Onderzoek-cultuur-en-samenwerking-Hoeksche-Waard

(…) Geciteerd via Nederlands Genootschap van Burgemeesters, taken van de burgemeester.

Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

20

Iedere burgemeester zet zijn eigen stempel op de manier, waarop de hiervoorgenoemde taken worden uitgevoerd (“de stijl van het burgemeesterschap”). Dat geldt ook voor elk van de 5 burgemeesters, die de gemeente Hoeksche Waard in de afgelopen 3 jaar heeft gehad (zie 3.2). Bram van Hemmen was de eerste kroonbenoemde burgemeester van de gemeente. Zijn vertrek blijkt nog steeds “een open wond” in de bestuurlijke en ambtelijke organisatie van de gemeente. Zijn vertrek en het gebrek aan communicatie hierover leidt tot veel reacties en speculaties. Aan de ene kant staan (ex) medewerkers, die zich nog steeds zeer nauw verbonden voelen met de vertrokken burgemeester. Zij waarderen zijn charme en betrokkenheid bij alles wat speelde in de gemeente. Vooral zijn externe, menselijke uitstraling wordt veel genoemd. Niet alleen medewerkers, die van dichtbij met hem gewerkt hebben, maar ook op wat grotere afstand van zijn dagelijkse functioneren hebben gestaan, zijn nog steeds geschokt door het feit, dat deze burgemeester van de ene op de andere dag en – in hun ogen - zonder duidelijke redenen is vertrokken. Als stuitend wordt ervaren, dat het vertrek via de media (AD) eerder bekend werd dan in de kring van gemeenteambtenaren. Sommige gesprekspartners vertellen nog steeds onthutst hoe ze in overleg met burgers/ondernemers vanuit een externe bron overvallen werden met het bericht.

Het gebrek aan communicatie over wat er rond burgemeester Van Hemmen allemaal speelde stuit op veel onbegrip. Velen construeren een eigen verhaal over hetgeen er aan de hand zou kunnen zijn geweest. Aan de andere kant staan degenen met de opvatting, dat de Hoeksche Waard voor burgemeester Van Hemmen “een mismatch” was. Incidenten worden aangevoerd om ondanks zijn externe populariteit - zijn functioneren te illustreren, waaronder zijn benadering van een paar gevoelige dossiers. Breed gedragen signalen vanuit verschillende invalshoeken (college, fractievoorzitters/griffier, gemeentesecretaris/ambtelijke organisatie) lieten er voor burgemeester Van Hemmen geen twijfel over bestaan, dat hij de stap moest zetten om zijn ontslag in te dienen bij de Commissaris van de Koning. De bekendmaking van het vertrek van hem als burgemeester lag in zijn handen in afstemming met de provinciaal betrokkenen. 4.3.2 Het college van B&W Het onderzoek stuitte op meerdere signalen om ook alert te zijn op onveilige werksituaties in de ambtelijke organisatie, die te maken hebben met (voormalige) bestuurders.30 Daar tegenover staat, dat enkele bestuurders ontevreden bleken over de manier waarop ze ondersteund werden: niet voldoende op hen toegesneden dienstverlening, niet het niveau en kwaliteit waarop ze hoopten na de schaalsprong ambtelijk ondersteund te worden.

Pogingen om de ondersteuning te veranderen/verbeteren, vonden onvoldoende gehoor, pasten niet in het gekozen model van de sturing/organisatie. Met “cherry-picking”, waaraan sommigen in de oude situatie gewend waren, werd korte metten gemaakt (“geen vorming van eigen hofhouding”); toch bleken de vertrouwde lijnen uit de oude situatie, als het nodig was, nog steeds stand te houden. In het geval van direct aanspreken van medewerkers die vaak en dicht bij hen als bestuurders staan is de rol van teammanager ingewikkeld. 30

Deze zijn opgetekend tijdens interviews. Het zijn andere signalen dan die in 1.1, welke aanleiding waren tot dit onderzoek

Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

21

Niet alleen in persoonlijke relaties ook op andere manier klinkt er een echo uit de voormalige gemeenten. Het lijkt voor bestuurders uit de voormalige gemeenten in sommige gevallen ook niet altijd makkelijk om afscheid te nemen van de oude gewoonten: “ze willen levendige dorpen, maar ik zie bestuurders die hun achterban pleasen in plaats van hun ambtenaren doortimmerde business-cases te vragen”. “Staat het college er als team of zijn het individuen met hun dossiers?”

Het is dus ook voor bestuurders flink wennen aan de nieuwe eisen die de schaalsprong stelt. Dat heeft natuurlijk twee kanten. Immers, het is de vraag in hoeverre ambtenaren zich een oordeel kunnen aanmatigen over bestuurders, die zij adviseren/ondersteunen (“een ambtenaar heeft misschien gelijk, maar een wethouder moet zijn gelijk halen bij de Raad”). Het negatieve oordeel over een bestuurder kan als een boemerang terugslaan op de kwaliteit van hun eigen ambtelijke advisering en overtuigingskracht.31 Vanuit het directieteam is het een uitdaging om de juiste toon te vinden om in dit soort situaties effectief corrigerend op te treden. In het college gaat het goed, er zijn tussen de wethouders van de coalitiepartijen weinig ongebruikelijke botsingen. Zowel bestuurders als ambtelijke managers spreken vaak hun trots uit, wat er in korte tijd door hen van het collegeprogramma is gerealiseerd.32 4.3.3 De Raad en Griffie De gemeenteraad, en daarmee de griffie, zijn als orgaan geen onderdeel van dit onderzoek. Wel hebben raadsleden en medewerkers van de griffie in interviews hun bijdragen aan dit onderzoek geleverd. De driehoek “Burgemeester-Griffier-Gemeentesecretaris” functioneerde gedurende lange tijd in ingewikkeld vaarwater. Inmiddels is de vijfde burgemeester en – na een korte periode met een interim- en plaatsvervangend griffier - de tweede griffier aangetreden.

Personele wisselingen in de driehoek en enkele ingrijpende gebeurtenissen zijn van invloed.33 Het dualisme moet zich in de nieuwe gemeente nog goed uitkristalliseren. Zoals in de meeste gemeenten het geval is, zijn er vooral signalen van de extra werkdruk, die ontstaat in het verlengde van politieke profilering via raadsvragen. Ook veel voorkomend is, dat raadsleden zich afvragen of de griffie zich niet te veel schikt naar het college/de ambtelijke organisatie in plaats van de raad te dienen. 31

Bestuurders maken eigen afwegingen in dossiers, gaan contrair aan ambtelijke adviezen, hoe professioneel onderbouwd ook. Het benutten van bestuurlijke ruimte (“doordrukken”) leidt tot onbegrip als het niet (onvoldoende) gepaard gaat met communicatie over de achterliggende redenen. Bij die communicatie is er in “zware” gevallen zowel een rol voor de betrokken bestuurder als directielid. 32 Grote stappen zijn vooral gezet bij dienstverlening, harmonisering, grote opgaven. Samen met betrokken ambtenaren was er vanaf het 1e jaar al een goedgekeurde jaarrekening vanwege de accountant, werd de harmonisatietermijn voor beleid en uitvoering uit de wet Arhi gehaald, de Regiodeal Zuid-Hollandse eilanden binnengesleept. 33 Dit onderzoek en de tijdelijke afwezigheid van de gemeentesecretaris zijn voor de griffie ook een bron van onzekerheid. Voor de HRM-ondersteuning doet de griffie een beroep op HRM uit de ambtelijke organisatie. De griffier en deze ondersteuning zijn betrokken geweest bij alle personele incidenten in en rond de Raad, die zich hebben voorgedaan. Hier ligt de focus op de eventuele effecten van het functioneren van de Raad en de Griffie op de ambtelijke organisatie en vice versa. Heftige gebeurtenissen waren bijvoorbeeld de splitsing van D’66, het vertrek van burgemeester Van Hemmen en de aantijgingen t.a.v. Wethouder Van Leenen.

Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

22

De relaties vanuit de griffie met de gemeentesecretaris zijn uitstekend.34 Wij zijn als onderzoekers bekend met de discussies in de werkgeverscommissie van de Raad over de griffie. Het past niet in de scope van het onderzoek om dit hieruit te diepen.35 4.3.4 De gemeentesecretaris De gemeentesecretaris/algemeen directeur (GS/AD) is één van de “vaste waarden” geweest door alle turbulente tijden van de Hoeksche Waard. Die betrokkenheid dateert nog van voor de aanloop tot de fusiegemeente vanaf 1 september 2018 (als kwartiermaker), waar nog sprake was van 3 tegenstribbelende gemeenten met in het kielzog hun ambtelijke organisaties en houdt in de nieuwe fusieorganisatie stand onder 5 burgemeesters (waaronder een ingewikkeld vertrek van de eerste door de kroon benoemde burgemeester), spanningen door complexe/tijdrovende affaires, 2 griffiers, geheimhouding jegens collega’s in het directieteam, wisselingen in het directieteam en overig personeel verloop in management en organisatie, botsingen tussen bestuurders en ambtelijke organisatie, een Coronacrisis, Oekraïne-crisis en nog een heleboel tijdrovende detail-klussen. In deze situatie het hoofd boven water weten te houden en proberen een baken van rust te zijn voor alle betrokkenen, in het bijzonder voor de ambtelijke organisatie werd een fikse opgave, die in de gegeven context knap gemanaged werd. Iedereen zoekt dan naar houvast.

Kenmerkend voor de stijl van deze GS/AD is een focus op rolzuiverheid, vasthouden aan organisatieprincipes en -model om maximaal helderheid te bieden aan de ambtelijke organisatie en de organisatie “buiten al het gedoe te houden”. Met collegeleden, als team maar ook individueel, probeert de GS/AD intensieve contacten te onderhouden om de rol als verbindingsschakel optimaal te kunnen vervullen. Dat is ook haar taak, wanneer we afgaan op de bijbehorende organisatieregeling. Artikel 7 vanuit de organisatieregeling gemeente Hoeksche Waard vermeldt over de gemeentesecretaris: 1. De gemeentesecretaris heeft binnen de door het college van burgemeester en wethouders gegeven (beleids)kaders de eindverantwoordelijkheid voor: a. De kwaliteit, onafhankelijkheid en tijdigheid van de ambtelijke advisering en ondersteuning van de bestuursorganen en/of leden van bestuursorganen; b. De kwaliteit van het management en de organisatie van de ambtelijke organisatie; c. De planning van activiteiten en uitvoering daarvan met inachtneming van het ter zake vastgestelde beleid; d. De integrale beleidsontwikkeling, -voorbereiding en -uitvoering; e. De vormgeving en uitvoering van de P&C-cyclus; f. Het leveren van tijdige, juiste en volledige informatie over de bedrijfsvoering. 2.

De gemeentesecretaris heeft de bevoegdheid om in bijzondere situaties rechtstreeks instructies en aanwijzingen te geven aan medewerkers. 3. De gemeentesecretaris is voorzitter van het directieteam en neemt, gehoord hebbend de meningsvorming binnen het directieteam, de benodigde besluiten en draagt eindverantwoordelijkheid voor de besluitvorming. 4. De gemeentesecretaris is verantwoordelijk voor het scheppen van randvoorwaarden waarbinnen de medezeggenschap binnen de organisatie goed kan functioneren. 5. De gemeentesecretaris is (voor de gehele organisatie exclusief de griffie) bestuurder in de zin van de Wet op de Ondernemingsraden. Hij ziet toe dat zaken voor advies of voor instemming aan de ondernemingsraad worden voorgelegd.

34

Daarvan getuigt bijvoorbeeld de aanwezigheid van de griffier op een heidag met het managementteam, waar het vertrek van Van Hemmen - op verzoek van teammanagers - onderwerp van gesprek was. 35 Ook is het niet op zijn plaats om hier bevindingen te rapporteren over een aantal vraagstukken die in de Raad hebben gespeeld. Bijvoorbeeld over het proces rond de onderhandelingen richting een collegeakkoord, discussie op hoofdlijnen of detailsturing, de balans tussen het bedienen van dorpsbelangen of het waarmaken van de schaalsprong als raad. Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

23

Enerzijds zien we als onderzoekers veel waardering voor hetgeen deze GS/AD voor de ontwikkeling van de gemeente Hoeksche Waard in moeilijke omstandigheden heeft bereikt Ze kreeg altijd positieve beoordelingen. Anderzijds haalt ze er niet de “gun-factor” mee binnen in de breedte van de organisatie van de Hoeksche Waard. Dat houdt hoofdzakelijk, maar niet alleen verband met de situatie rond het vertrek van burgemeester van Hemmen (zie 4.3.1). Aanvankelijk was er overigens sprake van een goede gezamenlijke start. Geleidelijk aan verslechterde de werkverhouding tussen de burgemeester en de GS/AD meer en meer. Uiteindelijk was die vanaf november 2020 ronduit slecht te noemen, hetgeen op 22 december 2021 leidde tot een hulpkreet van de GS/AD richting 2 collegeleden. 36 De GS/AD intervenieerde naar medewerkers in hun werkcontacten met burgemeester Van Hemmen. Er was sprake van ‘briefing/debriefing’ voor en na contacten van medewerkers met de burgemeester. Ook hebben wij in het onderzoek geconstateerd dat de GS/AD vanaf het voorjaar 2021 medewerkers aanwijzingen gaf om Van Hemmen niet (meer) inhoudelijk te helpen of te ondersteunen bij zijn positionering en profilering als burgemeester. Dit leidde voor betrokken medewerkers tot een onveilige werksituatie.

De GS/AD heeft op verzoek een schriftelijke bijdrage geleverd over het functioneren van burgemeester Van Hemmen en de voor haar onwerkbare werkverhouding.

De GS/AD is bij uitstek de verbindingsschakel tussen college, griffie en ambtelijke organisatie. De beoogd gemeentesecretaris verwoordde dat zelf in het verleden als volgt: (…) Als beoogd gemeentesecretaris is mijn opdracht om te investeren in het nieuwe college en in het ontwikkelen van de organisatie met het oog op de schaalsprong die wordt gemaakt van acht kleinere organisaties naar een gemeente van 85.000 inwoners. Er wordt mij gevraagd om een verbinder te zijn tussen inwoners, bestuur en ambtelijke organisatie en om actief in contact te zijn met hen. Daarnaast is het belangrijk dat de gemeentesecretaris ervoor zorgt dat het college optimaal wordt ondersteund door de ambtelijke organisatie en dat er een goed functionerende driehoek is van burgemeester, griffier en gemeentesecretaris om te zorgen voor een optimaal besluitvormingsproces. (…) Geciteerd uit: 90 dagen notitie van o.a. GS/AD

Verdraagt deze beschreven ambitie zich met het resultaat van een ontwikkeling waarin de afstand tussen ambtelijke organisatie en college lijkt te groeien, zich soms tegenover elkaar lijken te positioneren? Waar de GS/AD in moeilijke omstandigheden terugvalt op rolvaste/rol zuivere toepassing van sturingsfilosofie (zelforganisatie), organisatiemodel en gemaakte afspraken, wordt dat breed in de organisatie geïnterpreteerd als “systemisch, star, hard en control-gedrag tot in de perfectie”. Er is een wens aan meer zichtbaarheid op de voorgrond in plaats te functioneren achter de schermen. Er klinken verwijten, dat de GS/AD onvoldoende oog lijkt te hebben voor de menselijke kanten in het functioneren van de organisatie.37

4.3.5 Het directieteam Alle bezwarende factoren aan het begin van 4.3.4, die de context beschrijven van het functioneren van de GS/AD, treffen ook het functioneren van het directieteam. Het team heeft de eerste 3 jaar onder extreme omstandigheden moeten functioneren. 36

Tijdens hoor/wederhoor bleek er in de ogen van betrokkene pas veel later sprake van een slechte werkrelatie; ook herkende ze zich niet in de beschrijving in het hierna volgende tekstkader en miste zij de context. 37 De alinea beschrijft de (ervaren) leiderschapstijl. Deze wordt door tal van factoren beïnvloed: moment, context, eerdere ervaringen/opleiding, karakter, … Ook imago en “van horen zeggen” speelt een rol. Dat staat los van bedoelingen/beweegredenen van betrokkene. Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

24

“Het directieteam en -leden zijn te weinig zichtbaar, is nog onvoldoende geworteld op de werkvloer en lijkt zich te veel te schikken in de lijn van de gemeentesecretaris/algemeen directeur (GS/AD”, valt nogal eens te beluisteren in interviews. Gesproken wordt over “topdown” gedrag, “staan in de control-modus”, “zouden meer aan teammanagers kunnen overlaten (is ook sneller en effectiever)”.38 De toon vanuit de top van de ambtelijke organisatie weerklinkt ook hier: in het verlengde van de opvattingen van de GS/AD39 stuurt ook het directieteam op rolvast/rolzuiverheid vooral langs technische lijnen, is de veel gehoorde mening, waardoor de ontwikkeling van mensen minder goed uit de verf komt. Daar tegenover staat: signalen over knelpunten met de sturingsfilosofie of het organisatiemodel komen niet altijd voldoende naar boven om tot actie te leiden. De communicatie kan beter, zeker als er behoefte in de organisatie is aan uitleg over belangrijke gebeurtenissen binnen de gemeente.40 Bij dit laatste plaatsen we als kanttekening, dat wij als onderzoekers hebben kunnen constateren dat een aantal processen ten aanzien van het vertrek van burgermeester Van Hemmen zich min of meer buiten het gezichtsveld van het directieteam hebben afgespeeld. De reden is strikte geheimhouding in zeer kleine kring.

Vaak wordt van het DT met het oog op de discussie over de ervaren werkdruk een stevige positionering tegenover het college verwacht, als teken van solidariteit met de organisatie. Onder de gegeven ingewikkelde omstandigheden bestaat op de werkvloer te weinig inzicht in de werkrelaties in de ambtelijke en bestuurlijke top. Gezien de personele wisselingen aldaar en bestuurlijke gevoeligheden werkt een open communicatie daarover al snel beschadigend. Overeind blijft het argument, dat het resultaat nooit kan zijn, dat de afstand tussen ambtelijke organisatie en het college groeit in plaats van een proces in te gaan om samen naar oplossingen te zoeken. De toon vanuit de top is belangrijk: het zichtbaar overbruggen van de kloof lijkt urgent. Het gesprek over het dichten van deze kloof tussen college en ambtelijke organisatie moet gaande blijven en zo open/transparant mogelijk plaatsvinden. 4.3.6 Teammanagers Uit het organisatieschema blijkt, dat de teammanagers in een ring om het directieteam staan en daarmee een cruciale, verbindende functie vervullen in de organisatie van de gemeente. Zij vervullen een poortwachtersfunctie richting directie en college (in stafoverleggen met wethouders). Over hoe dat moet, bestaat de nodige onduidelijkheid. De signalen zijn, dat ze ook zelf zoekend zijn naar de rol in de organisatie (soms individueel, soms als collectief). Niet zozeer

38 Overigens zien we wel pogingen om alle betrokkenen dichter bij elkaar te brengen: elke 6 weken een bijeenkomst van DT met teammanagers, jaarlijkse meerdaagse werkconferenties, coaching van individuen/teams, ondersteuning bij moeilijke momenten met wethouders. Het leidde tot dusverre echter nog niet tot een “harmonieus geheel”. 39 Tijdens hoor/wederhoor wordt aangetekend, dat de GS/AD nadrukkelijk kiest voor teamwerk: “Als alle inzichten zijn geventileerd is het logisch om een conclusie te trekken, die betrokkenen dan als afgesproken lijn eendrachtig naar buiten uitdragen.” 40 Breed bekend is de afwezigheid van DT-leden bij het afscheid van burgemeester Van Hemmen. Voor degenen in de organisatie die op wat meer afstand stonden van de dagelijkse gang van zaken tussen deze burgemeester en het directieteam roept dat veel onbeantwoorde vragen op boven die al gesteld werden bij het plotselinge vertrek.

Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

25

op papier, hoe het zou moeten, maar hoe het in de praktijk wordt ingevuld. Dat is voor de buitenwacht soms lastig, maakt onzeker. In eerste instantie waren de verwachtingen van sommige teammanagers door de communicatie bij werving misschien anders georiënteerd.41/42 Feitelijk lopen belangrijke voorstellen via hen of verlopen communicatiemomenten, bijvoorbeeld met bestuurders, in hun aanwezigheid (al dan niet gesecondeerd door een lid van het directieteam). Daardoor voelden veel teammanagers zich de inhoud ingetrokken: vanuit verantwoordelijkheidsgevoel zijn ze er toch van. Dat is lastig als medewerkers zich frequent met bestuurders moeten verhouden, omdat er dan “omheen” wordt gewerkt, zoals hiervoor al is vermeld. Daarom is een aanscherping van de functie geformuleerd: het ging ook om het nemen van verantwoordelijkheid voor het uitzoeken en begeleiden van inhoudelijke knelpunten en het zoeken naar onderlinge afstemming hierover met collega-teammanagers, directie en wethouders (horizontale en verticale afstemming). Niet zichtbaar in het organisatieschema is, dat de poortwachtersfunctie van teammanagers zich kan uitstrekken tot meer dan 50 mensen (inclusief inhuur).

Om het functioneren en wel & wee van zovelen op het netvlies te hebben, is best een huzarenstukje.43 Zeker in combinatie met de gevoelde (globale) inhoudelijke betrokkenheid bij kwesties stelt dat hoge eisen aan de persoonlijkheid, ervaring en kwaliteiten van betrokkenen. Hiervoor werd in vogelvlucht beschreven hoe de fusieorganisatie tot stand kwam. Ondanks alle opleidings-, coaching- en ondersteuningsactiviteiten44 wekt het nauwelijks verwondering, dat niet iedereen voldeed aan de eisen van het organisatiemodel, de sturingsfilosofie en de schaalsprong. Gezien de situationele omstandigheden moet er rekening mee worden gehouden, dat er – ook op dit niveau – op plekken nog steeds sprake is van een organisatie in ontwikkeling.45 Belemmerend hierbij is als signalen niet of onvoldoende doorkomen op de directietafel. Het zou helpen, zowel voor betrokkenen als voor de directe buitenwacht, als er over de rol van teammanagers met een zekere urgentie helderheid wordt geschapen. Dat hoeft niet “one size fits all” te zijn; voorstelbaar is dat er zich een diversiteit van rollen op teammanagersniveau uitkristalliseert. Bijvoorbeeld anders in de uitvoerende diensten en buitendienst dan in het geval van beleidsgevoelige binnendienst teams. De soms al gevormde sub-laag onder teammanagers zou hier en daar kunnen helpen bij het ontlasten van

41

Minder op inhoud gericht misschien, was de verwachting; hoewel integraal management wel vanaf het begin een van de 5 taakgebieden zou zijn. Dit is rechtgezet met het collegebesluit in de 1e helft van 2019. Zie volgende noot. 42 Een incident is een – voor betrokkenen - plotseling andere invulling van de functie-inhoud van teammanagers. Daarover ontstond een conflict met de directie. Teammanagers speelden het op door een schriftelijke reactie te geven op de presentatie van de wijziging als voldongen feit evenals de wijziging zelf (zie vervolg alinea). 43 Dit verklaart ook de weerstand van sommige teammanagers in 2019: ze wensten geen verantwoordelijkheid te nemen voor de inhoudelijke sturing als bedoeld in de aanscherping, maar wilden zich volledig richten op het coachen van medewerkers (waar ook 2 teamcoaches in de detailstructuur voor waren opgenomen). In hun ogen hadden ze op een andere baan gesolliciteerd; voelden het als een overval, waar ze niet bij waren betrokken. 44 In de opleidingen is al aandacht geschonken aan de ontwikkeling van adviesvaardigheden, de kwaliteit van de bestuurlijke voorbereiding en de professionalisering van staf overleggen. 45 Tijdens interviews kwamen voorbeelden naar voren van flinke botsingen tussen teammanagers, die zich maar moeilijk in goede banen lieten leiden (onderzoek, interventie directie, mediation, gestold conflict met onveilig restje).

Een enkeling signaleert ook onderlinge concurrentie tussen teammanagers, gebruikt de metafoor “dolfijnen en haaien”; voorbeelden zijn gegeven, dat dit type concurrentie zich ook kan verplaatsen naar de verhoudingen tussen teams op medewerkersniveau, hetgeen goede samenwerking kan belemmeren. Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

26

poortwachtersrollen. Ook de verbinding naar boven, naar directieteam en -leden, wordt gesignaleerd als aandachtspunt voor nadere ontwikkeling. Belangrijk is vooral dat het niet over de mensen heen wordt bedacht, maar in een transparant proces met alle betrokkenen tot stand komt. Dat geldt natuurlijk ook voor communicatie en verwachtingenmanagement met de directe buitenwacht c.q. bestuurders.

4.4 Evaluatie bevindingen De gevoelens van onzekerheid, ongewisheid, of sterker: onveiligheid zijn hierboven gerelateerd aan diverse oorzaken. Dit kan direct verband houden met de organisatie in opbouw (4.2.2), het organisatiemodel en de sturingsfilosofie zijn wel erg ambitieus voor een ingewikkelde fusiegemeente (4.2.3), diverse betrokkenen in de bestuurlijke en ambtelijke organisatie hebben – onbewust en/of onbedoeld – hier eveneens een bijdrage aan geleverd (4.3). Het zijn dus meerdere factoren, waardoor medewerkers zich in de knel voelden komen, wat ze vreesden boven hun hoofd te hebben hangen. Tot wie konden ze zich wenden in deze ingewikkelde omstandigheden zonder de indruk te wekken “partij te kiezen” of “weg te lopen voor hun verantwoordelijkheden”? De kersverse instituties die normaliter in dit soort situaties horen te voorzien, zijn – gezien het beperkte gebruik ervan – kennelijk onvoldoende vertrouwd. Bij sommigen leidden de werkomstandigheden tot verstarring en “gewoon maar je werk doen en niks meer” in plaats van “durf te doen, wees persoonlijk en toon vakmanschap”. Het resultaat kan niet een verder groeiende kloof tussen college en ambtelijke organisatie zijn. Er moet naar werkverhoudingen worden gezocht, waardoor het risico op een confrontatie tussen beiden wordt voorkomen. De gezamenlijke uitwerking van het Hoofdlijnenakkoord biedt daartoe een kans.

Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

27

5. Conclusies Voor een kersverse fusiegemeente, die onder zeer ingewikkelde omstandigheden heeft moeten functioneren, is er in de Hoeksche Waard in 3 jaar tijd een indrukwekkende prestatie geleverd (Hoofdstuk 3). Een belangrijke bevinding tijdens de ruim 100 gesprekken is, dat er in bepaalde gevallen sprake is geweest van een voor betrokkenen onveilig werkklimaat. Dat heeft niet alleen te maken met de bijzondere omstandigheden (4.2.1) en de sturingsfilosofie en kernwaarden, het ambitieus organisatiemodel of specifieke knelpunten (4.2.2), maar ook met gedrag van bestuurders en ambtelijke top (4.3). Van de gevallen uit de vorige alinea waarop het onderzoek stuitte, zijn de meeste signalen van onveiligheid gerelateerd aan situaties, waarin mensen in de knel komen tussen bestuurlijke en ambtelijke top. Meerdere signalen betreffen (onbewuste of onbedoelde) gedragingen van bestuurders. Omdat medewerkers zich zo nauw verbonden voelen met de Hoeksche Waard, aangewezen zijn op hun gemeentelijke baan, bovendien niet snel geneigd zijn “uit de school te klappen”, ontstaat het gevoel nergens met hun werk-gerelateerde signalen terecht te kunnen (het beroep op instituties als vertrouwenspersoon, bedrijfsmaatschappelijk werk, etc. bleek minimaal). Tijdens de vertrouwelijke setting van de interviews bleken zij er wel over te kunnen en te willen praten.

Steeds weer komt naar voren, dat een kantelpunt in de onderlinge verhoudingen het plotselinge vertrek van de eerste kroonbenoemde burgemeester, Van Hemmen, is. Met name de onduidelijke en gebrekkige communicatie rond zijn vertrek riep grote vragen en gevoel van onzekerheid/gebrek aan respect bij medewerkers op. Binnen de ambtelijke gelederen wordt er totaal verschillend tegen aangekeken (zie 4.3.1). De hierboven genoemde factoren droegen bij aan een groeiende kloof tussen college en ambtelijke organisatie (4.4).

Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

28

6. Aanbevelingen Vooraf Het onderzoek is gericht op de Samenwerking en Cultuur in de nieuwe gemeente Hoeksche Waard. In de meer dan 100 gesprekken ging het om de betekenis, herkenbaarheid en toetsing van de (eventuele) signalen over onveiligheid in de werksituatie. De aanbevelingen richten zich op de toekomst. Hoofdlijnenakkoord uitwerken in College Uitvoeringsprogramma Er is een goed doordacht proces nodig om de discussie tussen college en ambtelijke top in goede banen te leiden om te voorkomen dat beiden scherper tegenover elkaar komen te staan. Er ligt een uitgelezen kans bij de manier waarop het Hoofdlijnenakkoord wordt uitgewerkt. Opvallend is, dat men dit nu wil aanpakken als een onderhandelingsproces: de ambtelijke top geeft aan hoe en tegen welke condities het Hoofdlijnenakkoord in de tijd en in relatie tot het overige werk/oude prioriteiten is te realiseren, het bestuur reageert hierop, etc. Een beter aanpak is om in een gezamenlijk proces verschillende scenario’s te ontwikkelen. Dus: de inpassing van de ambities uit het Hoofdlijnenakkoord vindt met elkaar plaats in plaats van in een onderhandelingsproces tegenover elkaar.

Als de betrokkenen in het scenarioproces goed worden gekozen (vakmanschap, creativiteit, gezag in de organisatie/bestuur, …), open/transparant elkaar bejegenen (ook zichtbaar in de brede achterbannen), lijkt er meer perspectief op oplossingen met een groter draagvlak. De vraag is of er bij de hoofdrolspelers ruimte en energie is om zo’n route te kiezen. Herijking sturingsfilosofie, motto’s, organisatiemodel Na 3 jaar is het tijd om gezamenlijk, als bestuur en ambtelijk management, nog eens goed te kijken naar de gekozen inrichting. Vooral aandacht behoeft de manier, waarop er extra ruimte kan komen voor de menselijke kant van het aansturen en organiseren van de medewerkers in de teams. Hierna doen we enkele suggesties voor verbetering van de organisatie in de toekomst:

Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

29

In Hoofdstuk 4 passeert een breed scala van thema’s de revue. Specifiek en met de nodige urgentie willen we als suggesties meegeven tot herbezinning over de volgende thema’s: •

rollen bestuurlijk/ambtelijk: oefenen niet alleen met het nieuwe college, maar heb het er ook over in de organisatie. Hoe ga je veilig om met (expliciete of impliciete) ambtelijk/bestuurlijke botsingen en onder wiens verantwoordelijkheid worden problemen opgelost?

•

diversiteit in toepassing organisatiemodel en sturingsfilosofie: waar is het redelijk om te vragen van mensen om “zich te voegen” en waar niet? Daar waar dat niet het geval is dienen aanpassingen aangebracht te worden.

•

zelforganisatie en zelforganiserende teams: waar wel/niet opportuun of toepasbaar in de organisatie?

•

teammanagers: wat is de oorzaak van het hoge verloop? Welke knopen moeten nog worden doorgehakt om tot heldere invulling van de functie te komen? Waar vraagt een te hoge ‘span of control’ om een taakverlichtende tussenlaag? Resteren er nog mismatches? Waar botsen de verwachtingen van derden en teamleden met hetgeen betrokken teammanagers in redelijkheid kunnen bieden?

•

verloop en werkdruk: waar zitten (brand?)haarden van bovengemiddeld verloop, wat is daarvan de oorzaak en welk effect heeft dat op de werkdruk?

•

inhuur: waar is sprake van bovengemiddelde inhuur, welke factoren spelen hierbij op de achtergrond een rol (onderscheid in goede of pijnlijke motieven)?

•

signalering: hoe komt het dat er zo weinig signalen over niet-welbevinden, werkstress c.q. onveiligheid doorkomen bij daarvoor geëigende instanties zoals HRM en vertrouwenspersonen binnen de gemeente? Is dit een punt van zorg of een gunstig signaal?

•

team strategie: zijn de herbezinning en optimale positionering van strategisch adviseurs, opgaveregisseurs en regisseurs dorpsgericht werken alleen een opgave voor het team zelf of speelt hier het belang van de hele organisatie een rol?

•

cultuurprogramma: onderzoek waar de identificatie met de gemeente Hoeksche Waard (ook als werkgever) te wensen overlaat, ga het gesprek aan en start programma’s (met maatregelen) om dat te verbeteren.

•

aanwezigheid: waar is de verhouding tussen aanwezigheid/thuiswerken uit balans geraakt en schaadt het de teamontwikkeling?

Natuurlijk kan alles niet in een keer, daarvoor is de werkdruk op veel plekken te hoog en zijn er grenzen aan de mogelijkheden van HRM voor deze fikse opgave. Maar toch: schuif het niet op de lange baan en los problemen niet technocratisch, maar in gesprek met betrokkenen op. Het moet in ieder geval op korte termijn een praktisch personeelsprogramma als resultaat opleveren. Een goede start zou zijn om als bestuur en ambtelijke top een campagne van werkbezoeken te organiseren. Zichtbaar zijn voor de teams en werkvloer, goed te luisteren en ophalen van signalen over wat er niet lekker loopt, voorziet voor velen in een duidelijke behoefte. Nadrukkelijke aandacht verdient een ontwikkeling in de cultuur, die (hardnekkinge) verschillen uit het verleden aanpakt en teams en individuen samenbrengt in een meer eenduidiger Hoeksche Waard identiteit/uitstraling.

Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

30

Bijzondere aandacht zou moeten uitgaan naar de eisen, rollen en verwachtingen die de schaalsprong van de Hoeksche Waard met zich meebrengt. Een nieuwe positionering in de regio vormt een belangrijke uitdaging. Het is van groot belang om de schaalsprong expliciet te formuleren en de organisatie erop in te richten. Daarbij denken we aan alle betrokken onderdelen in zowel de bestuurlijke als ambtelijke organisatie, op het niveau van de instituties als op het niveau van individuen. Mandaten, protocollen, escalatiemechanismen Het zal de nodige tijd vergen om een goed gevoel van veiligheid op de werkvloer te laten wortelen. Ons is gebleken dat medewerkers in de Hoeksche Waard moeite hebben met het “uit de school” klappen of ingewikkelde situaties aan te kaarten. Goede regelingen en faciliteiten voor escalatie- en onafhankelijke controlemechanismen zijn van essentieel belang voor personen die in de knel komen, onveiligheid ervaren. Misschien is het er allemaal op papier of in eerste aanleg wel, kennelijk is de drempel (te) groot. Misschien is het een kwestie van “opzomeren” van al bestaande afspraken, regelingen, instituties, etc. Maar daar waar er sprake van achterstallig onderhoud is, is het van groot belang om dit te repareren. Een communicatiestrategie specifiek gericht op dit type mechanismen moet dat ondersteunen.

Er is behoefte aan periodieke evaluatie, periodieke herbevestiging van bestaande regelingen, periodieke oefening en communicatie om het bij tijd en wijle onder de aandacht van alle medewerkers in de gemeente Hoeksche Waard te brengen.

Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

31

Bijlage 1 Berichten over en tijdens het onderzoek Intern bericht Beste collega’s, Ik ben ruim twee maanden waarnemend burgemeester van deze gemeente en heb gesprekken gevoerd met mensen uit alle lagen van de organisatie. Sommige gesprekken met medewerkers waren gepland, andere medewerkers hebben zichzelf bij mij gemeld voor een gesprek. Ik wil iedereen bedanken voor de openheid en de vertrouwelijkheid waarin deze gesprekken hebben plaatsgevonden. Het waren veelal mooie, positieve gesprekken. Hoeksche Waard is een prachtige gemeente met een kwalitatief goede organisatie. Maar in de gesprekken en eigen waarnemingen komen ook zaken naar voren waar ik mij zorgen over maak. Dank aan de collega’s die hun zorgen met mij hebben gedeeld. Het gaat daarbij vooral om de cultuur en samenwerking in de organisatie. Ik kan daar, vanwege de vertrouwelijkheid van de gesprekken, niet verder op ingaan. Mede door de met medewerkers en bestuurders gevoerde gesprekken heb ik besloten een onafhankelijk onderzoek te laten uitvoeren naar de cultuur en de samenwerking binnen de gemeente. Het gaat daarbij om de organisatie in brede zin, dus zowel bestuur als medewerkers worden hierbij betrokken. Daarnaast heeft de Commissaris van de Koning mij de opdracht gegeven om te zorgen voor (bestuurlijke) rust, daar kan een onderzoek naar de interne cultuur aan bijdragen.

Het onderzoek start volgende week en wordt uitgevoerd door de heren Hans Andersson en Rob van de Lustgraaf. Zij spreken mensen uit alle lagen van de organisatie. De verwachting is dat het onderzoek minimaal 10 weken in beslag zal nemen. Sommige collega’s worden op basis van hun functie voor het onderzoek uitgenodigd. Uzelf aanmelden voor deelname aan het onderzoek is ook mogelijk, net zoals een aantal collega’s heeft gedaan voor een gesprek met mij. Dit kan via Kay Huijbregts (via kay.huijbregts@gemeentehw.nl of 06-23847695) of rechtstreeks bij de onderzoekers Hans Andersson en Rob van de Lustgraaf (mail@hansandersson.nl en vandelustgraafbeheer@gmail.com). De vertrouwelijkheid wordt gegarandeerd. Het gesprek met de onderzoekers vindt in vertrouwelijkheid plaats. In het eindrapport is niet te herleiden welke personen hebben meegewerkt en wie welke uitspraken heeft gedaan. Op verzoek van betrokkenen zal het gesprek desgewenst plaatsvinden op een externe locatie. Bij vragen zijn de teammanagers het eerste aanspreekpunt. Desgewenst kunnen jullie ook terecht bij Kay. Met vriendelijke groet, Ch. B. Aptroot Burgemeester

Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

32

Extern persbericht Burgemeester Aptroot heeft besloten een extern onderzoek te laten uitvoeren naar de cultuur en de samenwerking binnen de gemeente Hoeksche Waard. Het gaat daarbij om de organisatie in brede zin, dus zowel de ambtelijke als politiekbestuurlijke organisatie. Het onderzoek start volgende week en wordt uitgevoerd door de heer Hans Andersson. De verwachting is dat het onderzoek minimaal 10 weken in beslag zal nemen.

Burgemeester Aptroot: “Ik ben ruim twee maanden waarnemend burgemeester van deze gemeente en heb gesprekken gevoerd met mensen uit alle lagen van de organisatie. Het waren veelal mooie, positieve gesprekken. Hoeksche Waard is een prachtige gemeente met een kwalitatief goede organisatie, maar er zijn zaken waar ik me zorgen over maak. Het gaat dan vooral om de cultuur en samenwerking in de organisatie. Ik kan daar, vanwege de vertrouwelijkheid van de gesprekken, niet verder op ingaan. Mede door de met bestuurders en medewerkers gevoerde gesprekken heb ik besloten een onafhankelijk onderzoek in te stellen naar de cultuur en de samenwerking binnen de gemeente. Hoeksche Waard is een fusiegemeente die op sommige terreinen de schaalsprong nog moet maken. Een onderzoek naar de cultuur binnen de gemeente kan ook daaraan bijdragen en is in lijn met de opdracht die ik van de Commissaris van de Koning heb meegekregen.”

Waarnemerschap Burgemeester Aptroot is in maart 2022 na het vertrek van Bram van Hemmen gestart als waarnemend burgemeester van de gemeente. Met de Commissaris van de Koning is de verwachting uitgesproken dat de waarneming minimaal 1 jaar zal duren. Hiervoor is gekozen, zodat de waarnemer de tijd heeft om bestuurlijke rust te brengen.

Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

33

Bericht BM over GS/AD Beste collega’s, Hoewel ik me realiseer dat het een onpersoonlijke manier is, is het versturen van een e-mail aan de gehele organisatie de enige wijze waarop ik jullie gelijktijdig kan informeren over het volgende: Zoals jullie weten loopt er sinds vorige maand een onafhankelijk onderzoek naar de cultuur en samenwerking binnen gemeente Hoeksche Waard. In verband met dit onderzoek oefent gemeentesecretaris Barbera Silvis haar functie de komende tijd niet uit. De functie van gemeentesecretaris wordt tijdens haar afwezigheid waargenomen door directeur Vincent Martens. Naar verwachting bedraagt de totale looptijd van het onderzoek circa 10 weken. Afgesproken is dat er tijdens de looptijd van het onderzoek geen uitlatingen worden gedaan over de inhoud. Daar wil ik me ook met dit bericht aan houden, zodat het onafhankelijke onderzoek hier niet door beïnvloed wordt. De directie, OR en teammanagers zijn mondeling op de hoogte gebracht, de fractievoorzitters worden vanavond geïnformeerd. Dit bericht wordt alleen intern gecommuniceerd. Voor (proces)vragen over het lopende onderzoek kunnen jullie terecht bij Kay Huijbregts. Met vriendelijke groet, Charlie Aptroot Burgemeester Hoeksche Waard

Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

34

Bijlage 2 Organogram

Hans Andersson, Rapport onderzoek Hoeksche Waard, 4 oktober 2022

35