RK HW - Rollen van de raad - Eindrapport DEF

laten beïnvloeden. Maar zoals burgers die televisiereclame zien zich ondanks volstrekt gebrek aan inhoudelijke informatie toch laten overhalen bepaalde producten te kopen, zo zullen raadsleden de neiging hebben om eerder in te stemmen.8 Natuurlijk kunnen burgers en raadsleden zich hiertegen verweren. Dat kost echter altijd extra energie. Daarom beoordelen we stukken met veel positieve foto’s (lachende mensen) en positieve, maar verhullende teksten als moeilijk leesbaar.

4.4 Vragen voor de cases In hoofdstuk 6 wordt een aantal cases nader onderzocht. Het gaat daar om bepaalde onderwerpen die in de raad van Hoeksche Waard zijn behandeld. De selectie van de cases is te vinden in hetzelfde hoofdstuk. Hier wordt beschreven op welke wijze de cases in hoofdstuk 6 wordt onderzocht. De vragen worden gedestilleerd uit de normen in de voorgaande paragraaf. Doordat is gekozen voor een kwalitatief onderzoek, zijn de vragen redelijk open.

8

In de literatuur heeft dit bias. Je zou het kunnen vertalen als onbewust vooringenomen. Zie bijvoorbeeld Kahneman (2011) en Wehling (2016).

15

Volksvertegenwoordigende rol: •

In hoeverre weten raadsleden welke voorkeuren in hun achterban leven (democratische visie)? •

Op welke manier is tijdens het raadsdebat merkbaar dat de voorkeuren van de achterban worden meegenomen?

•

Worden alle groepen binnen het electoraat in de raad vertegenwoordigd? Denk daarbij aan belangen van geografische en sociale grenzen binnen het electoraat.

•

In hoeverre weten raadsleden welke voorkeuren het college heeft (NPM visie)? •

Op welke manier is tijdens het raadsdebat merkbaar dat de voorkeuren van het college worden meegenomen?

• •

Welk van de twee wegen het zwaarst in de debatten?

In hoeverre is er sprake van een inhoudelijk raadsdebat? •

Is het mogelijk een maat aan te geven in hoeverre een debat meer over procedures dan wel over inhoudelijke thema’s gaat?

•

•

In hoeverre is er sprake van daadkrachtige raad? •

In hoeverre worden eenmaal genomen besluiten teruggedraaid?

•

Hoe vaak worden besluiten uitgesteld?

In hoeverre is er respect voor elkaar? •

In welke mate wordt de inbreng van minderheden meegenomen door de meerderheid?

•

In hoeverre respecteert de minderheid eenmaal genomen besluiten?

Kaderstellende rol: •

In hoeverre kent de raad de machtsverhoudingen? •

In hoeverre is de raad op de hoogte van de getrapte kaderstelling bij verbonden partijen?

•

In hoeverre kent de raad de grenzen van zijn macht?

•

In hoeverre is de raad zich bewust van het feit dat het functioneert als het hoofd van de gemeente?

• •

• 16

Welke instrumenten worden door de raad ingezet?

In hoeverre hebben raadsleden inzicht in de belangrijkste problemen? •

In hoeverre zijn raadstukken goed leesbaar?

•

Welke bronnen worden door de raad benut?

In hoeverre hebben raadsleden inzicht in de belangrijkste alternatieve oplossingen?

• •

Hoe vaak hebben raadsleden de beschikking over informatie over alternatieven?

In hoeverre hebben raadsleden inzicht in de verwachte gevolgen van de belangrijkste alternatieve oplossingen? •

In hoeverre krijgen raadsleden informatie over mogelijke neveneffecten van voorstellen?

•

In hoeverre volgen raadsleden hun politieke voorkeur bij het zoeken naar een oplossing? •

In hoeverre is er sprake van inhoudelijke en ideologische debatten? Of blijven debatten voornamelijk procedureel?

Controlerende rol: •

In hoeverre worden raadsleden goed geïnformeerd over de doelmatigheid? •

In hoeverre is de geboden informatie leesbaar en informatief over de mate van doelbereiking en de verhouding tot de inzet van middelen en methodes?

•

In hoeverre worden raadsleden goed geïnformeerd over de doeltreffendheid van de uitvoering? •

•

In hoeverre is de geboden informatie leesbaar en informatief over de doelbereiking?

In hoeverre komen raadsleden tot een oordeel over het functioneren van de gemeente als organisatievorm? •

In hoeverre is dat oordeel onderbouwd met informatie?

4.5 Selectie van de andere gemeenten In dit onderzoek wordt een beschrijving gegeven van de aanpak bij een aantal andere gemeenten. Daarbij wordt een aantal plattelandsgemeenten geselecteerd die in min of meerdere mate kenmerken hebben die ook in Hoeksche Waard zijn te vinden. In onderstaande tabel is een aantal kenmerken van deze gemeenten weergegeven. De criteria hebben direct te maken met het functioneren van de raad. Uit de literatuur is duidelijk dat inwoners van grotere gemeenten, meerkernige gemeenten en minder welvarende gemeenten een grotere afstand tot het bestuur voelen. Ook blijkt dat herindeling negatieve gevolgen heeft voor de gevoelde afstand tussen burgers en overheid.

17

In onderstaande tabel is in groen weergegeven waar kenmerken meer overeenkomen met die van de gemeente Hoeksche Waard. Type gemeente10

Kenmerken Inwoners9

Kernig

Centrum

Welvarend

Gemeente sinds11

Bijzonder

Gemeente

Coevorden

35.317 Meer

Centrum

Minder

Voor 2000

Westerkwartier

64.678 Meer

Geen

Minder

2019

Almelo

73.132 Minder

Centrum

Minder

Voor 2000

Meierijstad Purmerend Nissewaard Heerlen Hoeksche Waard

81.617 81.683 85.440 86.936 88.047

Geen Centrum Centrum Centrum Geen

Minder Minder Welvarend Minder Welvarend

2017 Voor 2000 2015 Voor 2000 2019

Súdwest-Fryslân

90.300 Meer

Centrum

Welvarend

2011

Amstelveen Hilversum Sittard-Geleen

90.829 Minder 91.235 Minder 91.743 Meer

Centrum Centrum Centrum

Welvarend Welvarend Minder

Voor 2000 Voor 2000 2001

Emmen

107.024 Meer

Centrum

Minder

Voor 2000

Ede

118.530 Meer

Centrum

Welvarend

Voor 2000

Meer Minder Meer Minder Meer

Werkgroep gemeenschappelijke regelingen Kennis in raad Toezichtsrestaurant

Actief met burgers

Buurtbudgetten Actieve griffie

Voor het onderhavige onderzoek is uit deze lijst gekozen voor een aantal gemeenten dat het meest relevant is voor de gemeente Hoeksche Waard. Het meest voor de hand ligt de gemeente Súdwest-Fryslân. Deze gemeente baarde opzien bij haar herindeling in 2011, omdat er erg veel kleinere Friese gemeenten werden samengevoegd. De gemeente besloot daarop actief burgerbeleid uit te voeren, zodat de nadelen van de herindeling zouden kunnen worden bestreden.

Daarnaast zijn twee gemeenten geselecteerd die qua schaal wel verschillen, maar die andere overeenkomsten hebben. Dit zijn Westerkwartier, waarvan de onderzoekers weten dat er bijzon-

9

CBS Statline 2021. Voor effecten van schaal zie Denters et al (2014). Categorieën komen uit Kan et al (2014). Bij gemeenten na 2014 is een schatting gemaakt gebaseerd op de gemeenten die samen werden gevoegd. 11 Voor het effect van herindelingen Allers et al (2021). 10

18

dere kennis binnen de raad aanwezig is en Ede, waarvan de onderzoekers weten dat er een zeer actieve griffie functioneert. Zijdelings wordt nog enige aandacht gegeven aan enkele andere gemeenten en wel de gemeenten Emmen, Coevorden en Almelo. Tot slot zal een beschrijving worden gegeven van referenda zoals toegepast in Groningen, Amsterdam en Zwolle.

5 Voorbeelden uit andere gemeenten Tijdens een gesprek met de raad van Hoeksche Waard, konden de onderzoekers vaststellen dat raadsleden de ambitie hebben om de kwaliteit van hun werk op een hoger plan te brengen. Ze beseffen dat er altijd (tegen)krachten en tegengestelde belangen zijn, maar ook dat er mogelijkheden zijn om zich verder te ontwikkelen. Het ontbreekt echter aan de vraag welke instrumenten er zijn die hun kaderstellende, controlerende en vertegenwoordigende rollen kunnen ondersteunen. In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe enkele gemeenteraden in Nederland hun rollen hebben ingevuld. De beschrijvingen van de casussen zijn gebaseerd op een of enkele gesprekken met een sleutelfiguur en op persoonlijke kennis en ervaring van de onderzoekers. In het volgende hoofdstuk wordt de raad van Hoeksche Waard beoordeeld. In dit hoofdstuk gaan wij dus nader in op de eerste deel uit de onderzoeksvraag: ‘Op welke wijze hebben andere gemeenteraden hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol vorm gegeven?’ Voor dit onderzoek hebben we gesproken met de griffiers van de gemeenten Súdwest-Fryslân, Westerkwartier en Ede. Zij hebben een neutrale rol, terwijl ze wel veel inzicht hebben in de omgang van de raad met de drie hier onderzochte rollen. In de gemeente Westerkwartier is bovendien gesproken met een raadslid die teven staatsrechtgeleerde is.

Laatstgenoemde treedt regelmatig op als adviseur voor andere gemeenteraden. Hiervoor is gekozen, omdat we van hem verwachtten, dat hij in staat was met wat meer afstand naar zijn eigen raad te kunnen kijken. Zowel de griffier als het raadslid bekleedden deze functies vanaf het begin van de totstandkoming van de nieuwe gemeente op 1 januari 2019. Daarvoor was de griffier van 2006 tot 2019 werkzaam als griffier in Tynaarlo. Het raadslid keerde na de verkiezingen van 2022 niet terug in de raad. De griffier van Ede was al zestien jaar in functie en heeft daardoor een doorslaggevende rol kunnen spelen bij de inrichting van het raadsprocedures. Hij heeft in deze periode veel raadsleden, wethouders en burgemeester zien komen en gaan. De griffier in Súdwest-Fryslân is daar ruim zeven jaar griffier en was eerder medewerker op griffie van deze gemeente en daarvoor van de gemeente Sneek, een van de gemeenten die in 2006 samen met andere gemeenten de fusiegemeente Súdwest-Fryslân vormden. Alle griffiers beschikken zij over veel historische kennis van hun gemeente. Bij elkaar nemen deze drie griffiers naast de kennis van hun gemeente(n) ook jarenlange kennis mee van het functioneren van hun raden. 19

5.1 Westerkwartier Westerkwartier is net als Hoeksche Waard in 2019 heringedeeld. Dat had gevolgen voor de nieuwe gemeente. De verordeningen moest (wettelijk gezien) in twee jaar worden samengevoegd en het beleid moest worden geharmoniseerd. De ambtelijke organisatie werd overladen met interne aangelegenheden en had moeite nieuw beleid te formuleren en aan de raad voor te leggen. Ook is er interne stress ontstaan, waardoor deze organisatie energie vermorste door bezig te gaan met de eigen positie binnen de organisatie in plaats van de taken waar ze voor stonden. De gemeente Westerkwartier heeft sinds de laatste verkiezingen 8 fracties. Er zijn minimaal drie partijen nodig voor een meerderheid. De coalitie bestaat echter uit vijf partijen die samen 26 van de 33 zetels hebben. 5.1.1

Volksvertegenwoordigende rol De raad krijgt veel stukken voorgelegd die te maken hebben met de harmonisatie. Het gaat daarbij niet alleen om verordeningen, waarvan de meeste de eerste twee jaar zijn afgehandeld, maar ook om het maken van nieuw beleid. De neiging in Westerkwartier is dat raadsleden van de voormalige gemeenten de ‘eigen’ verordeningen en beleidstukken beter vinden dan die van de andere en als het nieuwe voorstel te sterk afwijkt van hun ‘eigen’ verordening en beleidstukken, ze gaan amenderen in de richting van hun oude voorstel. In Westerkwartier speelt dat vooral tussen de twee grootste voormalige gemeenten: Leek en Zuidhorn. Raadsleden die al ervaring hadden in de vier gefuseerde gemeenten hebben vaak ook meer contacten met de inwoners van hun vroegere gemeente. Binnen deze gemeente kenden ze ook vaker inwoners van hun eigen politieke stroming en van het dorp waar ze vandaan komen. Dit laatste leidt in Westerkwartier niet of nauwelijks tot het gevreesde ‘dorpisme’ en wel omdat de gemeente te veel dorpen heeft om dit kansrijk te maken. De achterban van elk dorp afzonderlijk is te klein om in de buurt van een meerderheid te komen. Ook is er geen cliëntelisme.12 Er zijn wel partijen die spreken namens een specifieke achterban. Zij doen uitspraken als ‘mijn achterban vindt’.

Aan de andere kant zijn er ook weer partijen die ertoe neigen namens de hele gemeente te opereren. Alle partijen hebben met redelijk succes geprobeerd in elk van de vier oude gemeenten vertegenwoordigers te hebben. Hierdoor is de hele gemeente geografisch goed vertegenwoordigd. Bevindingen van Westerkwartier: •

12

De raad kent haar achterban qua deelbelangen en regio’s goed en vertegenwoordigt hun geluiden in het raadsdebat;

Met cliëntelisme wordt bedoeld dat raadsleden belangen van bepaalde personen of bedrijven behartigen en die boven die van de gemeente en de eigen politieke stroming stellen.

20

• 5.1.2

Dorpisme en cliëntelisme spelen nauwelijks een rol.

Kaderstellende rol Op één interessant leerpunt na, kan de ervaring van Westerkwartier vooral worden gelezen als een voorbeeld van een gemeenteraad die moeite heeft om haar rollen actief in te vullen. Het ene interessante leerpunt is het voorbeeld van de Noord-Drentse gemeenten, dat werd ingebracht door de griffier. De politieke cultuur is overwegend een cultuur van twee groepen: de partijen die het college steunen en die dat niet doen. Dit is niet precies gelijk aan de coalitie en de oppositie, omdat er ook oppositiepartijen zijn die de neiging vertonen hun standpunt sterk te laten afhangen van het standpunt van het college. Het komt voor dat een fractie bij de begroting wel kritische vragen stelt, maar vervolgens overal mee instemt. Het inhoudelijke debat wordt eigenlijk niet gevoerd. Als iemand een argument inbrengt, wordt dat snel gezien als ‘elkaar vliegen afvangen’. Dit wordt door de overgrote meerderheid van de fracties als verkeerd gezien. Na de herindeling had de griffier voorgesteld om de verbonden partijen via een model aan te sturen, zoals dat in het noorden van Drenthe gebruikelijk is. Daar is een overlegorgaan van de vier raden van Assen, Tynaarlo, Noordenveld en Aa en Hunze. Hier worden in april de kaderbrieven en de lange termijnvisie van de vier grootste gemeenschappelijke regelingen besproken.

Het doel is gelijkluidende voorstellen te formuleren die in de verschillende raden tegelijk worden aangeboden, zodat de colleges van deze gemeenten met dezelfde boodschap naar het dagelijks bestuur van deze vier regelingen gaan. Dit is in Westerkwartier echter niet overgenomen, want daar vonden ze dat ze nu een grote gemeente waren en voldoende macht hadden om invloed te hebben. In de praktijk blijkt dat tegen te vallen. De raad beschouwt zich niet als hoofd van de gemeente. Dat is het college. Daarom komt de raad zelden met eigen voorstellen en komen ze niet verder dan moties en amendementen. Als het college vervolgens iets ontraadt, is het voorstel ook weg. De kaderstellende voorstellen van het college zelf zijn niet SMART geformuleerd en bieden vaak veel handelingsruimte aan het college. Er is geëxperimenteerd met zogeheten actualiteitendebatten. Het doel was dat hier alleen de raad aan het woord kwam en onderling bediscussieerde wat zij belangrijk vonden. De laatste tijd gebeurt dat minder. Het college vindt het een beetje eng. Een enkele keer wordt gewerkt met een stappenplan. Bij een stappenplan wordt een beleidsstuk voorbereid, door eerst de raad een aantal keuzes voor te leggen. Die keuzes worden vervolgens in het beleid verwerkt en dan pas als geheel aan de raad aangeboden. Dat is gebeurd bij het begraafplaatsenbeleid. Dit werkte goed.

Het gebeurt nu ook bij de voorbereiding van de Omgevingswet.

21

Bij de H8,13 waar griffiers, burgemeesters en gemeentesecretarissen van de acht gemeenten van de grote herindeling van 2019 samenkomen, heeft Westerkwartier De Vooruitkijkspiegel ingebracht. Doel was om een beeld te schetsen van de gemeente over 50 jaar – bijvoorbeeld over klimaatadaptatie. Eigenlijk met het doel van het college de raad hiermee aan het werk te zetten, maar dat gebeurt niet. Bevindingen van Westerkwartier: • • • •

5.1.3

De kaderstellende rol wordt uitgevoerd in lijn met de wensen van het college; Inhoudelijke debatten gaan vaak over details; Er worden zelden doelstellingen geformuleerd die controleerbaar zijn; Er is terughoudendheid ten aanzien van vernieuwende methoden om de kwaliteit van de kaderstelling te verbeteren.

Controlerende rol Als iets is aangenomen in de raad, is er geen systeem waarmee wordt gecontroleerd of het besluit ook wel wordt uitgevoerd. Hierdoor heeft de controle weinig om het lijf. De raad vraagt met enige regelmaat bepaalde cijfers, zonder precies te weten wat ermee gedaan zou moeten worden. Blijkbaar willen ze een indruk over de gang van zaken. Een paar maanden later vragen ze opnieuw dezelfde cijfers, waarna ze de nieuwe actuele cijfers krijgen. Maar uiteindelijk gebeurt er weinig mee. Bevindingen bij Westerkwartier: • •

De controlerende rol wordt nauwelijks uitgevoerd en beperkt zich voornamelijk tot de financiën; Doordat er zelden doelstellingen worden geformuleerd die controleerbaar zijn, is de controlerende rol beperkt.

5.2 Ede In de gemeente Ede is de griffier erin geslaagd de griffie in te richten als een krachtige ondersteuner van het raadswerk. Dit vraag wel dat de raad er serieus geld voor moet vrij maken, maar ze krijgt er ook iets voor terug. De gemeente Ede is een plattelandsgemeente, waarbinnen de kern Ede met ongeveer ¾ van de inwoners een centrumfunctie vervult. Die verhouding is mogelijk, doordat een aanzienlijk deel van de gemeente bestaat uit dunbevolkt natuurgebied, de Veluwe.

13

Op 1 januari 2019 is zijn in één keer 38 gemeenten samengevoegd tot twaalf nieuwe gemeenten. Hiervan hebben acht gemeenten elkaar gevonden in de H8. Naast Westerkwartier zijn ook Súdwest-Fryslân en Hoeksche Waard lid.

22

De raad bestaat uit 12 fracties die onderling 39 zetels verdelen. De grootste drie partijen zijn SGP, CDA en ChristenUnie. Voor een meerderheid is de steun van tenminste vier fracties nodig. De coalitie bestaat uit vijf partijen die bij de verkiezingen samen 24 zetels hebben gekregen. 5.2.1

Volksvertegenwoordigende rol De raadsleden organiseren zelf hun contacten met kiezers, maar ook de griffie organiseert bijeenkomsten met burgers over een bepaald thema. Dit kan onderdeel zijn van een informatieve bijeenkomst (zie hieronder). Er is geen sprake van dorpisme. Dat is ook niet haalbaar in een gemeente waar de hoofdkern procentueel gezien overheerst. Het is wel zo dat bepaalde partijen in sommige kernen sterk zijn vertegenwoordigd. Dat hangt samen met een krachtig verenigingsleven, al dan niet in samenhang met een kerk. Eén partij wordt wel gezien als de horecapartij, omdat die voor dat belang opvallend vaak opkomt. In de aanloop naar de verkiezingen komt het wel voor dat een partij zich opwerpt als vertegenwoordiger van een specifieke groep. Een voorbeeld is hier een partij die strijdt tegen de sluiting van een bepaald tunneltje, waardoor de afstand tussen twee wijken ineens sterk toeneemt. De raad gedraagt zich wel als hoofd van de gemeente. Oktober 2016 is een wethouder afgetreden omdat de eigen fractie samen met andere fracties moeite had met zijn stijl van werken. De wethouder weigerde aan zijn voorstellen ook maar iets te veranderen als er veel weerstand was bij de raad. Bij een begrotingsbehandeling stemt de coalitie in de regel ook voor een deel van de voorstellen die door de oppositie wordt ingediend. Dit was bij de begroting voor 2020 niet het geval.

De oppositie liep toen boos de raadszaal uit, waarna een schorsing volgde. Hoewel de stemming niet anders werd, kwam de oppositie wel terug met de belofte dat dit eenmalig was en inderdaad bij de begroting van 2021 kreeg een aantal voorstellen van de oppositie steun van (een deel van) de coalitie. Er wordt vergaderd via PDE-model: Politieke Dag Ede. Elke vergadering bestaat uit drie onderdelen: informatieve bijeenkomsten (IB), besluitvormend (BV) en oordeelvormend (OV). Ze worden op één dag aansluitend gehouden. De richttijden hiervoor zijn de IB van 15.00 tot 18.00 uur, de BV van 19.00 tot 20.00 uur en de OV van 20.00 tot 23.00 uur. Een agendapunt komt mogelijk, niet altijd, eerst aan bod in een informatieve bijeenkomst, waarna een voorstel wordt besproken in de oordeelvormende vergadering dat vervolgens een maand later in de besluitvormende vergadering ter besluitneming voorligt. De logica van de volgorde op de politieke dag wordt dus verklaard doordat men eerst besluiten neemt, waar het debat de vorige maand over is gehouden en daarna het debat begint voor besluiten die een maand later aan de raad ter besluitvorming zullen worden voorgelegd. Voorafgaand aan het politieke seizoen wordt een vergaderschema kenbaar gemaakt, inclusief de data die open worden gehouden voor bijzondere vergaderingen.

Hierbij moet worden gedacht aan een extra begrotingsvergadering of bijvoorbeeld een extra vergadering in juli als blijkt dat het nog te vroeg is om het reces te laten beginnen.

23

Bevindingen bij Ede: • • •

5.2.2

De raad kent haar achterban qua deelbelangen en regio’s goed en vertegenwoordigt hun geluiden in het raadsdebat; Dorpisme en cliëntelisme spelen nauwelijks een rol. Raadsleden brengen hun kennis ook in het debat in, waarna dit van invloed is op het stemgedrag in de raad.

Kaderstellende rol Er is een Lange Termijn Agenda (LTA). Deze heeft op dit moment een lengte van 22 pagina’s, waarbij de onderwerpen zijn gerubriceerd in acht hoofdgroepen. Bij elke hoofdgroep is een aantal onderwerpen weergegeven met het kwartaal waarin dat onderwerp zal worden behandeld in de drie onderdelen van de Politieke Dag Ede: IB, OV of BV. Bij elk onderwerp is de oorspronkelijke planning en de bijgestelde planning aangegeven. Zo kan de raad zien wanneer een bepaald onderwerp in behandeling komt, maar ook in hoeverre die behandeling is uitgesteld. Achter de schermen wordt de LTA voorbereid door de burgemeester, de griffier en de gemeentesecretaris. De griffie waakt ook voor de kwaliteit van de raadsvoorstellen. Zij heeft het mandaat om voorstellen die de kwaliteitstoets niet doorstaan terug te wijzen, opdat het college ze aanpast. Ambtenaren nemen daarom contact op met de griffie, zodat ze kunnen voorkomen dat hun voorstel wordt teruggezonden. In de praktijk gebeurt het terugzenden van raadstukken niet vaker dan één of twee keer per jaar. De agendacommissie van de raad bestaat uit twee mensen: de burgemeester en de griffier. Nadat zij een raadsagenda hebben gemaakt, wordt die aan de fractievoorzitters gezonden. Zij krijgen twee uur om te reageren. Als er veel reacties zijn, wordt de agenda bijgesteld en anders gaat het conform het voorstel naar de raad.

Opvallend is ook dat nota’s niet door de raad worden vastgesteld. De nota staat ten dienste van een debat in de raad, waardoor het college meer inzicht krijgt over de opvattingen in de raad. Op grond van de nota en het debat, worden concrete raadsvoorstellen aan de raad gezonden. Dat zijn de besluiten waarmee de kaders worden gesteld. De kaderstellende rol wordt ook ondersteund door raadswerkgroepen. Eén raadswerkgroep houdt de productie van de P&C-cyclus bij. Een andere werkgroep houdt zich bezig met Interbestuurlijk Toezicht, een fenomeen dat in Nederland weinig aandacht krijgt, doordat veel raadsleden en ook griffiers niet eens weten dat ze deze taak erbij hebben gekregen.14

14

In Breda en Almelo wordt er wel veel aandacht aan gegeven.

24

Raadsleden kunnen vragen stellen aan ambtenaren. Vragen gaan vaak via de griffie, wat als voordeel heeft dat de griffie bewaakt of het antwoord binnen redelijke termijn wordt gegeven. Als een raadslid een vraag stelt, krijgen alle raadsleden een antwoord. Bevindingen van Ede: • • • • •

5.2.3

De kaderstellende rol wordt uitgevoerd in lijn met de meerderheid van de raad; Inhoudelijke debatten gaan over hoofdzaken; De griffie bewaakt de kwaliteit van raadsvoorstellen, waardoor doelstellingen controleerbaar zijn; Nota’s worden niet door de raad aangenomen, maar dienen voor een debat in de raad; De griffie speelt een dominante rol bij het bewaken van de kwaliteit van de werkwijze van de raad – hierbij gaat het niet alleen om de procedures, maar ook om de kwaliteit van het debat en de kwaliteit van de raadsvoorstellen.

Controlerende rol In Ede worden naast de vergaderingen en werkgroepen voor raadsleden ook expertise-sessies georganiseerd. Hier worden specialisten ingehuurd die raadsleden informeren over zaken als de begroting of andere complexe onderwerpen. Minder intensief zijn de bezoeken aan verbonden partijen. Voor de betrokken verbonden partijen is dat wel eens ingewikkeld, omdat de griffie zelf de organisatie van de sessie in de hand houdt. De raad komt daar met een kritische vriend-houding.15 Hier wordt onderzocht welke risico’s de gemeente Ede loopt. Na het bezoek wordt een rapport opgesteld door vier à vijf raadsleden en een vertegenwoordiger van de griffie. Indien een lid van het college dat wenst, neemt die ook wel eens deel aan een dergelijk bezoek. In beginsel gebeurt veel in de openbaarheid. De huidige burgemeester van Ede zegt dat hij niets te verbergen heeft, dus als een raadslid iets wil zien, dan krijgt het raadslid het. Dat is overigens misgegaan, toen de burgemeester toestond dat de NCTV in opdracht van de burgemeester onderzoek deed naar de gang van zaken binnen moskeeën. Dat mocht niet naar buiten, omdat het volgens de NCTV staatsgeheim was. Na een NRC-artikel (25 juni 2020), werd het een emotioneel debat in de raad, mede doordat een raadslid bij de onderzochte moskee ‘kerkte’.

De openbaarheid van informatie wordt ook bevorderd door de raad de gelegenheid te bieden technische vragen te stellen aan ambtenaren. Ambtenaren krijgen in Ede een uitgebreide instructie hoe zij moeten omgaan met vragen van raadsleden en fractievolgers (zie bijlage 3).

15

Critical friend.

25

De controlerende rol van de raad is redelijk goed geborgd door de LTA en de kwaliteit van de raadstukken. De raad heeft inzicht in de voortgang van onderwerpen waar de raad besluiten over moet nemen, terwijl raadsbesluiten zo worden opgesteld, dat kan worden nagegaan of de doelen van het besluit worden bereikt. Bevindingen van Ede: •

• •

De controlerende rol gaat verder dan de vaststelling van de jaarrekening o Er wordt gebruik gemaakt van een LTA; o Bezoeken aan verbonden partijen geven de raad inzicht in mogelijke risico’s; o Het college is ruimhartig in het bieden van informatie; o Er worden expertise-sessies georganiseerd, zodat de raad meer inzicht heeft over besluiten die worden genomen; Doordat er doelstellingen worden geformuleerd die controleerbaar zijn, is de raad in staat te controleren of deze worden gerealiseerd; Er worden tijdstippen genoemd waarop die doelstellingen moeten zijn gehaald of wanneer de stand van zaken moet worden gemonitord.

5.3 Súdwest-Fryslân Toen de gemeente Súdwest-Fryslân werd gevormd, trok dit landelijke aandacht door het enorme oppervlak en het grote aantal dorpen dat binnen deze gemeente kwam te liggen. Hoe zou het contact met de inwoners van de vijf voormalige gemeenten worden onderhouden? Hier is vanaf de fusie van de gemeente in 2011 veel aandacht naar gegaan. Súdwest-Fryslân is een gemeente met bijna 90.000 inwoners. Het heeft meer dan vijftig kernen, terwijl de grootste kern Sneek minder dan 15.000 inwoners telt. Binnen de gemeente is toerisme een belangrijke werkgever. Daarnaast is het een agrarische gemeente. De gemeente maakte recent drie herindelingen mee. De eerste herindeling van 2021 was de samenvoeging van gemeenten Bolsward, Nijefurd, Sneek, Wonseradeel (Wûnseradiel) en Wymbritseradeel (Wymbritseradiel). Dit trok veel aandacht, doordat het een gemeente werd zonder echte hoofdkern en een record aantal kleinere kernen. In 2014 werd een vijftal dorpen uit de gemeente Boornsterhem (Boarnsterhim) toegevoegd die zich destijds opsplitste in drie gemeenten. In 2018 tenslotte kwamen er vijftien dorpen uit de voormalige gemeente Littenseradeel (Littenseradiel) erbij en daarna had de gemeente het grootste landoppervlak van alle Nederlandse gemeenten. De gemeenteraad heeft 37 zetels die verdeeld zijn over 11 zetels. Voor een meerderheid zijn er minimaal drie fracties noodzakelijk.

De coalitie wordt door de drie grootste partijen gevormd. 5.3.1

Volksvertegenwoordigende rol Na de herindeling wierp een aantal raadsleden zich op als vertegenwoordiger van hun dorp of oude gemeente. Na enige tijd werd duidelijk dat ze hiermee niet ver kwamen, waarna er vaker samenwerking werd gezocht. De basis van de oude contacten is echter gebleven. Dat heeft ertoe geleid dat de politiek in Súdwest-Fryslân behoorlijk volwassen is. Het college heeft nooit volledige zekerheid of een voorstel door de eigen coalitie wordt gesteund. Hierdoor heeft

26

het college zich een open houding moeten aanmeten. Op dit moment heeft de coalitie één stem meer dan de oppositie, wat bij afwezigheid van één lid de meerderheid al teniet doet. De gemeenteraad heeft instituten in het leven geroepen die burgers de gelegenheid bieden in contact met de raad te komen. Dit zijn Ynwinners oan it wurd16 en Gast van de raad. Het eerste is eenmaal per raadscyclus. Hiervoor kunnen individuele burgers zich aanmelden en hun verhaal aan de raad kwijt. Op drie november 2021 waren er twee onderwerpen die elk een kwartier kregen. Eén spreker sprak over starterswoningen en een tweede over lokaal keapje mei lokaal jild,17 een boekpresentatie met een politiek doel. Gast van de Raad is vooral bedoeld om voorafgaand aan een vergadering kennis te maken met raadsleden, het college en de werkwijze van de raad. Als gevolg van corona-maatregelen heeft dit in 2020 en 2021 minder vaak plaatsgevonden. De raad ziet zich nadrukkelijk als hoofd van de gemeente. Dit betekent dat ze ook van mening is dat ze zich ook met uitvoeringsvraagstukken bezig kunnen houden. Ze doen dit overigens niet vaak, maar het komt voor dat een amendement op een oorspronkelijk voorstel tot in de uitvoering zaken vastlegt. Het wordt overigens niet gewaardeerd door het college en ook de griffie is er geen voorstander van.

Dit is helemaal het geval als de raad meent zich te moeten bemoeien met zaken die bij wet in landelijke regelingen zijn vastgelegd. Uit een evaluatieonderzoek van 2013 naar de herindeling ontstaat het beeld dat inwoners zich minder thuis voelen in de nieuwe gemeente.18 Zij zijn zelfs minder tevreden over de dienstverlening en het contact met de politiek. Daar staat weliswaar tegenover dat de kwaliteit van het ambtenarenkorps op papier is verbeterd en de stukken ook een hogere kwaliteit hebben. Het rapport is uiteraard gedateerd en heeft weinig zeggingskracht over de huidige situatie. Een meer recent rekenkamerrapport over burgerinitiatieven laat zien dat burgers er inderdaad in slagen om initiatieven tot stand te brengen, maar dat de gemeente nog steeds zoekende is. Burgers waarderen wel de steun die zij van raadsleden ervaren.19 Hieruit blijkt dat de raad ondanks de opschaling erin is geslaagd op voor inwoners aanvaardbare wijze invulling te geven aan haar vertegenwoordigende rol. Bevindingen van Súdwest-Fryslân: • •

16

De raad kent haar achterban qua deelbelangen en regio’s goed en vertegenwoordigt hun geluiden in het raadsdebat; Dorpisme en cliëntelisme spelen geen rol meer.

Inwoners aan het woord. Lokaal kopen met lokaal geld. 18 (Schaap & Van den Dool, 2014). 19 (Vries, de, Lepage, & Anderson, 2020). 17

27

• • •

5.3.2

Raadsleden brengen de kennis over de achterban ook in het debat in, waarna dit van invloed is op het stemgedrag in de raad. Raadsleden spelen een door burgers als positief ervaren rol bij burgerinitiatieven. Via Ynwinners oan it wurd en Gast van de Raad hebben burgers snelle toegang tot de gehele raad.

Kaderstellende rol De raad is daadkrachtig. Er worden veel moties en amendementen ingediend. Het aantal initiatiefvoorstellen is niet hoog en als die er komen, worden ze soms ook nog omgezet in een motie, waarna het college een raadsvoorstel maakt dat de doelen van het oorspronkelijke voorstel moet halen. Bij besluitvorming is de raad gewend met wisselende meerderheden te werken. Het is dus niet zo, dat alleen voorstellen van de coalitiepartijen worden aangenomen. Raadsleden maken gebruik van de mogelijkheid om schriftelijk technische vragen te stellen voorafgaand aan de vergadering. Deze vragen worden gebundeld door de griffie en de antwoorden gaan naar alle fracties. Raadsleden kunnen overigens ook zelf aan ambtenaren technische vragen stellen. De begroting wordt uiteraard wel door de raad vastgesteld, maar binnen de begroting worden geen nieuwe besluiten genomen, maar wel aankondigingen. Het college kan daardoor niet twee jaar later zeggen dat op pagina 273 van de begroting een besluit is genomen, waar zij zich aan moet houden. De begroting geeft kaders voor uit te geven bedragen, maar de concrete invulling wordt later in aparte besluiten vastgelegd. Hierdoor kan de begroting niet benut, of misbruikt worden om de raad besluiten te laten nemen zonder dat ze het merken. In elk raadsvoorstel worden ook alternatieven benoemd.

Dit heeft tot gevolg dat het debat over die alternatieven kan gaan en dus al snel meer inhoudelijk is. Een ander criterium is dat er ook meetbare doelen in een raadsvoorstel staan, zodat de raad zijn controlerende taak ook kan uitoefenen. Er is een traditie ontstaan dat college-akkoorden tamelijk open zijn. Dit was aanvankelijk bedacht bij de eerste herindelingsverkiezing. Na de herindelingsverkiezingen op 24 november 2010 en 22 november 2017 moest er op 1 januari een nieuw college met een nieuw akkoord staan. De korte tijd tussen herindelingsverkiezing en 1 januari dwingt tot snelheid van (onder)handelen en dat is eenvoudiger als moet worden ingestemd met een akkoord op hoofdlijnen. Dit akkoord op hoofdlijnen biedt coalitiepartijen later de ruimte om hun standpunten nader te bepalen. Blijkbaar is dit zo bevallen, dat dit sindsdien traditie is geworden. De griffie geeft advies over de kwaliteit van de raadsstukken aan het college en aan het presidium aan de hand van opgestelde criteria. Die adviezen worden serieus genomen en leiden tot aanpassingen. Bij overleggen tussen ambtenaar, college, directie of beleidsadviseur wordt wel eens een voorstel teruggetrokken. Het presidium kan ook raadsvoorstellen terugsturen, maar in de praktijk is dat nog niet gebeurd. Wat wel gebeurt, is dat een voorstel wordt aangepast. Bevindingen van Súdwest-Fryslân: • 28

College-akkoorden zijn akkoorden op hoofdlijnen;

• • •

• 5.3.3

De kaderstellende rol wordt uitgevoerd in lijn met een wisselende meerderheid in de raad; Inhoudelijke debatten gaan voornamelijk over de hoofdzaken, mede dankzij het feit dat bij raadsvoorstellen in de regel alternatieven worden gepresenteerd; De griffie adviseert over de kwaliteit van raadsvoorstellen, waardoor deze kwaliteit goed is. Het presidium kan in beginsel een voorstel terugwijzen, maar heeft daartoe nog nooit aanleiding gezien; Bij elk raadsvoorstel worden meetbare doelen opgesteld.

Controlerende rol Een belangrijk instrument voor de controle in de gemeente Súdwest-Fryslân zijn de beraps.20 Er zijn er vijf per jaar. In maart 2021 is voor het eerst besloten om over te gaan tot een raadsenquête over de werkvoorziening Empatec – een gemeenschappelijke regeling. Het eindrapport werd 21 december 2021 gepubliceerd. De conclusies waren keihard. Zo was onder meer voor de raad niet zichtbaar dat er een oplopend tekort was, terwijl dat binnen Empatec wel bekend was. Een solide basis, financiële duidelijkheid, vertrouwen, eensgezindheid over de te volgen koers, een heldere governance ontbreken. De gevolgen van de raadsenquête waren het vertrek van een wethouder en de directeur van Empatec.21 De griffie organiseert ook informatiebijeenkomsten voor moeilijke onderwerpen. Dit zijn sessies met ambtenaren, maar soms ook wordt een buitenstaander ingehuurd. Ambtenaren en raadsleden leren op dit soort bijeenkomsten van elkaar. Dat laatste vinden beide groepen een grote meerwaarde voor dit soort bijeenkomsten. Debatten gaan er hard aan toe, maar blijven zakelijk. Na de vergadering vinden alle raadsleden zich terug op de borrel, wat de sociale cohesie ten goede komt. Deze cultuur wordt zeer gewaardeerd. Er is een LTA (Lange Termijn Agenda) en een LTA-actieve informatie. Ze zijn gerangschikt volgens de geplande datum.

Op de LTA-AI blijft die datum staan, ook als hij niet wordt gehaald, zodat de raad inzicht houdt in de vertraging, maar niet over de mogelijke nieuwe planning. Bevindingen bij Súdwest-Fryslân: •

20 21

De controlerende rol gaat verder dan de vaststelling van de jaarrekening o Het college is ruimhartig in het bieden van informatie; o Er is een raadsenquête georganiseerd; o Er wordt gebruik gemaakt van een LTA en een LTA-actieve informatie;

Bestuursrapportages Gemeenteraad Súdwest-Fryslân (2021).

29

• •

Doordat er doelstellingen worden geformuleerd die controleerbaar zijn, is de raad in staat te controleren of ze worden gerealiseerd; Er worden tijdstippen genoemd waarop die doelstellingen moeten zijn gehaald of wanneer de stand van zaken moet worden gemonitord.

5.4 Overige gemeenten – kort 5.4.1

Gemeente Emmen: buurtbudgetten en de rol van de raad De gemeente Emmen heeft manier gezocht om de ervaren afstand tussen burgers en gemeente kleiner te maken. De gemeente heeft meer dan 100.000 inwoners en bestaat uit de grote kern Emmen en een groot aantal kleinere kernen, sommige groter dan andere. De angst in de omliggende kernen is wel dat veel investeringen in de hoofdkern worden gedaan en de omliggende kernen weinig aandacht krijgen. Om die angst te bestrijden heeft de gemeente Emmen een bijzondere verhouding met haar burgers opgebouwd via de zogeheten Erkende Overlegpartners. De gemeente heeft de hele gemeente opgedeeld in meer dan dertig EOP’s. De meeste daarvan zijn gecentreerd rond een dorp, maar er is ook een aantal dat de inwoners van een wijk in Emmen vertegenwoordigd.

Een EOP wordt formeel door de raad erkend. Die erkenning betekent dat het bestuur recht heeft op een budget. Dit budget kunnen ze besteden aan projecten met een algemeen doel. Om een indruk te geven: het kan gaan om het verplaatTien voorbeelden van bestedingen van het EOP-budget sen van een bushokje, de verbouwing van een • Aanleggen speelvoorziening buurthuis, het plaatsen • Buurtfeest van verkeersborden of • Fietsenstalling het organiseren van een • Lenen aan een andere EOP, zodat die eerder de gewenste uitgave kon dorpsevenement. Ook doen, terwijl de uitlener kon sparen voor een duurder project wordt het benut voor • Parkeerplaatsen de aanleg van speel• Verbouwing dorpshuis voorzieningen, uitlenen • Verkeersbord van het budget voor • Verlichting bij achterpaden in woonwijk een project aan de bu• Verplaatsen van een bushokje ren en bijvoorbeeld • Voorziening bij een zwembad (project van drie EOP’s) voor boeien voor zeilwedstrijden.22

22

(Lunsing, Vertrouwen geven, verantwoordelijkheid nemen, 2009)

30

Kenmerk van de besteding van deze gelden is dat de gemeente bewust nauwelijks criteria heeft opgesteld en de raad dus buitenspel staat. De besteding moet een publiek doel dienen en mag niet strijdig zijn met regels die zijn gesteld door Rijk, provincie of gemeente. Het besteden van het budget is vooral een gebeuren geworden dat zich afspeelt tussen het college en de EOP-besturen. Daardoor werd de conclusie van een rekenkameronderzoek uit 2017 onder meer dat de raad te veel op afstand staat om de verschillen tussen de EOP's goed in te kunnen schatten en zo de adviezen goed te kunnen interpreteren.23 De rol van de raad is (in zeer beperkte mate) kaderstellend, waarbij de controlerende rol verwaarloosbaar is - de instrumenten daarvoor ontbreken. Er zijn geen doelstellingen en er is geen monitorinformatie. De doeltreffendheid van de EOP’s is daarom niet objectief vast te stellen.24 Deze conclusie schokte de ambtenaren die zich met dit onderwerp bezighielden en leidde ertoe dat de gemeentelijke organisatie direct een voorlichtingsbijeenkomst voor de raad ging organiseren. Het punt was namelijk dat wat de onderzoekers zagen als adviezen die door de raad geïnterpreteerd dienden te worden, door degenen die dit project runden vooral zagen als besluiten die de burgers namen en die de gemeente diende te faciliteren.

Met andere woorden: de raad had er eigenlijk niets van te vinden, ook al moesten sommige besluiten vanwege de wet door de raad worden bekrachtigd. Omgekeerd ervaren de besturen van de EOP’s, of ze nu het bestuur van een stichting, een vereniging of gekozen zijn, dat hun activiteiten er toe doen. Sommigen krijgen telefoontjes van mensen die de EOP’s zien als een voorportaal van de gemeente. Meestal sturen ze deze burgers direct door, maar het kan ook voorgekomen, dat een EOP zelf antwoord geeft. Een bijzonder verhaal was het vestigen van een post voor de verslavingszorg in Nieuw Amsterdam. Hierdoor ontstond onrust onder de omwonenden. De gemeente stelde dat ze dit niet kon tegenhouden, omdat het bestemmingsplan de post toeliet. Het bestuur van de EOP onderzocht vervolgens zelf of klopte wat de gemeente zei. Daarna communiceerden ze dit met de omwonenden. Dit nam de onrust uiteraard niet weg, maar vervolgens kwam de burgemeester bij een voorlichtingsbijeenkomst voor de betrokken omwonenden. Hier onderschreef hij de conclusie van het bestuur, maar gaf ook aan wat de gemeente wel deed. De gemeente moest de inrichting van het gebouw goedkeuren op brandveiligheid en een aantal andere aspecten. Ook kon de gemeente toezeggen hoe de politie met de post zou omgaan. De combinatie van bestuur en burgemeester, aangevuld met maatregelen, nam heel wat zorgen weg.

23 24

Rekenkamer Emmen (2017). (Siermann & Klein Kranenburg, 2017)

31

EOP-besturen zijn een enkele maal ook in grote conflicten terecht gekomen. Soms was het een onderling conflict, waarbij de gemeente zich inspande om het op te lossen. Ook is eenmaal voorgekomen dat een bestuur de gemeente niet meer vertrouwt. Het kost veel gesprekken en tijd om dat los te trekken. Dit voorbeeld laat zien dat het bij het inzetten van dit soort instrumenten het van groot belang is dat raad, college en ambtelijk apparaat hetzelfde over het instrument denken. Je kunt niet aan burgers bevoegdheden geven, zonder ze ergens anders vandaan te halen. In dit geval was het de bedoeling dat burgers vrij waren budgetten uit te geven, en dus gemeentegeld uit te geven, mits het in het algemeen belang was. Het was niet de bedoeling dat de gemeenteraad er ook nog een mening over zou hebben. De raad heeft hiermee dus feitelijk een mandaat gegeven, maar kan dat uiteraard elk moment terugnemen. Het is een vraag of de raad dat ook moet willen. Bevindingen van Emmen: •

5.4.2

De raad kan bevoegdheden aan (specifieke) burgers geven; o De praktijk in Emmen laat zien dat de EOP’s, weliswaar nooit perfect, veel positieve energie bij inwoners kan losmaken; o De raad moet wel onthouden waarom ze bevoegdheden uit handen heeft gegeven en de argumenten daarvoor meenemen als ze de bevoegdheden weer wil terugnemen.

Gemeente Coevorden: Checklist cyclische stukken gemeenschappelijke regelingen De gemeenteraad van Coevorden heeft een manier gezocht om haar kaderstellende rol te versterken. Zoals veel gemeenten kampt ook de raad van Coevorden met beperkt zicht op verbonden partijen. Deels is dit veroorzaakt door de werkwijze van het college, die haar actieve informatieplicht vrij krap invult. Het college neigt ertoe om veel van de informatie die de gemeente tot zich neemt, te zien als uitvoering en vindt dat het die informatie niet met de raad hoeft te delen.25 De raad van Coevorden probeert wel meer grip te krijgen op de sturing van verbonden partijen. Ze hebben daartoe een werkgroep Grip op Regionale Samenwerking ingericht, kortweg Grip genaamd. Deze werkgroep is in 2016 opgericht met als doel een checklist op te stellen voor de beoordeling van gemeenschappelijke regelingen. Dit werd de checklist Cyclische Stukken Gemeenschappelijke Regelingen. De checklist bevalt blijkbaar zo goed, dat ze nog steeds vrijwel ongewijzigd wordt gebruikt. Het voordeel van de checklist is, dat de raad een lijst van vragen in handen krijgt. Deze vragen kunnen worden gebruikt bij het bestuderen van de cyclische stukken van een gemeenschappelijke

25

Rekenkamercommissie Coevoerden (2017).

32

regeling. Uit de evolutie van de checklist blijkt dat sinds de eerste is opgesteld, er per vraag nu kort wordt uitgelegd hoe de vraag is bedoeld, terwijl de uitleg van de samenhang is vervallen. Bevindingen bij Coevorden: •

5.4.3

Een checklist Cyclische Stukken gemeenschappelijker regelingen kan de raad helpen bij het omgaan met verbonden partijen;

Gemeente Almelo: horizontaal toezicht In 2012 heeft een stelselherziening plaatsgevonden met de inwerkingtreding van de Wet revitalisering generiek toezicht26. Kern van deze wet was om het aantal mensuren dat opgaat aan toezicht op gemeentes bij provincie en rijk drastisch terugbrengen. Dat was verantwoord, aldus de wetgever, tenminste als wordt uitgegaan van twee veronderstellingen: 1) gemeentes zijn in staat om medebewindstaken goed uit te voeren en het vertrouwen in hun kunnen moet uitgangspunt zijn bij het toezicht: afslanken dus. 2) de kracht van de horizontale verantwoording, dat wil zeggen de controle van gemeenteraad op college van B&W is overal groot genoeg om afwijkingen van de norm of onregelmatigheden in het medebewind te voorkomen. De WRGT heeft allerlei mogelijkheden die hogere overheden hadden om lokaal bij te sturen op basis van afzonderlijke wetten, weggestreept. Wat resteerde waren de algemene (generieke) overkoepelende instrumenten van indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing en de mogelijkheid tot vernietiging. Op enkele medebewindstereinen heeft de wetgever gemeenteraden opgedragen een lokale toezichthouder aan te wijzen, zoals Participatiewet en WMO 2015. Om het nog even wat complexer te maken. De raad van Almelo constateerde dat ze deze belangrijke controlerende taak volkomen over het hoofd zag en zocht een manier om dat alsnog op te pakken.

In de gemeente Almelo is een raadslid actief geweest in de VNG-commissie Raadsleden en Griffiers. Samen met de griffier van Breda, trok zij een werkgroep over de toezichthoudende rol van gemeenteraden. Deze rol is vrijwel overal onbekend, maar bestaat zoals gezegd al tien jaar. Uit een evaluatieonderzoek naar de WRGT (Winter e.a. (2017)) blijkt dat de raad zich vaak nauwelijks bewust is van haar rol als controleur van de toezichthouder. B&W van gemeenten geven aan dat de raad de taak naar behoren uitvoert, maar als onderzoekers dieper graven, blijkt dat raadsleden nauwelijks vragen stellen of extra informatie vragen. Om het rapport te citeren: “Voor een systematische controle of het college deze wettelijke taken naar behoren uitvoert achten raad-

26

Bron: VNG Menukaart Toezicht, gemeenteraden en de interbestuurlijke toezicht.

33

sleden zich niet toegerust of aangewezen. De raad speelt wel een rol als politiek controleur, naar aanleiding van incidenten, klachten en signalen (Winter e.a. (2017))”. De controle van de raad begint pas na incidenten en calamiteiten en eindigt niet zelden in het na een calamiteit wegsturen van een wethouder of een burgemeester. De werkgroep over de toezichthoudende rol van gemeenteraden, die naar aanleiding van de evaluatie is opgericht, heeft een document gemaakt, het Toezichtsrestaurant, dat tot doel heeft raadsleden te informeren over deze complexe taak. Het uitgangspunt van de wet was dat raadsleden goed in staat zijn het college te controleren en dus ook de toezichthoudende rol over te nemen van provincies en het rijk. Het Toezichtsrestaurant is op 21 september 2021 in een raadsbrede workshop besproken. Hierna zijn de raadsleden, de opkomst was hoog, in twee groepen uiteengegaan om na te denken over welke onderdelen van de wet zij zich willen focussen. Als de bekendheid over het onderwerp toeneemt, wordt namelijk snel duidelijk dat het aantal en de complexiteit van de zaken waar de raad als toezichthouder eindverantwoordelijk is, zo groot is dat focus noodzakelijk is. De raad van Almelo was voornemens om hiermee na de verkiezingen verder aan de slag te gaan. Bevindingen bij Almelo: •

5.4.4

De raad kan overwegen het Toezichtsrestaurant te agenderen door contact te zoeken met bijvoorbeeld de griffier van Breda of het raadslid27 uit Almelo.

Groningen, Amsterdam en Zwolle: referenda Referenda worden gezien als een middel om het contact tussen overheid en burgers te versterken, maar in hoeverre klopt dat met de ervaringen? De teruggang van het aantal leden bij politieke partijen, noopt volgens sommigen tot manieren om de vertegenwoordigende democratie aan te vullen met andere middelen. Eén daarvan is het referendum. Dit is wellicht het best onderzochte alternatief. Het referendum kan helpen besluiten te nemen, waar de politiek zelf niet uit komt. Een gemeenteraad kan dan besluiten een referendum uit te schrijven om zo tot een duidelijk oordeel te komen. In de praktijk blijkt dat een gespleten raad niet (altijd) bijeen te brengen. Niet zelden wordt de betekenis van de uitslag direct na publicatie betwist.28 Ook zouden burgers beter op de hoogte zijn van het te nemen besluit. Dit blijkt soms wel, zoals in Amsterdam (1997), Zwolle (2005) en Groningen (2001) het geval, maar in andere gevallen juist weer niet zoals in Groningen (2005).29 Ook wordt betoogd dat referenda de afstand tussen publiek en politiek verkleinen. Onderzoek

27

Naam bij onderzoekers bekend. Lunsing (2008) en Van der Woude e.a. (2022). 29 Lunsing (2008). 28

34

heeft aangetoond dat dit alleen het geval is als een referendum een door het gemeentebestuur ongewenste uitslag oplevert en het gemeentebestuur desondanks de uitslag direct, publiekelijk en duidelijk uitvoert zoals in Groningen (2001) en Zwolle (2005). In andere gevallen is het effect neutraal zoals in Amsterdam (1997) en Groningen (2001) of als het bestuur de uitslag naast zich neerlegt, juist negatief zoals het kabinet Rutte heeft gedaan na het Oekraïne-referendum.30 Uit bovenstaande blijkt dat referenda verschillende positieve effecten kunnen hebben, maar dat dit alleen het geval is als het middel met enige regelmaat wordt ingezet, denk aan de Zwitserse praktijk, en de uitslag door de raad vrijwel zeker wordt overgenomen. In Nederland is het niet toestaan om de raad te verplichten de uitslag over te nemen, maar raadsleden kunnen wel voorafgaand aan een referendum aan burgers beloven dat ze de uitslag onverkort overnemen. In de Nederlandse praktijk blijkt dat voldoende. Bovendien is het noodzakelijk dat burgers voldoende belangstelling voor het referendumonderwerp hebben. Dat laatste is het geval als het onderwerp de burger raakt en voldoende aandacht krijgt in de door burgers gebruikte media om het nieuws tot zich te nemen.

Eén onmisbaar element voor het succesvol inzetten van referenda om de bevolking dichter bij politieke vraagstukken te betrekken is dat de uitslag ook kan worden uitgevoerd, ongeacht wat de uitslag is (Boele van Hensbroek, et al., 2017). Zo niet, dan leidt een referendum tot onnodige onvrede. Bevindingen bij de drie referenda: •

De raad kan overwegen een referendumverordening vast te stellen.

6 Cases in Hoeksche Waard Voor dit onderzoek van de Rekenkamer Hoeksche Waard zijn drie beleidsterreinen nader bestudeerd. Hoe gaat het in de gemeente Hoeksche Waard bij de drie onderzochte beleidsterreinen met betrekking tot kaderstellen, controleren en de volksvertegenwoordigende rol? Er is gezocht naar onderwerpen die directe impact op het leven van burgers kunnen hebben, zodat raadsleden onder druk kunnen komen te staan van individuen of groepen die proberen bepaalde belangen in de raad te laten behartigen. In dat soort gevallen moet de raad de keuze maken of ze ambitieuze voornemens in beleid of door sommigen ongewenste veranderingen in de status quo wil vasthouden of toegeven aan druk vanuit de samenleving. De rekenkamer heeft ervoor gekozen om raadsbehandelingen rond begraafplaatsen, duurzaamheid en participatie nader te bestuderen. Bij elk van de gekozen onderwerpen is een sterke relatie tussen burgers en gemeente, waardoor deze onderwerpen in ieder geval een relatie hebben met

30

Lunsing (2015).

35

de volksvertegenwoordigende rol van de raad. Ook kunnen de onderwerpen leiden tot confrontaties tussen burgers onderling of tussen burgers en de gemeente. De weerslag daarvan kan een rol spelen bij discussies in de raad. Het onderwerp begraafplaatsen is gekozen, omdat dit een onderwerp is dat impact heeft op de inwoners en behoorlijk gevoelig kan liggen. Het is niet een onderwerp waar burgers dagelijks mee te maken hebben, maar als dit het geval is, spelen emoties vaak een grote rol. Dit kan zijn weerslag hebben in raadsdebatten. Het onderwerp duurzaamheid is gekozen, omdat de gemeente hoge ambities heeft voor dit onderwerp. Zowel in het Hoofdlijnenakkoord van 2019-2022 als van 2022-2026 wil de gemeente in 2040 energieneutraal zijn. Er is in 2019 al een programmaplan Duurzaamheid vastgesteld. In november 2020 heeft de Rekenkamer Hoeksche Waard een rapport uitgebracht naar de staat van de uitvoering om in 2040 als Hoeksche Waard energieneutraal te zijn. In 2021 is een drietal uitvoeringsprogramma’s opgesteld en vastgesteld: ‘Hoeksche Waard richting energieneutraal’, ‘Circulaire economie’ en ‘Klimaatadaptatie’ en op moment van schrijven is er het voornemen om de agenda ‘Biodiversiteit’ samen met gebiedspartners op te stellen.

Het uitvoeren van dit beleid zal grote impact hebben op handelingsmogelijkheden van inwoners van de gemeenten en kan tot spanningen leiden in de raad bij het vasthouden van de kaders, het bespreken van de controlerende rol en de gevolgen van druk van belangengroepen op de invulling van volksvertegenwoordigende rol van de raad. Het derde onderwerp is participatie. Dit heeft direct betrekking op inwoners. Bij burgerparticipatie kunnen de drie aspecten van het kaderstellen, het controleren en het volksvertegenwoordigen met elkaar schuren. Een gemeente kan niet altijd voldoen aan alle verwachtingen van alle inwoners van de gemeente, wat de druk op de raad zo nu en dan groot kan maken en dilemma’s met zich meebrengt. Hieronder worden de drie onderwerpen besproken.

6.1 Begraafplaatsen Begraafplaatsen zijn enerzijds een financieel onderwerp. De dekking van de kosten is in de gemeente Hoeksche Waard 46%. De gemeente moet dit bedrag aanvullen. Aan de andere kant is het ook een emotioneel beladen onderwerp, waarbij de kwaliteit van het onderhoud en de kosten voor de familie door veel inwoners van de gemeente van groot belang worden geacht. Door de fusie was ook voor dit beleidsterrein harmonisatie noodzakelijk. Dat betekent dat aan de raad werd gevraagd om één beleid te maken voor alle 25 begraafplaatsen in de gemeente. Het college heeft een zorgvuldig traject ingezet om een gedragen voorstel door de raad te krijgen. Daartoe zijn in de collegeperiode diverse stappen ondernomen. De eerste stap was het uitnodigen van inwoners en uitvaartverzorgers. Hierbij konden raadsleden ook aanschuiven, maar begrijpelijkerwijs waren niet alle raadsleden aanwezig. Daarna zijn alle lokale uitvaartverzorgers geïnterviewd. Zo is een beeld ontstaan wat onder de bevolking en betrokken ondernemers rond dit beleidsthema leeft. Op grond hiervan is een Keuzenota Begraafplaatsen opgesteld. Deze keuzenota is in de vergadering Besluitvormende Raad van 3 maart 2020 vastgesteld, hoewel een aantal fracties het betreurde dat er geen financiële paragraaf 36

was opgenomen in de keuzenota. Ook wordt opgemerkt dat de keuze tussen onderhoudsniveau A en ecologisch groenbeheer nog niet goed is uitgewerkt. Toch kon de meerderheid zich vinden in de uitgangspunten en werd de nota unaniem aanvaard. De burgemeester concludeert dat het proces dat tot dit moment is doorlopen voor wat betreft de kaderstellende rol zeer goed is verlopen. Er is na deze vergadering een werkgroep gevormd die de financiële aspecten ging onderzoeken. Tijdens de digitale Oordeelsvormende Vergadering van 6 oktober 2020 is ruim een uur lang gesproken over het tweede voorstel dat op grond hiervan is opgesteld. Er zijn diverse onderwerpen behandeld. Eén daarvan is of het instellen van de werkgroep wel een dualistische werkwijze is. Het college verdedigt dan dat elke fractie zich heeft kunnen aanmelden voor deze werkgroep en dat elke deelnemer in de werkgroep zijn of haar mening heeft kunnen inbrengen, zonder dat hun fractie zich ergens aan heeft verbonden. Andere punten die worden genoemd zijn het verzoek dat een deel van de begraafplaatsen ecologisch beheerd worden en de kinderbegraafplaatsen. De wethouder zegt toe te onderzoeken hoe het ecologisch beheer kan worden ingevoerd en de uitkomst van het onderzoek op te nemen in het voorstel. Ook stelt hij voor om de duur voordat wordt overgegaan tot het ruimen van graven te verlengen tot zeventig jaar.

Dit in combinatie met de toezegging om de werkingsduur van de beheerverordening te verlengen en het harmonisatieplan vast te stellen. Dit is vervolgens raadsbreed geaccepteerd, zodat het vaststellen van het begraafplaatsenbeleid en de beheerverordening begraafplaatsen op de Besluitvormende Vergadering van 13 oktober 2020 als hamerstuk kon worden geagendeerd. Beide zijn daar unaniem zonder discussie aanvaard. Het Begraafplaatsenbeleid en de Beheerverordening Begraafplaatsen hebben daarmee tot inhoudelijke en procesmatige discussie geleid. De inhoudelijke discussie heeft geleid tot aanpassing van het beheer, waardoor een gedeelte van de begraafplaatsen Onderhoudsniveau B krijgt met ecologisch maaibeheer. Ook is er gediscussieerd over het kinderbegraafplaatsenbeleid. De discussie over het proces is vooral gegaan over de instelling van de werkgroep. In tweede instantie werd ter discussie gesteld of het college zo nauw mag samenwerken met raadsleden om beleid vorm te geven. De uitkomst van de werkgroep zoals die verwerkt werd in het beleid, is niet ter discussie gesteld. Het is dus meer een principiële vraag. Deze principiële vraag kon, mede doordat het agendapunt een heel andere was, niet worden uitgediscussieerd en is dus boven de markt blijven hangen.

37

Norm V.

Bevinding

Oordeel

Raadsleden gebruiken hoe burgers bepaalde beleidsinhoudelijke aspecten ervaren als belangrijk argument in de debatten. Het geluid van diverse bevolkingsgroepen wordt vertolkt. De collegevoorstellen zijn helder.

Goed

In de oordeelsvormende vergadering zijn alternatieve standpunten ingebracht en sommige hebben geleid tot aanpassing van het beleid en andere tot nader onderzoek. De argumenten leiden tot besluiten die tegemoet komen op de door de raad ingebrachte geluiden uit de samenleving.

Goed

De raad neemt het aan van het college dat een begraafplaatsverordening noodzakelijk is. Door goede invulling van de volksvertegenwoordigende rol worden werkbare alternatieven aangedragen. Uit het debat blijkt, dat het raadsleden zich terdege bewust zijn van de gevolgen.

Goed

Bij elk van de cases is een unaniem besluit genomen. Dit heeft meer te maken met het feit dat fracties elkaars inbreng overnemen, dan dat zij niet in staat zijn om de eigen voorkeur in te brengen en draagvlak daarvoor te krijgen.

Neutraal

De raadstukken zijn goed leesbaar.

Goed

De raad vraagt om informatie over kostendekkendheid van de tarieven, waarna het college toezegt dat dit bij de jaarstukken wordt opgenomen. De raad accepteert dat. De ambtelijke organisatie en het college zijn zich ervan bewust van de gevoeligheid van het onderwerp, en informeert de raad daarom correct. De inzet van keuzenota’s biedt de raad inzicht in mogelijke alternatieven. De raad heeft een oordeel over het functioneren op grond van geluiden uit de gemeente.

Goed

Volksvertegenwoordigende rol

1. Raadsleden weten welke voorkeuren in hun achterban leven (democratische visie) 2. Raadsleden weten welke voorkeuren het college heeft 3. Raadsleden brengen eigen voorkeuren in het debat in

4. Raadsleden nemen bij meerderheid besluiten in naam van inwoners, werkenden en bezoekers van de gemeente K. Kaderstellende rol 5. Raadsleden hebben inzicht in de belangrijkste problemen 6. Raadsleden hebben inzicht in de belangrijkste alternatieve oplossingen 7. Raadsleden hebben inzicht in de verwachte gevolgen van de belangrijkste alternatieve oplossingen 8. Raadsleden kiezen op grond van hun politieke voorkeur voor een oplossing

C. Controlerende rol 9. Raadstukken zijn goed leesbaar 10. Raadsleden worden goed geïnformeerd over de mate van doelbereiking 11. Raadsleden worden goed geïnformeerd over de inzet van middelen en methoden om het doel te bereiken 12. Raadsleden komen tot een oordeel over het functioneren van de gemeente als organisatievorm

38

Goed

Goed

Goed

Goed

Goed

Goed

6.2 Duurzaamheid In 2020 heeft de rekenkamer van Hoeksche Waard een rapport over duurzaamheid gepubliceerd waarbij de belangrijkste conclusie waren dat er sprake was van zeer ambitieuze doelen zonder dat er concrete uitwerking was voorgesteld. De ambities betekenden volgens het rapport dat de beleidskeuzes op korte termijn moeten worden gemaakt, om ze haalbaar te houden, maar er waren geen voorstellen voor dergelijke keuzes gedaan (Rekenkamer HW 2020). Duurzaamheid is een containerbegrip. Het staat de laatste jaren bekend als Ontvangst rekenkamerrapport 2020 een goede, strevenswaardige zaak en Ongeveer tegelijk met de presentatie van het rapport, bedan proberen beleidsmakers overal in sloot de portefeuillehouder een groot interview te geven Nederland allerlei beleidsonderdelen aan het Algemeen Dagblad. Toen de conclusies en aanbeveonder duurzaamheid te scharen. Het lingen van het rekenkamerrapport kritischer bleken dan hij is daarom van belang om vast te stelverwachtte, besloot de portefeuillehouder dat interview af len wat onder duurzaamheid wordt te zeggen. Dat trok uiteraard de aandacht van het AD, waarbegrepen. In het Programmaplan na het rapport extra aandacht kreeg (AD 30-11-2020). VerDuurzaamheid van de gemeente volgens besloot het college de behandeling van het duurHoeksche Waard wordt daarentegen zaamheidsrapport van de raadsagenda te halen.