 Journalistiek geen kostenpost maar ‘merit good’

35 37 41 43 46

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

Management samenvatting Het Expertiseteam onderzoekt in opdracht van de VNG wat de gemeente zelf kan doen om lokale media en lokale journalistiek te steunen. De achtergrond is een aantoonbaar moeilijke positie waarin deze vorm van journalistiek zich bevindt en het belang dat aan journalistiek voor de lokale democratie wordt gehecht. (Hoofdstuk 1) Lokale media staan sterk onder druk, kranten hebben te maken met een afkalvend abonneebestand terwijl digitale verdienmodellen nog in ontwikkeling zijn. Lokale omroepen verkeren in een financieel moeilijke positie. Bij huis-aan-huisbladen heeft zich een sterke sanering voorgedaan waardoor het aantal titels afnam. Nieuwe spelers – bijvoorbeeld lokale online nieuwssites – zijn kwetsbaar en weinig stabiel. Het online gebruik van nieuws neemt sterk toe maar de gebruikers krijgen doorgaans weinig verdieping en achtergronden voorgeschoteld. Het aantal journalisten bij lokale media neemt af. Jongeren worden maar moeilijk bereikt. Vooral in kleinere gemeenten is de journalistieke aandacht voor de lokale politiek beperkt. (Hoofdstuk 2) Er moet onderscheid gemaakt worden tussen gemeentelijk communicatie- en mediabeleid, gemeenten moeten zich van dat onderscheid bewust zijn en dat beleid ook expliciet maken.

Daarnaast heeft de gemeente een eigen verantwoordelijkheid voor de instandhouding van het stelsel van de lokale democratie en kan daartoe verschillende instrumenten inzetten. (Hoofdstuk 3) Breng als gemeente het eigen medialandschap in kaart. Wat zijn de sterke en zwakke punten en hoe ontwikkelt het landschap zich? Formuleer uitgangspunten over hoe de positie van de onafhankelijke journalistiek gezien wordt. Het Expertiseteam stelt voor dat als een merit good te beschouwen. (Hoofdstuk4) In de praktijk heeft de gemeente een aantal mogelijkheden om het geformuleerde mediabeleid in praktijk te brengen, variërend van bekostigen van de lokale publieke omroep tot het instellen van een eigen mediafonds. Concreet gaat het om de bekostiging van de lokale omroep, doelfinanciering, advertentiebeleid, gemeentelijke bekendmakingen, een redactiekracht-model, de instelling van regionale mediacentra, mediafondsen, het stimuleren van innovatie, het creëren van en plek voor debat en educatie en het nadenken over de portefeuilleverdeling. Daarnaast kunnen randvoorwaarden voor het beleid worden vastgesteld. (Hoofdstuk 5) Gemeenten krijgen te maken met belangrijke beleidsaanpassingen in de komende periode. Voor het media- en communicatiebeleid is de ‘Wet elektronische publicaties’ van belang. Daarnaast wacht nog steeds de Wet open overheid (Woo) op parlementaire behandeling.

Vorig jaar publiceerde de VNG ‘Gemeenten 2024’ met o.a. participatie van burgers en versterking van de lokale democratie centraal. Het Expertiseteam pleit ervoor deze inzichten van toepassing te verklaren op het media- en communicatiebeleid. Als laatste vragen we aandacht voor een toekomstgerichte scenario-studie die de contouren schetst van de media-ontwikkelingen in dit decennium. (Hoofdstuk 6) Naast mogelijkheden voor lokale overheden zijn er landelijke, provinciale en internationale voorbeelden van regelingen die de lokale journalistiek ondersteunen. (Hoofdstuk 7)

6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

1 De Opdracht Het Expertiseteam onderzoekt in opdracht van de VNG wat de gemeente zelf kan doen om lokale media en lokale journalistiek te steunen. De achtergrond is een aantoonbaar moeilijke positie waarin deze vorm van journalistiek zich bevindt en het belang dat aan journalistiek voor de lokale democratie wordt gehecht.

Een handreiking voor gemeenten Lokale journalistiek is de zuurstof die een florerende gemeenschap nodig heeft volgens de VNG, maar de werkelijkheid is minder poëtisch Thomas Bruning, Algemeen secretaris van de Nederlandse Vereniging van Journalisten/NVJ, zei in februari 2018: “In de gemiddelde Nederlandse gemeente ontbreekt het eenvoudigweg aan journalistieke menskracht om redelijkerwijs de politieke agenda te volgen, thema’s die in wijken spelen te signaleren en de handel en wandel van gemeente, politici en lokale organisaties volwaardig te monitoren. En daarbij een behapbare en relevante selectie te presenteren aan het lokale publiek.” Het VNG-bestuur heeft in aansluiting op deze en soortgelijke signalen het doel voor een ‘Expertiseteam Vitalisering Lokale Journalistiek’ als volgt geformuleerd: “Het mediabestel is volop in ontwikkeling. Minister Slob van OCW/BVOM wil het huidige mediabestel zelfs ingrijpend wijzigen. Dit raakt eveneens aan de plek en positie van het lokale mediabestel, die van evident belang zijn voor het functioneren van de lokale democratie (informatiefunctie, waakhondfunctie). Er is al veel geschreven over de noodzaak tot verandering van het lokale (omroep)bestel. Relevante vraag op hoofdlijnen is hoe een duurzaam lokaal en regionaal mediabestel er op termijn uit moet komen te zien.

Hoe zorgen we voor een sterk lokaal en regionaal bestel voor de 21ste eeuw vanuit het perspectief van een sterke lokale democratie? Waar moet nu al op ingezet worden? Wat voor financiering is hiervoor nodig? Hoe betrek je hier nieuwe ontwikkelingen (burgerjournalistiek, sociale media, etc.) bij? Het zou mooi zijn als het VNG-Expertiseteam op korte termijn een kick-off kan doen op een of meerdere onderdelen van het toekomstig mediabestel op lokaal niveau. De activiteiten zouden moeten zijn ingestoken vanuit het perspectief van een sterk nieuw mediabestel. Misschien moet het team hiervoor eerst wel beginnen met een inventarisatie naar het huidige gebruik van lokale media door inwoners en dat wat gemeenten op dit vlak doen.” Het Expertiseteam aanvaardde de volgende tweeledige opdracht van de VNG: 1 Een handreiking bieden aan gemeenten voor hun mediabeleid binnen de huidige wet- en regelgeving richting de ‘gevestigde’ commerciële en non-profit organisaties (met name lokale/regionale kranten en omroepen, huis-aan-huis bladen) én in relatie tot de ‘nieuwe’ en non-formele aanbieders (burgerjournalistiek, sociale media o.a. vloggers, ict-toepassingen zoals datamining, internationale partijen). 2 Aanbevelingen doen aan het Rijk voor veranderingen in de wet- en regelgeving plus de daaraan gekoppelde landelijke bekostiging met het oog op een eigentijds mediabestel, ook op lokaal niveau.

De rol van de provincies en Europa daarbij ook in ogenschouw nemen. In dit rapport ligt de nadruk op aanbevelingen aan gemeenten.

Het belang van lokale journalistiek Voor het Expertiseteam staat voorop dat informatievoorziening door de lokale journalistiek en media noodzakelijk is. Onafhankelijk en betrouwbaar zijn daarbij de sleutelwoorden. Het gaat ook om de functie als waakhond voor de lokale democratie en als verbinder van groepen in de samenleving. Signaleren, onderzoeken en analyseren zijn eveneens relevante aspecten.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

De noodzaak van continuïteit bij lokale media werd door het kabinet aan het begin van de coronaperiode onderkend. Journalistiek kwam op de lijst met cruciale beroepen. Er kwam tevens een tijdelijk steunfonds ter compensatie van wegvallende inkomsten bij lokale media. Het gaat in totaal om € 35 miljoen rijksgeld. Onderzoeksbureau AEF becijferde in juli 2020 in opdracht van de VNG dat lokale media met wie gemeenten een financiële relatie hebben in 2020 naar schatting vanwege corona € 6,1 tot € 9,8 miljoen tekort zullen komen.

Wet elektronische publicaties (WEP) Lokale overheden hebben vanaf medio 2021 een belangrijke financiële sleutel in handen. Door de Wet elektronische publicaties houden zij vanaf volgend jaar structureel € 12,2 miljoen over, het saldo van het bedrag dat zij tot op heden besteedden aan gemeentelijke bekendmakingen o.a. in dag- en nieuwsbladen plus huis-aan-huis bladen min de kosten van de nieuwe digitale procedure. Het Expertiseteam raadt gemeenten thans dringend aan om dit geld te blijven aanwenden voor onafhankelijke journalistiek en media.

Rijksoverheid moet stappen zetten Ook het vervolgadvies van de Raad voor het Openbaar Bestuur en de Raad voor Cultuur gaat in op de positie van lokale media. In hun advies ‘Publieke waarden en lokale media’ zullen de Raden de manier evalueren waarop de lokale media op dit moment georganiseerd zijn en burgers bereiken. De aanbevelingen van het Expertiseteam en het vervolgadvies van de Raden zouden bij het Rijk moeten leiden tot de beleidsmatige financiële en organisatorische doorbraak waar al jaren bij de lokale media en overheden tevergeefs op wordt gewacht.

Samenstelling Expertiseteam Gemeente/VNG • Drs. Mr. Bort Koelewijn, CU-burgemeester Kampen/VNG-ambassadeur lokale omroepvernieuwing/deskundige mediarecht (onafhankelijk voorzitter). Journalistiek • Thomas Bruning, algemeen secretaris Nederlandse Vereniging van Journalisten. • Flip van Willigen, directeur 1Twente, stationsmanager Newsroom Twente van dagblad Tubantia en lokale omroep 1Twente, per 15-9-18 tevens secretaris OLON. • Eeva Liukku, hoofdredacteur Vers Beton: online tijdschrift voor journalistiek en opinieover Rotterdam. • Dr. Klaske Tameling, journalistiek strateeg BNNVARA (2019), zendermanager NPO radio1 (2020). Onderzoek/Wetenschap • Prof. Dr. Jaap de Jong, hoogleraar Journalistiek en Nieuwe Media, Universiteit Leiden. • Dr. Piet Bakker, tot 2018 Lector Massamedia en Digitalisering binnen het lectoraat Crossmediale Kwaliteitsjournalistiek, Hogeschool Utrecht. • Eppo van Nispen tot Sevenaer, algemeen directeur Nederlands Instituut voor Beeld en Geluid. Adviseur • René van Zanten, directeur Stimuleringsfonds voor de Journalistiek. Voorbereidende ondersteuning • Quint Kik MA, onderzoeker/onderzoekscoördinator SvdJ. • Kim de Vries MSc, trainee VNG. • Sander Turenhout, stagiaire ministerie van BZK. Secretariaat • Drs. Lydia Jongmans, VNG. • Jornt van Zuylen MA, VNG (tijdelijk).

8

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2 Probleemanalyse, het lokale medialandschap Lokale media staan sterk onder druk, kranten hebben te maken met een afkalvend abonneebestand terwijl digitale verdienmodellen nog in ontwikkeling zijn. Lokale omroepen verkeren in een financieel moeilijke positie. Bij huis-aan-huisbladen heeft zich een sterke sanering voorgedaan waardoor het aantal titels afnam. Nieuwe spelers – bijvoorbeeld lokale online nieuwssites – zijn kwetsbaar en weinig stabiel. Het online gebruik van nieuws neemt sterk toe maar de gebruikers krijgen doorgaans weinig verdieping en achtergronden voorgeschoteld. Het aantal journalisten bij lokale media neemt af. Jongeren worden maar moeilijk bereikt. Vooral in kleinere gemeenten is de journalistieke aandacht voor de lokale politiek beperkt.

Journalistiek, meer dan informeren en registeren Gemeenten hebben financieel te maken met de lokale publieke omroepen vanwege de verplichte financiering. Maar het lokale medialandschap is veel rijker dan dat: er zijn huis-aan-huisbladen, regionale kranten, een regionale omroep, lokale nieuwswebsites en in sommige gemeenten commerciële lokale omroepen en betaalde nieuwsbladen. Deze media zijn actief op verschillende kanalen: print, radio, tv, internet en sociale media. Media met journalistieke ambities hebben een gerichte beleidsmatige koers: ze coveren relevante thema’s die lokaal spelen via een professionele bedrijfsvoering, de redactie opereert onafhankelijk en weet zich beschermd door een redactiestatuut. Journalist is geen beschermd beroep maar dat betekent niet dat er niet professioneel wordt gewerkt. Er zijn journalistieke opleidingen en het beroep kan bogen op een rijk scala aan codes en professionele richtlijnen waarbij waarheidsgetrouwheid, divers brongebruik, bronbescherming, onafhankelijkheid en faire verslaglegging door gebruik te maken van hoor en wederhoor, gewaarborgd zijn. Journalistiek omvat het signaleren, verzamelen, rapporteren, controleren, onderzoeken en analyseren van nieuws. Naast weergeven en duiden van de feiten doorgeven is er ook ruimte voor opinie en commentaar. Journalistiek – ook op lokaal terrein – is niet alleen informeren en registeren.

De aanduiding ‘waakhond van de lokale democratie’ is een te smalle invulling alhoewel onderzoek en analyse belangrijke aspecten zijn. Ook verbinden is lokaal een belangrijk aandachtspunt: door lokaal nieuws krijgen mensen het idee dat ze meer met elkaar gemeen hebben dan louter de plaats waar ze wonen. Gemeenschapszin en een gedeelde identiteit worden hierdoor sterker. (zie ook bijlage 3).

Onderzoeken naar lokale medialandschappen Onderzoek naar lokale medialandschappen gebeurde o.a. door de Universiteit Nijmegen, Universiteit van Amsterdam, Universiteit Leiden, Hogeschool Utrecht, Hogeschool Windesheim, Commissariaat voor de Media en het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek. Soms betrof het heel Nederland, in andere gevallen een regio of gemeente. In veel gevallen ging het om aanbod c.q. inventarisatie van kanalen (beschikbare media), in enkele gevallen werd ook de inhoud van die media aan een analyse onderworpen. Daarnaast zijn er onderzoeken naar bereik. Zie ook: ‘Reader Lokale & Nationale Journalistiek, achtergrondmateriaal en algemene documenten’ die ten behoeve van het Expertiseteam is samengesteld.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

Diversiteit is ‘optisch bedrog’ Op het eerste gezicht kunnen Nederlanders volgens een onderzoek van het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek (Bakker & Kik, 2019) kiezen uit een divers lokaal media-aanbod van kranten, radio, televisie en websites. Op het tweede gezicht blijkt dat optisch bedrog. Media hebben het namelijk moeilijk en het gebruik van printmedia en omroepen staat onder druk. De traditionele spelers slagen er nauwelijks in om een jong publiek te bereiken. Noch digitale media zoals de websites van kranten en omroepen, noch zelfstandige, hyperlokale nieuwssites lijken het gat op te vullen. De kennis over de nieuwe spelers laat echter te grote lacunes zien om daar definitieve uitspraken over te doen. Uit de beschikbare gegevens over de inhoud van lokale media wordt duidelijk dat de diversiteit betrekkelijk gering is, dat in het brongebruik een eenzijdig accent wordt gelegd en dat er weinig ruimte is voor duiding en onderzoek. In het onderzoek naar de mediasituatie in Zuid-Holland (De Jong & Koetsenruijter, 2019) wordt geconstateerd dat er een verschuiving is van print naar digitaal en van betaald naar gratis nieuws. Daarnaast is een fragmentarisering van het medialandschap waarneembaar qua platformen, formats en media. Deze ontwikkelingen hebben een ongunstige invloed op de kwaliteit en diepgang van de journalistiek.

Grotere gemeenten worden in kwantitatief opzicht redelijk goed bediend. Kleinere gemeenten zien zich geconfronteerd met een afnemend nieuwsaanbod. Ondanks de groei in de online nieuwsvoorziening is print nog steeds de kurk waarop dagbladuitgevers drijven. Kleinere nieuwsorganisaties zijn over de gehele linie krap bestaft en drijven deels op vrijwilligers. Een belangrijk deel van de lokale publieke omroepen in de provincie staat op omvallen. Onderzoekers vragen zich af of een zo belangrijke maatschappelijke functie afhankelijk moet zijn van zulke beperkte budgetten en zoveel vrijwilligers. In Zuid-Holland wordt een slinkend aantal professionele journalisten maar een groeiend aantal communicatieprofessionals waargenomen. Het op het eerste gezicht ruime aanbod kan niet verbloemen dat de kwaliteit vaak te wensen overlaat. De behoefte aan ondersteuning b.v. via redactiekracht, een mediacentrum of een journalistiek fonds wordt door de meeste ondervraagden in het onderzoek onderschreven. Door consumenten wordt nog steeds veel belang aan lokale media en lokaal nieuws gehecht, in een onderzoek rond de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 werd geconstateerd: “Het publiek van regionale en lokale media behoort tot de meest geïnteresseerde nieuwsconsumenten.

Burgers die nieuws consumeren, hebben meer vertrouwen in politiek; burgers die daarbij ook lokaal nieuws consumeren, zijn ook meer geïnteresseerd in de lokale politiek” (Stimuleringsfonds voor de Journalistiek, 2018). Minder verdieping Maar liefst 93% van de inwoners van de vier grote steden is geïnteresseerd in lokaal nieuws. (Kik, Medendorp & Ruigrok, 2019). Het mediagebruik in deze steden verschuift naar online en naar gratis nieuws. Bij hoogopgeleide jongeren tussen 16-35 jaar is het online gebruik 70%, terwijl nog maar 5% een krant leest. De onderzoekers constateren dat de groep die vooral online nieuws consumeert minder verdieping meekrijgt dan wie vooral naar de radio luistert, tv kijkt of de krant leest. In steeds meer gemeenten wordt de rol van de journalistiek marginaal. Onderzoeken van het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek (2015) bevestigen dit. Maar ook cijfers over de omvang van lokale en regionale redacties die de beroepsvereniging van journalisten bijhoudt, spreken volgens haar boekdelen. Bij regionale dagbladredacties werken 50% minder journalisten dan 20 jaar geleden, bij de huis-aan-huisbladen werkt bijna geen enkele journalist in dienstverband meer en de freelancers, die nu lokaal verslag doen, ontvangen daarvoor amateurtarieven.

In sommige grote steden in Nederland, zoals Almere, is überhaupt geen journalistieke redactie van redelijke omvang meer te vinden. Lokale politici hebben wel hun weg gevonden naar Twitter en Facebook, maar dat is geen vervanging voor onafhankelijke journalistieke informatie. Regionale omroepen berichten op gemeenteniveau alleen over grote incidenten, lokale omroepen ontstijgen slechts in enkele gemeenten het vrijwilligersniveau. Het ‘uitgeversverdienmodel’, dat met flinke advertentie-opbrengsten een ruim bezette regionale redactie garandeerde en goed gelezen kranten, is met de komst van internationale digitale spelers als Facebook en Google in de verdrukking gekomen. Gevolg is dat de burger vaak over een overvloed aan informatie beschikt, maar per saldo matig geïnformeerd achterblijft.

10

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Het lokale medialandschap Regionale dagbladen Bij NDP Nieuwsmedia zijn 19 regionale dagbladen aangesloten. De Belgische uitgevers Mediahuis en DPG beheersen de markt. De Noordelijke Dagblad Combinatie (NDC), eigenaar van Leeuwarder Courant, Dagblad van het Noorden en Friesch Dagblad staat op het punt overgenomen door het Belgische Mediahuis waardoor hun gezamenlijke marktaandeel tot zo’n 95% stijgt. Mediahuis is eigenaar van Noordhollands Dagblad, Leidsch Dagblad, Haarlems Dagblad en Gooi- en Eemlander (betrekken hun niet-landelijke nieuws van De Telegraaf en delen één hoofdredacteur) plus De Limburger. DGP is eigenaar van Het Parool en de voormalige Wegener-kranten De Gelderlander, Tubantia, De Stentor, BN De Stem, Brabants Dagblad, Eindhovens Dagblad en PZC die net als AD-edities UN, Rotterdams Dagblad, Haagsche Courant, De Dordtenaar, Amersfoortse Courant en het Groene Hart hun niet-landelijke nieuws van het AD krijgen. Daarnaast geeft de BDU de Barneveldse Krant uit. De printoplage van alle dagbladen daalde sinds 2000 met bijna 50% tot onder de 2 miljoen, ongeveer de helft is regionaal. Elke krant wordt door iets meer dan twee mensen gelezen. Tweederde van de lezers is ouder dan 50 jaar. Digitaal zit er meer muziek in het bereik, de verkoop van digitale kranten neemt toe, maar dat aandeel is bij regionale bladen bescheiden.

Het bezoek aan websites groeit, dagelijks bezoeken 1,1 miljoen mensen een website van een regionale krant, gemiddeld bezoeken gebruikers de website van de regionale krant twee à vier keer per maand. De exploitatie van regionale dagbladen is volgens publicaties van het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek minder florissant dan die van landelijke titels, hoewel er nog steeds positieve resultaten worden gerealiseerd. De totale redactiekosten in ons land voor de bij de NDP Nieuwsmedia aangesloten 28 dagbladen was in 2003 € 485 miljoen. Over 2018 is dit € 287 miljoen (Behrens & Brouwer, 2018). De daling van de redactiekosten suggereert volgens SEO dat de nieuwsredacties inkrimpen. Er is geen uitsplitsing voorhanden naar gemeenten of regio’s en ook niet naar aantal fte. Wat wel zeker is (landelijk en regionaal samen) dat het aantal redactionele fte’s is gedaald van 4.400 in 2003 naar ruwweg 2.800 in 2015 De sector kenmerkt zich in de afgelopen decennia door oplage-verlies, concentratie van uitgevers, samenvoeging van titels en edities, ontslagen en saneringen, een ouder worden lezersbestand en een zich moeizaam ontwikkelend digitaal businessmodel. Het digitale bereik neemt wel sterk toe. Nieuws- en huis-aan-huisbladen In Nederland worden ongeveer 400 lokale huis-aan-huisbladen uitgegeven.

Ruim 80% van de Nederlanders leest jaarlijks eenmaal of vaker zo’n blad, rond de 50% doet dat wekelijks. Oudere lezers domineren. In 2020 verschijnen in Nederland nog 26 betaalde lokale nieuwsbladen met een gezamenlijke oplage van 134.000. Het aantal betaalde nieuwsbladen is sinds de eeuwwisseling gehalveerd. De oplage van huis-aan-huisbladen zou thans zo’n 8 miljoen zijn, in 2010 was dat nog 14 miljoen. Bij huis-aan-huisbladen is het aantal titels en uitgevers sterk geslonken de afgelopen jaren door concentratie en samenwerking tussen uitgevers. Journalistiek is er fors gesaneerd. Er werken nu zo’n 4.000 mensen voor deze bladen, niet allemaal journalisten (afgezien van de 30.000 bezorgers). Regionale omroep Alle 12 provincies hebben een regionale omroep met radio, televisie en website. In Zuid-Holland zijn er twee. Het gemiddelde marktaandeel van regionale radio is in 2019 onder 10% gezakt. In noordelijke provincies is dat aandeel twee keer zo hoog, in de Randstad aanzienlijk lager. Het bereik van regionale televisie is ongeveer 30% (2019). Het marktaandeel van regionale radio daalt, net als het bereik van de tv. Digitaal zien ze het bereik stijgen. De sector heeft te maken gemaakt met bezuinigingen waardoor het personeelsbestand is afgenomen. Tussen 2007 en 2017 daalde dat met 20% tot bijna 1.200 fte.

De bekostiging door het Rijk aan de 13 regionale omroepen is thans ongeveer € 140 miljoen per jaar.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

Lokale omroep Eind 2019 waren er 243 lokale publieke omroepen die actief zijn in 342 gemeenten. De meeste gemeenten hebben een lokale omroep die uitzendt op radio en/of tv. Daarnaast is er vaak een website. Bij lokale omroepen werken zo’n 500 betaalde krachten en zijn 20.000 vrijwilligers actief. In 2014 werd voor het laatst een breed onderzoek gedaan naar het bereik van lokale omroepen. Ruim 20% van de bevolking zag minstens eens per week de lokale tv, 12% luisterde wekelijks weleens naar de lokale radio. Het weekbereik van de website lag op 14%. Op alle gebieden domineerden oudere gebruikers. Eind 2019 zijn 6 omroepen nader onderzocht die volgens de Stichting Nederlandse Lokale Publieke Omroepen/NLPO een lokaal toereikend media-aanbod aanboden. De gemiddelde cijfers van het weekbereik van deze 6 lokale publieke omroepen onder inwoners van 18 jaar en ouder zijn 25% overall, 15% televisie, 11% radio en 6% website. Lokale omroepen zijn zeer heterogeen, ook op het gebied van bereik. Dit hangt vaak samen met de professionaliteit van de betreffende lokale omroep, die voor een groot deel weer afhankelijk is van de, overigens sterk wisselende, bekostiging door de gemeenten. Het bereik varieert van bijna niets tot een weekbereik van zelfs wel 50% van de bevolking.

Ook qua gemeentelijke financiering zijn er grote verschillen, het ‘normbedrag’ van ± € 1,30 per huishouden wordt in veel gevallen wel gehaald. Daarnaast krijgen sommige omroepen extra geld, in sommige gevallen is dat gekoppeld aan een ‘prestatieverplichting’ dat wil zeggen een bepaald type activiteit. Ook zorgt de gemeente soms voor huisvesting, extra financiering op projecten of betaalt zij de omroep voor het streamen van raadsvergaderingen. Het grootste probleem van de lokale omroep is de financiële gezondheid. De financiële gezondheid bij tweederde van de lokale omroepen laat in ieder geval al sinds 2011 te wensen over (tot nu toe zijn drie evaluaties door het Commissariaat voor de Media gedaan, alle drie met dezelfde conclusie). Niet-landelijke commerciële radio Er zijn 12 niet-landelijke commerciële radio-omroepen. Zij moeten tussen 7.00 en 19.00 uur voor 10% ‘regiogericht’ zijn. In het recente rapport ‘Naar een toekomstbestendig beleid voor commerciële radio’ van het Adviescollege Verdeling Frequentieruimte wordt het kabinet geadviseerd om de eis van regiogerichtheid bij een nieuwe verdeling van frequenties, vooralsnog gepland per 1 september 2022, te laten vervallen.

Een van de twee brancheorganisaties, de Kleine Regionale Commerciële Omroepen/KRCO, is van oordeel is dat meer (kleinere/lokale) commerciële radio-omroepen zouden moeten worden toegelaten: de nieuwe digitale uitzendtechniek DAB+ kan hiervoor mogelijkheden bieden. Naar eigen zeggen luisteren wekelijks 1,6 miljoen mensen naar één of meer niet-landelijke commerciële radiostations. Hyperlocals Bij hyperlocals is vrijwel elke titel op een eigen manier georganiseerd en gefinancierd. De soort ‘output’ (artikelen, video, audio), de onderwerpkeuze, de publicatie-frequentie en de hoeveelheid nieuws verschillen sterk per medium. Ook de journalistieke kwaliteit verschilt enorm. Deze platformen kunnen geen mediawettelijke aanspraak maken op een gemeentelijke bekostiging zoals lokale omroep. Voorbeelden zijn Sliedrecht24.nl, Borneboeit.nl (onlangs omgezet in lokale omroep), Alphens.nl, DUIC.nl (Utrecht), De Westkrant (Amsterdam), GIC (Groningen), Wâldnet (Friesland), Liwwadders (Leeuwarden), Tilburg.com en BredaVandaag.nl. Ook zijn er ‘ketens’ zoals nieuws.nl met diverse edities actief. Onderzoek binnen deze sector ontbreekt grotendeels, ook is er geen brancheorganisatie voor deze lokale mediavorm.

In een onderzoek uit 2012 werd in bijna de helft van de Nederlandse gemeenten een hyperlocal aangetroffen die regelmatig eigen nieuws bracht, daarnaast waren er veel aggregatie-sites waarop nieuws van andere media te vinden was en sites die zich bijvoorbeeld tot 112-nieuws beperkten. In een vervolgonderzoek uit 2015 werd duidelijk dat een deel was gestopt of was omgezet in een aggregatie- of 112-site. Ook waren er sites bijgekomen. De sector lijkt kwetsbaar en daardoor weinig stabiel.

12

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

RESUMÉ

Huidige situatie

Ontwikkeling sinds 2000

Toekomst

Regionale dagbladen

Vrijwel overal aanwezig, oudere doelgroep, stijgend online gebruik

Daling oplage, minder journalisten, concentratie

Digitaal verdienmodel in ontwikkeling

Huis-aan-huisbladen

Vrijwel overal aanwezig, bereik met name bij oudere doelgroep

Sterke concentratie en sanering van titels, daling oplage

Financieel in zwaar weer

Nieuwsbladen (betaald)

In minder dan 10% van gemeenten

Sterke daling aantal titels en oplage

Onzeker

Regionale omroep

Overal aanwezig, bereik tv en radio daalt (oudere doelgroep), online stijgt

Bezuinigingen, samenwerking Samenwerking met lokale en minder journalisten omroep onderzocht

Lokale omroep

95% gemeenten (radio, vaak tv, web), oudere doelgroep, heterogeen

Voorzichtige streekvorming

Groot deel verkeert in financiële problemen

Hyperlocals

Overal aanwezig, ‘aggregatie/112’ overheerst, heterogeen

Beweeglijk: veel sluitingen en nieuwe titels

Kwetsbaar en instabiel model

Het ‘falen’ van de lokale markt en de lokale overheid Het team is van oordeel dat de toekomst van de onafhankelijke professionele lokale journalistiek en media onder druk staat. Oorzaken van de problemen zijn het teruglopen van de lokale advertentiemarkt, het afkalvende abonneebestand, de geringe bereidheid om voor lokaal (digitaal) nieuws te betalen en de daaruit voortkomende financiële problemen en bezuinigingen bij lokale media. Daarnaast lijkt het erop dat de gemeentelijke overheid minder (communicatie)budget bij lokale media besteedt. Op grond van diverse onderzoeken die de laatste jaren over de situatie van lokale media zijn verschenen kunnen de volgende conclusies getrokken worden: De markt 1. Met name in kleinere gemeenten blijkt de journalistieke aandacht voor de lokale politiek beperkt en zijn er te weinig journalisten. 2. In grotere gemeenten bestaat wel grotere pluriformiteit. De journalistieke ‘functies’ zijn echter ten dele vervuld en het aanbod is vaak van onvoldoende kwaliteit. 3. Er is bij burgers beslist interesse voor lokaal nieuws, maar de bereidheid ervoor te betalen is beperkt en neemt af. 4. Internationale mediaconcerns domineren het medialandschap, zowel op het gebied van aandacht van burgers (sociale media) als bij de strijd om de adverteerder. 5. Door dalende inkomsten en bezuinigingen bij commerciële media zijn bij veel journalisten afgevloeid.

De gemeente 6. Het gemeentelijke mediabeleid is veelal slechts gericht op de lokale publieke omroep. 7. Er zijn aanwijzingen dat gemeenten minder advertentieruimte voor gemeenteberichten inkopen bij lokale media (huis-aan-huisbladen); in 2021 vervalt die verplichting door de invoering van de Wet elektronische publicaties. Of en hoe media in het nieuwe gemeentelijke beleid worden meegenomen is onduidelijk. 8. Gemeenten verwarren mediabeleid met communicatiebeleid, aan dat laatste wordt veel gemeentelijk geld besteed, aan het eerste niet. 9. Sommige lokale overheden bekostigen incidentele ingrepen en experimenten ten behoeve van de media, maar structurele oplossingen ontbreken veelal.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13

3 Het gemeentelijke communicatiebeleid Er moet onderscheid gemaakt worden tussen gemeentelijk communicatie- en media-beleid, gemeenten moeten zich van dat onderscheid bewust zijn en dat beleid ook expliciet maken. Daarnaast heeft de gemeente een eigen verantwoordelijkheid voor de instandhouding van het stelsel van de lokale democratie en kan daartoe verschillende instrumenten inzetten.

Wachten kan niet meer Het motto van het Expertiseteam Vitalisering Lokale Journalistiek voor gemeenten op dit moment is: ‘Wachten kan niet meer’. De toekomst van de lokale journalistiek en media staat onder druk. Er is duidelijk sprake van verschraling. Niet alleen de lokale markt speelt hierbij een rol, ook de lokale overheid zelf heeft invloed op het functioneren van lokale media. Zo zijn er taken van de rijksoverheid naar de lokale overheid overgeheveld waardoor journalistiek op lokaal niveau eveneens meer op haar bordje krijgt. Ook de nieuwe wettelijke regeling ten aanzien van gemeentelijke bekendmakingen zal aanleiding geven tot meer interactie met de samenleving, waarbij de journalistiek een belangrijke rol kan vervullen. Onafhankelijke professionele journalistiek is dus meer dan ooit noodzakelijk voor de lokale democratie, niet alleen vanwege de vaak genoemd ‘waakhond- en controlefunctie’ maar ook door participatie te stimuleren en sociale cohesie te bevorderen. Journalistiek onderscheidt zich fundamenteel van overheidscommunicatie, haar taak bestaat uit onafhankelijk en professioneel informeren, controleren, onderzoeken en verbinden. Niet zomaar doorgeefluik zijn van 112-nieuws of persberichten, maar een wezenlijke rol spelen in politiek en maatschappij. Dat wil niet zeggen dat het communicatiebeleid van de gemeente geen rol zou kunnen spelen bij het ‘media’-beleid.

Journalistiek en overheidscommunicatie Het spanningsveld tussen journalistiek en communicatie is een onderwerp van terugkerende discussies. Bij het duidelijk maken van het onderscheid zouden de volgende vragen aan het gemeentelijke apparaat/het gemeentebestuur een rol kunnen spelen. 1. Wordt het onderscheid tussen onafhankelijke journalistiek en gemeentelijke communicatie voldoende duidelijk gemaakt? 2. Welk deel van het gemeentelijke budget gaat naar onafhankelijke professionele journalistiek? Denk daarbij aan de basisbekostiging van de publieke omroep, subsidies, media-fondsen of andere vormen van steunverlening. Hoe heeft dit budget zich de afgelopen jaren ontwikkeld? 3. Hoe heeft het gemeentelijke communicatiebudget zich de afgelopen jaren ontwikkeld? 4. In hoeverre worden onafhankelijke media(kanalen) gebruikt voor de gemeentelijke communicatie? Denk bijvoorbeeld aan advertenties, bekendmakingen en beleidsondersteuning door middel van publiciteit. 5. Welke criteria worden toegepast bij het toekennen van licenties voor het plaatsen van gemeentelijke communicatie? Gaat de nieuwe Wet elektronische publicaties daarin verandering brengen? 6. Is er qua financiën en mogelijkheden een gelijk of ongelijk speelveld tussen eigen communicatie en onafhankelijke journalistiek van buiten? 7.

En tot slot: Is er vanuit de gemeente een gezonde beleidsmatige en financiële basis voor onafhankelijke professionele lokale journalistiek/media?

14

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Gemeentelijk communicatiebudget Over de omvang van budgetten bestaan geen actuele cijfers. Prenger e.a. (2011) kwamen destijds zij op een voorlopige becijfering van 2.712 fte gemeentelijke communicatie-medewerkers. Voorzichtig begroot op € 50.000,- per fte betekent dit een bedrag van € 135 miljoen per jaar. Er zijn geen gegevens over de extra kosten voor inhuur van derden. Gemeenten geven naar schatting € 16,5 miljoen per jaar uit voor het plaatsen van bekendmakingen, mededelingen en kennisgevingen van (voorgenomen) besluiten. Onbekend is hoeveel zij daarnaast uitgeven aan het plaatsen van personeelsadvertenties in de media binnen hun gebied.

De rol van de gemeente Gemeenten hebben een eigen verantwoordelijkheid voor de instandhouding van het stelsel van de lokale democratie. De zorg voor onafhankelijke journalistiek hangt hier direct mee samen. Zij hebben bovendien heel veel taken erbij gekregen, die inwoners direct raken en waarmee miljarden extra geld gemoeid zijn. Dat bevestigt meer dan ooit het belang van de lokale overheden zelf, maar ook de betekenis van de lokale media. Journalistiek van buiten het gemeentelijke apparaat heeft als grootste voordeel boven communicatie vanuit de gemeente zelf, dat de inwoners de informatie als geloofwaardiger ervaren, wanneer de afzender onafhankelijk is. Toch zijn er in de praktijk wel de nodige hobbels om deze kwaliteit door de gemeente in te laten zetten. Naast de verplichte basisbekostiging van de lokale publieke omroep, waarmee dit medium met professionele beginselen onafhankelijk ‘content’ (Informatie, Cultuur, Educatie) maakt toegesneden op de eigen gemeenschap, heeft de lokale overheid meer mogelijkheden tot haar beschikking. Zo kan er sprake zijn van een gemeentelijke doelfinanciering door het kopen van reclamezendtijd of advertentieruimte, een opdrachtverlening in de vorm van een coproductie of voor het vastleggen van vergaderingen en evenementen (zie voor uitwerking H 5).

De journalistieke onafhankelijkheid kan tot gevolg hebben dat het moeilijk is om een activiteit ten behoeve van de gemeente in een ‘opdracht’ te zien, wat wel noodzakelijk is om de betaling van de geleverde producten en diensten te organiseren. Van een bepalende of controlerende rol van de gemeente als opdrachtgever kan geen sprake zijn. Eigenlijk wordt deze dus meer facilitator van het journalistieke proces en niet opdrachtgever in engere zin. De gemeente heeft naar het oordeel van het Expertiseteam als taak om de journalistiek te verankeren in de lokale samenleving en om deze te faciliteren, financieel en anderszins. Dat betekent niet dat er getornd kan worden aan de onafhankelijkheid. Om de kwaliteit en afspraken toch te toetsen kan een gemeente echter wel externe neutrale en objectieve organen zoals een Raad van Toezicht in het leven roepen of inschakelen. Het Programma Beleidbepalend Orgaan is een wettelijke vorm daarvan binnen de lokale publieke omroep. Het veelal ongeschreven media- en communicatiebeleid van een gemeente bevat vaak de onderstaande onderdelen. Belangrijk is vooral om het beleid expliciet te maken en het verschil tussen beide zichtbaar te laten zijn.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

Communicatiebeleid Communicatie(afdeling) • Omvang (fte) • Kanalen (print, website, sociale media) • Inhuur of extern • Plaatsingsbeleid advertenties o.a. vacatures Publicatiebeleid (welke media) • Gemeentelijke bekendmakingen, gemeentenieuws of info-pagina • Eigen gemeentelijke kanalen Beleidscommunicatie • Visies/doelstellingen bv. stads- en wijkgesprekken • Rol/taken portefeuillehouder bv. spreekuur • Beleidsnota bv. inspraak en openbaarheid • Praktijk/activiteiten bv. persgesprek, conferentie • (Raads)vergaderingen bv. streamen en terugzien

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

4 Grondslagen voor een gemeentelijk mediabeleid Breng als gemeente het eigen medialandschap in kaart. Wat zijn de sterke en zwakke punten en hoe ontwikkelt het landschap zich? Formuleer uitgangspunten over hoe de positie van de onafhankelijke journalistiek gezien wordt. Het Expertiseteam stelt voor dat als een merit good te beschouwen.

Faciliteer onafhankelijke lokale media Het media- en communicatiebeleid van gemeenten is niet altijd expliciet geformuleerd, maar dat betekent niet dat het er niet is. Gemeenten hebben naast een eigen communicatie-afdeling en de inhuur van externen bijvoorbeeld ook budget voor het publiceren van bekendmakingen in onafhankelijke media, bekostigen de lokale publieke omroep en faciliteren de journalistiek in de raadszaal en bij informatieverzoeken vanuit de media. Deze handreiking gaat niet over het communicatiebeleid van de gemeente. Dat is een verantwoordelijkheid, die juist geheel los hoort te staan van de ambities op het terrein van het lokale mediabeleid. Dit laatste faciliteert de onafhankelijke informerende, controlerende en verbindende rol van lokale media en dus juist niet de boodschappen, die de gemeente zelf wil verspreiden. Met behulp van deze handreiking kunnen gemeenten hun vaak impliciete beleid expliciet maken: hoe ziet het lokale medialandschap eruit en wat zijn de ontwikkelingen plús welke middelen heeft de gemeente tot haar beschikking en hoe worden ze ingezet?

Lokale media-benchmark Wat heeft een gemeente ‘nodig’ in termen van media en professionele journalistiek? Bij hoeveel media en hoeveel journalisten kan je zeggen dat het ‘adequaat’ coveren van wat in de gemeente speelt, kansrijk is? Een antwoord is om drie redenen lastig: • Zelfs als je een ‘aantal’ zou vinden, zegt dat nog weinig over de kwaliteit, het gaat om ‘voorwaardes’ die de kans op die adequate berichtgeving aannemelijk maken; • De omvang van de gemeente verschilt enorm – van minder dan 1.000 op de Waddeneilanden tot ruim 800.000 voor Amsterdam – één model voor die diversiteit is onmogelijk. Nederland kent ruim 350 gemeenten; • Vanuit de gemeente is een benchmark wellicht relevant, media zien echter in veel gevallen niet de gemeente maar de streek als relevant gebied. • De NDP (dagbladen) heeft Nederland verdeeld in bijna 80 ‘nodale’ gebieden waar dagbladedities zich in veel gevallen op richten. • Huis-aan-huisbladen en betaalde nieuwbladen richten zich in de meeste gevallen tot één of hooguit enkele gemeenten. • Regionale omroepen bestrijken een provincie (Zuid-Holland kent twee regionale omroepen, een aantal kent streekedities). • De NLPO heeft voor lokale publieke omroepen zo’n 80 streken geïdentificeerd maar dat is in de praktijk nog niet gerealiseerd, de kleinste eenheid is de gemeente. In sommige streken is een niet-landelijke commerciële omroep actief.

• Hyperlocals (online) bestrijken één of enkele gemeenten (soms een wijk). De meeste gemeenten kennen deze vijf vormen, met enkele aantekeningen: Friese gemeenten hebben twee dagbladen, Almere en een paar gemeenten rond Amsterdam hebben geen regionaal dagblad, 95% van de

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17

gemeenten heeft een lokale omroep, in zo’n 30 gemeenten is een betaald nieuwsblad en hyperlocals zijn niet overal maar in sommige gemeenten zijn er meer dan één, dat laatste geldt ook voor huis-aan-huisbladen. Bij dagbladen, regionale omroepen en huis-aan-huisbladen werken over het algemeen professionele journalisten. Bij lokale omroepen en hyperlocals is dat niet altijd het geval. Alleen bij dagbladen en regionale omroepen is sprake van een omvangrijke redactie. Als we uitgaan van die vijf mediavormen, kan er op het niveau van gemeente wel iets gezegd worden over een ‘norm’. Gewenste situatie in kleinere gemeenten. Als al die vormen aanwezig zijn (en soms met meer titels) zouden zelfs in kleine gemeenten zo’n vijf journalisten minstens parttime het reilen en zeilen in de gaten houden. Minimaal zou dat om een dag per week moeten gaan, in totaal 1 fte voor een kleine gemeente van bijvoorbeeld 10.000 inwoners (er zijn slechts 16 gemeenten kleiner). Bij grotere gemeenten is dat meer. • Voor lokale publieke omroepen stelt de NPLO dat er in een gebied/streek van zo’n 225.000 inwoners 5 fte professionele journalisten − oftewel 400 fte voor geheel Nederland − nodig zijn (op een totale staf van 9 fte). In de praktijk wordt dit overigens lang niet overal gerealiseerd.

De NLPO meldt zelf dat het nu om 500 betaalde krachten gaat (die dus niet allemaal journalist zijn en ook niet allemaal fulltime werken). • Regionale omroepen hadden in 2019 1.200 fte in dienst, dat zijn niet allemaal journalisten. Omdat zij wisselend inzetten op lokale informatie kan het bovendien niet een op een naar individuele gemeenten of streken omgerekend worden. Per gebied van 225.000 inwoners zou dat overigens neerkomen op 15 fte per gebied. • Ook regionale dagbladedities hebben in veel gevallen een behoorlijke omvang, wat niet verwonderlijk is: daar moet dagelijks een krant met eigen nieuws worden gemaakt. Zoals gemeld is er 2.800 fte redactie bij landelijke én regionale dagbladen samen, de onderverdeling is echter niet bekend. Bij een gemeente van die omvang zouden de drie bovengenoemde media dagelijks nieuws over de gemeente en de lokale politiek moeten bevatten. Nieuws- en huis-aan-huisbladen hebben een wekelijkse frequentie. Bij een dergelijke omvang gaat het niet meer om parttimers maar om fulltime-krachten en niet om vrijwilligers maar om professionals.

Quick scan lokaal medialandschap In het verleden is diverse keren onderzoek gedaan naar lokale medialandschappen ten aanzien van kanalen, inhoud en/of bereik. Inzicht in de eigen specifieke lokale situatie is noodzakelijk met het oog op gemeentelijk beleid (zie ook bijlage 1). Een inventarisatie van kanalen op gemeenteniveau is de eenvoudigste opgave: ‘relatief eenvoudig’, bij een eerdere inventarisatie werd een gemiddelde van bijna 30 kanalen per gemeente vastgesteld. De vormen staan in onderstaande tabel: vijf ‘hoofdvormen’ waarbij veel merken op meerdere kanalen opereren. Facebook-groepen blijven buiten beschouwing.

18

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inventarisatie kanalen lokaal medialandschap1 Print Dag

Omroep Week

14dgs/mnd

Radio

Digitaal/Online Tv

Website van…

Social*

1. Regionaal dagblad

Idem

Idem

2. a. Huis-aan-huisblad of betaald nieuwsblad (freq.); Eventueel ook: 2. b. Wijkkrant/doelgroepenblad

Idem

Idem

3. Regionale Omroep

Idem (editie?)

Idem

4. Lokale Omroep

Idem

Idem

5. Hyperlocal

Idem

* Facebook, Twitter, YouTube, Instagram, Nieuwsbrief

Als het gaat om inhoud te inventariseren wordt vaak gekeken naar de frequentie (hoe vaak wordt nieuws geplaatst), de genres/thema’s (nieuws, 112, sport, uitgaan) en de ‘originaliteit’ (bevat een site bijvoorbeeld alleen maar ‘doorgeplaatste’ stukken van andere media of ook eigen nieuws, of worden er alleen maar persberichten doorgeplaatst). Ook belangrijk is of media een redactiestatuut hebben dat de onafhankelijkheid waarborgt. Het bereik wordt voor dagbladen, huis-aan-huisbladen en regionale omroep landelijk onderzocht. Actuele gegevens over lezers, kijkers, luisteraars, gebruikers van websites en social media kunnen bij mediaorganisaties worden opgevraagd. Soms heeft de gemeente een eigen panel. De waardering kan bevraagd worden bij gebruikers en/of stakeholders, mede met het oog op hun wensen voor een toekomstig media-aanbod en -beleid.

Onafhankelijke journalistiek als merit good in een divers medialandschap Onafhankelijke professionele journalistiek heeft een prijs die zich niet altijd laat vertalen in een verdienmodel. Om deze praktische reden maar ook om principiële redenen is het voor gemeenten raadzaam om journalistiek als merit good ofwel een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB) te beschouwen (zie ook bijlage 4). Het mediabeleid wordt dan niet beperkt tot de wettelijk verplichte bekostiging van de publieke omroep. Typerend voor merit goods is dat zij zich deels aan de mechanismen van vraag en aanbod onttrekken. Zij worden door de overheid bekostigd vanwege hun maatschappelijke waarde. De onderliggende motivatie is niet van economische aard, maar is een politieke keuze en bevat een normatief idee over hoe een ‘goede samenleving’ ingericht moet zijn. Van journalistiek en media wordt in dat kader verwacht dat ze toegankelijk en inclusief zijn, participatie stimuleren, onafhankelijk opereren, verifieerbaar en betrouwbaarheid nieuws brengen en als geheel een pluriform en divers aanbod garanderen.

Uit een inventarisatie van 10 onderzoeken elders in de wereld (De Jong & Koetsenruijter, 2019) blijken diverse positieve gevolgen van media binnen de gemeente en de lokale samenleving: media zorgen ervoor dat burgers beter op de hoogte zijn van de lokale politiek, meer geneigd zijn om zich hiermee bezig te houden en te gaan stemmen, zij maken volksvertegenwoordigers responsiever en efficiënter, media bevorderen participatie in het publieke leven, gemeenschapsgevoel en daarbij behorende sociale netwerken, zij vergroten maatschappelijke betrokkenheid en leiden tot meer sociaal kapitaal bij burgers, media maken steden financieel gezonder en reduceren corruptie. Financiële regelingen ten gunste van de lokale journalistiek zouden in principe zo breed mogelijk inzetbaar

1

De niet-landelijke commerciële omroep is in dit overzicht buiten beschouwing gelaten. Deze vorm heeft slechts een minimale inhoudelijke regionale ‘nieuws-eis’ (zie H 2).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

19

moeten zijn: ook private media, die voldoen aan een aantal basisvoorwaarden (gericht op breed publiek, fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden, werkend volgens de journalistieke code, met een redactiestatuut en eigen redactie) moeten er een beroep op kunnen doen. Om lokaal media-aanbod vooruit te helpen hoeft er niet altijd gewerkt te worden met een organisatie. Ook hoeft er niet altijd een volledige omroepzender of geprint medium in de lucht gehouden of een compleet nieuw kanaal gemaakt te worden. Er zijn ook onder-nemende en kwalitatieve journalistieke freelancers die goede ideeën hebben voor projecten en zelf de publicatie kunnen regelen via bestaande kanalen. Een daarbij door hen te gebruiken bestaand kanaal of medium kan een publicatie-garantie en ook een kwaliteitsgarantie afgeven. Of een freelancer kan zelf via andere vormen van samenwerking in de gemeente publiek bereiken. Sta als gemeente ook open voor dit soort particuliere initiatieven.

Burgerjournalistiek Burgers die zelf gebeurtenissen in hun omgeving vastleggen in beeld of in tekst worden ook wel burgerjournalisten genoemd. Deze term kan verwarrend zijn, het gaat hier namelijk niet om onafhankelijke journalisten. Ze werken niet voor een journalistieke organisatie, en trekken zich in veel gevallen weinig aan van professionele normen en afspraken zoals het verifiëren van informatie en het toepassen van hoor- en wederhoor. Dit betekent niet dat het niet van toegevoegde waarde kan zijn voor het medialandschap, maar het is geen vervanging voor de noodzakelijke en structurele taak ten behoeve van democratie en samenleving die de lokale professionele journalistiek op zich neemt. Is meer burgerparticipatie in de gemeente gewenst? Grijp dan als lokale overheid niet direct naar burgerjournalistiek. Dit zijn twee verschillende zaken. Burgerjournalistiek is geen garantie voor succesvolle burgerparticipatie.

Een lokaal mediabeleid De aanbeveling van het Expertiseteam is dan ook eerst een eigen breed mediabeleid te ontwikkelen, d.w.z. onafhankelijk van gemeentelijk communicatiebeleid. Weeg daarna af welke vorm van ondersteuning voor de journalistiek gewenst is. Vaak is het mediabeleid ondergebracht bij de gemeentebestuurder die communicatie of representatie in portefeuille heeft. Ook wordt het beleid ondergebracht bij cultuur en wordt een mediaorganisatie vervolgens als een culturele voorziening in de gemeente beschouwd. Bij de toedeling van portefeuilles zou meer mogen doorklinken dat mediabeleid wezenlijk is in het kader van de gemeentelijke zorg voor een gezond functioneren van de lokale democratie. In een gemeentelijk mediabeleid kan een visie op de gewenste type inhoud en te bereiken gebieden en doelgroepen worden opgenomen. Terughoudendheid is hier op z’n plaats, de Mediawet sluit bemoeienis met de inhoud nadrukkelijk uit. Neem als gemeente geen eigen journalisten in dienst en vermijd directe aansturing. Essentieel is de beantwoording van de volgende vragen. Hoe pluriform is het huidige media-aanbod? Is er een aanbod van onafhankelijke professionele journalistiek met diverse typen inhoud en op verschillende kanalen? Is er garantie voor de toegang van alle burgers tot deze uitingsvormen?

20

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5 Het gemeentelijke mediabeleid in de praktijk In de praktijk heeft de gemeente een aantal mogelijkheden om het geformuleerde mediabeleid in praktijk te brengen, variërend van bekostigen van de lokale publieke omroep tot het instellen van een eigen mediafonds. Concreet gaat het om de bekostiging van de lokale omroep, doelfinanciering, advertentiebeleid, gemeentelijke bekendmakingen, een redactiekracht-model, de instelling van regionale mediacentra, mediafondsen, het stimuleren van innovatie, het creëren van en plek voor debat en educatie en het nadenken over de portefeuilleverdeling. Daarnaast kunnen randvoorwaarden voor het beleid worden vastgesteld.

Bekostiging lokale omroep De bekostiging van de lokale publieke omroep is een verplichting vanuit de Mediawet waardoor de afhankelijkheid van advertentie-inkomsten beperkt wordt en de continuïteit wordt gegarandeerd. Bij de aanvraag bij de nieuwe licentieperiode moeten er gelijke kansen aan alle gegadigden worden geboden via een open oproep voor en een pitch door alle kandidaten. De gemeente heeft de mogelijkheid voor een onafhankelijke midterm review tijdens de vijfjaren periode van de aanwijzing als lokale omroep. De bekostiging van de lokale omroep verloopt via het Gemeentefonds. De bijdrage van het Rijk is via een richtsnoer geoormerkt en bedraagt ongeveer € 10 miljoen per jaar oftewel € 1,30 per huishouden (in 2020 € 1,34). Gemeenten gaven volgens het Commissariaat in de periode 2016 tot en met 2018 jaarlijks € 6,5 miljoen extra in directe vorm en een onbekend extra bedrag in indirecte vorm aan huisvesting en faciliteiten2. Vooral kleinere gemeenten hebben moeite een publieke omroep op voldoende niveau duurzaam te bekostigen. Streekvorming, waarbij meerdere lokale omroepen samengaan of samenwerken met een gezamenlijke licentie, biedt een deel van de oplossing. Ook samenwerking tussen organisaties is mogelijk, bijvoorbeeld qua huisvesting en/of op het gebied van activiteiten. Inhoudelijk kan dat met een regionale publieke omroep of private mediapartijen.

Binnen de gemeente is samenwerking mogelijk met bijvoorbeeld de openbare bibliotheek of Mbo- of Hbo-opleidingen. Het richtsnoer voor de bekostiging is geen verplichting. Vrijwel alle gemeenten bekostigen minstens met het door de VNG op aanraden van het Rijk voorgestelde bedrag, in een enkel geval wordt minder uitgekeerd. Afwijkingen naar boven komen vaker voor. Als daar geen verplichtingen aan verbonden zijn is er sprake van reguliere bekostiging, als dat wel het geval is, spreken we van doelfinanciering.

Doelfinanciering Naast de verplichte basisbekostiging heeft de lokale overheid meer mogelijkheden tot haar beschikking. Een gemeentelijke doelfinanciering kan verschillende vormen aannemen. • Het kan gaan om een vorm van coproductie tussen de gemeente en een medium waarbij het medium programma’s of items maakt over specifieke thema’s in opdracht van (en betaald door) de gemeente. • Een medium kan ook (mede) functioneren als een productiehuis en opdrachten van de gemeente uitvoeren voor bijvoorbeeld video’s maken of campagnes ontwikkelen die de gemeente zelf verspreidt. • Daarnaast zijn er specifieke opdrachtverleningen zoals het vastleggen en streamen van vergaderingen en evenementen.

2

Volgens het CBS gaven gemeenten in 2017 € 18,6 en in 2019 € 19,9 miljoen in totaal uit aan lokale omroep en pers: onder aftrek van het gemeentegeld voor de publieke omroepen zou dus een bedrag van € 2,1 in 2017 tot € 3,4 miljoen in 2019 naar ‘andere media’ gaan.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

21

Dergelijke opdrachtverleningen kennen twee vormen. In sommige gevallen is het opgenomen als een ‘prestatieafspraak’ bij de verhoging van de richtsnoer-bijdrage. In andere gevallen worden hier aparte afspraken voor gemaakt.

Advertentiebeleid Gemeenten kopen reclamezendtijd of advertentieruimte in om bijvoorbeeld campagnes onder de aandacht te brengen, personeel te zoeken, participatie te bevorderen of op een andere manier hun eigen beleid uit te dragen. Ofschoon dat strikt gesproken geen ‘mediabeleid’ is, functioneert het in de praktijk vaak wel zo: het medium dat deze opdrachten binnenhaalt profiteert hiervan. Stimuleer een actief advertentiebestedingsbeleid vanuit de gemeentelijke overheid, zodat overheidsinformatie via ingekochte (digitale) ruimte in diverse onafhankelijke (lokale) media bij de burger terecht komt. Dit geldt ook voor het plaatsen van vacatures.

Gemeentelijke bekendmakingen Vanaf medio 2021 ontstaat een geheel nieuwe situatie bij het publiceren van gemeentelijke bekendmakingen door de Wet elektronische publicaties. Gemeenten zouden in principe alles zelf kunnen publiceren en daardoor budget vrijspelen. Het Expertiseteam vindt dat dit geld ook gebruikt kan worden om onafhankelijke journalistiek en media te steunen, zij zouden o.a. een rol kunnen spelen bij de publicatie van bekendmakingen en de participatie daaromheen kunnen stimuleren.

Lokale redactiekracht Bij een redactiekracht-scenario wordt structureel arbeidskracht aan redacties toegekend. In samenwerkingsconstructies van lokale en regionale omroepen wordt dit model al gebruikt terwijl een pilot van het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek eveneens een soortgelijke constructie kent. Ook is het mogelijk om per gemeente één extra redactiekracht toe te wijzen. Deze zou dan bij de grootste redactie terecht moeten komen, omdat die de meeste overlevingskracht heeft. In Nederland wordt dit model dus wel toegepast maar niet door gemeenten zelf.

Regionaal mediacentrum Een mediacentrum is een journalistieke hub die eveneens voorziet in opleiding en een platform vormt voor samenwerking. Het woord ‘centrum’ suggereert dat iedereen op een centrale plaats werkt, dat is echter niet noodzakelijk: de medewerkers kunnen lokaal opereren, maar voor overleg en cursussen op een centrale plaats bij elkaar komen. Innovatie van producten en diensten is vaak een van de doelen. In het centrum kunnen bijvoorbeeld halffabricaten worden geproduceerd die voor nieuwsmedia aldaar vrij te gebruiken zijn. De journalist in het mediacentrum vult dus niet de krant of het tv-kanaal, maar een database met redactionele content, waardoor een scheiding van inhoud en uitingsvorm ontstaat. Het is als het ware een regionaal persbureau. Door inhoud en lay-out te scheiden, kan de content vervolgens geschikt gemaakt worden voor cross- en multimediale publicatie. Bij actuele content zijn halffabricaten vaak niet echt nodig terwijl bij verdiepende content journalistieke organisaties bij voorkeur liever hun eigen verhaal vertellen. Daarom was het werken met halffabricaten in Twente niet echt succesvol. Het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek coördineert vier regionale mediacentra die opereren met cofinanciering van dit fonds (regeling Regionale journalistieke samenwerking). Evaluaties en lessons learned van