Raadsinformatiebrief 18 maart 2021 inzake participatiebeleid

Informatiebrief Aan: Gemeenteraad Van: College Zaaknummer: Z/20/060252 Documentnummer: DOC-21386632 Portefeuillehouder: Paul Boogaard Datum: 18 maart 2021 Onderwerp Participatiebeleid Hoeksche Waard 2021 Kennisnemen van De huidige praktijk van participatie in onze gemeente en van de voorgestelde aanpak voor het opstellen van gemeentelijk participatiebeleid. Daarbij wordt de relatie met betrekking tot de Omgevingswet en overige opgaven aangegeven. Inleiding In deze brief gaan wij eerst in op de definitie van participatie en vervolgens op de huidige praktijk in onze gemeente aan de hand van enkele participatietrajecten die dit jaar lopen. Tot slot gaan wij in op de aanpak voor het opstellen van gemeentelijk participatiebeleid, mede in relatie tot de nieuwe Omgevingswet. Bij de ontwikkeling van het gemeentelijk participatiebeleid willen wij graag samen met uw raad optrekken. 1. Aanleiding In het Kompas 2018, het Hoofdlijnenakkoord en het Ambitie- en programmaplan Omgevingswet hebben wij als gemeente Hoeksche Waard reeds uitgangspunten voor participatie vastgelegd. Onze gemeente is al bijzonder actief op het gebied van inwoners- en overheidsparticipatie, maar gemeentelijk participatiebeleid is er nog niet. De Omgevingswet verplicht tot het vaststellen van een participatiebeleid dat Omgevingswetproof is. Wat dat inhoudt, daar gaan we in deze brief verder op in.

Daarnaast is gebleken dat er behoefte is aan kaderstellend beleid dat richting geeft voor álle opgaven, waarin rollen en verantwoordelijkheden duidelijk zijn. Daarom wordt voor de gehele Hoeksche Waard één participatiebeleid voorbereid. 2. Wat is participatie en huidige uitgangspunten in de Hoeksche Waard ‘Dichtbij, in verbinding met de omgeving’ is de missie van gemeente Hoeksche Waard. Zo leest u in het Hoofdlijnenakkoord ‘Samen meer Waard’ (2019-2022) dat wij het belangrijk vinden dat inwoners, ondernemers, maatschappelijke organisaties en gemeente zich bij de Hoeksche Waard en bij elkaar betrokken voelen en in dat vertrouwen samenwerken. Ook vinden we het van belang dat deze partijen zich vanuit de kleinschaligheid van hun eigen dorp goed vertegenwoordigd en op onderdelen eigenaar voelen. Als jonge fusiegemeente hebben we ervoor gekozen om de eerste jaren vooral in de praktijk te experimenteren met participatie en daarvan te leren. De werkvorm die we daarvoor destijds hebben gekozen als gemeente is ‘Dorpsgericht werken’. Dorpsgericht werken is daarmee ook een organisatie-principe in de Hoeksche Waard dat staat voor het faciliteren van overheids- en inwonersparticipatie, waardoor behoeften, energie, kennis en kracht in onze samenleving vrijkomen.

In de praktijk is echter ook gebleken dat goede participatie meer is dan een organisatieprincipe waar vaardigheden en competenties voor nodig zijn. Om als gemeente goed te kunnen participeren zijn ook duidelijke kaders en randvoorwaarden nodig. Pas dan kun je als gehele organisatie verantwoord loslaten, verwachtingen goed managen en ben je als gemeente een 1/5

betrouwbare partner. De komst van de Omgevingswet verplicht zelfs tot het opstellen van participatiebeleid. Daarom wordt er dit jaar nog een overkoepelend participatiebeleid ontwikkeld.

Participatie gaat over meedoen, deelnemen Als gemeente willen we graag dat inwoners, bedrijven en instellingen meedoen met de ontwikkeling van nieuw beleid, visies en/of met de uitvoering. Dat noemen we inwonersparticipatie. Andersom willen we als gemeente graag in een vroeg stadium aanhaken op initiatieven uit onze lokale samenleving en deze helpen realiseren. Dat noemen we overheidsparticipatie.

Participatie is een aanvulling op het formele democratische proces Participatie met inwoners kan onderdeel uitmaken van de belangenafweging in het kader van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Deze beginselen zijn opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht. Hierin staat dat ‘het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart en dat zij het besluit moet motiveren’. Participatie is ook een aanvulling op de formele inspraakprocedures zoals vastgelegd in onze inspraakverordening. Deze verordening zal, als het wetvoorstel 'Versterking participatie op decentraal niveau' is aangenomen, moeten worden uitgebreid tot een inspraak- en participatieverordening. 3. Participatietrajecten in de praktijk Gemeente Hoeksche Waard kent al vele voorbeelden op het gebied van participatie. Participatie is niet nieuw en wordt reeds binnen diverse opgaven toegepast. Steeds als inwoners betrokken worden om mee te weten, mee te denken of mee te doen vindt in feite participatie plaats. Voorbeelden van participatietrajecten zijn in de raadsbijeenkomst van 1 oktober 2020 met u gedeeld. Al deze ervaringen gebruiken we als informatie om te komen tot het participatiebeleid.

Parallel lopende trajecten dit jaar Participatie zit dus al in onze manier van werken. Het is daarom niet logisch om gedurende het opstellen van het participatiebeleid tijdelijk te stoppen met lopende participatietrajecten. Parallel aan het opstellen van het participatiebeleid gaan we in 2021 dus door met de verschillende participatietrajecten. We noemen er hier 3 maar de voorbeelden zijn talrijk. Per onderwerp is aangegeven hoe en wanneer u bij deze onderwerpen betrokken blijft. Ondertussen vindt er wel afstemming plaats over de inhoud van deze trajecten, om integraliteit te borgen. Over de gewenste vorm van afstemming met de raad in het kader van het participatiebeleid doet het college de raad binnenkort een voorstel. 

Participatie en communicatie leidraad Duurzaamheid. In dit traject wordt een handreiking gemaakt voor hoe we aan participatie en communicatie invulling geven als we het hebben over de opgave Duurzaamheid. Over dit plan bent u op 11 maart jl. geïnformeerd tijdens een raadsbijeenkomst. Het plan wordt ter besluitvorming aan u voorgelegd in juni.



Participatie in het kader van gebiedsontwikkeling/ontwikkelagenda In de Omgevingsvisie wordt de basis gelegd voor integrale gebiedsontwikkeling. De ontwikkelagenda die wordt opgesteld in het kader van de gebiedsontwikkeling wordt participatief opgesteld. Gebiedsontwikkeling is een instrument dat wordt gebruikt om tot een integrale afweging van belangen te komen bij ruimtelijke projecten. Participatie is daarvan een onderdeel. Gebiedsontwikkeling wordt nu al toegepast in de Hoeksche Waard. Dit betekent dat in sommige delen een groot deel van de belanghebbenden al betrokken zijn en een deel van de belanghebbenden nog betrokken moet worden. Er worden gebiedsteams ingericht waarbij alle intern betrokkenen vertegenwoordigd zijn. De vormgeving van de externe participatie zullen wij in samenwerking met onder andere de gebiedsteams opzetten en afstemmen in de stuurgroep gebiedsontwikkeling. We betrekken in de gebiedsontwikkeling ook de 2/5

gemeenteraad. Een concept-ontwikkelagenda zal in het derde kwartaal, in de vorm van een “75% versie” aan de raad worden voorgelegd als startpunt van het inhoudelijk overleg. 

Handreikingen participatie bij de kerninstrumenten Omgevingswet Om klaar te zijn voor de inwerkintreding van de Omgevingswet (naar verwachting op 1 januari 2022) is het van belang te weten hoe participatie bij de diverse kerninstrumenten (omgevingsvisie, -programma, plan en –vergunning) wordt vormgegeven. Hierover worden op hoofdlijnen kaders opgenomen in het participatiebeleid (zie toelichting paragraaf 4.) Tegelijkertijd worden praktische handreikingen gemaakt die als hulpmiddel en inspiratie dienen om participatie invulling te geven. Deze handreikingen dienen zowel voor aanvragers van omgevingsvergunningen als de gemeentelijke organisatie zelf. Om te komen tot deze handreikingen wordt 1) uitgegaan van de al eerder vastgestelde uitganspunten op het gebied van dorpsgericht werken en de Omgevingswet, 2) wordt inspiratie opgedaan bij andere gemeenten en 3) wordt door middel van pilots en experimenten in de praktijk getoetst wat voor de Hoeksche Waard wel en niet werkt. Dit gebeurt dit jaar binnen het project "Participatie Omgevingswet”. Het wordt een participatief traject waarbij zowel interne als externe belanghebbenden worden betrokken. Voor experimenten wordt aangehaakt op lopende projecten. Denk daarbij aan de pilot Omgevingsplan Klaaswaal en de intake- en omgevingstafel voor het verlenen van omgevingsvergunningen.

Samengevat: Omdat er op dit moment nog geen gemeentelijk participatiebeleid is vastgesteld, worden voor de bovengenoemde trajecten de uitgangspunten van participatie gebruikt zoals deze nu zijn opgenomen in Het Kompas, het Hoofdlijnenakkoord, het programmaplan Duurzaamheid en het Ambitie- en programmaplan Omgevingswet. We kunnen deze trajecten tevens gebruiken om van te leren, zodat ook deze ervaringen als input meegenomen kunnen worden bij het op te stellen gemeentelijke participatiebeleid. 4. Participatiebeleid in het kader van de invoering Omgevingswet Participatie heeft een centrale plaats gekregen in de Omgevingswet. Binnen de Omgevingswet wordt onder de participatieve aanpak verstaan: ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden’. Met belanghebbenden bedoelt de wet inwoners, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en bestuurders van overheden. In deze wet is opgenomen dat de gemeente verantwoordelijk is om Omgevingswet-proof participatiebeleid vast te stellen. Omdat de gemeente Hoeksche Waard nog geen participatiebeleid heeft worden de beleidsaspecten van participatie van de Omgevingswet integraal meegenomen in het project "Participatiebeleid Hoeksche Waard”. In het raadsvoorstel dat in april volgt op deze brief doen we daarvoor een procesvoorstel.

Met betrekking tot het participatiebeleid in het kader van de Omgevingswet spelen er 2 zaken voor uw raad: (1) het inrichten van een participatievisie voor de kerninstrumenten en (2) het vaststellen van een lijst met gevallen van buitenplanse omgevingsvergunningen waarbij participatie verplicht is. Beide onderwerpen zijn op 4 maart jl. met u besproken tijdens één van de themabijeenkomsten over de Omgevingswet. 1. Participatie omtrent de kerninstrumenten van de Omgevingswet: In de Omgevingswet is opgenomen dat de gemeente op lokaal niveau een participatiebeleid dient vast te stellen met daarin onder andere opgenomen hoe zij omgaat met participatie bij de diverse kerninstrumenten. Door dit als onderdeel op te nemen in het Participatiebeleid Hoeksche Waard, voldoen we aan de wettelijke vereiste van de Omgevingswet. Het is noodzakelijk om uiterlijk in 2021 dit beleid te hebben vastgesteld.

3/5

2. Lijst met verplichte participatie bij Omgevingsvergunningen: voor het indienen van een omgevingsvergunning is participatie niet verplicht, tenzij de activiteit door de raad wordt aangeduid als activiteit waarbij participatie wel verplicht is. De raad dient deze lijst van verplichte participatie op te stellen vóór de inwerkingtreding van de wet op 1 januari 2022.

Participatiebeleid is vanuit de Omgevingswet vormvrij Vast staat wel dat het participatiebeleid Omgevingswet-proof is als het volgende is opgenomen, tenminste voor de kerninstrumenten van de Omgevingswet:    

Participatie krijgt zo vroeg mogelijk een plek in het proces; Er wordt vanaf het begin voldoende tijd uitgetrokken voor participatie; Iedereen heeft dezelfde informatiepositie (op inhoud, proces en spelregels); Ieders inbreng kan worden meegenomen, voordat er besluiten worden genomen.

De VNG heeft een checklist gemaakt voor gemeenten om te bepalen wat zij op kunnen opnemen in hun participatiebeleid en wanneer hun participatiebeleid Omgevingswet-proof is. In het VNG-document staat tevens een duidelijke uitleg over wat de Omgevingswet voor ogen heeft met participatie en welke rol de gemeenteraad daarin heeft (zie bijlage).

Huidige richting voor participatie in het kader van Omgevingswet Al in 2017 hebben de toenmalige gemeenten in de Hoeksche Waard een Ambitie- en programmaplan opgesteld voor de Omgevingswet. De gemeenten gingen uit van een ambitieniveau ‘onderscheidend’ en waar mogelijk ‘vernieuwend’. Een en ander is als volgt omschreven: ‘De Hoeksche Waard wil de komst van de Omgevingswet aangrijpen om met een externe focus te veranderen. Dat betekent dat niet de regels, maar de maatschappelijke opgaven en de initiatiefnemers met hun omgeving, centraal staan. Uit deze keuze volgt dat de gemeente uitnodigend, faciliterend en ‘regelgevingsluw’ is. Initiatiefnemers krijgen ruimte.‘ In het participatiebeleid voor de Hoeksche Waard zal deze ambitie tegen het licht gehouden worden en waar nodig gespecificeerd om te kunnen voldoen aan de vereisten voor een Omgevingwet-proof beleid. 5. Hoe ziet een gemeentelijk participatiebeleid voor de Hoeksche Waard eruit? Naast hetgeen nodig is in het kader van de Omgevingswet bestaat behoefte aan gemeentelijk beleid, een richtinggevend kader waarbinnen participatietrajecten uit alle opgaven in de praktijk kunnen worden vormgegeven. Het ontbreken van zo’n kader kan in de praktijk leiden tot vragen over de vormgeving en rollen binnen een participatieproces.

Het beleidskader wordt logischerwijs zo vormgegeven dat het meteen ook voldoet aan de vereisten uit de Omgevingswet. Om gemeentelijk participatiebeleid voor alle opgaven op te stellen moeten diverse vragen worden beantwoord, waaronder: 1. Welke rollen en bevoegdheden hebben raad, college en ambtelijke organisatie? Vragen die hierbij spelen voor u zijn: hoe liggen de bevoegdheden? In hoeverre heeft de raad invloed op de invulling van participatieprocessen? Op welk moment wil de raad betrokken worden? In hoeverre en op welke momenten wil de raad kaders kunnen stellen? Hoe gaat de raad om met uitkomsten van participatietrajecten? En hoe zorgen we ervoor dat de informatievoorziening tussen ambtelijke organisatie, college en raad bij participatietrajecten goed verloopt? 2. Welke partner willen we als gemeente zijn? Bij participatie hebben we te maken met diverse betrokkenen en belangen, waardoor er ook diverse rollen, verwachtingen en manieren van communicatie zijn. Het is daarom belangrijk om van tevoren na te 4/5

denken over de vraag welke partner we als gemeente willen zijn. In het participatiebeleid worden daarom spelregels opgesteld, zodat iedereen weet wat hij of zij kan verwachten van de gemeente. Ook het onderwerp overheidsparticipatie komt hier aan de orde, net als het principe van Waarderend vernieuwen dat richtinggevend is voor onze houding ten aanzien van initiatieven vanuit de lokale samenleving. De vraag hier is: hoe communiceren we helder omtrent participatie naar inwoners en belanghebbenden? 3.

In hoeverre willen we als gemeente ‘loslaten’ / toelaten? Hoeveel ruimte krijgen participanten bij inwonersparticipatie, dus bij taken die door de gemeente worden uitgevoerd? In hoeverre is deze ruimte afhankelijk van het onderwerp, de fase, etc.? Wat zijn de mogelijke gevolgen voor de organisatie? Wanneer volstaat een participatieproces? Deze vragen zijn met name is ook belangrijk in het kader van de Omgevingswet en de doelstelling om meer ‘regelgevingsluw’ te worden.

4. Welke participatievormen hebben de voorkeur? Participatie is een middel om te komen tot een goede afweging van keuzes in aanvulling op het formele democratische proces. De concrete middelen zijn vrijwel eindeloos, van enquêtes tot dorpsraden. Wat zijn de voor- en nadelen? Aan welke middelen geeft de raad de voorkeur? En hoe verhoudt zich dit tot voorgaande vragen? Gemeente Rhenen in haar participatiestatuut geeft bijvoorbeeld aan “van alle participatievormen, hecht de gemeente in het bijzonder aan bijeenkomsten en digitale enquêtes”. 6. Vervolgprocedure 

 



Over het bovenstaande gaan wij graag in gesprek met uw raad of een vertegenwoordiging daarvan in de vorm van een raadswerkgroep. Op basis van de gesprekken in de werkgroep, die we voor de zomer willen voeren, en de keuzes die daarin naar voren komen stellen we beleid op. Dit beleid zal vervolgens in het najaar formeel aan uw raad worden voorgelegd voor beeld-, oordeels- en besluitvorming. Het streven daarvoor is oktober, uiterlijk november. In ieder geval voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1-1-2022. Eind april volgt een raadsvoorstel met een startnotitie waarin we de processtappen voorstellen. Wij willen het proces op 13 april starten met een sessie waarin bureau SIR het onderwerp participatie nader introduceert. We gaan daarbij in op de verschillende participatieniveaus en hun implicaties. SIR ontwikkelde ‘Het Relevante Gesprek’, een methode om te bepalen of een participatieproces nuttig of nodig is en hoe deze kan worden ingericht. Ze verzamelden een toolbox met meer dan 100 participatievormen. Dit bureau verzorgt ook de trainingen op dit gebied aan de ambtelijke organisatie. We starten dit project graag met een dergelijke training om een gelijk startpunt en gemeenschappelijke taal te creëren voor het goede gesprek. De communicatie met externe partijen is een van de vragen in dit proces.

Uiteraard is in het kader van participatie al veel gecommuniceerd met inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties. Hoe deze communicatie vorm te geven in het kader van dit traject is onderwerp van gesprek.

Bijlagen  

Checklist voor de gemeenteraad: is het huidige participatiebeleid al omgevingswet-proof? https://vng.nl/sites/default/files/publicaties/2018/20181102-checklist-voor-de-gemeenteraad.pdf Website SIR: https://www.sir.nl/trainingen/trainingen/training-participatie-voor-de-raad/

5/5