1. Bijlage 1 bij VNG met Ledenbrief over nieuwe model verordening jeugdhulp (816100).pdf

Op grond van deze bepaling moet het college in aanvulling op het onderzoek overeenkomstig artikel 8.1.3, van de wet ook periodiek, al dan niet steekproefsgewijs onderzoeken of de verstrekte pgb’s worden gebruikt, respectievelijk besteed ten behoeve van het doel waarvoor ze zijn verstrekt en of de besteding op een rechtmatige manier gebeurt. Een onderzoek kan zowel betrekking hebben op het handelen van de jeugdige, de ouders of een pgb-houder, als op de ondersteuningsverlening door een aanbieder. Het onderzoek kan onder meer bestaan uit: dossieronderzoek, bezoek aan de jeugdige of de ouders, bezoek aan de locatie waar de jeugdige of de ouders ondersteuning krijgen en gesprekken met de aanbieder.26 Artikel 26. Overige maatregelen ter voorkoming oneigenlijk gebruik, misbruik en niet gebruik Deze bepaling bevat diverse overige maatregelen die het college – in aanvulling op de hiervoor geregelde bevoegdheden – kan nemen ter voorkomen van oneigenlijk gebruik, misbruik en niet gebruik. Derde lid: Gemeenten kunnen ervoor kiezen een meldpunt in te richten waar signalen over oneigenlijk gebruik en fraude kunnen worden gemeld. Gemeenteraden kunnen in de verordening de colleges opdracht geven om dit meldpunt in te richten. Het facultatieve derde lid voorziet hier in. HOOFDSTUK 7.

AFSTEMMING MET ANDERE VOORZIENINGEN Algemeen In dit hoofdstuk worden in de verordening zoveel als mogelijk uitgangspunten geformuleerd voor een afbakening van de verplichtingen van de gemeenten op grond van de wet ten opzichte van aanspraken van jeugdigen en hun ouders op grond van andere wet- en regelgeving. Deze uitgangspunten sluiten aan op de afbakening die is opgenomen in de wet zelf (artikel 1.2, van de wet). Als de verordening méér omvat dan op basis van de wet noodzakelijk is, creëert de gemeente daarmee voorzieningen die voorbijgaan aan de hier beschreven wettelijke afbakening. Bij wijze van voorbeeld: als de gemeente in haar verordening opneemt dat zij per definitie hulphonden als voorziening inzet, waarvan nu nog niet zeker is dat deze ook werkelijk een voorziening jeugdhulp kúnnen zijn, dan creëert zij die voorziening zelf en kunnen jeugdigen er aanspraak op maken als zij voldoen aan in de verordening genoemde voorwaarden.

25 Kamerstukken II, 2013/14, 33 684, nr. 11, p17. 26 CRvB 24 februari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:448.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17/22

Artikel 27. Voorliggende voorzieningen Dit artikel bevat een algemene afbakeningsbepaling die regelt dat er geen aanspraak bestaat op jeugdhulp als er voorliggende voorzieningen zijn op basis van de Wlz, Zorgverzekeringswet, Beginselenwet Justitiële Jeugdinrichtingen, Wmo 2015 of andere wettelijke bepalingen. Het artikel sluit aan bij artikel 1.2, van de wet. Vierde lid: In het vierde, facultatieve lid wordt de optie meegegeven dat bij een verwijzing naar de Wlz cliëntondersteuning wordt ingeschakeld. Deze cliëntondersteuner kan ouders ondersteunen in het acceptatieproces dat ouders vaak doormaken. Een aanvraag Wlz confronteert hen met het idee dat er (mogelijk) geen ontwikkeling meer verwacht wordt.27 Dit is een beleidsmatige keuze van de raad. Artikel 28. Afstemming met voorliggende voorzieningen en andere vormen van hulp en ondersteuning De verordening Jeugdwet moet - op grond van artikel 2.9 (aanhef en onder b) van de wet – ook regelen op welke wijze de toegang tot en de toekenning van een individuele voorziening wordt afgestemd met andere voorzieningen op het gebied van zorg, onderwijs, maatschappelijke ondersteuning, werk en inkomen.

De opdracht aan het college om voor die afstemming zorg te dragen en de normen waaraan uitvoering van die opdracht moet voldoen staan beschreven in artikel 28 van de modelverordening.28 Artikel 28 van de modelverordening voorziet daartoe in een afstemmingsbepaling, die beoogt te voorkomen dat jeugdigen in een gat vallen als en voor zover aanspraken uit de gelijktijdig toepasselijke wet- en regelgeving niet naadloos op elkaar aansluiten. De gemeente moet dit voorkomen door ondersteuning te bieden aan de jeugdige en diens ouder(s) met het oog op het verkrijgen van toegang tot de andere voorziening(en) en/of bij behoud van de continuïteit van de zorg op grond van de benodigde zorg.

HOOFDSTUK 8. WAARBORGEN VERHOUDING PRIJS EN KWALITEIT Artikel 29. Verhouding prijs en kwaliteit aanbieders jeugdhulp en uitvoerders kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering Op grond van artikel 2.11, tweede lid, van de wet moeten gemeenten, met het oog op gevallen waarin de uitvoering van de wet ten aanzien van jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen of jeugdreclassering door aanbieders gebeurt, bij verordening regels stellen ter waarborging van een goede verhouding tussen de prijs voor de levering van jeugdhulp of de uitvoering van een kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering en de eisen die worden gesteld aan de kwaliteit daarvan. Daarbij dient in ieder geval rekening gehouden te worden met de deskundigheid van de beroepskrachten en de toepasselijke arbeidsvoorwaarden. Tevens moeten de gemeenten zich bij de inkoop van de hulp ervan vergewissen dat de instelling in staat is om de hulpverlening conform de wettelijke kwaliteitseisen uit te voeren. Een kostendekkende prijs is daarbij een belangrijke randvoorwaarde. Het is aan gemeenten en instellingen om daar met elkaar afspraken over te maken, zodat instellingen in staat zijn op duurzame wijze hulp van goede kwaliteit te leveren.

27 ‘Beleidsnotitie: Visie en aanbevelingen over reikwijdte Jeugdwet en begrenzing inzet

gespecialiseerde jeugdhulp in Noordoost Brabant’, versie 8 december 2020, Regionaal Beleidsteam Jeugdhulp, Regio Noordoost-Brabant, te raadplegen via de site van de Regionale Inkooporganisatie Zorg: https://www.rioz.nl/sites/default/files/202207/Beleidsnotitie%20begrenzing%20gespecialiseerde%20jeugdhulp%20december%202020.pdf 28 Er zijn ook gemeenten die de afstemming per wet – gedetailleerd – hebben geregeld.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

18/22

Artikel 2.3, van het Besluit Jeugdwet regelt de wijze waarop de verhouding tussen prijs en kwaliteit in de verordening moet worden geborgd. Deze bepaling is, op grond van het Besluit van 11 maart 2024 tot wijziging van het Besluit Jeugdwet en het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015, houdende regels ter bevordering van een goede verhouding tussen de prijs en de kwaliteit van de door gemeenten te bekostigen preventie, jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering, alsmede enige technische wijzigingen (hierna: AMvB Reële prijzen Jeugdwet, Stb. 2024, 69), met ingang van 1 juli 2024 van kracht. De gemeenteraad dient deze kostprijselementen – al dan niet in verder door de raad uitgewerkte vorm29 - in zijn verordening te op te nemen. Vervolgens moet het college ervoor zorgen dat de prijzen voor de te betalen zorg met behulp van deze kostprijselementen worden bepaald. Voorts is voorzien in een verplichting tot indexatie. Het model voorziet in de verplichte elementen en laat ruimte om eigen elementen toe te voegen. Voor het geval de gemeente besluit om eigen elementen toe te voegen is ook een facultatieve bijzin in de modeltoelichting opgenomen. HOOFDSTUK 9. KLACHTEN EN MEDEZEGGENSCHAP Artikel 30. Klachtregeling Deze bepaling is als facultatief aangemerkt vanwege het feit dat het inhoudelijk niets toevoegt aan de regeling van dit onderwerp in de wet en de Awb.

Een reden om het desondanks toch op te nemen kan gevonden worden in een in deze verordening meer volledig beeld willen schetsen van de rechten van de jeugdige en zijn ouders. Gemeenten kunnen overwegen om specifieke deskundigheid rondom de wet te organiseren in het gemeentelijke klachtloket. Artikel 31. Betrekken van ingezetenen bij het beleid Een regeling van de medezeggenschap is verplicht op grond van artikel 2.10, van de wet in samenhang met artikel 2.1.3, derde lid, van de Wmo 2015. Het is niet uitgesloten dat gemeenten voor adviesraden een afzonderlijke regeling hebben. Die gemeenten kunnen lid 3 benutten om dan via de nadere regels te verwijzen naar die afzonderlijke regeling. Hoofdstuk 10. Slotbepalingen Artikel 32. Evaluatie Deze bepaling is als facultatief aangemerkt, omdat de wet hiertoe niet verplicht. Het is aan de raad om te bepalen of zij een evaluatie van de werking van de verordening in de praktijk wenst, en waarop deze dan dient te zien. Hierbij kan gedacht worden aan het aantal jeugdigen dat jeugdhulp ontvangt, uitgesplitst naar het type voorziening en de (gemiddelde) kosten. Ook kan informatie worden verzameld over het aantal verwijzingen en de verhouding tussen verstrekking in zorg in natura en in de vorm van een pgb. Artikel ??. Hardheidsclausule In verschillende bestaande Verordeningen jeugdhulp is een hardheidsclausule opgenomen.

Dit geeft het college, de mogelijkheid om in onvoorziene gevallen ten voordele voor jeugdigen en ouders van de verordening af te wijken. De oude Model Verordening jeugdhulp uit april 2019 bevatte geen hardheidsclausule en ook in deze modelverordening is bewust geen hardheidsclausule opgenomen.

29 Daartoe kan volgens de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit gebruik worden gemaakt van

de inhoud van paragraaf 2.4 van de (concept) nota van toelichting en van de 'Handreiking inzicht in tarieven; Handreiking voor het goede gesprek tijdens contractering', behorende bij het Convenant bevorderen continuïteit jeugdhulp. Deze handreiking is te raadplegen via de site van de Rijksoverheid: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/convenanten/2021/07/01/handreikinginzicht-in-tarieven.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

19/22

Van een hardheidsclausule wordt alleen gebruik gemaakt wanneer de ruimte voor maatwerk niet op een andere wijze in de regeling kan worden geboden. Bepalingen waarin discretionaire bevoegdheden en/of beoordelingsruimte aan het college zijn toegekend kunnen in het overgrote merendeel van de gevallen leiden tot op de individuele situatie toegesneden besluitvorming. Bij het maken van de afweging om wel of geen hardheidsclausule op te nemen in de Verordening Jeugdhulp kan het volgende betrokken worden. Kwalitatief goede regelgeving waarborgt onder alle omstandigheden dat de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van toepassing van de verordening niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Waar nodig moet de verordening voorzien in voldoende mogelijkheden om het bestuursorgaan in staat te stellen een besluit met onevenredige hardheid in een concreet geval te voorkomen, bijvoorbeeld door zorgvuldige feitengaring en weging. Een hardheidsclausule is geen oplossing voor slecht doordachte regelgeving. In de model verordening zijn op diverse plekken uitgangspunten geformuleerd die bijdragen aan een afbakening van de jeugdhulpplicht. Dat is een bewust en, met het oog op de doelstellingen zoals verwoord in de Hervormingsagenda Jeugd, noodzakelijke keuze.

Sommige van deze bepalingen zijn facultatief opgenomen of bieden de optie om het college meer of minder ruimte te geven om van deze uitgangspunten af te wijken. Naarmate het college door de gemeenteraad minder ruimte heeft voor een afwijking van deze uitgangspunten (zoals bijvoorbeeld een beperking van de maximale duur en frequentie) neemt het belang bij een hardheidsclausule in de verordening toe, opdat er in uitzonderlijke gevallen ruimte is voor het leveren van noodzakelijk maatwerk. In artikel 2, derde lid van de modelverordening wordt bijvoorbeeld gesproken van “in beginsel”. Daarmee is al voorzien in ruimte voor een afgewogen afwijking ten aanzien van de maximale duur en omvang van de voorziening en is een hardheidsclausule hier overbodig. Dit bewust kiezen van bepalingen ten aanzien waarvan afwijking in bijzondere situaties gewenst is (in dit voorbeeld wel met betrekking tot de behandelduur, maar niet waar het gaat om de verstrekbare voorzieningen), verdient de voorkeur boven een algemene hardheidsclausule.30 Het opnemen van een hardheidsclausule verhoudt zich slecht tot de kaderstellende functie van regelgeving, wat de verordening is.

Aan het opnemen van hardheidsclausules in regelgeving kleven ook praktische bezwaren: de ervaring leert dat dergelijke clausules conflictopwekkend kunnen zijn, omdat belanghebbenden geneigd kunnen zijn om hun situatie als ‘zeer bijzonder’ te kwalificeren. Het opnemen van een hardheidsclausule kan leiden tot ongerechtvaardigde beroepen daarop, terwijl inwilliging daarvan slechts in zeer beperkte mate aangewezen is. Het leidt daarmee tot valse verwachtingen bij burgers. Het zorgt ook voor hogere uitvoeringslasten omdat in elk individueel besluit voldoende inzichtelijk moet worden gemotiveerd hoe het college tot het al dan niet toepassen van de hardheidsclausule is gekomen. Daarbij moet inzichtelijk worden gemaakt welke belangen bij het al dan niet toepassing geven aan de hardheidsclausule zijn betrokken, hoe het college deze belangen heeft afgewogen en hoe deze belangenafweging tot een toekenning of afwijzing heeft geleid.31 Het kan ook leiden tot willekeur. De rechtspraak van de CRvB verlangt dat de normstelling (althans de hoofdrichting van de normstelling) in de verordening zelf wordt vastgelegd door de gemeenteraad. Dit mag niet

30 Zie voor de risico’s verbonden aan een algemene hardheidsclausule bijvoorbeeld een uitspraak

van de rechtbank Zeeland-West-Brabant waarin de rechtbank op grond van een algemene hardheidsclausule een hulphond toekent op grond van de Wmo 2015 (Rb. Zeeland-West-Brabant 29 oktober 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:7368). 31 Rb. Den Haag 30 januari 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:4999, rov. 7.3; en zie bijvoorbeeld ook: Rb. Noord-Holland 26 juli 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:7447, rov. 19.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

20/22

gedelegeerd worden aan het college.32 De gedachte is dat de democratisch gekozen volksvertegenwoordigers op transparante wijze de kaders bepalen en niet het college of uitvoerende ambtenaren. Een hardheidsclausule geeft het college ruimte om van die normstelling af te wijken. Dat kan vragen oproepen over de kwaliteit van de normstelling door de raad en hoe serieus men die moet nemen. Het belangrijkste is echter dat het haaks staat op de intentie van de wetgever, zoals ook overgenomen door de CRvB, om met de verordening rechtszekerheid te bieden aan burgers. Dit pleit voor het niet (opnieuw) opnemen van een hardheidsclausule in de verordening jeugdhulp. Dit neemt niet weg dat de bestuursrechter tegenwoordig ook (gemeentelijke) regelgeving indringender, exceptief toetst aan het evenredigheidsvereiste van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Als een bepaling uit de verordening jeugdhulp in een specifiek geval door onvoorziene, bijzondere omstandigheden onvoldoende ruimte biedt voor besluitvorming met een niet onevenredige uitkomst, kan de bestuursrechter uitspreken dat die bepaling in dat geval buiten toepassing moet blijven, of mogelijk zelfs onverbindend is.

De mogelijkheid om in exceptionele individuele gevallen van de regelgeving af te wijken, voorkomt discussies bij de rechter over de rechtmatigheid van (onderdelen van) de regeling zelf (bijvoorbeeld vanwege strijd met het evenredigheidsvereiste). In de hardheidsclausule kan tot uitdrukking worden gebracht dat gebruik van de hardheidsclausule alleen in (zeer) bijzondere gevallen in beeld komt en (dus gesteld zou kunnen worden dat het) geen afbreuk doet aan de door de gemeenteraad in de verordening vastgelegde normstelling. Het advies blijft echter om geen hardheidsclausule op te nemen. Gemeenten kunnen van bovenstaand advies afwijken en toch een hardheidsclausule opnemen. Deze hardheidsclausule wordt dan geplaatst in de slotbepalingen tussen de evaluatiebepaling en het overgangsrecht. In dat geval zou een hardheidsclausule en de daarbij behorende toelichting als volgt kunnen luiden.

Daarbij is het genoemde voorbeeld doel of strekking overgenomen uit de considerans bij de wet (waarbij dit in de considerans bij de wet overigens primair tot de verantwoordelijkheid van de ouders wordt gerekend): Artikel ?? Hardheidsclausule Het college kan artikel [...(eventueel: artikel …, ...e lid,)] buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang van [doel of strekking van de regeling (het gezond en veilig opgroeien van een jeugdige)] leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.

Met als toelichting: Artikel ?? Hardheidsclausule De hardheidsclausule maakt het mogelijk voor het college om een ander besluit te nemen dan volgt uit artikel [...(eventueel: artikel …, ...e lid,)] met het oog op [doel of strekking van de regeling (het gezond en veilig opgroeien van een jeugdige)]. Het moet gaan om een zeer bijzondere situatie waarin het onverkort toepassen van het hiervoor genoemde artikel een bedreiging vormt voor [doel of strekking van de regeling (het gezond en veilig opgroeien van een jeugdige)] die op geen andere manier kan worden weggenomen en leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Dat kan aan de orde zijn als bijvoorbeeld vaststaat dat een bepaalde voorziening die geen deel uitmaakt van het aanbod aan voorzieningen tóch in het individuele geval nodig is en daarvoor geen alternatief bestaat dat wel tot het voorzieningenpakket behoort of aan de gesteld kaders in deze verordening voldoet.

32 ‘Ook anderszins is met een eventuele uitwerking in nadere regels of beleidsregels geen sprake

van een uitwerking in de Verordening van de gronden en criteria als bedoeld in artikel 2.9, aanhef en onderdeel a, van de Jw’ (CRvB 29 mei 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1096); en ‘Een opdracht in de verordening van de gemeenteraad aan het college tot nadere regelstelling op dit vlak volstaat niet’ (CRvB 29 mei 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1097).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

21/22

Artikel 33. Overgangsrecht, intrekking oude verordening In deze bepaling moet de oude titel van de ingetrokken verordening worden vermeld. Bij de behandeling van een bezwaarschrift wordt de regelgeving toegepast die gold op het moment waarop het besluit is genomen c.q. de periode waarop de terugvordering betrekking heeft, tenzij heroverweging op basis van de nieuw vastgestelde verordening leidt tot een gunstiger resultaat voor de bezwaarmaker of geadresseerde van het terugvorderingsbesluit. In dat geval ligt voor de hand dat wordt uitgegaan van de nieuwe verordening.33

*

*

*

33 W. Konijnenbelt, 100 Ideeën voor de gemeentelijke regelgever (4e dr. 2023), p. 28, 69 e.v.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

22/22