RK HW - Rollen van de raad - Eindrapport DEF

Rollen van de raad Rekenkameronderzoek naar de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordige rol van de raad

Bestuurlijke nota

Oktober 2022

Samenstelling Rekenkamer Hoeksche Waard: Mevrouw mr. drs. A.M.M. (Sandra) van Breugel (voorzitter) Mevrouw A. (Lize) Kooijman MSc De heer mr. drs. J. (Jelle) Stelpstra Mevrouw drs. P. (Patricia) Feelders (secretaris-onderzoeker)

2

Inhoudsopgave Voorwoord......................................................................................................................................................... 4 Aanleiding ......................................................................................................................................................... 5 Onderzoeksvraag en definities........................................................................................................................... 5 Onderzoeksmethoden ........................................................................................................................................ 6 Bevindindingen ten aanzien van beleid en organisatie ...................................................................................... 7 Bevindingen ten aanzien van de uitvoering van de drie rollen .......................................................................... 8 Terugblik op de drie rollen in Hoeksche Waard.............................................................................................. 10 Toekomst van de drie rollen in Hoeksche Waard............................................................................................ 10 Conclusies........................................................................................................................................................

11 Suggesties aan de raad ..................................................................................................................................... 11 Bijlage: Rapportage met bevindingen Stibabo ................................................................................................ 12

3

Voorwoord “Rollen van de raad” luidt de titel van dit 5e rapport van de Rekenkamer Hoeksche Waard. De raad is het hoogste orgaan van de gemeente. De raad heeft als taak om het college te sturen op hoofdlijnen (kaderstelling) en te controleren. De raadsleden zijn democratisch gekozen en hebben dus ook een volksvertegenwoordigende rol te vervullen. Het vervullen van al die rollen is niet eenvoudig. Raadsleden doen hun raadswerk veelal naast andere taken zoals een betaalde baan, vrijwilligerswerk of de zorg voor een gezin. Raadswerk lijkt gezien het aantal uren dat een raadslid erin steekt soms veel op vrijwilligerswerk. Er is weliswaar een vergoeding voor raadsleden beschikbaar, maar dit afgezet tegen wat een raadslid aan uren besteedt aan het raadslidmaatschap zijn de inspanningen en verantwoordelijkheden meer dan substantieel. Gemeenteraden krijgen ook steeds meer taken naar zich toe geschoven. Actueel is de nieuwe Omgevingswet die aanstaande is. De gemeente Hoeksche Waard is 1 januari 2019 ontstaan uit andere gemeenten. Om de herindeling te voltooien en aan de verplichtingen die daaruit voortvloeien te voldoen heeft de raad sinds de start van de nieuwe gemeente vele inspanningen verricht en besluiten genomen. Na de gemeenteraadsverkiezingen in maart 2022 is een nieuwe raad aangetreden.

Het voorgaande in ogenschouw genomen heeft de RK HW gemeend om de raad inzicht te verschaffen in het oppakken en uitvoeren van de rollen van de raad. Dit rapport geeft enerzijds inzicht in hoe de raad van de Hoeksche Waard dit heeft gedaan in drie dossiers, anderzijds geeft het rapport voorbeelden van hoe anderen de drie rollen van de raad invullen. Als kers op de taart heeft de RK HW een interactieve sessie georganiseerd onder leiding van prof. dr. Douwe Jan Elzinga, de grondlegger van het duale stelsel van de gemeente. De inzichten vanuit deze avond zijn verwerkt in het rapport. Wij bedanken de griffier voor het controleren van de feitenrapportage op fouten of feitelijke onjuistheden. Hoe moeten raadsleden effectief hun rollen vervullen in Hoeksche Waard? Dat is uiteraard aan de gemeenteraad van Hoeksche Waard zelf. De RK HW hoopt met dit rapport een bijdrage te leveren aan de rolopvatting en invulling daarvan door de raad zelf. Wij wensen u veel succes met de belangrijke en verantwoordelijke taak als gemeenteraadslid. De Rekenkamer Hoeksche Waard

4

Aanleiding Een gemeenteraadslid heeft drie rollen: kaderstellen, controleren en volksvertegenwoordiger zijn. Met het oog op de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 en de nieuw gekozen raadsleden heeft de Rekenkamer Hoeksche Waard (RK HW) onderzocht op welke wijze gemeenteraden invulling geven aan de drie rollen. De RK HW beoogde hierbij om een inspirerende bijdrage en praktische tips te geven aan de gemeenteraad na de verkiezingen van 2022 hoe zij als raad zou kunnen werken om nog effectiever te zijn in Hoeksche Waard. Kaders stellen en controleren zijn twee zaken die nauw met elkaar verweven zijn. Kaderstelling werkt vaak door in de controle: Goede kaders geven vooraf, maakt controle achteraf makkelijker. Door het steeds groter wordende takenpakket van de gemeente (bijvoorbeeld als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein, duurzaamheid en de Omgevingswet) neemt het belang van goede kaderstelling en controle toe. Er is een informatie-ongelijkheid tussen raadsleden enerzijds en het college anderzijds. Een college beschikt over een ambtenarenapparaat dat dagelijks met een onderwerp bezig is. Het college heeft uiteraard de taak om de raad zo goed als mogelijk te informeren en om aan de raad alle informatie te verschaffen die de raad voor de uitoefening van zijn taken nodig heeft.

Voor de uitoefening van de drie rollen heeft een raadslid wettelijke instrumenten ter beschikking.1 In het geval van kaderstelling gaat het onder andere om moties, amendementen, het budgetrecht, etc. Bij controle gaat het bijvoorbeeld om schriftelijke vragen, het recht van enquête en onderzoek en de rekenkamer. Het goed uitoefenen van de drie rollen vraagt om een adequate inzet van dit instrumentarium. Ook de griffie speelt hierbij een fundamentele rol om de raad zo goed mogelijk te ondersteunen. De RK HW heeft meerdere offertes bij verschillende onderzoeksbureaus gevraagd. Stibabo is gespecialiseerd op dit gebied en heeft veel ervaring. Om die reden heeft de Rekenkamer Hoeksche Waard gevraagd aan hen om dit onderzoek uit te voeren.

Onderzoeksvraag en definities De doelstelling van dit onderzoek is om te kijken op welke wijze invulling kan worden gegeven aan de rollen die een raadslid heeft, om op basis van die uitkomsten inspirerende en praktische tips te geven voor het optimaliseren van de rollen. Hiertoe worden voor de raad keuzes weergegeven en aansprekende voorbeelden uit het land gepresenteerd in dit rapport. De RK HW kijkt dus vooral hoe andere gemeenten het doen of hebben gedaan en hoopt op die wijze de gemeenteraad van Hoeksche Waard te inspireren. Gelet op de jonge geschiedenis van de gemeenteraad kijkt de RK HW slechts beperkt hoe de gemeenteraad van Hoeksche Waard sinds 1 januari 2019 is gestart en de rollen in drie cases heeft vormgegeven: duurzaamheid, participatie en begraafplaatsen. Het onderzoek kijkt in die zin meer vooruit dan terug. De onderzoeksvraag luidt: “Op welke wijze hebben andere gemeenteraden hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol vormgegeven en wat kan dit betekenen voor de gemeente Hoeksche Waard? De onderzoeksvraag is op te splitsen in de volgende deelvragen: 1.

Beleid en organisatie: Hoe kunnen processen rond kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging worden ingericht? Wat zijn randvoorwaarden voor een gemeenteraad om een goede invulling te geven aan de kaderstellende, controlerende en volksvertenwoordigende rol (ondersteuning vanuit de griffie, ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie t.a.v. informatievoorziening, eigen capaciteit)? 2. Uitvoering: Hoe verlopen kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging in de praktijk? Welke ervaringen hebben andere gemeenten opgedaan hiermee? Op welke wijze (actief en passief) kan een gemeenteraad gebruikmaken van de ter beschikking staande instrumenten en mogelijkheden voor 1

Voor een overzicht ten aanzien van kaderstelling en controle, zie: https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/256219/om-de-controle-door-de-raad.pdf

5

kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging? Hoe kunnen deze instrumenten het meest effectief toegepast worden? 3. Terugblik Hoeksche Waard: Hoe zijn de processen rond kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging ingericht in Hoeksche Waard? Welke visie hebben raadsleden op deze rollen? In hoeverre bestaat er duidelijkheid en overeenstemming tussen de gemeenteraad en het college over de onderlinge rol en taakverdeling met betrekking tot kaderstelling? Hoe waarderen betrokkenen de huidige praktijk van kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging? Op welke wijze wordt de gemeenteraad door het college in staat gesteld de kaderstellende en controlerende rol in te vullen? Ontvangt de gemeenteraad tijdige en relevante informatie van het college om (tussentijds) kaders te kunnen stellen en te controleren? Vinden kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging op hoofdlijnen plaats of meer op details en waarom? 4.

Toekomst Hoeksche Waard: Welke praktische tips kan de RK HW aan de nieuwe gemeenteraad meegeven voor de mogelijke toekomstige invulling van de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol? Welke ‘best practices’ ten aanzien van kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging die worden toegepast in andere gemeenten kunnen een inspiratie vormen voor Hoeksche Waard? “Kaderstelling” is geen vastomlijnd begrip: er wordt geen definitie gegeven in de Wet dualisering gemeentebestuur noch in de Gemeentewet. Hetzelfde geldt voor controleren en volksvertegenwoordiging. Door het onderzoeksbureau zijn de volgende definities aangehouden:

Volksvertegenwoordiger zijn

Kaderstellen

De raad als politieke arena, als

Het benoemen van doelen en het

symbolisch systeem en als

bepalen van de middelen en

conflictbeheerser.

methoden die het bestuur mag

De RK HW vertaalt dit als: Het

inzetten om de doelen te bereiken.

verbinden van mensen en meningen, op zoek naar de grootste gemeenschappelijke deler.

Controleren Het beoordelen in hoeverre de doelen zijn bereikt met de middelen en methoden die het bestuur mag inzetten om de doelen te bereiken.

Onderzoeksmethoden Met behulp van documentstudie en interviews is gekeken hoe andere gemeenten de processen rondom kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging hebben ingericht om zowel ‘best practices’ als leerervaringen van andere gemeenten op dit gebied te inventariseren. Hierbij is niet alleen gekeken naar

6

referentiegemeenten met soortgelijke karakteristieken als de gemeente Hoeksche Waard, maar ook naar andere gemeenten waar RK HW mogelijk door geïnspireerd zou kunnen worden. Om te onderzoeken hoe de raad van Hoeksche Waard omgaat met haar rollen zijn drie cases geselecteerd door de RK HW: begraafplaatsen, duurzaamheid en participatie. Bij elk van de gekozen onderwerpen is een sterke relatie tussen burgers en gemeente, waardoor deze onderwerpen in ieder geval een relatie hebben met de volksvertegenwoordigende rol van de raad. Ook kunnen de onderwerpen leiden tot confrontaties tussen burgers onderling of tussen burgers en de gemeente. De weerslag daarvan kan een rol spelen bij discussies in de raad. Voor deze drie cases is gekeken naar de oordeelsvormende en besluitvormende vergaderingen daarover in Hoeksche Waard. Daarnaast zijn bijbehorende stukken onderzocht die betrekking hebben op drie rollen. Tot slot heeft de RK HW op 25 augustus 2022 een dialoogsessie met de raad georganiseerd, onder leiding van Prof. mr. D. J. Elzinga (sinds 1985 hoogleraar staatsrecht aan de RU Groningen en grondlegger van het duale stelsel in 2002). In deze dialoogsessie zijn de percepties van de raad zelf over de drie rollen besproken.

Bevindindingen ten aanzien van beleid en organisatie Bij het beleid en de organisatie van processen rond kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging spelen drie zaken een rol: ondersteuning vanuit de griffie, ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie en de eigen capaciteit van de raad. Ondersteuning vanuit de griffie De griffie kan een krachtige ondersteuner zijn van het raadswerk. Dit betekent wel dat de raad hier budget voor moet vrijmaken. De griffie speelt een belangrijke rol bij het bewaken van de kwaliteit van de werkwijze van de raad. Hierbij gaat het niet alleen om de procedures, maar ook om de kwaliteit van het debat en de kwaliteit van de raadsvoorstellen. De griffie kan advies geven over de kwaliteit van de raadsstukken aan het college en aan het presidium aan de hand van vooraf gestelde criteria. Dergelijke adviezen kunnen er dan toe leiden dat een raadsvoorstel wordt aangepast of teruggetrokken. Nog een stap verder dan adviseren over raadsvoorstellen is dat de griffie het mandaat krijgt om raadsvoorstellen die de kwaliteitstoets niet doorstaan terug te wijzen zodat ze aangepast kunnen worden. Ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie Raadsleden kunnen (technische) vragen stellen aan ambtenaren. Hoe dit proces loopt verschilt per gemeente. In sommige gemeenten kunnen raadsleden rechtsstreeks vragen stellen aan ambtenaren.

In andere gemeenten lopen dergelijke vragen via de griffie, wat als voordeel heeft dat de griffie bewaakt of het antwoord binnen redelijke termijn wordt gegeven. Daarnaast krijgen dan vaak bij de beantwoording alle raadsleden een afschrift van het antwoord in plaats van alleen de vraagsteller. Eigen capaciteit Het instellen van raadswerkgroepen kan een raad helpen bij de uitvoering van zijn rollen. Er kunnen bijvoorbeeld raadswerkgroepen ingesteld worden rondom de productie van de P&C-cyclus of interbestuurlijk toezicht.

7

Bevindingen ten aanzien van de uitvoering van de drie rollen Raadsleden hebben volgens de wet de volgende instrumenten ter beschikking voor het uitoefenen van hun drie rollen.

Figuur 1: Instrumenten voor raadsleden vanuit de wet (Bron: “Om de controle door de raad”, Stichting Decentraal Bestuur in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2019), blz 1.2)

Een knelpunt bij de uitvoering van de drie rollen is volgens de onderzoekers van Stibabo de neiging van de gemeenteraden om zich passief op te stellen. Verordeningen en nota’s worden in de regel door het college voorbereid. Hoewel raden beschikken over het recht op initiatief, wordt hiervan zelden gebruik van gemaakt. Ook het enquêterecht wordt zelden benut. Van beide rechten heeft de gemeenteraad van Hoeksche Waard tot dusver ook geen gebruik gemaakt. In de Nota van Bevindingen van dit rapport komen diverse voorbeelden terug van instrumenten die andere gemeenten inzetten naast bovengenoemde instrumenten (sommige van deze instrumenten zullen ook in Hoeksche Waard voorkomen). Onderstaande tabellen geven een beknopt overzicht. Meer informatie is te vinden in hoofdstuk 5 van de Nota van Bevindingen.

2

Benaderd via https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/256219/om-de-controle-door-de-raad.pdf.

8

Tabel 1: Instrumenten voor de volksvertegenwoordigende rol Instrument

Toelichting

Burgerbijeenkomsten

De griffie organiseert bijeenkomsten met burgers over een bepaald thema. De gemeenten wordt opgedeeld in een aantal buurten die formeel door de raad worden erkend. Die erkenning betekent dat de buurt recht heeft op een budget dat ze kan besteden aan projecten met een algemeen, publiek doel. Voorafgaand aan een raadsvergadering maken een aantal inwoners kennis met raadsleden, het college en de werkwijze van de raad. Individuele inwoners kunnen zich aanmelden en hun specifieke verhaal doen aan de raad. Het referendum kan helpen besluiten te nemen, waar de politiek zelf niet uit komt. Een gemeenteraad kan dan besluiten een referendum uit te schrijven om zo tot een duidelijk oordeel te komen. Er zijn wel meerdere voorwaarden verbonden aan de effectiviteit van een referendum, onder andere dat de uitslag direct, publiekelijk en duidelijk wordt uitgevoerd zelfs bij een door het gemeentebestuur ongewenste uitslag.

Buurtbudgetten

Gast van de raad Inwoners aan het woord Referenda

Wordt o.a. toegepast in: Ede Emmen

Súdwest-Fryslân Súdwest-Fryslân Amsterdam Groningen Zwolle

Tabel 2: Instrumenten voor de kaderstellende rol Instrument

Toelichting

Aansturen verbonden partijen via een model

Een overlegorgaan van meerdere gemeenteraden bespreekt kaderbrieven en de lange termijnvisie van de grootste verbonden partijen. Het doel is gelijkluidende voorstellen te formuleren die in de verschillende raden tegelijk worden aangeboden, zodat de colleges van deze gemeenten met dezelfde boodschap naar het dagelijks bestuur van deze regelingen gaan. De raad bediscussieert onderling wat hij belangrijk vindt bij een actueel thema. In elk raadsvoorstel worden ook alternatieven benoemd. Dit heeft tot gevolg dat het debat over die alternatieven kan gaan en dus al snel meer inhoudelijk is. De raad beschikt hiermee over een lijst van vragen voor de beoordeling van gemeenschappelijke regelingen. Dit akkoord op hoofdlijnen biedt coalitiepartijen later de ruimte om hun standpunten nader te bepalen. De begroting wordt uiteraard wel door de raad vastgesteld, maar binnen de begroting worden geen nieuwe besluiten genomen, alleen aankondigingen gedaan. Hierdoor kan de begroting niet gebruikt worden om de raad besluiten te laten nemen zonder dat hij het merkt. Een nota staat ten dienste van een debat in de raad, waardoor het college meer inzicht krijgt over de opvattingen in de raad. Op grond van de nota en het debat worden concrete raadsvoorstellen aan de raad gezonden. Dat zijn de besluiten waarmee de kaders worden gesteld.

Bij een stappenplan wordt een beleidsstuk voorbereid, door eerst de raad een aantal keuzes voor te leggen. Die keuzes worden vervolgens in het beleid verwerkt en dan pas als geheel aan de raad aangeboden. Het doel is om een beeld te scheppen van de gemeente over 50 jaar, bijvoorbeeld over klimaatadaptatie.

Actualiteitendebatten Alternatieven in raadsvoorstellen

Checklist cyclische stukken gemeenschappelijke regelingen College-akkoord op hoofdlijnen Geen nieuwe besluiten binnen de begroting

Nota’s niet laten vaststellen door de raad

Stappenplannen

Vooruitkijkspiegel

Wordt o.a. toegepast in: Noord-Drentse gemeenten

Westerkwartier Súdwest-Fryslân

Coevorden Súdwest-Fryslân Súdwest-Fryslân

Ede

Westerkwartier

Westerkwartier

9

Tabel 3: Instrumenten voor de controlerende rol Instrument Bestuursrapportages (beraps)

Bezoeken aan verbonden partijen

Expertise-sessies Informatiebijeenkomsten met ambtenaren

Lange Termijn Agenda (LTA)

SMART-formulering4 in raadsvoorstellen Toezichtsrestaurant

Toelichting In een bestuursrapportage wordt een aantal keer per jaar door het college aangegeven in hoeverre men op schema ligt ten aanzien van de programmabegroting.3 De griffie houdt de organisatie van het bezoek aan een verbonden partij in de hand. Tijdens een bezoek wordt o.a. gekeken welke risico’s de gemeente loopt. Na het bezoek wordt een rapport opgesteld door een aantal raadsleden tezamen met een vertegenwoordiger van de griffie. Specialisten worden ingehuurd die raadsleden informeren over zaken als de begroting of andere complexe onderwerpen. De griffie kan informatiebijeenkomsten organiseren voor moeilijke onderwerpen. Dit zijn sessies met ambtenaren, maar soms ook wordt een buitenstaander ingehuurd. Ambtenaren en raadsleden leren op dit soort bijeenkomsten van elkaar. Lijst met onderwerpen waarbij wordt weergegeven in welke periode een onderwerp zal worden behandeld. Bij elk onderwerp is de oorspronkelijke planning en de bijgestelde planning aangegeven. Zo kan de raad zien wanneer een bepaald onderwerp in behandeling komt, maar ook in hoeverre die behandeling is uitgesteld. Doordat er doelstellingen worden geformuleerd die controleerbaar zijn, is de raad in staat te controleren of deze worden gerealiseerd.

Dit document (een menukaart) heeft tot doel om raadsleden te informeren over hun taak om het college te controleren en dus ook de toezichthoudende rol over te nemen van provincies en het rijk (het zogenoemde “horizontale toezicht”).

Wordt o.a. toegepast in: Súdwest-Fryslân

Ede

Ede Súdwest-Fryslân

Ede Súdwest-Fryslân

Ede Súdwest-Fryslân Almelo

Terugblik op de drie rollen in Hoeksche Waard Uit het onderzoek blijkt dat de raad er goed in slaagt haar volksvertegenwoordigende rol in te vullen bij de onderzochte cases van begraafplaatsen, duurzaamheid en participatie. Ook op een onderdeel van de volksvertegenwoordigende rol, het omvormen van verschillende standpunten tot compromissen of meerderheidsbesluiten die door allen worden geaccepteerd, slaagt de raad. De raad van Hoeksche Waard slaagt redelijk in de kaderstellende rol. Bij twee van de drie onderzochte cases (duurzaamheid en participatie) lijkt de uitwerking tekort te schieten: De raad heeft globale keuzes gemaakt. Dit geeft wel richting, maar echt politieke keuzes zijn daarmee naar de toekomst verschoven. Er is winst te behalen in het uitvoeren van de controlerende rol in Hoeksche Waard. Bij twee van de drie onderzochte cases (duurzaamheid en participatie) blijkt dat het voor de raad nog onduidelijk is hoe de visie en de uitvoeringsplannen zullen gaan leiden tot resultaten. Dit maakt het lastig de controlerende rol goed uit te voeren.

Toekomst van de drie rollen in Hoeksche Waard Tijdens de dialoogsessie met de raad van Hoeksche Waard bleek dat raadsleden de ambitie hebben om de kwaliteit van hun werk op een hoger plan te brengen. Ze beseffen dat er altijd (tegen)krachten en tegengestelde belangen zijn, maar ook dat er mogelijkheden zijn om zich verder te ontwikkelen. De volksvertegenwoordigende rol vraagt blijvende aandacht, doordat bij nieuwe onderwerpen ook steeds weer nieuwe groepen mensen om aandacht vragen. Uit het onderzoek blijkt dat het college soms veel aandacht besteedt aan de wijze waarop een boodschap wordt gebracht en weinig inhoudelijk blijft. Hierdoor is er verbetering mogelijk in de kaderstellende rol. 3 4

Meer informatie hierover is te verkrijgen via de desbetreffende griffie. SMART = De doelen zijn Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden.

10

In de dialoogsessie kwam naar voren dat raadsleden niet altijd scherp hebben welke instrumenten er zijn die hun kaderstellende, controlerende en vertegenwoordigende rollen kunnen ondersteunen. De hierboven vermelde tabellen met instrumenten die toegepast worden in andere gemeenten kunnen een inspiratie vormen voor Hoeksche Waard.

Conclusies 1. Een goede uitvoering van de drie rollen vraagt om een goede organisatie van de griffie, ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie en eigen capaciteit vanuit de fracties. Er kunnen keuzes gemaakt worden over de rol van de griffie, de interactie met de ambtelijke organisatie en hoe de eigen capaciteit vanuit de fractie en/of politieke partij het best vormgegeven kan worden. De keuzes die gemaakt worden, hebben gevolgen voor het budget. 2. Er is een veelheid aan instrumenten die ingezet kan worden om de drie rollen uit te voeren. Er is geen “one size fits all”. Elke gemeente en elke raad is uniek en kan instrumenten gebruiken om accenten te leggen op de onderwerpen die hij belangrijk vindt. Hiervoor kan geput worden uit instrumenten die voortvloeien uit de wet, instrumenten die reeds bij andere gemeenten toegepast worden of zelf bedachte instrumenten. 3. De raad van Hoeksche Waard weet de drie rollen in korte tijd (vanaf 2019) redelijk uit te voeren. De volksvertegenwoordigende rol gaat de raad goed af in Hoeksche Waard. De verschillende geluiden worden helder verwoord en leiden bij de kaderstelling ook tot beïnvloeding van het beleid. Bij de beoordeling van de kaderstellende rol is echter niet altijd te zien dat dit ook leidt tot besluiten aan de hand van politieke voorkeuren.

Doordat er globale keuzes worden gemaakt is het dan lastig om te uitkomsten te controleren. De raad is desalniettemin prima van start gegaan na de herindeling en de raad vindt zijn rol. 4. De raad van Hoeksche Waard heeft de ambitie uitgesproken om de drie rollen beter uit te voeren en geeft aan weinig zicht te hebben hoe die ambitie handen en voeten kan krijgen. Het onderzoeksrapport biedt een scala van voorbeelden uit andere gemeenten die wellicht kunnen inspireren, dat is verder aan de raadsleden en aan de raad. De Rekenkamer kijkt mogelijk over een paar jaar graag eens terug hoe de raad haar rollen invult en heeft ingevuld.

Suggesties aan de raad Vanzelfsprekend is het aan de raad zelf hoe hij zijn drie rollen vormgeeft. De RK HW heeft het onderzoek met interesse gedaan en komt tot een aantal suggesties aan de raad. De raad zou kunnen overwegen om een werkgroep in te stellen om de opbrengst van dit onderzoek om te zetten in voorstellen die de ambitie van de raad naderbij brengen om de drie rollen nog beter in te vullen. Werkzaamheden van de werkgroep zouden als volgt kunnen zijn: 1. Start een traject om samen met de burgemeester en de griffie op zoek te gaan naar welke instrumenten het beste passen in de gemeente Hoeksche Waard. Wat werkt in een andere gemeente hoeft niet per sé ook goed te werken in Hoeksche Waard. 2. Geef de griffie een nog duidelijker procesrol en laat de griffie hierover terugkoppelen aan de raad. 3. Agendeer de rolneming door de raad voor langere tijd. De genoemde voorbeelden uit andere gemeenten zijn niet op één dag ingevoerd, maar tot stand gekomen na jarenlange inspanning. Gun jezelf de tijd om met vallen en opstaan voortgang te boeken.

11

Bijlage: Rapportage met bevindingen Stibabo

12

…daar steek je wat van op Een vergelijkende analyse van de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende kansen van de gemeenteraden ten behoeve van de gemeenteraad van Hoeksche Waard 29 oktober 2022

Douwe Jan Elzinga Jan R. Lunsing Elias de Haan

Inhoud 1

Inleiding en samenvatting ...................................................................................................................4

2

Aanleiding en leeswijzer .....................................................................................................................6 2.1

Aanleiding ......................................................................................................................................6

2.2

Leeswijzer ......................................................................................................................................6

2.3

Centrale vraag ...............................................................................................................................6

2.4

Onderzoeksmethode .....................................................................................................................7

3

Rollen van de raad, een verkenning....................................................................................................8 3.1

Op zoek naar de rollen ..................................................................................................................8

3.2

Uitdagingen bij de uitvoering van rollen .......................................................................................9

3.3

Afbakening van het onderzoek .................................................................................................. 11

4

Op zoek naar normen voor de rollen van de raad ........................................................................... 12 4.1

Normen bij de volksvertegenwoordigende rol .......................................................................... 12

4.2

Normen bij de kaderstellende rol .............................................................................................. 13

4.3

Normen bij de controlerende rol ............................................................................................... 14

4.4

Vragen voor de cases ................................................................................................................. 15

4.5

Selectie van de andere gemeenten ............................................................................................ 17

5

Voorbeelden uit andere gemeenten................................................................................................ 19 5.1

Westerkwartier .......................................................................................................................... 20

5.2

Ede .............................................................................................................................................. 22

5.3

Súdwest-Fryslân ......................................................................................................................... 26

5.4

Overige gemeenten – kort ......................................................................................................... 30

6

Cases in Hoeksche Waard ................................................................................................................ 35 6.1

Begraafplaatsen.......................................................................................................................... 36

6.2

Duurzaamheid ............................................................................................................................ 39

6.3

Burgerparticipatie ...................................................................................................................... 44

6.4

Bevindingen ................................................................................................................................ 47 2

Bijlagen ....................................................................................................................................................... 50 Bijlage 1: Geïnterviewden ...................................................................................................................... 50 Bijlage 2: Literatuur en geraadpleegde documenten ............................................................................ 50 Bijlage 3: Instructie bij vragen van raadsleden/fractievolgers............................................................... 53

3

1 Inleiding en samenvatting Gemeenten anno 2022 opereren in een turbulente context. De Nederlandse gemeenten hebben – in vergelijking tot andere Europese landen – de meeste bevoegdheden en budget. In dat opzicht is de gedecentraliseerde eenheidsstaat in ons land betekenisvol en heeft deze een scherp en goed profiel. Die veelheid aan taken en bevoegdheden schept in ander opzicht echter ook in toenemende mate problemen van allerlei aard en soort. Door de sterke regionalisering van het afgelopen decennium kost het gemeenteraden aanzienlijke moeite om zogenoemde verbonden partijen goed aan te sturen en te controleren wat er op het regionale niveau plaats vindt. Door de grote decentralisaties in het sociaal domein uit 2015 – waarbij aan de gemeenten onvoldoende financiele middelen ter beschikking werden gesteld -, zijn veel, vooral kleinere gemeenten in financieel opzicht in de problemen geraakt. Bezien vanuit een bedrijfskundige invalshoek is een derde van de Nederlandse gemeenten feitelijk failliet. Voor de uitoefening van de autonome taken van de gemeente zijn steeds minder financiële middelen beschikbaar en moeten de gelden die vrijelijk kunnen worden besteed steeds meer worden gebruikt om tekorten te dekken die door de decentralisaties zijn ontstaan.

Er is tenslotte een patroon ontstaan waarbij in iedere zittingsperiode van de gemeenteraden er twee à drie grote operaties over de gemeenten worden uitgerold, waardoor de ambtelijke diensten zich in een bijna permanente staat van reorganisatie bevinden. Door de veelheid aan taken, de mankerende financiële budgetten en het steeds maar uitdijende regionale bestuur wordt het de gemeenteraden niet erg gemakkelijk gemaakt en komen de hoofdtaken van kaderstelling en controle onder druk te staan. Het is een van de oorzaken van het feit dat het verloop onder bestuurders en raadsleden in Nederland aanzienlijk groter is dan in andere Europese landen. Alle zeilen moeten daarom worden bijgezet om de processen van kaderstelling en controle aan te scherpen en te verbeteren. In dit rapport is voor een aantal dossiers onderzocht hoe de kaderstelling en controle in de afgelopen tijd in de gemeente Hoeksche Waard inhoud en vorm hebben gekregen. Het kwalitatieve oordeel is dat in sommige gevallen er goede scores zijn, maar in andere gevallen valt dat oordeel wat minder gunstig uit. In een bijeenkomst met de raad op 25 augustus jongstleden werden deze bevindingen gepresenteerd en werd aan het einde van een vruchtbare avond geconstateerd dat het de moeite waard is om te bezien op welke wijze de kaderstelling en controle verder kunnen worden verbeterd.

Daarbij werd geopperd om bij grotere onderwerpen aan het begin van een proces of project te gaan werken met startnotities (in de vorm van procesbeschrijving of in de vorm van doelbepaling) waarover de raad kan debatteren en vervolgens de bevindingen neer te leggen in door het college te ontwerpen uitvoeringsplannen die dan meetbare kaders bevatten aan de hand waarvan de raad vervolgens het college kan controleren en indien noodzakelijk kan bijsturen. Aandacht werd ook gevraagd voor de methode om met een politieke jaaragenda te gaan werken, waarbij het college jaarlijks een groslijst vervaardigt van onderwerpen die in de gemeente Hoeksche Waard in het komende jaar gaan spelen. De raad kiest vervolgens uit die groslijst enkele onderwerpen die in aanmerking komen voor een speciale behandeling. Voor die enkele onderwerpen wordt uitgeschreven hoe het besluitvormingsproces zich zal voltrekken, welke rol de raad daarin speelt op welk moment en op welke wijze burgers, maatschappelijke organisaties en ondernemingen daarin kunnen participeren. Door te experimenteren met dergelijke grote onderwerpen kan een beleids- en besluitvormingsproces ontstaan dat in de loop van de jaren steeds verder kan worden verbeterd en verfijnd. Tenslotte was er het voorstel om ten behoeve van de 4

gemeenteraad overzichten te maken van de diverse taakvelden en daarbij aan te geven hoe groot de ruimte van de gemeente Hoeksche Waard is om daar eigen beleid te voeren en welke financiele middelen daarvoor beschikbaar zijn. Langs deze en andere wegen kan de kaderstellende en controle-positie van de gemeenteraad op diverse punten worden verbeterd en kan dit een impuls vormen om de lokale democratie in de gemeente Hoeksche Waard naar een (nog) hoger niveau te tillen. Prof. dr. D.J. Elzinga

5

2 Aanleiding en leeswijzer 2.1 Aanleiding De rekenkamer Hoeksche Waard heeft, in verband met het aanbreken van een nieuwe raadsperiode, onderzoek gedaan naar de wijze waarop gemeenteraden elders in het land invulling geven aan hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol. Daarnaast is aan de hand van drie recente cases, onderzocht hoe de gemeenteraad van Hoeksche Waard sinds 2 januari 2019 invulling geeft aan de drie voornoemde rollen. Het doel van dit onderzoek is om enerzijds inspirerende voorbeelden te verzamelen en anderzijds praktische tips aan de gemeenteraad mee te geven. De rekenkamer heeft Stichting Beleidsanalyse en Bestuursondersteuning (StiBaBo) gevraagd om dit onderzoek uit te voeren.

2.2 Leeswijzer In hoofdstuk 2.3 wordt de centrale vraag en de deelvragen beschreven zoals die door de rekenkamer van Hoeksche Waard zijn gesteld. Dit onderzoek bestaat feitelijk uit twee belangrijke hoofdonderdelen. Het ene hoofdonderdeel is een beschrijving van de aanpak bij een aantal andere gemeenten. Dit kunt u lezen in hoofdstuk 5. Het tweede hoofdonderdeel is een beschrijving van de wijze waarop de gemeente Hoeksche Waard met haar rollen om gaat. Deze beschrijving vindt u in hoofdstuk 6. Door deze werkwijze is het mogelijk de praktijk van Hoeksche Waard te plaatsen naast de praktijk van andere gemeenten en te kijken wat er van die andere gemeenten kan worden geleerd. Om deze twee hoofdonderdelen mogelijk te maken, worden in hoofdstuk 3 vier rollen van de raad beschreven. In hoofdstuk 4 vervolgens worden de normen van deze rollen beschreven.

2.3 Centrale vraag De centrale vraag bij dit onderzoek is door de rekenkamer als volgt geformuleerd: ‘Op welke wijze hebben andere gemeenteraden hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol vorm gegeven en wat kan dit betekenen voor de gemeente Hoeksche Waard?’. Deze onderzoeksvraag is opgesplitst in de volgende deelvragen: 1. Beleid en organisatie: Hoe kunnen processen rond kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging worden ingericht? Wat zijn randvoorwaarden voor een gemeenteraad om een goede invulling te geven aan de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol (ondersteuning vanuit de griffie, ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie t.a.v. informatievoorziening, eigen capaciteit)? 2. Uitvoering: Hoe verlopen kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging in de praktijk? Welke ervaringen hebben andere gemeenten opgedaan hiermee? Op welke wijze (actief en passief) kan een gemeenteraad gebruikmaken van de ter beschikking staande instrumenten 6

en mogelijkheden voor kaderstelling, controle en vertegenwoordiging? Hoe kunnen deze instrumenten het meest effectief toegepast worden? 3. Terugblik Hoeksche Waard: Hoe zijn de processen rond kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging ingericht in Hoeksche Waard? Welke visie hebben raadsleden op deze taken en rollen? In hoeverre bestaat er duidelijkheid en overeenstemming tussen de gemeenteraad en het college over de onderlinge rol en taakverdeling met betrekking tot kaderstelling? Hoe waarderen betrokkenen de huidige praktijk van kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging? Op welke wijze wordt de gemeenteraad door het college in staat gesteld de kaderstellende en controlerende rol in te vullen? Ontvangt de gemeenteraad tijdige en relevante informatie van het college om (tussentijds) kaders te kunnen stellen en te controleren? Vinden kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging op hoofdlijnen plaats of meer op details en waarom? 4. Toekomst Hoeksche Waard: Welke praktische tips kan de RK HW aan de nieuwe gemeenteraad meegeven voor de mogelijke toekomstige invulling van de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol? Welke ‘best practices’ ten aanzien van kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging die worden toegepast in andere gemeenten kunnen een inspiratie vormen voor Hoeksche Waard?

2.4 Onderzoeksmethode Zoals hiervoor is omschreven kent dit onderzoek twee hoofdonderdelen. Het eerste hoofdonderdeel van hoofdstuk 5 is een verzameling van beschrijvingen van concrete aspecten die te maken hebben met de rollen van de raad in een beperkt aantal gemeenten. Er is overigens in afwijking van deelvraag 4 niet gekozen voor zogeheten ‘best cases’, maar voor ‘andere cases’, omdat we ervan uitgaan dat ook bij gemeenten waar minder innovaties zijn of conservatiever wordt gewerkt leerpunten te vinden zijn. Desnoods kan uit deze voorbeelden worden geleerd hoe het niet moet. 1 Het tweede deel van het onderzoek is te vinden in hoofdstuk 6. Dit deel van het onderzoek richt zich op de wijze waarop de raad van Hoeksche Waard omgaat met haar rollen. Om dit te onderzoeken zijn oordeelvormende en besluitvormende vergaderingen en bijbehorende stukken onderzocht die betrekking hebben op drie onderwerpen. Op grond hiervan wordt met toepassing van de criteria uit hoofdstuk 4 de bestaande werkwijze beschreven.

1

Best cases zijn vooral interessant voor organisaties als Binnenlandse Zaken of de VNG, die niet graag publicaties verspreiden waarin de naam van overheden die slechte prestaties leveren worden genoemd.

7

3 Rollen van de raad, een verkenning In dit hoofdstuk verkennen wij aan de hand van de theorie én de huidige praktijk wat de rollen van de gemeenteraad zijn, hoe die tot stand zijn gekomen en waarom ze van belang zijn in een goed functionerend en gezaghebbend gemeentebestuur.

3.1 Op zoek naar de rollen De raad heeft drie of vier rollen. Dat is afhankelijk van de definiëring ervan. Meestal wordt beschreven dat de raad een kaderstellende, een controlerende en een volksvertegenwoordigende rol heeft. De Denktank2 VNG (2016) voegt hier de verbindende rol aan toe. Deze verbindende rol duidt op de rol die de raad heeft bij het oplossen van politieke geschillen binnen de raad (binnenlokaal) en buiten de raad (buiten-lokaal). De buiten-lokale rol verwijst naar de intergemeentelijke samenwerking. Bij de verbindende rol worden bijvoorbeeld aan kiezers de verschillende standpunten kenbaar gemaakt en wordt gezocht naar verbinding of besluiten die zodanig zijn vorm gegeven dat de uitkomst zo goed mogelijk past bij de politieke voorkeur van de verschillende partijen. En dit, zo kan men betogen, is strikt genomen een onderdeel van de volksvertegenwoordigende rol: de eigen gemeente vertegenwoordigen als er samenwerking met andere gemeenten wordt gezocht en de eigen fractie vertegenwoordigen bij de politieke debatten binnen de gemeente. Daarbij moeten zowel de verschillen en geschillen openbaar worden gemaakt als ook naar de Nederlandse traditie van polderen - weer de verbinding worden gezocht.

Voormalig premier Drees heeft dat ooit benoemd als de zoektocht naar het ‘door velen gehate compromis’.3 Dat compromis moet worden gevonden in het politieke debat waarin de kaders worden vastgesteld en waarin het oordeel over de prestaties van het college wordt geveld (controleren). De fracties beginnen hun zoektocht op grond van hun politieke programma’s en op grond van de geluiden die zij uit de samenleving hebben opgevangen. Er blijven daarmee drie rollen over: de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol, waarbij de verbindende rol als onderdeel van de volksvertegenwoordigende rol wordt beschouwd. Het bijzondere van deze drie rollen nu is dat ze algemeen worden geaccepteerd en dat raden overal in Nederland wordt voorgehouden dat ze zich hiertoe moeten beperken. Maar nergens, ook niet in de wet, worden deze drie rollen gedefinieerd. Een enkele keer wordt een poging ondernomen in afspraken tussen raad en college, terwijl daarnaast in de literatuur verschillende complexe en minder complexe definities worden toegepast. Er is echter geen (gedeelde) visie

2 3

(Denktank, 2016) (Drees, 1975)

8

over controle en de relatie met kaderstelling. Daarom moet elk document dat over deze drie rollen iets wil zeggen, beginnen met een definitie van de drie rollen. • • •

De kaderstellende rol is het benoemen van doelen en het bepalen van de middelen en methoden die het bestuur mag inzetten om de doelen te bereiken. De controlerende rol is het beoordelen in hoeverre de doelen zijn bereikt met de middelen en methoden die het bestuur mag inzetten om de doelen te bereiken. De volksvertegenwoordigende rol is de raad als politieke arena, als symbolisch systeem en als conflictbeheerser.

Elke raad is zich bewust van in ieder geval haar drie rollen. Maar de invulling ervan is niet eenvoudig of eenduidig. In elke raad en zelfs binnen een raad kunnen de rollen weer anders worden opgepakt.

3.2 Uitdagingen bij de uitvoering van rollen Uit de literatuur komt een somber beeld naar voren over hoe de raden deze drie taken uitvoeren. Er is dus werk aan de winkel. Er is een analyse van dit sombere beeld nodig om inzicht te krijgen hoe het anders zou kunnen. Er zijn verschillende bedreigingen die de rollen van de raad uithollen. Eén daarvan is de verplaatsing van de politiek naar uitvoeringsorganisaties (verbonden partijen), de rechterlijke macht en Europa. Het probleem bij die verplaatsing is dat uitvoering en zelfs wetgeving in toenemende mate op afstand van de volksvertegenwoordiging worden geplaatst, zoals Bovens4 dit duidt. Hoewel de beschouwing van Bovens gaat over de landelijke politiek, geldt dat in versterkte mate voor de lokale politiek. Dit is bijvoorbeeld te zien aan de decentralisatiepolitiek van ‘Den Haag’. Hierbij werden omvangrijke taken aan het pakket van de gemeente toegevoegd. Doordat de Kamer dan toch controle wil en bijvoorbeeld wil dat in heel Nederland burgers gelijk worden behandeld, worden top down extra regels toegevoegd, waardoor gemeenten slechts uitvoerder worden van deze taken. Politieke keuzes en dus kaders worden daarbij nog steeds in Den Haag gemaakt, terwijl de raad slechts kan controleren of het college de taken efficiënt, effectief en rechtmatig uitvoert.

Aan de andere kant krijgen gemeenten ook steeds vaker te maken met verplichte samenwerkingsverbanden. De regionale uitvoeringsdiensten zijn hiervan een voorbeeld. Dit is dan naast de taken die de schaal van de gemeenten in ieder geval te boven gaan, waardoor gemeenten zich genoodzaakt voelen om ook vrijwillig samenwerkingsverbanden aan te gaan met andere publieke en private partijen. De aansturing door de raad van deze ‘verbonden’ partijen wordt sterkt gehinderd en wel omdat na het bereiken van een compromis binnen de raad

4

Bovens (2002) laat zien dat de Rijksoverheid over steeds minder gaat. Een deel van de verantwoordelijkheden is op afstand geplaatst in uitvoeringsorganisaties, een ander deel wordt bepaald door Europa en verder wordt de rol van de rechter in het openbaar bestuur steeds sterker. Ook wordt steeds vaker een beroep gedaan op onderzoek dat zogenaamd politiek neutraal advies geeft (Mellink & Oudenampsen, 2022; Lunsing & Zetstra-van der Woude, 2022).

9

ook nog een compromis moet worden gezocht met de overige partijen in het samenwerkingsverband. We zullen verderop spreken van getrapte kaderstelling en controle. Een tweede uitdaging bij verbonden partijen is het groeiend aantal verbonden partijen dat in plaats van het college zelf beleidsvoorstellen doen en waarbij de raad nog minder direct invloed op kan uitoefenen. De instrumenten die de raad nog heeft, bestaan uit zienswijzen en verzoeken waarmee de raad de portefeuillehouder opdrachten mee kan geven. Die moet vervolgens proberen deze in een vergadering met vertegenwoordigers van andere deelnemers aan de samenwerking deze opdrachten te realiseren. Niet zelden moet de portefeuillehouder vervolgens weer naar de eigen raad verdedigen waarom deze verzoeken niet of slechts deels zijn gerealiseerd. Weer een ander knelpunt is de neiging van de gemeenteraden om zich passief op te stellen bij de kaderstelling. Verordeningen en nota’s worden in de regel door het college voorbereid. Hoewel raden beschikken over het recht op initiatief, wordt hiervan zelden gebruik van gemaakt. Ook het enquêterecht wordt zelden benut. Van beide rechten heeft de gemeenteraad van Hoeksche Waard tot dusver ook geen gebruik gemaakt. Verder kan worden vastgesteld dat binnen veel gemeenteraden een groeiend aantal fracties actief is.

Dit is overigens in overeenstemming met de landelijke trend en zelfs met de trend in westerse democratieën. Deze versplintering van de raad maakt het echter niet eenvoudiger de verbindende rol binnen de volksvertegenwoordigende rol te vervullen. Anders gezegd: als stromingen binnen de samenleving elkaar minder eenvoudig vinden, zal dat ook minder eenvoudig zijn voor de volksvertegenwoordigers. Politieke partijen vertegenwoordigen in de raad immers niet zozeer het volk als wel een deel van het volk. Ook kan het voorkomen dat de coalitie afspraken heeft gemaakt over welke besluiten zij neemt of op welke wijze zij besluiten neemt, zodat niet de hele raad het besluit draagt, maar alleen de coalitiepartijen. Daarnaast kan het college tekortschieten bij het informeren van de raad, zodat de raad niet alle bij het college bekende mogelijke oplossingen kent. Dit gezegd zijnde, lijkt het verstandig om terug te keren naar het oorspronkelijk doel van de lokale volksvertegenwoordiging. De Tocqueville, die als een van de eersten over de moderne vertegenwoordigende democratie schreef, zag de gemeente als een min of meer spontane organisatievorm waarin de leden die er wonen zelf vormgeven aan hun lot.5 De optimistische kijk van De Tocqueville is als gevolg van de herindelingen en decentralisaties in veel gemeenten geschiedenis.

Gemeenten zijn niet langer een plaats waar inwoners van een dorp of stad hun gemeenschappelijke lot proberen te bepalen, maar een geconstrueerde bestuurlijke eenheid. Het oude ideaal van De Tocqueville is echter nog wel steeds van belang, vooral waar de gemeente een autonome bevoegdheid heeft om problemen op te lossen en voorzieningen in het leven te roepen ten bate van

5

(Tocqueville, 1998 (1837))

10

de lokale gemeenschap. Die gemeenschap is vertegenwoordigd in de lokale volksvertegenwoordiging. De gemeenteraad moet het volk vertegenwoordigen in het gemeentebestuur en daar zo goed en zo kwaad als het kan het gemeenschappelijke lot bepalen of, zoals vaker wordt gezegd, het algemeen belang dienen. Om het algemeen belang te dienen zijn de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol van de raad een belangrijk aanknopingspunt. Terugvoerend op De Tocqueville zou je kunnen zeggen dat het werk begint bij de volksvertegenwoordigende rol. Daar laat de raad zich voeden door de belangen, meningen en standpunten uit de bevolking die hij vertegenwoordigt. Die belangen, meningen en standpunten moeten vervolgens worden vertaald naar kaderstelling. De kaderstelling moet plaatsvinden na een debat waarin de belangen, meningen en standpunten van de bevolking door de raad worden ingebracht. Het college dient vervolgens de feiten en de context aan te dragen, zodat het debat binnen de raad niet in het luchtledige plaats vindt. Ook kan het college een kaderstellend voorstel ter besluitvorming voorleggen. Aansluitend op het debat vindt de kaderstelling plaats door een bindend besluit te nemen. Dit is een bindend element binnen de volksvertegenwoordigende rol.

Doordat alle belangen, meningen en standpunten door de raadsleden zijn ingebracht en gewogen, is het legitiem dat ook de bewoners gebonden zijn aan het bindende besluit. Als de raad eenmaal een kaderstellend besluit heeft genomen, wordt dit uitgevoerd door de ambtelijke organisatie onder verantwoordelijkheid van het college. De raad kan nu controleren of de besluiten worden uitgevoerd conform de door de raad aangegeven criteria.

3.3 Afbakening van het onderzoek Het mag duidelijk zijn dat in dit onderzoek, waar het gaat om de mogelijkheden van de gemeente Hoeksche Waard om het bestuur te verbeteren, de Europese en nationale kaderstelling buiten beschouwing zal blijven. Door het hiërarchisch karakter van het Nederlandse wetgevingsstelsel, kan de raad van Hoeksche Waard niet ingrijpen op de doorwerking van Europese richtlijnen en verordeningen of op Nederlandse wetten en regelingen. De raad heeft eenvoudigweg te handelen binnen deze kaders. De invloed van de gemeenteraad op landelijke en Europese besluitvorming via lobby’s of actievoeren is zo klein, dat het weinig zin heeft om hier aandacht aan te besteden. Verder zijn niet alle raadsvergaderingen van Hoeksche Waard onderzocht, maar alleen die van belang zijn voor de drie cases in de periode van 2020 tot halverwege 2022.

11

4 Op zoek naar normen voor de rollen van de raad Normen worden vaak gezien als de wijze waarop, in dit geval, een raad zich dient te gedragen. Dit is echter direct in strijd met misschien wel het hoogste gebod voor een volksvertegenwoordiger: raadsleden stemmen zonder last (art. 27 gemeentewet, art. 129 lid 6 Grondwet). Uitgangspunt van dit onderzoek is om de normen niet te zien als een gebod, maar als een advies waarvan het raadslid zelf moet bepalen of dit al dan niet ter harte wordt genomen. Dit is te meer van belang, omdat normen soms (deels) strijdig met elkaar kunnen zijn. Bij de hier gekozen normen is dat in ieder geval voor een deel het geval. We hopen dat de raad van Hoeksche Waard bereid is om bij strijdige normen ze niet alle te aanvaarden, maar eigen politieke afwegingen te maken. Er zal in de tekst worden aangegeven welke normen in ieder geval onderling strijdig zijn. Overigens kunnen normen ook strijdig zijn met beleid dat eerder door de raad is vastgesteld. Daarbij kan gedacht worden aan financiële doelstellingen of regels die bijvoorbeeld snelle uitvoering bemoeilijkt. Mocht dat hier het geval zijn, dan gaan we ervan uit dat het college dat signaleert en inbrengt in de discussie.

4.1 Normen bij de volksvertegenwoordigende rol De volksvertegenwoordigende rol betreft de rol die de raad heeft als politieke arena, als symbolisch systeem en als conflictbeheerser. In die politieke arena vertegenwoordigt het raadslid de belangen, meningen en standpunten van zijn of haar achterban. Om dat te kunnen doen, moet het raadslid deze belangen, meningen en standpunten kennen. De volksvertegenwoordiger moet dus contact onderhouden met die achterban. Vervolgens worden die belangen, meningen en standpunten in het raadsdebat ingebracht. Dat debat leidt vervolgens tot besluiten al dan niet door elk raadslid gedragen. Door het nemen van besluiten worden conflicten binnen de samenleving beheerst. Of ze worden opgelost, is overigens een andere vraag die niet relevant is voor de vraag of de raad kaders stelt en controleert. Als de raad tot een besluit is gekomen, wordt dit een raadsbesluit. Het is niet zo dat elk raadslid dat besluit daarna ook moet uitdragen, de raad mag met vele monden spreken, maar het besluit krijgt wel rechtsgeldigheid. In een democratie wordt echter wel van de raad gevraagd om het besluit van de meerderheid te accepteren. Dit is onderdeel van de verbindende rol. Daar staat tegenover dat de meerderheid ook rekening moet houden met belangen van minderheden. Dat is ook onmisbaar voor een correct uitvoeren van de verbindende rol door de raad als geheel.

Wat hier niet staat, maar vaak wel gebeurt, is dat sommige raadsleden, veelal raadsleden van coalitiepartijen, zich minder aantrekken van hun achterban en zich meer aantrekken van het standpunt van het college. Hun taakopvatting past meer bij een visie van een gemeente als een bestuurlijke eenheid, een bedrijf bijna, dat onafhankelijk van haar inwoners de beste oplossing bedenkt voor de inwoners. Deze opvatting past goed bij wat in de bestuurskunde NPM heet, New Public Management, maar niet bij wat algemeen wordt aanvaard als democratie. Raadsleden van dit type zijn goed te herkennen aan opmerkingen als “als we het beter uitleggen, dan willen de burgers het ook”. Omdat dit niet alleen een veelvoorkomende visie is, maar ook een veel verdedigde visie (en zelfs democratisch wordt genoemd), is deze visie ook als norm opgenomen.

12

Samenvattend worden de volgende normen voor volksvertegenwoordigende rol voorgesteld: • • •

Raadsleden weten welke voorkeuren in hun achterban leven (democratische visie) Raadsleden weten welke voorkeuren het college heeft (NPM-visie) Raadsleden brengen die voorkeuren in het debat in

De verbindende rol kan als onderdeel van de vertegenwoordigende rol worden gezien. De verschillende mogelijke politieke voorkeuren van de bevolking, moeten niet alleen in de raad aan bod komen, maar moeten ook leiden tot een eenduidig besluit waar de gemeentelijke organisatie mee aan de slag kan gaan en die de bevolking op kan accepteren. Politieke partijen zijn immers op zoek naar steun bij kiezers en verwerven die steun het best als zij kunnen uitleggen dat zij kiezers beter vertegenwoordigen dan andere partijen. Enerzijds kan dat met behulp van een eigen programma6 en anderzijds kan dat door je als partij af te zetten tegen de programma’s van anderen. Daarmee wordt invulling gegeven aan de volksvertegenwoordigende rol. Maar tegelijk ontstaat, wil een democratie niet ontaarden in een dictatuur van de meerderheid, de plicht van de meerderheid oog te hebben voor de belangen van minderheden, terwijl de plicht van de minderheid is respect te hebben voor de uitkomst van een politiek debat. Als deze twee plichten niet worden ingevuld, kan er een situatie ontstaan waar wederzijds wantrouwen gaat overheersen. Nadat de partijen in het debat tegenover elkaar hebben gestaan, moet er op zijn minst respect zijn voor de uitkomst van het debat.

Een president die alleen namens de meerderheid regeert of een president die de uitkomst van verkiezingen niet erkent maakt een einde aan de democratie. Echter, als het besluitvormingsproces correct wordt uitgevoerd, leiden de verschillende standpunten tot compromissen of meerderheidsbesluiten die door allen wordt geaccepteerd.7 Hieruit volgt dat de volgende normen die samen de verbindende rol vertegenwoordigen, onderdeel zijn van de volksvertegenwoordigende rol van de raad: • •

De meerderheid van de raad houdt rekening met belangen van minderheden De minderheid van de raad accepteert besluiten van de meerderheid

4.2 Normen bij de kaderstellende rol De kaderstellende rol is het benoemen van doelen en bepalen van de middelen en methoden die het bestuur mag inzetten om de doelen te bereiken. Een kaderstellend besluit is altijd een uitkomst van het debat en dus van de volksvertegenwoordigende rol. Het doel van kaderstellen is uiteraard dat het ‘volk’ via de gemeente als organisatievorm vormgeeft aan hun lot. Dat betekent

6

Een programma bevat zowel formele aspecten als inhoudelijke aspecten. Formele aspecten gaan over de wijze waarop een partij tot haar beslissingen komt: hoe vullende we democratische besluitvorming in (participatie, directe democratie, verwoorden van geluiden uit de achterban)? Inhoudelijke aspecten gaan over de zaken die een partij voor haar kiezers tot stand wil brengen: wat gaan we voor de kiezer doen? 7 Het belang van een dergelijk proces wordt duidelijk in Tyler, Why people obey the law (2006).

13

dat burgers enerzijds via de organisatievorm gemeente (binnen de grenzen van de hogere wetgeving) zeggenschap hebben over de hoogte van belastingtarieven en anderzijds zeggenschap over de verdeling van de uitgaven en de wijze waarop de uitgaven worden gedaan. Kaderstelling is daarmee beslissen over het lot van de eigen inwoners. Om dat te kunnen, moeten raadsleden 1) de problemen die ze willen oplossen kennen, 2) de alternatieve oplossingen voor die problemen kennen en 3) de neveneffecten van die oplossingen kennen. Aangezien zowel problemen als oplossingen oneindig zijn, mag verwacht worden dat de raad niet alles weet, maar wel zo veel mogelijk. De normen voor de kaderstellende rol volgen uit het voorgaande: • • •

Raadsleden hebben inzicht in de belangrijkste problemen Raadsleden hebben inzicht in de belangrijkste alternatieve oplossingen Raadsleden hebben inzicht in de verwachte gevolgen van de belangrijkste alternatieve oplossingen Raadsleden kiezen op grond van hun politieke voorkeur voor een oplossing

•

De eerste drie zijn randvoorwaarden om de vierde goed uit te kunnen voeren.

4.3 Normen bij de controlerende rol De controlerende rol is het beoordelen in hoeverre de doelen zijn bereikt met de middelen en methoden die het bestuur mag inzetten om de doelen te bereiken. Ook de controlerende rol staat in dienst van spontane organisatievorm waarin de leden die er wonen zelf vormgeven aan hun lot. Nu draait het om de vraag of de doelen die zijn gehaald of bij tussentijdse controle nog steeds kunnen worden gehaald en zo niet om te kijken waar dat aan ligt. De zo opgedane kennis kan worden benut bij een hernieuwde discussie in de politieke arena over kaderstelling of bij contacten met de achterban. Dit geldt zowel voor de democratische als voor de NPM-visie. De normen voor de controlerende rol zijn dan: • • •

Raadstukken zijn goed leesbaar Raadsleden worden goed geïnformeerd over de mate waarin het doel bereikt is Raadsleden worden goed geïnformeerd over de inzet van middelen en methoden om het doel te bereiken Raadsleden komen tot een oordeel over het functioneren van de gemeente als organisatievorm

•

Ook hier geldt dat de eerste drie randvoorwaarden zijn om goede uitvoering te kunnen geven aan de vierde norm. Bij de beoordeling worden ten aanzien van de leesbaarheid van de stukken in de komende hoofdstukken opmerkingen gemaakt over de lay-out van sommige van die stukken. De onderbouwing van die opmerkingen is terug te vinden in de psychologische theorie. Mensen zijn erg gevoelig voor visuele informatie. Bekend is dat positief opgemaakte stukken de lezer eerder een positief oordeel over dat stuk zal laten maken. Colleges proberen daarom niet zelden door middel van vrolijke foto’s en verhullende teksten een stuk over te laten nemen door de raad. Raadsleden zijn, net als burgers die televisiereclame tot zich nemen, zich nauwelijks bewust dat ze zich daardoor 14