Second Opinion over rapport Cultuur en Samenwerking HW 151222

Second Opinion over rapport ‘Samenwerking en cultuur binnen de gemeente Hoeksche Waard’

Hans van der Loo1

1. Achtergrond Naar aanleiding van de worsteling van de raad met het rapport ‘Samenwerking en cultuur binnen de gemeente Hoeksche Waard’ hebben enkele raadsleden om een externe toets (‘second opinion’) van het rapport gevraagd. Daarbij zijn de volgende vijf vragen leidend: - Voldoet het voorliggende rapport aan een aanpak om een veilige werkcultuur te realiseren? Waar wel en waar niet? - Hoe kijkt de onderzoeker aan tegen de uitgewerkte casus van de kroonbenoemde burgemeester in het onderzoek? - Ziet de onderzoeker in het rapport voldoende aanleiding om de schorsing van de gemeentesecretaris te handhaven? - Hoe ziet u de algehele werkwijze van de onderzoekers als het gaat om de opzet van het onderzoek, de wijze van rapporteren en concluderen? - In hoeverre is het gerechtvaardigd om anonieme meldingen van onveilige situaties de aanleiding te laten zijn voor een dergelijk breed onderzoek gericht op cultuur en samenwerking, waarvan bovendien vaststaat dat dit openbaar wordt gemaakt? Wordt daarmee recht gedaan aan de melders en degene op wie de meldingen betrekking had? Vanuit haar rol als griffier heeft Mevrouw G. De Schipper, op verzoek van drie fracties, aan de Heer H.R. van der Loo gevraagd om de gevraagde toets op korte termijn te verrichten.

2. Algemene opmerkingen Ondanks het feit dat er heel wat werk aan ten grondslag ligt – uit ervaring weet ik dat het houden en zorgvuldig verwerken van ruim honderd interviews geen sinecure is – doet het rapport op een vijftal punten curieus aan. Curieus, omdat de aanvankelijk gegeven brede opdrachtformulering zich tijdens het onderzoek 1

Hans van der Loo is expert op het gebied van cultuur en teamgedrag, psychologische en sociale veiligheid.

1

heeft vernauwd tot gevoelens en een klimaat van onveiligheid, maar ook omdat het ook weer geen echt onderzoek naar veiligheidsbeleving is waaruit een gedegen onderbouwde aanpak van veiligheid kan voortvloeien. Curieus ook, omdat je bij een onderzoek naar cultuur en samenwerking een cultuuranalyse zou verwachten, terwijl we in het rapport eerder geconfronteerd worden met de resultaten van een algemeen organisatieonderzoek. Curieus tenslotte, omdat de aanbevelingen nauwelijks in lijn zijn met de bevindingen en omdat de in het rapport vermelde casussen te algemeen worden beschreven om er concrete conclusies aan te verbinden. Ik loop de punten kort nog even langs: - De officiële onderzoeksopdracht is ruim omschreven en betreft het thema ‘cultuur en samenwerking’. De onderzoekers laten er in de aanhef van het rapport evenwel geen gras over groeien dat meldingen over onveilige werksituaties de aanleiding vormden. In het onderzoeksrapport wordt de focus dan ook sterk op thema’s als ‘onveiligheid’ en ‘angstcultuur’ gelegd. Dat ligt echter niet in lijn met de oorspronkelijke, brede en meer algemene onderzoeksopdracht.

Veelzeggend in dit verband is dat het rapport op pagina 12 spreekt van een gezien de aanleiding ‘bijzonder organisatieonderzoek’ En ook: ‘In de meer dan 100 gesprekken ging het om de betekenis, herkenbaarheid en toetsing van de signalen over onveiligheid in de werksituatie, die de waarnemend burgemeester tijdens de kennismakingsronde had opgevangen. Vervolgens was het aan de onderzoekers om daaraan een interpretatie te geven in de context van de samenwerking en cultuur in de gemeente Hoeksche Waard’. Hiermee is de focus van de oorspronkelijke opdracht 180 graden gedraaid. Van een algemeen onderzoek naar cultuur en samenwerking waarbij gevoelens van angst en onveiligheid – indien wenselijk en noodzakelijk – worden meegenomen, worden de signalen over onveiligheid nu in de schijnwerpers geplaatst en binnen een breder context geïnterpreteerd. Ander opmerkelijk punt: de opdracht ging blijkens de daarover bestaande documenten over ‘cultuur en samenwerking’, c.q. over ‘interne cultuur’. De onderzoekers hebben de volgorde van de twee aspecten omgedraaid: zij hebben het consequent over ‘samenwerking en cultuur’.

2

- Is dit dan een rapport over de aard van onveiligheid op de werkplek? Neen. Dat is het tweede punt van verbazing. Gevoelens van onveiligheid en een onveilig klimaat worden weliswaar op diverse plaatsen in het rapport gepostuleerd, maar noch inhoudelijk, noch feitelijk onderbouwd. Brede en vage containerbegrippen als ‘(on)veiligheid’ en ‘angstcultuur’ worden niet nauwkeurig omschreven. De verwijzingen naar gevoelens of een klimaat van onveiligheid zijn weinig concreet, de oorzaken worden in algemene contextuele termen geschetst (‘bijzondere omstandigheden’, ‘sturingsfilosofie en kernwaarden’, ‘ambitieus organisatiemodel’ enz.). Waar het rapport concreter wordt en ingaat op een tweetal incidenten – die van het aftreden van de kroonbenoemde burgemeester en de schorsing van de gemeentesecretaris – wordt een schildering met de grove verfkwast in plaats van de fijne penseel gegeven. Er wordt hierdoor nogal wat aan de inkleuring en fantasie van de lezer overgelaten. Dat mag nooit het resultaat zijn van gedegen en zorgvuldig onderzoek. Het gehele rapport lezend, heeft het er veel van weg dat het gebruik van algemene containertermen als ‘onveiligheid’ en ‘angstcultuur’ slechts een algemeen frame is om allerlei organisatorische processen aan de orde te stellen. Het bewijs dát er sprake zou zijn van een onveilige angstcultuur wordt nergens geleverd.

Het lijkt erop dat de onderzoekers op zoek zijn gegaan naar flarden rook en deze ook hebben gevonden. Maar een overtuigend beeld dat er ook daadwerkelijk vuur aanwezig is, wordt in het rapport niet gegeven. Integendeel, op vele plekken in het rapport worden de prestaties van de organisatie en de betrokkenen – ‘ondanks de zware omstandigheden’ – juist uitvoerig geprezen. Ook wordt gesteld dat verzuim en verloop zeker niet bovengemiddeld zijn. Dat gegeven werkt bevreemding omdat onveiligheid zich meestal vertaalt in toenemend verzuim en verloop en in afnemende prestaties (daarover zijn bergen onderzoeksmateriaal beschikbaar). Hoe is de gemeente er ondanks al die onveiligheid toch in geslaagd om te presteren, vraag je je af? Ligt dat wellicht aan de ‘familiecultuur’, waarin het gebruikelijk is loyaal te zijn, de gelederen te sluiten en de schouders eronder te zetten als het moet? Het zou geholpen hebben, wanneer daarvan een overtuigende analyse was gemaakt. - Een derde punt van verbazing bouwt hierop voort. Het betreft de uitwerking van het onderzoek. Bij onderzoek naar cultuur en samenwerking verwacht je een scherpe analyse van waarden, 3

denkbeelden, opvattingen, vooroordelen, gedragingen, gewoontes, leiderschap, rituelen en daarmee verbonden relatiepatronen, netwerken, samenwerking in teams enz. Deze ‘zachte’ elementen komen in het rapport hooguit impliciet aan de orde. Een analyse van cultuur- en samenwerkingselementen op basis van wetenschappelijk onderbouwde cultuurmodellen ontbreekt. Er wordt natuurlijk wel het een en ander over cultuur en samenwerking gezegd, maar dat gebeurt grotendeels impliciet en uit de losse pols. In plaats van de te verwachten analyse van cultuur en relaties biedt het rapport een vrij omvangrijke analyse van ‘harde’ factoren zoals organisatiemodel, sturing, integrale doelrealisatie, beheersingsmechanismen en ga zo maar door. Interessant, maar – gezien de aard van de opdracht – hooguit van secundair belang. - Het vierde punt van verbazing betreft de discrepantie tussen onderzoeksbevindingen en de daaruit volgende aanbevelingen. De bevindingen gaan, zoals hiervoor gezegd, vooral over het organisatorische reilen en zeilen van de gemeente. En dan met name over zaken waar structureel gezien het een en ander aan mankeert. Het onveilige klimaat (waarbij het onverwachte vertrek van de kroonbenoemde burgemeester als een ‘kantelpunt’ wordt aangeduid) geldt daarbij als kapstok. Ook de groeiende kloof tussen college en ambtelijke top wordt uitvoerig in de bevindingen benoemd.

In de aanbevelingen wordt het probleem van onveiligheid evenwel grotendeels losgelaten en komen de onderzoekers als voornaamste aanbeveling met een aanpak om de discussie tussen college en ambtelijke top in goede banen te leiden. Daarnaast wordt weliswaar ook een grote hoeveelheid suggesties gegeven om aan een andere cultuur en betere samenwerking te werken, maar die zijn in algemene bewoordingen en veelal vragenderwijs geformuleerd. Het zijn eerder suggesties voor nadere reflectie dan concrete aanbevelingen voor succesvolle interventie. Over de oplossing van het probleem van onveiligheid wordt vreemd genoeg weinig tot niets gezegd (of de onderzoekers moeten ervan uitgaan dat het dichten van de kloof tussen college en ambtelijke top en het opvolgen van de suggesties alle problemen op dit gebied doet verdwijnen). Er wordt in het rapport overigens wel een concrete vraag gesteld over onveiligheid, maar die doet nogal vreemd aan. De vraag gaat over de signalering van tekens van ‘nietwelbevinden, werkstress, c.q onveiligheid’ (pagina 32): ‘Hoe komt het dat er zo weinig signalen bij daarvoor geëigende instanties zoals HRM en 4

vertrouwenspersonen binnen de gemeente doorkomen?’. Welnu, een gedegen cultuuronderzoek had juist op deze vraag antwoord moeten geven. - Vijfde en laatste punt: bij onderzoek naar cultuur en samenwerking wordt meestal afgeraden om nadrukkelijk op gebeurtenissen rond individuele personen in te gaan. Het gaat bij een cultuuranalyse immers om tussenen bovenmenselijke patronen, niet om individuele mensen. Casussen rond individuele personen zijn hooguit van belang wanneer zij een scherper licht op de desbetreffende cultuur en de daarmee verbonden samenwerkingsvormen werpen. Met betrekking tot de twee in het rapport centraal staande casussen – de ‘open wond’ van de kroonbenoemde burgemeester en de schorsing van de gemeentesecretaris – is dat niet het geval. Daarvoor ontbreekt ook de nodige scherpte in de analyse. Rond de affaire van de afgetreden burgemeester komen wij niet meer te weten dan dat de communicatie niet bepaald vlekkeloos is verlopen (waarom niet? Is dit een cultuurpatroon?), dat er een kamp van voor- en tegenstanders bestaat (wat zijn de precieze redenen van deze polarisatie? Hoezeer staan de kampen tegenover elkaar? Op welke wijze beïnvloedt dit het functioneren van de organisatie?) en dat veel nog altijd in vele nevelen is gehuld (is dat ook een cultuurpatroon? Zo ja, waar komt dat uit voort? Hoe kun je het doorbreken?).

Voor wat betreft de casus van de geschorste gemeentesecretaris geldt hetzelfde. Ook hier moet de lezer het doen met de constatering dat er enerzijds veel waardering voor het optreden van de gemeentesecretaris was, maar dat ‘ze daarmee niet de ‘gun-factor’ haalde in de breedte van de organisatie’ (pagina 26). Veel ‘cultuurwijzer’ worden we niet van zo’n enkele constatering.

3. Beantwoording van de vijf vragen

3.1. Voldoet het voorliggende rapport aan een aanpak om een veilige werkcultuur te realiseren? Waar wel en waar niet? Voldoet het rapport: neen. Het rapport bevat noch in de feitelijke onderbouwing, noch in de aanbevelingen concrete aanwijzingen over wat er precies in de organisatie speelt op het gebied van (on)veiligheid en welke concrete handvatten er zijn voor een aanpak om een veiliger klimaat te realiseren. Het gemak 5

waarmee algemene en niet nader omschreven termen worden gebruikt, vormt een struikelblok om het onderzoekvizier scherp te richten. In relatie tot het thema van onveiligheid: het rapport maakt bijvoorbeeld geen onderscheid naar soorten onveiligheid. Hebben we te maken met verschijnselen van ‘sociale onveiligheid’ zoals (seksuele) intimidatie, discriminatie, pesten, corruptie en geweld of gaat het meer om kwesties van ‘psychologische veiligheid’ waarbij het veeleer gaat om een klimaat van diversiteit en inclusie, het openlijk delen van fouten en meningen? Ook wordt in te algemene termen verwezen naar een ‘angstcultuur’. Het boek waarnaar in het rapport op pagina 10 wordt verwezen, zegt dat het gebruik van de term angstcultuur pas op zijn plaats is ‘wanneer angst een prominent, structureel, collectief en belemmerend karakter heeft en niet beperkt blijft tot incidenten’. Dat er binnen de onderzochte gemeente sprake zou zijn van een angst- en onveiligheidscultuur in de zojuist beschreven zin wordt nergens in het rapport aannemelijk gemaakt. Ook hier had een scherpere afbakening van het begrip ‘angstcultuur’ geholpen om de dimensies en proporties van de geschetste problematiek helder te maken. Waar wel, waar niet: kunnen de bevindingen zoals neergelegd in het rapport als handvat dienen om grip te krijgen op de kwesties rond onveiligheid? Dat is niet uitgesloten.

Een veelgebruikte theorie zegt dat sociale onveiligheid voortkomt uit een ‘duistere driehoek’ waarin hiërarchie en machtsmisbruik, afhankelijke ondergeschikten en een specifieke context elk als één van de punten van de driehoek fungeren. De twee eerstgenoemde punten laat ik buiten beschouwing: het rapport geeft geen aanleiding om ze in mijn beschouwingen mee te nemen. Het laatstgenoemde punt – de context – wordt evenwel uitvoerig in het rapport beschreven: fusies en ingrijpende organisatietransformaties, een hoge (werk)druk doordat processen en verhoudingen in een ‘pressure cooker’ terecht komen, diffuse of ontbrekende kaders, het ontbreken van de menselijke maat – het zijn stuk voor stuk genoemde factoren die potentiële voedingsbronnen zijn voor gevoelens van onveiligheid. Op de vraag of die factoren binnen de gemeentelijke organisatie ook daadwerkelijk tot onveiligheid hebben geleid en aan welke knoppen het beste gedraaid kan worden om die eventuele onveiligheid te bestrijden en te voorkomen, biedt het rapport helaas geen helder antwoord.

3.2. Hoe kijkt de onderzoeker aan tegen de uitgewerkte casus van de kroonbenoemde burgemeester in het onderzoek? 6

Het is én geen uitgewerkte case (daarvoor blijft veel te veel in het vage) én het is onduidelijk wat met de ‘case’ wordt beoogd. Er wordt rondgestrooid met algemene metaforen als ‘open wond’ en ‘kantelpunt’, maar nergens wordt duidelijk gemaakt wat er precies heeft plaatsgevonden, wie daarbij betrokken was en hoe het allemaal heeft kunnen gebeuren. De onderbouwing en de analyse zijn ondermaats. Daarom kunnen er geen conclusies aan verbonden worden.

3.3. Ziet de onderzoeker in het rapport voldoende aanleiding om de schorsing van de gemeentesecretaris te handhaven? Neen. Hier geldt eigenlijk hetzelfde als wat ik bij vraag 3.2. naar voren heb gebracht. Er wordt met grove kwast een beeld geschetst van een gemeentesecretaris die de boel de afgelopen jaren weliswaar ‘knap gemanaged’ heeft en hiervoor veel waardering heeft gekregen, maar die tegelijkertijd door een verslechterde relatie met de voormalige (afgetreden) burgemeester en het vasthouden aan gekozen besturingsfilosofie, organisatiemodel en gemaakte afspraken breed in de organisatie als ‘systematisch, star, hard en weinig oog hebbend voor de menselijke kanten’ wordt ervaren. Ook hier geldt: wat wordt gesteld mist onderbouwing, laat staan een goede duiding. Een aanvullende opmerking: het mag de onderzoeker niet aangerekend worden dat een rapport naar cultuur en samenwerking geen uitsluitsel geeft over de schorsing van een gemeentesecretaris. Hiervoor is een speciaal onderzoek nodig, waarvoor de betreffende onderzoeker/bureau wettelijk gezien een Justis vergunning moet hebben.

3.4. Hoe ziet u de algehele werkwijze van de onderzoekers als het gaat om de opzet van het onderzoek, de wijze van rapporteren en concluderen Daar heb ik onder punt 2 Algemene opmerkingen al het een en ander over gezegd. Nogmaals samenvattend: - Het onderzoek is een merkwaardige en weinig inzichtelijke mengeling van cultuur-, veiligheids- en organisatieonderzoek, waarbij het accent vooral op het laatstgenoemde type ligt. - Onveiligheid en angst spelen een belangrijke richtinggevende rol in het onderzoek, maar worden eerder verondersteld dan feitelijk onderzocht.

7

- Waar het gaat om algemene termen als ‘cultuur’, ‘samenwerking’ en ‘onveiligheid’, ontbreekt het in het rapport aan eenduidige begripsomschrijvingen. Het mankeert het rapport aan concrete onderbouwing, maar ook aan een concrete aanduiding van gehanteerde (wetenschappelijke) denkmodellen zodat navolgbaar wordt hoe de onderzoekers precies te werk zijn gegaan. Tenslotte ontbreekt het ook aan een concrete verantwoording van geraadpleegde bronnen. Al met al: het onderzoek is nogal vrij uit de losse pols verricht. Al te veel conclusies kunnen er niet aan verbonden worden. - De aanbevelingen vloeien niet op navolgbare wijze voort uit de bevindingen. Behalve de aanbeveling om het ‘Hoofdlijnenakkoord’ via een goed doordacht proces uit te werken, hebben ze meer weg van een grabbelton aan suggesties en vragen. Eventuele handvatten voor concrete actie tot verbetering van cultuur, samenwerking en veiligheid worden door de onderzoekers niet of nauwelijks gegeven en moeten door de lezer zelf uit het rapport gedestilleerd worden.

3.5 In hoeverre is het gerechtvaardigd om anonieme meldingen van onveilige situaties de aanleiding te laten zijn voor een dergelijk breed onderzoek gericht op cultuur en samenwerking, waarvan bovendien vaststaat dat dit openbaar wordt gemaakt? Wordt daarmee recht gedaan aan de melders en degene op wie de meldingen betrekking had? De vraag naar de rechtvaardiging kan in onderzoekstechnische, procedurele en politieke zin worden opgevat. Het laatstgenoemde aspect laat ik hier buiten beschouwing. Wat het onderzoekstechnische aspect betreft: een breed cultuuronderzoek op basis van (anonieme) meldingen over onveiligheid mag natuurlijk altijd plaatsvinden, maar het dient om algemene patronen te duiden. Je mag er niet van verwachten dat de waarheid rond individuele zaken boven tafel komt. Een algemeen onderzoek dient als input voor bredere cultuurinterventies, niet voor waarheidsvinding rond incidentele kwesties. Een algemeen cultuuronderzoek – en ik kom dan toe aan het procedurele aspect – mag nooit ingaan op concrete meldingen of zaken. Zeker niet als vooraf bekend is dat de rapportage openbaar wordt gemaakt. Om specifieke meldingen te onderzoeken is andersoortig, op de betreffende incidenten gericht, onderzoek nodig. Onderzoek naar meldingen is gebaat bij uitgangspunten als ‘radiostilte’ en ’hoor en wederhoor’. Voor algemeen cultuuronderzoek zijn deze uitgangspunten 8

doorgaans niet noodzakelijk. Toch zijn ze door de onderzoekers wel degelijk gehanteerd. Daarmee verwarring zaaiend over de bedoelingen en de aard van het onderzoek. Het resultaat is een rapport dat vlees noch vis is. En erger wellicht: het is te vrezen dat dit onderzoek eerder aan de groei dan aan de daling van gevoelens van onveiligheid heeft bijgedragen.

Hans van der Loo, 15 december 2022

9