Onderzoek-cultuur-en-samenwerking-Hoeksche-Waard
Tekst van het document
Samenwerking en cultuur binnen de gemeente Hoeksche Waard
Hans Andersson
4 oktober 2022 office@hansandersson.nl | 06 - 25 16 75 39
Inhoudsopgave 1 INLEIDING ............................................................................................................................................. 2 1.1 1.2 1.3
AANLEIDING ...................................................................................................................................... 2 CONDITIES ........................................................................................................................................ 2 BIJZONDERE BORGING VERTROUWELIJKHEID............................................................................................ 2
2 AANPAK ONDERZOEK ........................................................................................................................... 3 2.1 FASERING ............................................................................................................................................. 3 2.2 GESPREKSPARTNERS ............................................................................................................................... 3 2.3 ONVERWACHTE GEBEURTENIS .................................................................................................................. 4 2.4 OPBOUW RAPPORTAGE ........................................................................................................................... 4 3.
GEMEENTE HOEKSCHE WAARD IN KORT BESTEK ............................................................................ 5
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
VOORGESCHIEDENIS ........................................................................................................................... 5 RAAD EN COLLEGE .............................................................................................................................. 5 AMBTELIJKE ORGANISATIE .................................................................................................................... 6 VERLOOP, VERZUIM EN COACHING/OPLEIDINGEN..................................................................................... 7 INDRUKWEKKENDE PRESTATIE............................................................................................................... 8
4.
BEVINDINGEN ................................................................................................................................ 10
4.1 4.2 4.3 4.4
INLEIDING ....................................................................................................................................... 10 ALGEMENE BEVINDINGEN .................................................................................................................. 11 ORGANISATIEONDERDELEN ................................................................................................................ 20 EVALUATIEBEVINDINGEN………………………………………………………………………………………………………27
5.
CONCLUSIES ................................................................................................................................... 28
6.
AANBEVELINGEN ........................................................................................................................... 29
BIJLAGE 1 BERICHTEN OVER EN TIJDENS HET ONDERZOEK .................................................................. 32 BIJLAGE 2 ORGANOGRAM ..................................................................................................................... 35
Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
1
1 Inleiding 1.1 Aanleiding Burgemeester Aptroot is sinds de start van de gemeente op 1 januari 2019 de vijfde burgemeester van de Hoeksche Waard. Hij trad aan op 11 maart 2022. In zijn beginperiode als waarnemend burgemeester ontving hij meldingen over onveilige werksituaties, die in combinatie met eigen waarnemingen voor hem aanleiding waren de Commissaris van de Koning te raadplegen; vervolgens heeft hij besloten tot het instellen van een onderzoek. Dat heeft geleid tot een opdracht om de samenwerking en cultuur in de gemeente te onderzoeken. Hans Andersson is als gezaghebbend onderzoeker gevraagd om het onderzoek uit te voeren.
1.2 Condities Hans Andersson heeft de opdracht aanvaard onder de volgende condities: • •
• • •
•
het onderzoek moet open, in volle objectiviteit/neutraliteit en onafhankelijkheid kunnen plaatsvinden; de door de burgemeester ontvangen meldingen vormen de aanleiding tot het onderzoek, maar het onderzoek naar de samenwerking en cultuur kiest een veel bredere invalshoek; het onderzoek kent als vertrekpunt het persbericht van de burgemeester (zie Bijlage 1). Er zijn geen andere richtinggevende kaders meegegeven. de gemeente en onderzoekers zorgen ervoor, dat alle gesprekspartners open en in volstrekte vertrouwelijkheid aan het onderzoek kunnen deelnemen. vanuit de gemeente krijgen de onderzoekers alle medewerking/ondersteuning. Gevraagd en ongevraagd zal informatie ontsloten worden, die voor het onderzoek van belang is. gedurende de looptijd van het onderzoek wordt door de bestuurlijke – en ambtelijke leiding van de gemeente over het onderzoek radiostilte in acht genomen.
Rob van de Lustgraaf is door hem gevraagd mee te werken aan de uitvoering van het onderzoek.
1.3 Bijzondere borging vertrouwelijkheid De gemeente, maar in het bijzonder de onderzoekers borgen de vertrouwelijkheid naar alle gesprekspartners. Noch in de rapportage noch in enige andere communicatie zal op personen herleidbare informatie voorkomen. Mocht dit wel noodzakelijk zijn dan zullen onderzoekers betreffende passages vooraf aan betrokkenen voorleggen. Om door middel van ‘hoor en wederhoor’ deze tekstpassages te laten toetsen op de feitelijke juistheid ervan. Degenen die zich melden voor deelname aan het onderzoek kunnen in volle anonimiteit hun bijdrage leveren, indien gewenst op een alleen bij onderzoekers en betrokkenen bekende locatie. Van de interviews vond door onderzoekers uitsluitend voor intern gebruik verslaglegging plaats. Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
2
2 Aanpak onderzoek 2.1 Fasering Het onderzoek kent 3 fasen: een verkennende, verdiepende en afrondende fase. In de verkennende fase zijn mensen op sleutelposities uit de politiek-bestuurlijke en ambtelijke gelederen van de gemeente Hoeksche Waard geïnterviewd. Ook hebben onderzoekers met iedereen, die zich naar aanleiding van het persbericht van de burgemeester heeft gemeld, gesproken. In de tweede verdiepende fase hebben de onderzoekers de initiële bevindingen nader uitgewerkt. Daarbij zijn in een tweede ronde, verdiepende gesprekken met enkele sleutelfunctionarissen/melders uit de eerste ronde gevoerd. De afrondende fase omvat de analyse van de vergaarde informatie, het formuleren van conclusies/aanbevelingen en het opstellen van een rapportage. Het streven was gericht op een zo kort mogelijke doorlooptijd. De omvang van het aantal interviews en de vakanties hebben hun wissel getrokken op het tijdsbeslag van het onderzoek. De verwachte doorlooptijd - vooraf geschat op ca 10 weken - is daardoor uiteindelijk opgelopen tot 18 weken.
2.2 Gesprekspartners Er zijn meer dan 100 mensen gesproken. Anders dan te doen gebruikelijk hebben wij in deze rapportage geen lijst met geraadpleegde gesprekspartners opgenomen. Dit vanwege de borging van vertrouwelijkheid. Over de gesprekspartners in het onderzoek het volgende. In de eerste plaats betreft het alle personen uit de top van de bestuurlijke en ambtelijke organisatie. In de tweede plaats is gesproken met mensen, die vanuit de organisatie – zowel op het niveau van het middenmanagement als vele uitvoerende medewerkers – gehoor hebben gegeven aan de oproep van de burgemeester om aan het onderzoek deel te nemen. Vrijwel alle betrokkenen zijn gesproken op de gemeentelijke locatie in Oud-Beijerland. In de derde plaats hebben zich personen gemeld, die op een alleen voor de onderzoekers bekende locatie hun bijdrage aan het onderzoek wilden leveren. Al met al resulteert voor de totale organisatie van de gemeente een goede afspiegeling van de Hoeksche Waard: kriskras door de bestuurlijke en ambtelijke organisatie, zowel de leiding, middenmanagement als uitvoerenden namen deel aan het onderzoek. De sfeer in de gesprekken was te typeren als van een bezorgde betrokkenheid. Er werd vertrouwelijk uitvoerig en uitermate openhartig gesproken over de ontwikkelingen in de samenwerking en de cultuur binnen de gemeentelijke organisatie.
Het ging zowel over de inhoud, de sturing/leiding als de personele invulling/wisseling/doorstroming.
Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
3
Bijzondere aandacht werd gevraagd voor de personele wisselingen in de bestuurlijke en ambtelijke top en de heftige condities voor het functioneren van een fusieorganisatie in opbouw in Corona-tijd. Vertrekpunten en invalshoeken waren divers. Rode draad in de gesprekken was bezorgdheid en de nadrukkelijke behoefte aan rustiger vaarwater en verbetering van de werksituatie in de toekomst.
2.3 Onverwachte gebeurtenis Op 16 juni 2022 informeert de burgemeester de onderzoekers dat de gemeentesecretaris/algemeen directeur (GS/AD) haar werkzaamheden tijdelijk niet uit zal voeren. Door het wegvallen van de GS/AD ontstond een gevoelige lacune in de top van de ambtelijke organisatie. Een brief van de directie aan de (loco) burgemeester met een cc aan teammanagers poogde in te gaan op de onrust, die in deze kring was ontstaan.
2.4 Opbouw rapportage Na de beschrijving in de Inleiding (hoofdstuk 1) en aanpak (hoofdstuk 2) behandelen we hierna in hoofdstuk 3 in vogelvlucht de aanloop tot de actuele situatie in de gemeente Hoeksche Waard. Daarna rapporteren we in Hoofstuk 4 onze bevindingen uit de meer dan 100 interviews. We sluiten in hoofdstuk 5 af met conclusies en geven in hoofdstuk 6 onze aanbevelingen. In de rapportage wordt gebruik gemaakt van tekstkaders. Soms zijn dit letterlijke citaten uit de interviews; soms illustreren ze passages in de hoofdtekst.1
1
In deze rapportage van 4 oktober 2022 zijn enkele feitelijke onjuistheden en typfouten gecorrigeerd ten opzichte van het rapport van 29 september 2022. Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
4
3. Gemeente Hoeksche Waard in kort bestek 3.1 Voorgeschiedenis In 2004 werd door de provincie Zuid-Holland een gemeentelijke herindeling voorgesteld. Zes gemeenten, Binnenmaas, Cromstrijen, ‘s-Gravendeel, Korendijk, Oud-Beijerland en Strijen, zouden dan samen opgaan in één gemeente Hoeksche Waard. Dit voorstel werd later weer afgeblazen, mede naar aanleiding van referenda hierover in een aantal gemeenten. Er werd daarna wel een Commissie Hoeksche Waard opgericht, die zich met regionale vraagstukken bezighield. Op 1 januari 2007 werden Binnenmaas en ‘s-Gravendeel samengevoegd tot de nieuwe gemeente Binnenmaas. In 2014 hebben de burgemeesters van de vijf gemeenten een nieuw onderzoek geïnitieerd over de bestuurlijke toekomst van de Hoeksche Waard. In het onderzoek zijn twee keuzemogelijkheden verkend: versterking en intensivering van de samenwerking2 of herindeling van de vijf gemeenten. De optie herindeling werd gevolgd door de gemeenteraden van Strijen en Oud-Beijerland. De gemeenteraden van Binnenmaas, Cromstrijen en Korendijk verwierpen herindeling en stelden voor de huidige samenwerking te versterken. De raden van de vijf gemeenten waren gezien hun voorkeuren van oordeel dat niets doen geen optie was, er bestonden twee oplossingsrichtingen. Geen van beide richtingen kon echter op een overtuigend draagvlak rekenen.
De provincie Zuid-Holland besloot uiteindelijk in juli 2016 de herindelingsprocedure voort te zetten en voor te stellen de vijf gemeenten samen te voegen tot een nieuwe gemeente Hoeksche Waard. Dit provinciale voorstel resulteerde in oktober 2017 in een wetsvoorstel van de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer de fusie te realiseren per 1 januari 2019. Op 24 april 2018 ging de Tweede Kamer akkoord met de herindeling en op 10 juli 2018 de Eerste Kamer.
3.2 Raad en college In de betrokken gemeenten werden de reguliere gemeenteraadsverkiezingen van 2018 overgeslagen. De herindelingsverkiezingen werden gehouden op 21 november 2018. De volgende tabel toont welke partijen zetel(s) verwierven. Met een sterretje zijn in die tabel de partijen in het college aangegeven. Daarnaast de wethouders.
2
We zien drie verschillende samenwerkingsverbanden (gemeenschappelijke regelingen) in de Hoeksche Waard. Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard (SOHW) had tot taak het behartigen van gemeenschappelijke belangen van gemeenten op de domeinen ruimte, landschap, economie, samenleving en integrale veiligheid. Ging grotendeels op in het latere team Strategie in de organisatie van de Hoeksche Waard (zie ook Hoofdstuk 4). Vestigingsplaats was Strijen. Gemeenschappelijke Regeling ICT-samenwerking Hoeksche Waard (ISHW) was een samenwerkingsverband op ICT-gebied tussen de gemeenten Binnenmaas, Cromstrijen, Korendijk, Oud-Beijerland en Strijen. Ging later op in twee teams binnen Hoeksche Waard (Informatievoorziening en ICT-beheer). Gevestigd in Maasdam. Werk en Inkomen Hoeksche Waard (WIHW) was een samenwerkingsverband op het gebeid van werk en inkomen voor de hele Hoeksche Waard. De hoofdvestiging was in Oud-Beijerland met diverse nevenvestigingen. Ging later op in 3 teams: werk, Werkbedrijf en inkomen.
Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
5
Partij
2019
CDA
8*
2022 Wethouders 6 * Paul Boogaard
CDA
2019-heden
Lokalen Hoeksche Waard
7*
5 * Joanne Blaak- Lagemaat
CDA
2019-heden
SGP
6*
VVD
4
5 * Harry van Waveren
Lokalen HW
2019-heden
5 * Huibert Steen
CU
2019-2022
D66
3
2 Piet van Leenen
SGP
2019-2022
GroenLinks
3
2 Adriaan van de Wulp
SGP
2022-heden
ChristenUnie
2*
2 Robin Heij
VVD
2022-heden
PvdA
2
2
Cromstrijen ’98 HW/Constructief HW
1
2
HWSP/Waardig Ouder Worden (WOW)
1
1
Burger Belangen
n.v.t.
1
VoorWaards HW
n.v.t.
4
37
37
Totaal
De politieke partijen die meededen in 2019 aan de gemeenteraadsverkiezingen zonder toegedeelde zetels zijn: Hart Voor Alle Kernen, Progressief Hoeksche Waard en Onafhankelijk Hoeksche Waard. In drie jaar tijd waren er nogal wat wisselingen in het burgemeestersambt. Zie het overzicht. Ambtsperiode
Naam
1 jan 2019-31 maart 2019
Peter van der Velden
PvdA waarnemend, voortijdig aftreden ivm gezondheid
1 april 2019-18 dec 2019
Govert Veldhuizen
CDA waarnemdend, voortijdig aftreden ivm gezonderheid pers sfeer
23 dec 2019-30 maart 2020
Jan Pieter Lokker
CDA waarnemend
31 maart 2020-10 maart 2022
Bram van Hemmen
CDA afgetreden
11 maart 2022- heden
Charlie Aptroot
VVD waarnemend
Partij
Bijzonderheden
3.3 Ambtelijke organisatie Aanloop De Wet Algemene regeling herindeling (Wet Arhi) adviseert een vroegtijdige werving van de nieuwe gemeentesecretaris voor de nieuwe gemeente. Dat helpt bij de opbouw van de organisatie. Dat was in het geval van de Hoeksche Waard ingewikkeld. Door tegenstribbelende gemeenten was het resultaat van het wetgevingsproces tot op het laatste moment onzeker. De vorming van de fusiegemeente kon pas na de goedkeuring op 10 juli 2018 echt gestalte krijgen. De selectieprocedure en de benoeming van de latere en huidige gemeentesecretaris, Barbera Silvis-de Heer, vond plaats in mei 2018; zij werd aangesteld als kwartiermaker/beoogd gemeentesecretaris. De formele aanstelling met 2 projectdirecteuren vond plaats op 1 september 2018, vier maanden voor de beoogde start van de fusiegemeente.3 De teammanagers zijn geworven door een externe commissie in juni 2018, waarvan de beoogde gemeentesecretaris deel uitmaakte.4 Daarbij kregen 16 interne kandidaten een functie in de nieuwe organisatie.5 Voor de start op 1 januari 2019 gingen de projectdirecteuren samen met de geworven teammanagers “de hei op” voor teamvorming en organisatieontwikkeling.
3
Het kwartiermaken was omgeven met een scala aan verbanden. De projectdirectie was verantwoording schuldig aan een stuurgroep met bestuurlijke vertegenwoordigers van de fusiegemeenten. 4 De samenstelling van de commissie was: een onafhankelijk voorzitter, een vertegenwoordiger van de bijzondere OR (BOR), een externe vertegenwoordiger namens de werkgever en een onafhankelijk bureau. 5 Er waren nog 4 functies open. Deze zijn geworven door de projectdirectie in het najaar van 2018. Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
6
Organisatie De huidige directie bestaat uit vier personen: de gemeentesecretaris/algemeen directeur (GS/AD) en drie directeuren. In het organogram in Bijlage 2 zien we rond de directie een cirkel van teammanagers; elk directielid heeft een samenhangend domein met teams onder zijn hoede. De 21 teammanagers spelen een cruciale rol in de aansturing van hun – in totaal 40 – teams. Ten behoeve van een vitale Hoeksche Waard formuleert het bestuur als missie: “dichtbij, in verbinding met de omgeving”. Een belangrijk motto voor de organisatie is “Durf te doen, wees persoonlijk en toon vakmanschap”.6 Een cruciale keuze in de sturingsfilosofie is het concept van zelforganisatie binnen het bredere samenspel tussen actoren.7 In de loop van de tijd is binnen de organisatie hard gewerkt om de drie organisatiebeginselen goed van de grond te krijgen in de fusiegemeente (dorpsgericht werken, opgavegericht werken en 100%-dienstverlenend).8 Het team Strategie vervult hierbij een cruciale rol, samen met de trekkers uit de vakteams/lijnorganisatie.
3.4 Verloop, verzuim en coaching/opleidingen Werknemers
2020
2021 Verzuim
2020
2021
4,8% (5,5%)
4,6% (5,8%)
In dienst
602
627 Ambtelijk
WSW & beschut werk
172
168 WSW en Beschut 12,6% (14,5%) 11,2% (14,1%)
774
795
PM Inhuur
tussen haakjes Landelijk percentage
Bron: Sociaal Jaarverslag Hoeksche Waard over 2021
De gemeente heeft ca 800 mensen in dienst (exclusief inhuur). Het ziekteverzuim in beide Coronajaren 2020 en 2021 steekt gunstig af bij het landelijk gemiddelde. Het verloop lijkt in de gegeven context beperkt. Het sociaal jaarverslag 2021 meldt in dat jaar 52 (in 2020: 42). Op teamniveau kan dat natuurlijk anders uitpakken, daarover hebben we geen gegevens. Het beperkte verloop geldt overigens niet voor de hele organisatie. Desgevraagd, zien we een flink verloop onder teammanagers. Sinds de start van de organisatie zien we - om uiteenlopende redenen – op meer dan de helft van de posities personele wisselingen. Ook in de ambtelijke top zien we veranderingen ten opzichte van de startsituatie. De directie
6
Dit is de postertekst. Officieel zijn de kernwaarden: persoonlijk, durf en vakmanschap. Die zijn voor de herindeling vastgesteld door de Stuurgroep in de periode voor de selectie van de beoogd gemeentesecretaris/kwartiermaker. 7 Er is een verschil tussen zelforganisatie en zelfsturing. Bij zelfsturende teams hebben de teams geen leidinggevende. Er is door de Stuurgroep gekozen voor zelforganisatie, waarbij de teams wel leidinggevenden hebben, namelijk teammanagers en directieleden (zie sturingsfilosofie conform Arhi-procedure door de stuurgroep vastgesteld in de eerste helft van 2018) Tijdens de interviews werd in de meerderheid van de gevallen gesproken over zelfsturing i.p.v. zelforganisatie, hebben we kunnen vaststellen. 8 De eerste jaren zijn deze beginselen ingevuld via pop up teams en daarna via de lijn. Overall speelde de organisatieadviseur vanuit het team Beleid HRM een cruciale rol als projectleider. Het team strategie was daarbij betrokken in de pop-up teams opgavegericht werken en dorpsgericht werken net als andere medewerkers van verschillende teams (bottom up), evenals vertegenwoordigers van de OR. Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
7
begon met 2 directeuren naast de GS/AD. Van één directeur is afscheid genomen. Door de grote “span of control” van de directieleden zien we in de eerste helft van 2019 een uitbreiding tot 3 directeuren naast de GS/AD. Dat er intensief gecoacht en opgeleid wordt in de nieuwe fusieorganisatie blijkt uit de volgende tabel: Coaching
2020
2021 Trainingen
2020
2021
Talent en Motivatie Analyses
62
58 Medewerkers met 1 of meer
576
427
Loopbaan
21
22 Deelnames trainingen
2220
1527
Individueel
49
38
Teambijeenkomsten
80
86
Ambassadeur Waarderend Vernieuwen
11
Intervisiegroepen
2
Bron: Sociaal Jaarverslag Hoeksche Waard over 2021 en 2020.
De Hoeksche Campus en de coaches (zowel binnen als buiten de organisatie) vervullen cruciale rollen in de ontwikkeling van medewerkers, teams en samenspel tussen onderdelen van de organisatie (rollen binnen de ambtelijke gelederen, bestuurlijk/ambtelijk). Naast interventies vanwege de directie dragen ook zij bij aan het oplossen van knelpunten of conflicten. Voor een organisatie in opbouw van ca 800 mensen is verrassend weinig gebruik gemaakt van vertrouwenspersonen en bedrijfsmaatschappelijk werk: Vertrouwenspersoon
2019
2020
2021
meldingen werkgerelateerd en/of bejegening
onb
2
2
2
4
1
Bedrijfsmaatschappelijk werk Interventies Bron: Opgave gemeente
3.5 Indrukwekkende prestatie Voor een (afgedwongen) fusie van 5 gemeenten en 3 gemeenschappelijke regelingen die tijdens Corona-lockdowns nog volop in ontwikkeling was, is er een indrukwekkende prestatie geleverd. Een niet limitatieve greep uit hetgeen daar nog aan toe is te voegen: • •
grote stappen zijn vooral gezet bij dienstverlening, harmonisering en de grote opgaven uit het coalitieakkoord/uitvoeringsprogramma de gemeente staat hoog op de (financiële) lijstjes9, heeft in het 1e jaar al een goedkeurende verklaring van de accountant en ook de jaren erna. Dat is heel bijzonder voor een fusiegemeente
9
Zie de jaarlijkse beoordeling van BDO, waar HW tot de beste hoort bij gemeenten tussen de 50.000 en 100.000 inwoners, zie het onderzoek of AD 21 januari 2022. Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
8
•
• • • •
de harmonisatietermijn voor beleid en uitvoering uit de wet Arhi (2 jaar) kwam nagenoeg op tijd rond de Regiodeal Zuid-Hollandse Delta werd binnengesleept, waarbij bestuurlijk/ambtelijk de Hoeksche Waard als gemeente een belangrijke voortrekker was10 een stabiele samenstelling van wethouders in het college, waarin prettig met elkaar wordt samengewerkt en men elkaar snel weet te vinden. afgaande op de streaming van raadsvergaderingen zijn er ook – naast de gebruikelijke politieke discussies/botsingen – prettige verhoudingen. de gemeente scoort “ruim voldoende” en “goed” op de leefbaarheidsbarometer en indicatoren van de Brede Welvaart.
10
Op 17 juli 2020 werd voor de Zuid-Hollandse Delta op Tiengemeenten de Regiodeal met het Rijk getekend (coördinerend GS was HW). In deze regiodeal werken het Rijk en betrokken gemeenten samen aan gebiedsgerichte opgaven om de verhoging van de kwaliteit van het leven, werken, wonen, ondernemen, veiligheid, leren en recreëren. Zie: Regiodeal Zuid-Hollandse Delta. Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
9
4. Bevindingen 4.1 Inleiding De aanleiding brengt met zich mee dat er hier sprake is van een bijzonder organisatieonderzoek. In de meer dan 100 gesprekken ging het om de betekenis, herkenbaarheid en toetsing van de signalen over onveiligheid in de werksituatie, die de waarnemend burgemeester tijdens de kennismakingsronde had opgevangen. Vervolgens was het aan de onderzoekers om daaraan een interpretatie te geven in de context van de samenwerking en cultuur in de gemeente Hoeksche Waard. Signalen over angst en onveilige werksituaties spelen in talloze werksituaties een rol van betekenis. Literatuur over een angstcultuur in de organisaties relateert dat aan afstraffen, afrekenen, uitschakelen, doelwit worden of aantasting van reputatie, positie of, in de ergste gevallen, bestaanszekerheid van betrokkenen. Soms is dat direct te relateren aan de top van de bestuurlijke/ambtelijke organisatie, de leidinggevenden of de collega’s. Oorzaken kunnen ook niet gerelateerd zijn aan aanwijsbare personen, maar samenhangen met de context, met name - vanuit de organisatie (4.2.2) beleid, regels, methoden (o.a. van sturing), structuren - vanuit de situatie (4.2.1): invloeden van buiten, actualiteit, veranderingen.11 In dit licht lopen signalen over samenwerking en cultuur gemakkelijk in elkaar over, zijn ze nauwelijks van elkaar te scheiden.
Een angstcultuur hoeft in een organisatie overigens helemaal niet geworteld te zijn in eigen concrete ervaringen van betrokkenen. Dat maakt het soms schimmig en lastig identificeerbaar. Wie aanwezig is bij of hoort over een vervelende behandeling van een collega in de organisatie, kan op zijn tellen gaan passen, defensief worden, inschikken of ontwijkend gedrag vertonen in de hoop zo’n nare ervaring te kunnen ontlopen. Daarom is dit onderzoek uit op het breed opvangen van signalen in de context van samenwerking en cultuur van de gemeente. Soms zijn die signalen incidenteel, maar daar waar het aantal of de intensiteit van signalen duidelijk is, rapporteren we erover. Ook vermelden we het in situaties waarbij de signalen afkomstig zijn uit één bepaalde bron, die door anderen keer op keer herhaald worden. Dit waarderen we anders dan voorkomende gevallen van patronen, waarbij verschillende ervaringen en dan ook nog met een zekere consistentie bijdragen aan de gesignaleerde angst en/of onveiligheid. In deze korte verhandeling over angst/onveiligheid nog een relativering. Tijdens de interviews bekroop ons soms ook het gevoel van woordinflatie. De gevoelens van onveiligheid in een oorlogsgebied zijn van een andere orde dan de signalen die in dit onderzoek de revue passeren. Dat maakt niet dat ze voor betrokkenen minder ernstig zouden zijn.
Ze kunnen bijdragen aan een pijnlijke en/of diepgevoelde negatieve beleving in de werksituatie. Tijdens alle interviews is aan het begin uitvoerig ingegaan op de garantie van vertrouwelijkheid en hoor/wederhoor. Alle aan ons toevertrouwde signalen zijn zo anoniem mogelijk gerapporteerd, opdat ze niet herleid kunnen worden tot concrete personen. 11
Zie onder andere Peter Fijbes, de Nederlandse pionier op het terrein van onderzoek naar angstcultuur in organisaties: Angstcultuur. Krijg grip op angst in organisaties, 2017.
Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
10
Van nogal wat kanten is opgemerkt, dat dit onderzoek als zodanig bijdraagt aan het gevoel van onzekerheid en onveiligheid bij betrokkenen zelf of bij anderen: “Wat kan je wel en niet zeggen tegen onderzoekers? Wat laat je aan collega’s los over wat er is gewisseld tijdens het interview? Slaat medewerking straks als een boemerang op me terug? Zijn jullie niet vooringenomen? Hoe onafhankelijk en objectief staan jullie ten opzichte van de opdrachtgever tot het onderzoek.?” Op deze opmerkingen is maar één antwoord mogelijk: borging van de condities van een zorgvuldig en onafhankelijk uitgevoerd onderzoeksproces.
4.2 Algemene bevindingen 4.2.1 Bijzondere omstandigheden Hoewel er ambtelijk en bestuurlijk tevoren al het nodige werk werd verzet, was het voor betrokkenen erg kort dag om na de instemming van de Eerste Kamer op 10 juli en de herindelingsverkiezingen van 21 november 2018 per 1 januari 2019 met de nieuwe gemeente te starten. Naast de tijdsdruk kwam het gegeven van de in hoofdstuk 3 beschreven gedwongen samenvoeging van 5 gemeenten en 3 gemeenschappelijke regelingen. Het was daardoor voor eenieder een ingewikkeld vertrekpunt. Er zijn organisatieonderdelen die geheel opnieuw gevormd moesten worden uit de ambtelijke organisaties van de betrokken gemeenten (van 60-120 naar ca 800). Afgesproken werd dat iedereen die daarvoor opteerde een functie zou krijgen in de nieuwe organisatie.12 Teams, teammanagers, directie moesten binnen de kortste keren gaan draaien op een schaal van 87.000 inwoners en een groot verzorgingsgebied. De keuze viel bovendien op een ambitieus sturingsmodel (zie H 3 en 4.2.2).13 In het kader van de wet Arhi was nog veel werk te verzetten. Locaties moesten worden ingericht en bemenst, waarbij mensen op andere plekken moesten werken dan daarvoor (inclusief flinke reisafstanden tussen locaties). Waar nodig moest inhuur van externen zorgen voor het dichten van gaten (kwantitatief en kwalitatief).
Er zijn mensen die extra energie kregen door de kansen die de schaalsprong hen bood. Dat geldt niet voor iedereen. Er zijn mensen die het moeilijk hadden met nieuwe collega’s, hun nieuwe functie/taken en/of rol, alsmede het grotere gebied met soms flinke reisafstanden.
12
Door het sociaal akkoord ontstonden “boven-formatieven” en medewerkers op een “passend aanbod” in plaats van hun eerste voorkeur. Beiden dragen signalen van onrust in zich; 65% tot 75% overigens geplaatst op eerste voorkeur. 13 Deze keuze is gemaakt nog voor de selectie van de beoogd gemeentesecretaris/kwartiermaker. Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
11
Bekend was dat de culturen binnen de oorspronkelijke gemeenten, evenals het niveau en vaardigheden van de medewerkers verschilden. Leidinggevenden, de Hoeksche Campus en opleidingsaanbod als flankerend beleid moesten ertoe bijdragen dat iedereen zo soepel mogelijk op zijn functie binnen het gekozen organisatiemodel zou kunnen landen. Overigens, veel medewerkers die voor hun gevoel of feitelijk sterk afhankelijk zijn van hun baan in de Hoeksche Waard, denken niet weg te kunnen. Naast sessies voor team-coaching en teamontwikkeling bestond er ruimte voor persoonlijke coaching voor degenen die in de knel kwamen of bij nader inzien niet matchten met de functie (onvoldoende ervaring, opleiding of vaardigheden). “Maar is mijn informatie bij deze coaches wel veilig?”, vroegen sommigen zich af. Aandacht voor het belang van de ontwikkeling van een nieuwe cultuur op het niveau van de Hoeksche Waard zou onder andere volgens de (voorloper van) de ondernemingsraad en het georganiseerd overleg (later lokaal overleg) een belangrijke invalshoek moeten vormen bij de organisatieontwikkeling. Tijdens het onderzoek zijn veel signalen gegeven van een hardnekkige voortzetting van culturen uit oorspronkelijke gemeenten (met vertakkingen tot in het bestuur). Soms is dat verklaarbaar.
Binnen de veel grotere organisatie bestaat er een begrijpelijke nostalgie naar het “familiegevoel” en “de overzichtelijke schaal van weleer”, waar mensen elkaar snel wisten te vinden. Voor “buitenstaanders” is dat soms lastig. Het is niet verwonderlijk, dat er nog steeds gepleit wordt voor een offensief cultuurprogramma op het niveau van de nieuwe gemeente. En ook: een levendige personeelsvereniging, teamuitjes voor alle echelons (en niet alleen heidagen voor het management).
Het proces in een “pressure cooker” gold natuurlijk ook voor de nieuwe Raad. Ook hier was het kort dag: de tijdspanne tussen het besluit en verkiezingen was erg kort. Of de samenwerking op partijpolitiek niveau binnen de Hoeksche Waard wel of niet niet tot stand was gekomen, er kwamen lijsten en raadsfracties voor de nieuwe gemeente (zie 3.2). Er werden een aantal nieuwe lokale partijen en lijsten in de nieuwe gemeente gevormd. We zien in de loop der tijd ook afsplitsingen na conflicten. De collegeonderhandelingen verliepen vlot. Het college bestond uit mensen met bestuurlijke ervaring uit de oorspronkelijke gemeenten of vanuit andere bestuurlijke niveaus. De grote wisseling van burgemeesters en een snel vertrek van de tijdelijke griffier drukten als gebeurtenissen tijdens de startperiode van Hoeksche Waard een belangrijk stempel op de ontwikkeling van cultuur, beleid en besluiten van de nieuwe gemeente. Het gedwongen huwelijk eist zijn tol en heeft consequenties. Groeipijnen worden zichtbaar. We zien dat organisaties die al draaiden een voorsprong hadden boven de kersvers gevormde teams uit de diverse gemeenten van herkomst. Het ambitieuze “wenjaar” 2019 schoot voorbij14 en toen sloeg Corona met lockdowns toe. Wat voor jarenlang bestaande organisaties al een fikse uitdaging was, is voor de kersverse gemeente Hoeksche Waard een regelrechte disruptie.
De “dorpse” cultuur van voorheen die plaats moest maken voor een schaalsprong in bestuur en professionele ambtelijke organisatie naar 87.000 inwoners, was in volle gang. Maar hoe houd je dat proces in Corona-tijd draaiend?
14
Velen betitelen het als een chaotisch jaar.
Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
12
Het is razend knap hoe dit alles gedurende de ingewikkelde condities van 2020/2021 gemanaged is. De context van de noodzakelijke strikte naleving van Corona-maatregelen trok een zware wissel op de menselijke kant en de vorming van teams. Op het niveau van de directie en overleg van teammanagers lijkt de impact kleiner dan in de rest van de organisatieonderdelen. Dit is een echo in bijna elk interview. Opvallend is dat bijna niemand het gebruikt als excuus: “het kan op veel plekken altijd beter, maar we zijn er trots op waar we nu staan”, valt vaak te horen. Door Corona blijven de menselijke kant en de teamvorming nog belangrijke aandachtspunten. Niet overal is de schaalsprong met succes geland, hoe iemand daar als individuele medewerker mee omgaat en hoe mensen met elkaar horen om te gaan (rollen). Waar dat niet of onvoldoende is gerealiseerd, kan zich dat vertalen in onzekerheid en/of onveiligheid, die niet zomaar als signalen aan de oppervlakte komen.. Een lastig overblijfsel van de Corona-periode is het thuiswerken. Op vrijdagmiddag lijkt iedereen onbereikbaar en ook op andere dagen – door verschillende toepassing binnen teams – wisselt de aanwezigheid: “Ik gun iedereen zijn eigen roosterplanning, maar dat helpt niet altijd bij teamvorming en teambeleving natuurlijk!”
Begrijpelijk merkt iemand tijdens interviews op: “zo is er natuurlijk altijd wat! Is het niet Corona, dan komt er de oorlog van Rusland in de Oekraïne met de te verwerken grote vluchtelingenstroom, de asielopvangcrisis, de stikstofcrisis, de energiecrisis met uit te keren toeslagen aan bewoners aan de onderkant, …” Van de gemeente wordt verwacht, dat ze dat allemaal in de goede banen weet te leiden en een proportioneel aandeel neemt in de verantwoordelijkheid voor het oplossen van knelpunten. Dat zijn extra taken voor een organisatie in ontwikkeling, die niet altijd uitkomen. Als er wisselingen in de top van de bestuurlijke organisatie zijn, kunnen die extra taken en bijbehorende werkdruk bijdragen aan onzekerheid. Als de formatie krap is, ontstaan er snel knelpunten. 4.2.2 Sturing, organisatie, knelpunten Durf, persoonlijk, vakmanschap en zelforganisatie “Durf te doen, wees persoonlijk en toon vakmanschap” zijn kernwaarden in de nieuwe organisatie.15 Een uitdagende opgave in een opbouwproces van een organisatie in combinatie met het principe van zelforganisatie.16 Bij een kersverse fusieorganisatie van 5 gemeenten & 3 gemeenschappelijke regelingen die ieder hun eigen culturen meebrengen en een functie voor iedereen garanderen die mee wil, is dit voor veel mensen misschien wel een grote opgave.
Gesignaleerd wordt, dat de voorhoede de weg snel wist te vinden, maar dat een te groot deel van de mensen het ingewikkeld vond. Die waren er niet klaar voor, voelden zich onzeker bij het zelf inrichten van het werk. De verandering ten opzichte van de vorige werksituatie bleek voor menigeen groot, omdat er ook door de schaalsprong andere eisen werden gesteld. Het was pionieren hoe programma- en projectverantwoordelijken teams konden samenstellen uit het beschikbare netwerk.17 Versterkt door de strikte naleving van Corona-maatregelen konden mensen en teams in een vacuüm terecht komen. Strakke sturing, vasthouden aan rolzuiver- en rolvastheid, de sturingsfilosofie en het gekozen organisatiemodel bieden wel houvast voor degene die moet managen maar komt niet altijd tegemoet aan de onzekerheid op de werkvloer. “Je bent zelfsturend dus los het zelf op!” Daarbij mikte het management op mijn verantwoordelijkheidsbesef om burgers niet de dupe te laten worden. Om me heen zie ik soms het gevolg: uitval, ziekte, verloop, … wanneer er geen structurele oplossing in zicht komt. 15
En voorts als missie: dichtbij, in verbinding met de omgeving.. Eerdergenoemd zijn opgavegericht werken, dorpsgericht werken en 100%-dienstverlenend. 16 Besloten door de Stuurgroep begin 2018 als sturingsfilosofie van de nieuwe organisatie. 17 Hulpsystemen voor ondersteuning lieten het soms afweten.
Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
13
De vraag is ook in hoeverre de rol van teammanager botst met de zelforganisatie. Veel is decentraal neergelegd, maar wie is uiteindelijk verantwoordelijk voor de (inhoudelijke) voortgang? Kan ik optimaal gebruik maken van mijn vrijheid om het werk (thuis) te plannen? Een bestuurder vraagt zich af: “als medewerkers toch van de zelforganisatie zijn, waarom mag ik de ondersteunende ambtenaren dan niet direct aanspreken?” Zelforganisatie en durf zijn kwetsbaar. Er zijn maar weinig voorbeelden of geruchten nodig om te verzanden. Die werden uit eerste of tweede hand tijdens interviews gesignaleerd en toegelicht: “Het staat mooi op papier, maar in de praktijk is het zwijgen, afhandelen achter gesloten deuren en niet kwetsbaar durven/mogen zijn. Voor leren en persoonlijke fouten is de ruimte beperkt” Dan nemen bepaalde medewerkers het risico niet en stuwen ze hun besluiten/regelruimte naar een hoger niveau. Anderen signaleren “zorg ervoor dat die inhuur het risico loopt”.
Het beeld is dus dat de sterkere persoonlijkheden hun weg wel vinden in de nieuwe constellatie, weten hoe ze het bespreekbaar kunnen maken bij hun teammanager, directeur of wethouder. Die vinden onveilig een veel te zwaar woord om de situatie te typeren (“ongewis is beter”). Er kwamen ook mensen in de knel tussen 2019 en 2021. Misschien ten onrechte, maar sommigen voelden een afrekencultuur. Dat gevoel werd overigens nog versterkt door het uitzicht op een periodieke evaluatie van betrokkenen ten behoeve van de match op de nieuwe functie/taak. Nogal eens hoorden we als signaal: “de gemeente Hoeksche Waard doet het goed op de lijstjes, maar het gaat te vaak mis op de menselijke kant”. Bovendien namen de bestuurders nog maar moeizaam afstand van de – voorheen vertrouwde - invulling van regels, afspraken en gewoonten uit het verleden van voor de fusie. Tijdens het onderzoek begrepen we, dat er met name ten aanzien van de zelforganisatie als concept gesleuteld gaat worden.18 Voorzien van de sceptische toevoeging: “zo ja, aanpakken dan, niet boven de markt laten hangen en goed communiceren, doe aan verwachtingenmanagement!” Het organisatiemodel De directie, concerncontroller en directiesecretaris staan in het organisatieschema duidelijk in het midden, omringd door een ring van teammanagers. Beoogd is, dat de teams functioneren in een samenwerkend netwerk (zie Bijlage 2).
We zien hoe aan individuele directieleden werkgebieden in de organisatie gekoppeld zijn. “Het leidt in ieder geval tot veel en met velen overleg”, zegt iemand die ook ervaring heeft in andere gemeenten. Dat kost tijd en focus. Niet iedereen begreep hoe het in zijn werk moest gaan, ook na instructie bood het organisatieschema te weinig houvast. Hoe strak vanuit de directie ook gestuurd is op zuivere toepassing, er was niet te voorkomen dat er op bepaalde plekken in de praktijk toch werd gedacht en gewerkt in een hiërarchische “hark” structuur. Ook ontstaan er tussenlagen beneden het niveau van teammanagers, waar dat onvermijdelijk was in de ogen van de desbetreffende teammanager.19 Hetzelfde geldt voor inschakeling van het intern kwaliteitsmanagement voor verbetering van de processen in de uitvoering.
18 19
In januari 2022 met OR en februari 2022 met teammanagers besproken door directieteam. De sturingsfilosofie, die werd vastgesteld door de Stuurgroep, biedt ruimte voor operationeel leidinggevenden.
Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
14
Over aarzeling rond het ideaal van zelforganisatie (c.q. zelfsturing) van de teams is hierboven al geschreven. Velen signaleren, dat er feitelijk veel sturing “van bovenaf” plaatsvindt.20 Teammanagers spelen een cruciale rol in deze organisatiestructuur. Belangrijk is om vast te stellen, dat de teams een grote omvang (30 tot 50 mensen inclusief inhuur) hebben, waarmee een flinke “mensopgave” is geformuleerd (inclusief de waardering als er bijzondere prestaties zijn geleverd). Kanttekeningen zijn te beluisteren over de tekortschietende ondersteuning. Er leven vele voor betrokkenen op de werkvloer niet beantwoorde vragen. Hoe escaleer je als medewerker op een nette manier als de teammanager het niet oppakt en je niet en passant bij een directielid of bestuurslid kan aankloppen? Werken de (HRM?) antennes om actief, periodiek en systematisch onvrede in onderdelen van de kersverse organisatie op te vangen en die geluiden op tafel te leggen? Zijn er ad hoc dingen op te pakken zonder te verzanden? Wordt er bij de inschakeling van vrijwilligers wel goed nagedacht over de gevolgen voor de staande uitvoeringsorganisatie? Stuurt het management niet veel te procesgericht en, laten ze wel voldoende ruimte voor de werkvloer? Is er in de top van de organisatie - mentaal en financieel - wel ruimte om bij te sturen?
Ook hier een verzuchting: “ze oefenen wel met rollen, ook richting bestuurders21, maar ze hebben het er niet over!”. Men lijkt in de top vast te houden aan het gekozen model, ook in zeer bijzondere omstandigheden. Wie het heeft geprobeerd te veranderen en tot dusverre nul op rekest gekregen, laat het in het vervolg achterwege.22 Mismatches zijn niet uit te sluiten: binnen directie, op teammanagers-, regisseurs- en medewerkersniveau. Evaluatiemomenten zijn spannend; verbetertrajecten blijven noodzakelijk. Als de mismatch wordt aangekaart is dat vervelend, maar dat mag natuurlijk niet verward worden met onveiligheid. Het vloeit voort uit de eisen die de organisatie na de schaalsprong stelt.23 Belangrijk is natuurlijk de zorgvuldigheid en de manier waarop zulke trajecten zijn ingericht en de communicatie over deze vervelende momenten plaatsvindt. In dit licht wordt nogal eens melding gemaakt van een organisatie, waar de menselijke maat ondergesneeuwd raakt door formaliteiten. Na een roerige opbouw- en Coronaperiode lijkt er inmiddels sprake van een veel stabielere situatie.
20
Zelforganisatie betekent voor de teams dat zij zichzelf dienen te organiseren met betrekking tot taakvolwassenheid en netwerkvolwassenheid (voor zover zij daartoe in staat zijn). Het directieteam heeft vanaf het begin al aangegeven dat er verschillen mogen en zullen zijn tussen de teams en de ontwikkeling van teams, hetgeen onder meer afhangt van personele wisselingen. 21 In de oude situatie konden bestuurders nog functioneren als een soort projectleider om dingen voor de bevolking te regelen, maar na de schaalsprong gaat het om het formuleren van de juiste opdrachten. Ambtenaren die in de oude situatie hieraan hun loyale medewerking gaven, moeten in de nieuwe situatie een ander rollenspel leren dan men gewend was. De verhouding is anders, de afstand voelt men als groter. 22 De Stuurgroep (2018) en het college (2019) hebben de kaders vastgesteld voor de GS/AD en DT. Aan herziening van de rol van de directie, teammanagers, en van de concepten 100%-dienstverlenend en zelforganisatie is onder leiding van de GS/AD gewerkt, maar de afrondende besluiten zijn nog niet genomen. 23 De kwaliteit van iemands functioneren kan in de oorspronkelijke situatie in de donorgemeente goed of naar tevredenheid zijn geweest, maar kan na de schaalsprong en in de grotere organisatie tekortschieten.
Op voorhand mocht dat worden verwacht en is er ook rekening mee gehouden, hetgeen ook is uitgesproken en waarvoor flankerend beleid is ingericht. Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
15
Team strategie Kernaspecten van het team zijn het bevorderen van het strategisch vermogen en dorps- en opgavegericht werken in de organisatie.24 Het team bestaat uit strategisch adviseurs, opgaveregisseurs en ideeënmakelaars/regisseurs dorpsgericht werken. Functionerend dicht bij het bestuur neemt het een bijzondere positie in de organisatie van de Hoeksche Waard. Van hen wordt verwacht dat ze de meest complexe klussen en opgaven tot een passende oplossing weten te brengen. Daarna wordt die aan de lijn, de vakteams, overgedragen. Dit team zou in principe ook het voortouw kunnen nemen bij de invulling van de schaalsprong, zowel praktisch als mentaal. Oorspronkelijk vielen leden van het team onder verschillende directieleden. Na verloop van tijd is daar een teammanager tussengevoegd, die onder de GS/AD valt. Betrokkene is nadrukkelijk op zoek naar de ontwikkeling van meer “partnership” in het netwerk. Het team voorziet soms in een hiaat, waar de kwaliteit van de lijn tekortschiet (met name bij het op orde krijgen van ontwikkelfuncties). De spanning tussen lijn en opgaven (=extra impuls) is een logisch fenomeen, ook buiten de Hoeksche Waard. Belangrijk is dat steeds helder is, waar iedereen verantwoordelijk voor is. Dat was in het verleden niet altijd duidelijk, waardoor er een pingpong spel met verantwoordelijkheden ontstond.
25Ook de condities waarmee de overdracht naar de lijn gepaard ging, leidde af en toe tot botsingen tot in de directie aan toe.26 Hoewel daartoe nog geen formele opdracht is geformuleerd, zijn het team en de teammanager strategie op dit moment bezig met een herbezinning op hun rol binnen de organisatie. Het streven zou een ontwikkelprogramma kunnen zijn om het functioneren ten opzichte van de lijn in een rustiger vaarwater te brengen. Het voornemen is om scherper te acteren op een adequate invulling van bestuurlijk resp. ambtelijk opdrachtgeverschap en voldoende budget/capaciteit. Ook de verantwoordelijkheden voor prioriteiten/urgentie/tempo tussen strategie en lijn wil men duidelijker definiëren en beleggen. Integratie en integraliteit Dit is een belangrijk thema in elke grotere organisatie. In een fusieorganisatie in opbouw is dit een ingewikkelde klus. Omdat het hemd nader is dan de rok, kiezen verantwoordelijke teammanagers begrijpelijkerwijs het eerst voor het op orde krijgen van het eigen team en pas daarna voor de gezamenlijke opgaven. Zeker als betrokkenen weten, dat er voor hen een evaluatiemoment gaat aanbreken. Er worden signalen gegeven, dat de situatie aan het begin van de fusie was te typeren als “ieder voor zijn eigen koker”. Inmiddels zijn er belangrijke stappen naar (sturing op) integratie en integraliteit gezet.
Vooral de beschikbare capaciteit vanuit lijn(specialisten) om bijdragen te kunnen leveren is een knelpunt voor het realiseren van doelen. Door hoge werkdruk en gebrek aan prioritering in het werkpakket kan er aan twee kanten spanning ontstaan bij betrokkenen: •
bij de verantwoordelijke voor integrale doelen: haal ik die wel op tijd voor “mijn’ ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever?
24
Zie voor verdere uitwerking Besturingsfilosofie en Hoofdstructuur versie 05 van maart 2018, in 2021 bevestigd in een gezamenlijk proces van team strategie, college en directie (zie Teamplan Strategie). 25 Een kwestie was ook wie is bij welke formele setting wel/niet aanwezig van de regisseurs/makelaars c.q. lijn als uitdrukking van de verdeling van verantwoordelijkheden. 26 Borging in de lijn van de aangebrachte versnelling en dynamiek vergt vaak extra middelen en capaciteit. Die moeten wel worden meegeleverd door bestuur en directie om de resultaten in de lijn vast te kunnen houden. Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
16
•
in de lijn: in hoeverre laten mijn bijdragen aan de overkoepelende onderwerpen gaten vallen in mijn resterende opgaven en bestaat daar bij management/leiding/bestuur begrip voor?
Knelpunten In elke grotere organisatie, zeker tijdens de opbouwfase van de afzonderlijke eenheden, zien we incidenten, personele botsingen en mismatches. Tijdens de interviews passeerden die de revue. Er werd toegelicht hoe het escalatieproces in elkaar zit en of het daadwerkelijk is opgelost (of niet). Nagegaan is of de beheersingsmechanismen voor escalaties hebben gewerkt. Het gaat hierbij over de werkwijze van bestuurders naar ambtelijke medewerkers, naar de directie en de teammanagers en binnen teams.27 De achilleshiel blijkt steeds het vinden van de menselijke maat en juiste toon, en de rol van HRM om daar de juiste ondersteunende bijdrage aan te geven. De intensieve contacten en informele lijnen die samenhangen met functies in de voormalige gemeenten, vallen hierbij op. In veel organisaties voelt de uitvoering en buitendienst zich onvoldoende gewaardeerd voor hun inzet. Ook in de Hoeksche Waard. Medewerkers zien de top van de bestuurlijke en ambtelijke organisatie nauwelijks. Als ze langs komen vinden ze dat er met hun (onrust) signalen nauwelijks iets is gedaan. Uitvoerende medewerkers begrijpen niet goed waarom ze niet meer aandacht krijgen, denken soms met nostalgie terug aan de oude, veel kleinere gemeente. Mede door frequente wisselingen in de leiding maken zij zich zorgen over hun positie.
Moeten opkomen voor koffie en lunch leidt tot - in hun ogen - vervelende mobiliteit over de grotere afstanden van de nieuwe gemeente. Vanuit teamvorming misschien begrijpelijk, maar ten opzichte van de vertreksituatie een verandering en een gewenningsproces. Onzekerheid in verband met dreigende outsourcing van de activiteiten stapelt op de ongewisheid van het lopende fusieproces. Versobering van arbeidsvoorwaarden in stappen ontmoet irritatie. Nieuw beleid stuit soms op onbegrip. Bijvoorbeeld: ophouden met chemisch bestrijden van onkruid leidt tot extra werk in de uitvoering, maar er wordt geen extra capaciteit geregeld om toch aan het afgesproken niveau van onderhoud/beheer te kunnen voldoen. Een ander voorbeeld: een tevredenheidsonderzoek over de werkplek is door hen niet in te vullen, maar ze hebben wel opvattingen die ze kwijt willen (over loods, opkomstplekken/mobiliteit, etc.). Kortom, in deze kring is de nieuwe identiteit van de Hoeksche Waard nog niet goed verinnerlijkt. Knelpunten verschillen per domein. In het fysieke domein lijkt het hoofdthema de uitstroom te zijn. In het sociale domein ligt de nadruk meer op vitaliteit. Generiek zijn de zorgen in de organisatie over de werkdruk (zie vervolg), evenals het - al dan niet juiste - beeld van tomeloze bestuurlijke ambities en het moeizame proces van prioritering.
Er spelen over de cultuur en samenwerking in de nieuwe organisatie ook kwesties, die niets met onveiligheid te maken hebben, maar wel lastig voor betrokkenen zijn. Hiervoor hebben we al gewezen op de spanning tussen integrale onderwerpen en verkokering (wonen, grondexploitatie/vastgoed/BRES, gebiedsontwikkeling, frontoffice, datalekken, inkoopbeleid, richtlijnen voor het werken van aannemers bij het gebruik van de openbare ruimte/omgevingsmanagement, …). 27
In de 4.3 komen we erop terug, als ze zijn te relateren aan onveilige werksituaties.
Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
17
In het verlengde van de bevindingen van de Rekenkamer voelen mensen zich onzeker bij de invulling van 100%-dienstverlenend en wat er dan als medewerker van je wordt verwacht. Tijdens het formatieproces in 2022 is afgesproken 100% dienstverlenend in principe om te zetten in “uitstekende dienstverlening” om herhaling van politisering rond dit thema te voorkomen. Overigens mede in relatie tot een reeks ontwikkelde normen en objectieve prestatie-indicatoren, die tussen college en raad zijn afgesproken. De besluitvorming hierover moet nog plaatsvinden. Werkdruk, prioriteiten, inhuur en strategische personeelsplanning De behoefte aan een DT, dat NEE durft te zeggen komt vaak in interviews langs. Daarbij wijst men op de volgende knelpunten: • Soms zijn mensen en middelen voor projecten/activiteiten niet geregeld • Er worden onhaalbare verzoeken van bestuurders geaccepteerd en wat moet je dan als medewerker? • Politieke belangen staan meer centraal dan haalbaarheid (“je kan er wel naar kijken, maar je mag er niets van vinden”) • Er zijn genoeg “afgestempelde” projecten, waar niemand het meer over heeft
De ervaren werkdruk is een logisch issue in de nieuwe organisatie. Zeer algemeen verbreid is bij de ambtelijke organisatie dat het college en de Raad overvragen, zelfs daarna nog extra projecten en activiteiten toevoegen. De hoge werkdruk komt overigens niet alleen “van buiten”, het is ook iets wat mensen (met een calvinistische werkethos) zichzelf opleggen. Sommige bestuurders ontkennen dat en zeggen dat de ambities helemaal niet zo torenhoog zijn geformuleerd als wel wordt beweerd; de druk is maar beperkt verhoogd ten opzichte van de situatie voor de fusie. Er is een goed doordacht proces nodig om de discussie tussen college en ambtelijke top in goede banen te leiden om te voorkomen dat beiden op dit punt steeds scherper tegenover elkaar komen te staan. Er ligt een uitgelezen kans bij de manier waarop het Hoofdlijnenakkoord wordt uitgewerkt. Mede voortvloeiend uit eerdere ervaring met de Perspectievennota 2021 wil men dit aanpakken als een onderhandelingsproces: de ambtelijke top geeft aan hoe en tegen welke condities het Hoofdlijnenakkoord in de tijd en in relatie tot het overige werk/oude prioriteiten is te realiseren. Een betere aanpak zou zijn om in een gezamenlijk proces verschillende scenario’s te ontwikkelen. Dus: de inpassing van de ambities uit het Hoofdlijnenakkoord vindt met elkaar plaats in plaats van in een onderhandelingsproces tegenover elkaar.
Als de betrokkenen in het scenarioproces goed worden gekozen (vakmanschap, creativiteit, gezag in de organisatie/bestuur, …), elkaar open/transparant bejegenen (ook zichtbaar in de brede achterbannen), lijkt er meer perspectief op oplossingen met een groter draagvlak. De vraag is of er bij de hoofdrolspelers ruimte en energie is om zo’n route te kiezen. Hoe het ook verder gaat: zonder een adequate en gedeelde oplossing voor prioritering komt er geen einde aan de nu ervaren onveiligheid van de werksituatie in verband met te hoge werkdruk, evenals de gevoelde dreiging tekort te schieten. Dat geldt zowel voor individuen als teams in de organisatie. In dit kader is het ook van belang om de kwestie van de inhuur niet dogmatisch te benaderen en goed af te pellen.28 Niet alle inhuur is immers hetzelfde: 28
De Rekenkamer heeft in een rapportage hiervoor - in veler ogen: terecht - aandacht gevraagd. Maar de interpretatie hiervan, evenals de daaruit voortvloeiende consequenties, baart mensen zorgen. Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
18
•
• • •
er zijn nogal wat signalen die wijzen op grote zorgen over het ontbreken van adequate achtervang bij ziekte, adoptie van nieuwe taken in het werkpakket, tijdelijke afwezigheid/verlof, uitval of vertrek. De wetenschap dat er ruimte is om gaten te dichten, zodat die niet op de schouders van collega’s terechtkomen, is belangrijk; continuïteit van de uitvoering van het werk bij ziekte, verlof of uitval/veel verloop vergt een bepaald niveau van inhuurbudget, zowel op teamniveau als organisatie breed als de kennis niet in huis is om taken/activiteiten naar behoren uit te voeren, is (tijdelijke) inhuur vaak de enige oplossing in een fusieorganisatie in opbouw is een impuls aan innovatie of een strategische doorbraak soms alleen via externen te geven, wanneer er - bijvoorbeeld in het strategische team - onvoldoende ruimte/expertise is om in te zetten.
Pijnlijker is natuurlijk de constatering, dat inhuur ook gebruikt wordt om: • om mensen heen te werken, die niet (voldoende) functioneren • vaste mensen de kans te geven om risico’s op falen te omzeilen, die risico’s af te wentelen op externen. Inhuur om verkeerde redenen vergt bijzondere aandacht vanuit DT, HRM en betrokken teammanagers. Belangrijk is om dat niet “achter gesloten deuren” maar openlijk en transparant te bespreken. In combinatie met het naar boven halen van signalen als mensen “het werk over de schutting” naar collega’s gooien.29 Het is logisch om dit na 3 jaar scherp te analyseren. Vooral het ontbreken van achtervang of tijdige opvolging (i.v.m. inwerken) is een doorn in het oog. Het duurt veel te lang voordat het echt geregeld is, dan heeft het werk zich al opgestapeld bij het inwerken van nieuwelingen. Dan bekruipt mij het gevoel: stevenen we met zijn allen wel op juiste dingen af?
Kortom, de behoefte aan een strategische personeelsplanning (niet op papier, maar praktisch) vormt een belangrijk issue. Externe oriëntatie (HW in de regio, t.o.v. bewoners) Een vitale Hoeksche Waard formuleert als missie: “dichtbij, in verbinding met de omgeving”. Daarbij horen ook opgaven, die moeten leiden tot levendige dorpen in de gemeente (wonen, voorzieningen, mobiliteit, …). Daarover is het nodige te doen geweest. Het heeft geleid tot heftige botsingen tussen verantwoordelijke bestuurders en tussen verantwoordelijken in de ambtelijke organisatie (teammanagers, teams). Betrokkenen voelden zich erg in de knel komen. “Achter een beeldscherm krijg je dat niet van de grond” valt te beluisteren. Ook een nieuwe positionering in de regio regel je niet via beeldschermen. De schaalsprong leidt niet vanzelfsprekend tot een nieuwe positie van de Hoeksche Waard tussen Rotterdam en de Drechtsteden. Nodig is een helder beeld over de positionering, een lobbystrategie om de nieuwe positie en uniciteit van het gebied tussen de oren te krijgen. In de veiligheidsregio kan de uitdaging leiden tot zwaardere portefeuilles en thema’s, maar zo’n claim moet goed onderbouwd zijn en waargemaakt kunnen worden. 29
Degenen die dat doen of niet op hun plek zitten, niet genoeg ervaring of opleiding hebben vormen een mismatch, die niet altijd op een hoger niveau wordt uitgedragen naar HRM of directie. Zeker op de uitvoerende werkvloer bestaat de indruk, dat ze te weinig betrokken zijn bij wat er echt nodig is. Daardoor vertrekken de verkeerde mensen. Ook vindt niet iedereen het redelijk om ingehuurde mee te laten dingen op vaste plekken. Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022
19
Succes op deze fronten vergt gezaghebbende bestuurders en een goed niveau van ambtelijke ondersteuning. Dat kost bestuurlijke tijd en focus, evenals kwalitatief hoogwaardige capaciteit. Nog te regelen of onvoldoende bekendheid? Soms is het geïnterviewden niet altijd duidelijk of, en zo ja, hoe dingen geregeld zijn. Een greep uit de vragen tijdens interviews: Hebben jullie als Hrm’ers signalen van onveiligheid opgevangen? Zijn jullie als OR niet benaderd door medewerkers met signalen over onveilige werksituaties? Hoeveel meldingen kregen jullie vertrouwenspersonen? Hoe is de klachten-/meldingsprocedure resp. de stap naar vertrouwenspersonen ingericht? Wanneer zijn de protocollen voor integriteit vastgesteld en hoeveel meldingen zijn er sedertdien geweest? Is er een medewerkerstevredenheidsonderzoek uitgevoerd? Zijn de mandaten tussen bestuur en ambtelijke top al geëvalueerd en op welke punten behoefden die bijstelling? Idem, de mandaten en faciliteiten van de Rekenkamer, CISO, Lokaal Overleg (voorheen Georganiseerd Overleg) …? Was er iets formeel geregeld voor de ondersteuning van de onderhandelingen ten behoeve van de vorming van een nieuw college door de ambtelijke organisatie? Is er een specifieke ethische code voor de interne en externe coaches, die voor de gemeente werken? …
Goede regelingen en faciliteiten voor escalatie- en onafhankelijke controlemechanismen zijn van essentieel belang voor personen die in de knel komen en onveiligheid ervaren. Ze behoeven periodieke evaluatie, borging van gemaakte afspraken, oefening. En natuurlijk goede communicatie om het bij tijd en wijle onder de aandacht te brengen. Dit onderzoek is niet bedoeld om na te gaan of de Hoeksche Waard deze punten allemaal op orde heeft. Wel zien we mensen aarzelen om van faciliteiten gebruik te maken (zie tabel in 3.4 i.v.m. beroep op vertrouwenspersonen en – werk-gerelateerd – bedrijfsmaatschappelijk werk). Afgaand op de signalen zou dat kunnen verklaren, waarom het aantal aangekaarte gevallen voor een grote organisatie die nog volop in ontwikkeling is, zo beperkt is.
4.3 Organisatieonderdelen 4.3.1 De burgemeester Binnen de gemeente is de burgemeester een bestuursorgaan. Naast het voorzitterschap van het college van burgemeester & wethouders en de gemeenteraad zijn er ook zelfstandige taken (zie tekstkader). In de rol van bestuurlijke kwaliteitsbewaker ziet de burgemeester toe op de tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van het gemeentelijke beleid. Hij/zij zorgt ervoor dat klachten en bezwaarschriften op een zorgvuldige manier worden behandeld en bevordert de bestuurlijke integriteit van de gemeente. De burgemeeester ziet er verder op toe dat de gemeente goed samenwerkt met andere overheden. De bekendste taken van de burgemeesters liggen op het terrein van de veiligheid. Zo is de burgemeester in zijn rol als ordebewaker verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde. Aan de burgemeester zijn hiervoor diverse bevoegdheden gegeven die het hem of haar mogelijk maken de veiligheid in de gemeente te bewaken. De burgemeester is daarnaast lid van het bestuur van de Veiligheidsregio en heeft het gezag over de politie, wanneer deze optreedt in het kader van de handhaving van de openbare orde en hulpverlening. De burgemeester is opperbevelhebber bij rampen en crisis. Vooral in gemeenten waarin wethouders in deeltijd werken heeft de burgemeester naast de wettelijke taken soms ook één of meer andere portefeuilles.