Bijlage mail Nationaal landschap

Nationale Landschapsparken Oriëntatie op nieuwe Nationale Parken van Wereldklasse

EINDRAPPORT Commissie Verkenning Nationale Parken 30 september 2020

Inhoudsopgave Beschouwing ........................................................................................................................................... 4 1

Inleiding .......................................................................................................................................... 8 1.1

Vraagstelling: een ‘internationale’ verkenning ...................................................................... 8

1.2

Wat ging vooraf? .................................................................................................................... 8

1.2.1 De ontstaansgeschiedenis van de Nationale Parken, Nationale Landschappen en Belvedere-gebieden........................................................................................................................ 8

2

3

4

1.2.2

Bescherming van natuurgebieden .............................................................................. 11

1.2.3

Nationale Parken Nieuwe Stijl ..................................................................................... 13

Uitgangspunten voor de selectie van Nationale Parken van Wereldklasse ................................. 15 2.1

Uitgangspunt: UNESCO Werelderfgoedcriteria ................................................................... 15

2.2

Nationale Landschapsparken kunnen bijdragen aan nationale opgaven ............................ 16

2.3

De begrenzing: schaalgrootte nodig .................................................................................... 18

Selectie van Nationale Parken van Wereldklasse ......................................................................... 19 3.1

De delta, een uniek gebied vanuit internationaal perspectief ............................................ 19

3.2

Werkwijze van de commissie ............................................................................................... 20

3.3

Nationale Parken van Wereldklasse .................................................................................... 21

3.4

De begrenzing van de geselecteerde gebieden ................................................................... 21

3.5

Mogelijke bijdrage aan nationale opgaven.......................................................................... 24

3.5.1

Herstel biodiversiteit ................................................................................................... 24

3.5.2

Toekomstbestendig waterbeheer ............................................................................... 25

3.5.3

Stikstofreductie ........................................................................................................... 26

3.5.4

CO2-reductie ................................................................................................................ 27

3.5.5

Circulair maken van de economie ............................................................................... 28

3.5.6

Bevorderen van de gezondheid .................................................................................. 30

Onderbouwing per Nationaal Landschapspark ............................................................................ 31 4.1

Het Waddengebied .............................................................................................................. 31

4.2

De Hollandse Vastelandsduinen .......................................................................................... 34

4.3

De Zuidwestelijke Delta ....................................................................................................... 37

4.4

De Veluwe ............................................................................................................................ 41

4.5

IJsseldelta Wieden-Weerribben met overgangen naar het Drents Plateau ........................ 43

2

5

Verantwoordelijkheden ................................................................................................................ 47 5.1

Een nieuw stelsel van Nationale Parken .............................................................................. 47

5.2

Verantwoordelijkheid rijksoverheid .................................................................................... 48

Literatuur ............................................................................................................................................... 50 Bijlage 1 Belvedere-gebieden ................................................................................................................ 52 Bijlage 2 Aanwijscriteria UNESCO Werelderfgoed: ............................................................................... 53 Bijlage 3 UNESCO Werelderfgoed in Nederland ................................................................................... 54 Bijlage 4 Totstandkoming en begrenzing van de geselecteerde gebieden ........................................... 57

3

Beschouwing Indertijd was ik zowel voorzitter van het Nationaal Restauratiefonds als van het Nationaal Groenfonds. Opvallend vond ik altijd hoe verschillend deze twee werelden waren. De monumentenwereld was van oudsher veel duidelijker en standvastiger in het benoemen van zijn waarden dan de wereld van de natuur. Helaas is ‘duidelijkheid’ geen kenmerkende eigenschap van het natuurbeleid. In de natuurwereld is er teveel sprake van telkens veranderende nieuwe ideeën en plannen. In oktober 2015 schreef ik met een commissie hierover het advies “Monumenten: Inspiratiebron voor natuur!”. 1 Vervolgens raakte ik in maart 2016 als jurylid betrokken bij de verkiezing van het “Mooiste Natuurgebied van Nederland”. Deze natuurverkiezing bracht veel teweeg en er werden zeer inspirerende ideeën ingediend die de moeite waard waren om te worden uitgewerkt en te worden gerealiseerd. De verkiezing vloeide voort uit een motie en amendement van de Tweede Kamer in 2014, die opriepen om te komen tot nieuwe Nationale Parken in Nederland; Nationale Parken waarbij niet alleen aandacht was voor de unieke natuurkernen in ons land maar ook voor onze unieke landschappen en het daarbij behorende cultuurhistorisch erfgoed.

Deze verkiezing leidde in juni 2017 tot een vervolgadvies van onze commissie, getiteld “Wanneer een Nationaal Park?” Bij de natuurverkiezing bestond namelijk nog geen helder en duidelijk referentiekader waaraan de Nationale Parken in de toekomst moesten gaan voldoen. In oktober 2018 vroegen Staatsbosbeheer en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) mij om mijn commissie te verbreden en hen te adviseren over waar in Nederland die nieuwe Nationale Parken zouden kunnen liggen, die qua natuur, landschappen en cultuurhistorisch erfgoed van internationale betekenis zouden kunnen zijn. Deze internationale oriëntatie voor de Nationale Parken Nieuwe Stijl sprak mij en de commissie zeer aan. De mogelijkheden om Nationale Parken van internationale betekenis – de zogenaamde Nationale Parken van Wereldklasse – te kunnen selecteren worden immers steeds geringer omdat het gebruik van de ruimte in ons land steeds intensiever wordt, ten gevolge van onder andere verstedelijking, schaalvergroting in de landbouw en snel toenemend toerisme. Zeker als we bij deze Parken niet alleen het behoud van onze unieke natuurkernen als uitgangspunt nemen, maar ook het behoud van onze unieke landschappen en ons cultuurhistorisch erfgoed. De gewenste inzet op de combinatie van natuur, landschap en cultuurhistorisch erfgoed is nieuw.

Tot op heden heeft ons land alleen (unieke) natuurkernen de status van Nationaal Park willen verlenen, zonder deze gebieden overigens wettelijk te beschermen. UNESCO Werelderfgoed als referentiekader Op dit moment zijn in Nederland eenentwintig gebieden aangewezen als Nationaal Park. Deze aanwijzing is gebaseerd op de criteria van de International Union for Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN). Deze criteria leggen het accent volledig op “echte” natuur en kunnen naar het oordeel van de commissie niet gehanteerd worden voor deze nieuwe Nationale Parken. UNESCO Werelderfgoed heeft wel aandacht voor het bredere verband tussen natuurkernen, historische landschappen en het cultuurhistorisch erfgoed. Daarom heeft de commissie voor de verkenning van Nationale Parken Nieuwe Stijl (van Wereldklasse) de aanwijscriteria van UNESCO Werelderfgoed als 1

De voltallige commissie bestond destijds uit Prof. Mr. Pieter van Vollenhoven (voorzitter), Prof. dr. Joop Schaminée, Prof. dr. André van der Zande en drs. Bart Swanenvleugel (secretaris). De commissie werd bijgestaan door drs. Pieter Baars (Nationaal Groenfonds) en mr. Pieter Siebinga (Nationaal Restauratiefonds).

4

uitgangspunt genomen, als aanvulling op de huidige standaard voor de instelling van de Nationale Parken Nieuwe Stijl. Voor UNESCO Werelderfgoed is de “outstanding universal value” (in de Nederlandse vertaling ‘de uitzonderlijke universele waarde’) het centrale criterium. Kort gezegd moet een “site” niet alleen een bijzonder verhaal vertellen, er moet ook een boodschap zijn voor de rest van de wereld. Voor de beoordeling maakt UNESCO Werelderfgoed gebruik van tien criteria (zie bijlage 2), die de commissie als volgt heeft samengevat: Het gebied heeft een uitzonderlijke universele waarde vanwege: • Unieke natuur en natuurlijke processen; • Uitzonderlijk menselijk vernuft, en/of; • Uitzonderlijke wijzen waarop mensen in wisselwerking met hun omgeving bijzondere landschappen met unieke ecosystemen hebben gevormd. Vijf mogelijke Nationale Parken Nieuwe Stijl van internationale betekenis Nederland is ontstaan door de ligging in de Noordwest-Europese laagvlakte aan de rand van het Noordzeebekken. Na de twee laatste IJstijden bestond het land uit een hooggelegen deel – de hogere zandgronden (in Noord-Brabant, Gelderland, Overijssel en Drenthe) en het Limburgse Heuvelland – en een laaggelegen deel, waar onder invloed van de zee en de rivieren klei werd afgezet en veen ontstond. Samen vormen deze gebieden de basis van het natuurlijke deltalandschap.

Op de overgangen tussen deze hoog- en laaggelegen delen ontstonden zones met een grote ecologische rijkdom. Op korte afstand van elkaar volgen heel verschillende grondsoorten elkaar op (klei, leem, zand en veen) en zijn grote variaties in milieuomstandigheden te zien (van droog via vochtig tot zeer nat en van zout via brak naar zoet). Kenmerkend voor Nederland is de grote rijkdom aan overgangen (gradiënten) op relatief korte afstanden van elkaar. Naar de mening van de commissie is juist de unieke combinatie van de oorspronkelijke deltanatuur en door de mens gevormde landschappen in Nederland van grote internationale betekenis. Daarin zijn globaal vier zones te onderscheiden, te weten: I. De kust, van het Waddengebied via de Hollandse vastelandsduinen tot en met de Zuidwestelijke Delta. II. Het rivierengebied, gevormd door de stroomgebieden van de Maas en de Rijn. III. Laag Nederland met de zeeklei- en veenweidepolders en de droogmakerijen. IV. De zandgronden van Hoog-Nederland, met hun beekdalen en (voormalige) hoogvenen (inclusief het Zuid-Limburgse Heuvelland).

Op grond van de analyse van natuurkernen, landschappen en cultuurhistorisch erfgoed in deze zones constateert de commissie dat vooral de landschappen van Laag Nederland (I, II en III) internationaal van grote tot zeer grote betekenis zijn, omdat zij natuurlijke omstandigheden en ontginningspatronen bevatten die elders in de wereld niet op die schaal voorkomen. De commissie identificeert twee samenhangende clusters die in Nederland van universele waarde zijn, en die mogelijke Nationale Parken van Wereldklasse omvatten: 1. De kustzone van Cadzand (Zeeland) tot de Eemshaven (Groningen) met Delta, Duinen en Wadden. 2. Binnen de overgang van Hoog naar Laag Nederland het aaneengesloten gebied van de Veluwe via de IJsseldelta naar Noordwest-Overijssel en het Drents Plateau. De commissie heeft deze twee grote clusters gesplitst in vijf potentiële Nationale Parken van Wereldklasse die aan de criteria van UNESCO Werelderfgoed zouden kunnen voldoen. Het zijn vijf herkenbare gebieden met een logische begrenzing, die ook ecologisch gezien samenhangen. Het ecologisch functioneren van onze Delta met zijn zeearmen, zilte en zoete meren en eilanden verschilt

5

wezenlijk van het functioneren van onze duinen en van het Waddengebied. Vandaar dat de kustzone is gesplitst in drie potentiële parken. Ook de hoog-laag overgang van de Veluwe naar Gelderse Vallei, Randmeren, IJsselvallei en IJssel functioneert duidelijk anders dan die van de lage polders en de uiterwaarden in de IJsseldelta via Noordwest-Overijssel naar het Drents Plateau. Vandaar de splitsing in twee potentiële parken in dit tweede samenhangende cluster. De vijf potentiële Nationale Parken van Wereldklasse die de commissie onderscheidt, zijn de volgende: • Het Waddengebied; • De Hollandse vastelandsduinen, van Den Helder tot Hoek van Holland; • De Zuidwestelijke Delta, vanaf de Biesbosch tot en met de zone voor de kust van Zeeland; • De Veluwe, met de overgangen naar de Rijn, de IJssel en de randmeren; • De IJsseldelta en Wieden-Weerribben, met overgangen naar het Drents Plateau. Precisering van de oplossingsruimte voor grote nationale opgaven In de verkenning heeft de commissie vastgesteld dat deze unieke combinatie van gebieden niet alleen een inzicht geeft in de geschiedenis van ons land maar ook ruimte biedt voor het vinden van oplossingen voor de opgaven van de toekomst. Denk bijvoorbeeld aan de opgaven zoals geformuleerd in de Nationale Omgevingsvisie. Of aan de stikstofproblematiek.

Zo stelt het Adviescollege Stikstofproblematiek (Commissie Remkes) in haar eindrapport dat het noodzakelijk is om in te zetten op het robuuster maken en beter verbinden van natuurgebieden als voorwaarde om de stikstofproblematiek op te lossen. Omdat ten gevolge van de coronaperiode het publiceren van onze verkenning geen directe prioriteit had, hebben Staatsbosbeheer en RCE in maart 2020 de commissie gevraagd om die tijd te benutten voor een nadere precisering van de bijdrage die de afzonderlijke gebieden kunnen leveren aan de grote nationale opgaven en wat dat betekent voor het ruimtegebruik aldaar. Elk Nationaal Park van Wereldklasse heeft andere mogelijkheden om een bijdrage te kunnen leveren aan de nationale opgaven. In tabel 1 is dat per park gepreciseerd. In algemene zin is de commissie van mening dat de Nationale Parken van Wereldklasse vanwege hun omvang en vanwege het overwegend groene karakter kunnen fungeren als proeftuinen om nu en in de toekomst oplossingen te bieden voor nationale opgaven. Door hun grote landschappelijke schaal herbergen de Nationale Parken van Wereldklasse bijvoorbeeld zeker een potentieel om een rol te spelen in het klimaatbestendig maken van ons land, door middel van natuurlijke klimaatbuffering en waterberging.

Omdat de geselecteerde parken zo groot zijn en omdat zij de Nederlandse topnatuur, -landschap en cultureel erfgoed herbergen, kan bovendien met gerichte maatregelen de biodiversiteit blijvend worden verbeterd en kunnen natuur, landschap en duurzame bedrijvigheid samengaan. Als het gaat om het terugdringen van broeikasgassen in de atmosfeer zal de bijdrage van de Nationale Parken van Wereldklasse weliswaar beperkt zijn. Zij kunnen wel een voorbeeldfunctie vervullen voor het grondwaterbeheer en experimenten met natte teelten op veengronden, gericht op reductie van de CO2-uitstoot, en voor zorgvuldige bosuitbreiding. Eenzelfde voorbeeldfunctie kunnen ze vervullen voor het ontwikkelen van nieuwe verdienmodellen voor de landbouw, zoals kringlooplandbouw, die bijdragen aan de reductie van stikstofuitstoot en het stimuleren van een circulaire economie. Tenslotte kunnen de Nationale Parken van Wereldklasse in ons steeds voller rakend land met een ouder wordende bevolking, bijdragen aan een betere volksgezondheid en de inspiratiebron worden voor meer groen op andere plekken buiten de gebieden.

6

Tabel 1 Het potentieel per park samengevat Herstel biodiversiteit

Waddengebied Hollandse vastelandsduinen Zuidwestelijke delta Veluwe IJsseldelta-WiedenWeerribben

Toekomstbestendig waterbeheer

Stikstofreductie

CO2-reductie

Circulaire maken van de economie

Bevorderen van de gezondheid * * * * *

Lichtgrijs = weinig; donkergrijs = matig; zwart = veel * Alle geselecteerde parken hebben naar verwachting een positief effect op het bevorderen van de gezondheid. De commissie beschikt echter niet over voldoende wetenschappelijke onderbouwing om per park een specifieke beoordeling te geven.

Verantwoordelijkheid voor de rijksoverheid De commissie meent dat het absoluut de moeite waard is om alle zeilen bij te zetten om de Nationale Parken van Wereldklasse in ons land te helpen realiseren. Om dit doel te bereiken moet dan wel de wil, koersvastheid en een lange adem aanwezig zijn. Regie van het Rijk is daarvoor naar onze mening onmisbaar. Bij deze parken gaat het immers niet alleen over de geschiedenis van ons land, maar ook om grote nationale opgaven het hoofd te kunnen bieden. Tegelijkertijd constateert de commissie dat het Rijk dit niet kan zonder betrokkenheid van de regio’s waarin de parken zich bevinden. Nationale Parken van Wereldklasse worden immers gevormd door de enthousiaste en trotse bewoners, bedrijven en gemeenten in die gebieden. Daarom meent de commissie dat er in de regio’s sprake zou moeten zijn van onafhankelijke ambassadeurs, die het belang van de Nationale Parken van Wereldklasse actief uitdragen en de partijen met elkaar verbinden. Vanwege het feit dat alle geselecteerde parken de provinciegrenzen overstijgen en omdat het gaat om een langjarige opgave die de termijn van vier jaar overstijgt, doet de commissie de suggestie om de Commissarissen van de Koning van de betreffende provincies hierbij te betrekken.

Vanuit hun onafhankelijke positie die de belangen van provinciale partijen overstijgt, zouden zij in staat kunnen zijn om het nationale belang van de gebieden uit te dragen en de betrokken partijen te verbinden. Naamgeving: Nationale Landschapsparken Tot slot vraagt de commissie aandacht voor de naamgeving van deze nieuwe parken. In Nederland kennen wij immers al eenentwintig bestaande Nationale Parken, die wettelijk zijn aangewezen. Deze Nationale Parken zijn echter totaal anders van aard dan de Nationale Parken Nieuwe Stijl en zeker dan de door de commissie geselecteerde Nationale Parken van Wereldklasse. De commissie is er daarom geen voorstander van om voor de naamgeving de ingeslagen weg van Nationale Parken Nieuwe Stijl van Internationale betekenis (en/of Wereldklasse) voort te zetten. Het heeft volgens de commissie geen zin en het is ook uitermate verwarrend om totaal verschillende typen gebieden allemaal Nationaal Park te gaan noemen. Om die reden geeft de commissie in ernstige overweging om deze nieuwe Nationale Parken van Wereldklasse, die bestaan uit unieke natuurkernen, unieke landschappen en ons uniek cultuurhistorisch erfgoed van internationale betekenis, “Nationale Landschapsparken” te gaan noemen. Vooral ook omdat vele bestaande Nationale Parken deel kunnen gaan uitmaken van deze nieuwe Nationale Landschapsparken.

Met dit rapport hoopt onze commissie een bijdrage te leveren aan de beantwoording van de vraag “waar liggen in Nederland die Nationale Parken Nieuwe Stijl die van internationale betekenis zijn?” Prof. mr. Pieter van Vollenhoven Voorzitter Commissie Verkenning Nationale Parken

7

1 Inleiding 1.1 Vraagstelling: een ‘internationale’ verkenning Staatsbosbeheer en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) hebben aan de Commissie Verkenning Nationale Parken onder voorzitterschap van prof. mr. Pieter van Vollenhoven de vraag voorgelegd waar in Nederland mogelijkerwijs de Nationale Parken (Nieuwe Stijl) liggen die van internationale betekenis kunnen zijn: de Nationale Parken van Wereldklasse. Inzicht in de ligging van dergelijke gebieden van internationale betekenis werd des te meer noodzakelijk geacht omdat de ruimte in ons land ingrijpend en in hoog tempo aan het veranderen is, onder andere door de snel voortgaande verstedelijking en de intensivering van het landgebruik. Daardoor gaat niet alleen de biodiversiteit achteruit maar wordt bovendien het risico steeds groter dat unieke Nederlandse landschappen en het daarbij behorende cultureel erfgoed verloren gaan. De commissie deelt deze zorg en onderschrijft de vraagstelling volledig. Te meer omdat Nederland in tegenstelling tot vele andere Europese landen nooit werk heeft gemaakt van de wettelijke bescherming van waardevolle landschappen (zie paragraaf 1.2). In de voorgaande beschouwing stelt de commissie voor om de Nationale Parken van Wereldklasse “Nationale Landschapsparken” te gaan noemen. Hierna gebruikt de commissie daarom ook deze naam om de Nationale Parken van Wereldklasse aan te duiden.

In de Commissie Verkenning Nationale Parken is deskundigheid op het gebied van (landschaps)ecologie, landschap en cultuurhistorie bijeengebracht. De samenstelling is als volgt: • Ir. Yttje Feddes. • Dr. André Jansen. • Mr. Tjibbe Joustra. • Drs. Janneke van Montfort (waarnemer). • Ir. Lodewijk van Nieuwenhuijze. • Prof. dr. Hans Renes. • Prof. dr. Joop Schaminée. • Drs. Bart Swanenvleugel (secretaris). • Prof. mr. Pieter van Vollenhoven (voorzitter). • Prof. dr. André van der Zande. Alvorens de vraag te beantwoorden over de mogelijke ligging van Nationale Parken van Wereldklasse, acht de commissie het wenselijk om in de volgende paragraaf nog eens uitvoerig stil te staan bij de ontstaansgeschiedenis van het Nationale Parken beleid en de bescherming van waardevolle natuur, landschap en cultuurhistorisch erfgoed in Nederland.

1.2 Wat ging vooraf? 1.2.1 De ontstaansgeschiedenis van de Nationale Parken, Nationale Landschappen en Belvedere-gebieden Hierna wordt kort stilgestaan bij de geschiedenis van het beleid voor Nationale Parken, Nationale Landschappen en Belvedere-gebieden. De eerste Nationale Parken In de eerste helft van de twintigste eeuw werden in Nederland op particulier initiatief de eerste twee

8

Nationale Parken ingesteld, in navolging van ontwikkelingen in de Verenigde Staten. Dat waren de Nationaal Parken Veluwezoom (1930) en De Hoge Veluwe (1935). In 1950 richtten Rijk, de provincie Noord-Holland en enkele gemeenten op eigen initiatief het Nationaal Park De Kennemerduinen op (later opgenomen in Zuid-Kennemerland). Naar een Nationale Parkenbeleid In 1969 sloot Nederland zich vervolgens aan bij een initiatief van de International Union for Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN) om natuurgebieden te beschermen, onder andere door Nationale Parken in te stellen. Naar aanleiding daarvan werd de Interdepartementale Commissie nationale parken en nationale landschapsparken ingesteld. In 1975 publiceerde die commissie de drie zogenaamde Groene Nota’s: de nota ‘Nationale parken’, de nota ‘Nationale landschapsparken’ en de nota ‘Relatie tussen landbouw en natuur- en landschapsbehoud’. De Interdepartementale Commissie adviseerde de Tweede Kamer destijds om een systeem van parken in te stellen, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen twee typen: Nationale Parken en Nationale Landschapsparken. 2 De Nationale Parken waren gebieden die “primair in verband met hun natuurwaarde dienen te worden veiliggesteld en die geen (o.m.

landbouwkundige) in cultuur en in exploitatie zijnde gebieden omvatten.” Nationale Landschapsparken waren gebieden die in ecologisch, landschappelijk of cultuurhistorisch opzicht belangrijk waren en “waarin ook landbouwgronden en woonkernen kunnen voorkomen.” Daarnaast was er verschil in omvang: de nationale parken moesten ten minste 1.000 hectare groot zijn, de Nationale Landschapsparken ten minste 10.000 hectare. Destijds wilde men specifieke beschermende (ruimtelijke ordening) maatregelen treffen voor die gebieden, waardoor de Landschapsparken op veel verzet uit de agrarische sector stuitten en uiteindelijk niet werden ingesteld. De intentie van het hierboven beschreven systeem van parken (Nationale Parken en Nationale Landschapsparken) dat de Interdepartementale Commissie voorstelde, was om in navolging van de IUCN “grote gebieden met een min of meer natuurlijk karakter tot in lengte van jaren veilig te stellen en daardoor bij te dragen aan de handhaving van een optimale verscheidenheid van natuur en landschap op nationale schaal”. 3 De definitie van Nationale Parken die de Interdepartementale Commissie formuleerde was gebaseerd op de IUCN-criteria en werd overgenomen in het rijksbeleid en in vereenvoudigde vorm opgenomen in het Structuurschema Groene Ruimte van 1993.

4 De aanwijzing van Nationale Parken In de periode 1982 – 1998 adviseerde de (onafhankelijke) Voorlopige Commissie Nationale Parken (VCPN) aan de minister 5 over de aanwijzing van Nationale Parken. De VCNP baseerde zich daarbij op de begripsomschrijving van de Interdepartementale Commissie nationale parken en nationale landschapsparken (uit 1975). Als de VCNP een positief advies gaf over een gebied, dan stelde de minister een ‘Nationaal Park in oprichting’ in, dat vervolgens bij ministeriële regeling de officiële status ‘Nationaal Park’ kreeg. Tussen 1989 en 2006 werden er zo zeventien Nationale Parken aangewezen door de minister van LNV. Met de oude Nationale Parken Veluwezoom, Hoge Veluwe en Kennemerduinen (dat opging in Nationaal Park Zuid-Kennemerland) werd het totaal aantal Nationale Parken negentien. Daarnaast werd in 2001 een twintigste nationaal park aangewezen in een Beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie: Grenspark Kalmthoutse Heide. In 2017 werden de criteria voor een Nationaal Park, zoals destijds (in 1975) in navolging van 2

Tweede Kamer der Staten-Generaal (1975), Advies van de Interdepartementale Commissie nationale parken en nationale landschapsparken: Deel I Nationale parken, nr. 13 282, vergaderjaar 1974-1975. 3 Bron: zie voetnoot 2 4 Samenwerkingsverband Nationale Parken (2007), Ontstaansgeschiedenis, feiten en ontwikkelingen Nederlandse Nationale Parken 1975-2006. 5 In eerste instantie de minister van CRM, na 1989 de minister van LNV.

9

de IUCN-criteria opgesteld door de Interdepartementale Commissie nationale parken en nationale landschapsparken, opgenomen in de Wet natuurbescherming. Op grond daarvan werd in 2018 nog een eenentwintigste Nationaal Park aangewezen door de minister van LNV: het Nationaal Park Nieuw Land. De aanwijzing van Nationale Landschappen De Commissie nationale parken en nationale landschapsparken had in 1975 de instelling van zeventien Nationale Landschapsparken 6 geadviseerd. In 1980 kwam die commissie in haar eindadvies tot een enigszins afwijkende selectie van twintig gebieden 7, die vanaf dan ‘Nationale Landschappen’ werden genoemd. In 1982 werden deze twintig gebieden opgenomen als Nationale Landschappen in het Structuurschema Natuur- en Landschapsbehoud. In deze Nationale Landschappen waren de beperkingen voor de landbouw zoveel mogelijk opgeheven en was er veel meer sprake van een vrijwillig karakter bij de totstandkoming van de gebieden. In 1983 stopte het Rijk echter de financiering van de Nationale Landschappen. In 2001 kwamen Nationale Landschappen opnieuw op de agenda, toen er in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (die nooit werd vastgesteld) zeven 8 werden voorgesteld.

Deze zeven Nationale Landschappen waren gebieden “met bijzondere landschappelijke, cultuurhistorische en recreatieve waarden die van belang zijn voor het functioneren van de Ruimtelijke Hoofdstructuur en die nu of in de toekomst worden bedreigd door verstedelijking of andere ruimtelijke ontwikkelingen.” Anders dan de eerdere Nationale Landschappen dienden deze zeven Nationale Landschappen niet alleen voor de bescherming van natuur en landschap, maar ook voor de sturing van de verstedelijking: vooral voor het Groene Hart en de Hoekse Waard moest de status van Nationaal Landschap helpen om deze gebieden te beschermen tegen de grote stedelijke druk. Drie jaar later (in 2004) wees de toenmalige minister van VROM in de Nota Ruimte uiteindelijk twintig Nationale Landschappen aan, die gedeeltelijk overlapten met de in 1975 en 1982 voorgestelde gebieden. 9 Sommige Nationale Parken bevonden zich binnen deze Nationale Landschappen. In de Nationale Landschappen werden ook waardevolle cultuurhistorische gebieden uit de Nota Belvedere (uit 1999) meegenomen (zie hieronder). Met de vaststelling van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte uit 2012 verviel de categorie Nationale Landschappen weer in het rijksbeleid. Enkele provincies hebben een beleid voor de in 2004 aangewezen gebieden voortgezet, maar andere provincies noemen de Nationale Landschappen niet meer in hun beleid.

Deze gang van zaken is een typisch voorbeeld van ons beleid voor natuur en landschap. De aanwijzing van Belvedere-gebieden In 1999 brachten vier ministeries (LNV, OCenW, VROM en V&W) gezamenlijk de Nota Belvedere uit. Deze nota gaf een visie op de wijze waarop met de cultuurhistorische kwaliteiten van de leefomgeving moet worden omgegaan bij de ruimtelijke inrichting van Nederland. Bescherming, 6

Het ging om: Ameland, Terschelling, Texel, Zuidwest-Friesland, Zuidwest-Drenthe, Noordwest-Overijssel, Waterland, de Veluwe, Noordoost-Twente, Vechtstreek, Graafschap, Gebied tussen den Haag en Leiden, Vijfheerenlanden, Kromme-Rijngebied, Gebied rond Winterswijk, Midden-Brabant, Mergelland. 7 Het ging om: Terschelling, Texel, Zuidwest-Friesland, Noordenveld, Zuidwest-Drenthe, Noordwest-Overijssel, Vecht- en Reggegebied, Waterland, Centraal Noord-Holland, Bergen Noord-Holland, de Veluwe, Gelderse Poort, Noordoost-Twente, Vechtstreek, Graafschap, Kromme-Rijngebied, Gebied rond Winterswijk, Midden-Brabant, Midden-Limburg, Mergelland. 8 Het ging om: het Groene Hart, de Hoeksche Waard, Noord-Hollands Midden, een deel van het Rivierengebied, de Zeeuws - Zuid-Hollandse Delta, de Veluwe en het Limburgse Heuvelland. 9 Het ging om: Arkenheem-Eemland, Drentsche Aa, Gelderse Poort, Graafschap, Groene Hart, Groene Woud, Hoeksche Waard, IJsseldelta, Laag Holland, Middag Humsterland, Nieuwe Hollandse Waterlinie, Noordelijke Wouden, Noordoost-Twente, Rivierengebied, Stelling van Amsterdam, Veluwe, Winterswijk, Zuid-Limburg, Zuidwest-Friesland, Zuidwest-Zeeland.

10

gericht op behoud van de bestaande situatie, moest plaats maken voor ‘behoud door ontwikkeling’. Het beleid bestond vooral uit een subsidieregeling voor innovatieve projecten voor dynamisch erfgoedbeheer. In eerste instantie werd ervoor gekozen dit beleid toe te passen in zeventig gebieden, de ‘Belvedere-gebieden’, die door een groep deskundigen waren geselecteerd op basis van hun cultuurhistorische kwaliteiten, meer in het bijzonder een combinatie van archeologische, historisch-bouwkundige en historisch-landschappelijke waarden. De Nota bevatte een kaart van die gebieden (zie bijlage 1). Later werd de subsidieregeling voor heel Nederland opengesteld, maar de Belvedere-gebieden bleven een rol in het beleid houden als indicatie voor cultuurhistorisch belang. De Nota Belvedere was, behalve als zelfstandige nota, ook een bouwsteen voor de Nota Ruimte (2004) die in 2006 door de Tweede Kamer werd aangenomen. In de Nota Ruimte waren de Belvedere-gebieden echter niet langer opgenomen als beleidscategorie. Van de zeventig Belvederegebieden zijn er vierendertig geheel of gedeeltelijk opgenomen in de twintig Nationale Landschappen (zie paragraaf 1.2.1). De rest van de gebieden verloor zijn status. Tot 2010 is gewerkt aan de uitvoering van het Belvedereproject, onder leiding van een speciaal projectbureau.

Decentralisatie van het natuurbeleid In 2012 sloten Rijk en provincies het Bestuursakkoord Natuur, waarmee de decentralisatie van het natuurbeleid werd ingezet. Motieven voor de decentralisatie waren: een bezuiniging door het verminderen van het aantal ambtenaren op alle bestuurslagen (Rijk, provincie, gemeenten en waterschappen) 10 en het leggen van de verantwoordelijkheid voor het natuurbeleid aan de basis, namelijk in de streek. 11 Voor de Nationale Parken betekende de decentralisatie dat deze niet langer onder de verantwoordelijkheid van het Rijk zouden vallen. In 2012 werd daartoe de bovengenoemde ‘Regeling aanwijzing nationale parken’ gewijzigd. De consequentie van de decentralisatie was dat de Rijksfinanciering (in 2013) verviel en de uitvoering en financiering van het nationale parkenbeleid naar eigen inzicht ingevuld ging worden door de provincies. Het Rijk bleef wel verantwoordelijk voor het toekennen en het mogen gebruiken van het predicaat ‘Nationaal Park’. Ook de beleidscategorie Nationale Landschappen kwam in 2012 zoals gezegd opnieuw te vervallen. De Commissie Realisatie Natuurverkiezing vond het destijds principieel onjuist dat het Rijk zijn verantwoordelijkheid voor de Nationale Parken heeft losgelaten.

12 Uiteraard kan een Nationaal Park beheerd worden door provincies of anderen, maar het behoud van een Nationaal Park zou – naast het aanwijzen daarvan – een rijksverantwoordelijkheid moeten zijn. De commissie meende dat provincies daarnaast onder eigen verantwoordelijkheid Provinciale Parken zouden moeten kunnen instellen en behouden, als dat vanuit een provinciaal of regionaal belang wenselijk wordt geacht.

1.2.2 Bescherming van natuurgebieden Beschermde Natuurmonumenten De in paragraaf 1.2.1 beschreven gang van zaken laat naar onze mening zien dat slordig wordt omgegaan met de Nationale Parken. Zij werden aangewezen in navolging van IUCN. Terwijl IUCN beoogt om natuurgebieden bescherming te bieden, kregen de Nationale Parken in Nederland echter nooit wettelijke bescherming. Die wettelijke bescherming van natuurwaarden werd geregeld via aan te wijzen Beschermde Natuurmonumenten (die deels met de Nationale Parken konden overlappen). De Natuurbeschermingswet 1967 bood de rijksoverheid namelijk de mogelijkheid om Staatsnatuurmonumenten en Beschermde Natuurmonumenten aan te wijzen. De 10

Regeerakkoord VVD-CDA (2010), Vrijheid en Verantwoordelijkheid. Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (2011), Decentralisatie natuurbeleid, brief aan de Tweede Kamer d.d. 21 september 2011. 12 Zie ook het advies “Op weg naar nieuwe Nationale Parken” (2018) van de Commissie Realisatie Natuurverkiezing. 11

11

beschermingsstatus van beide typen gebieden was dezelfde; het verschil was dat de Staatsnatuurmonumenten eigendom waren van de Staat. In de Natuurbeschermingswet 1998 werd het onderscheid tussen Staatsnatuurmonumenten en Beschermde Natuurmonumenten losgelaten en werden 189 gebieden aangewezen als Beschermd Natuurmonument. Binnen de Nationale Parken bevond zich uiteindelijk een deel van de gebieden die ook als Beschermd Natuurmonument waren aangewezen. Natura 2000-gebieden In Europees verband spraken de EU-lidstaten af om de Europese flora en fauna duurzaam te beschermen. In 1979 aanvaardde de Raad voor de Europese Gemeenschap de Vogelrichtlijn en in 1992 de Habitatrichtlijn. 13 Rond de millenniumwisseling kwam op grond van deze twee richtlijnen het Natura 2000-netwerk tot stand, waarin gebieden worden beschermd met natuurlijke habitats 14 van Europees belang (conform Annex 1 van de Habitatrichtlijn) en dier- of plantensoorten van Europees belang (Annex II Habitatrichtlijn, Annex I Vogelrichtlijn) of grote aantallen trekvogels. Nederland heeft in 2003 bij de Europese Commissie een lijst van gebieden ingediend die bescherming behoeven als Natura 2000-gebied. Om tot die lijst te komen is van alle natuurgebieden een ranking gemaakt, op basis van de te beschermen soorten en habitats. Voor ieder type habitat werd een aantal gebieden geselecteerd, in totaal 161.

15 Deze selectie overlapte deels met de eerdergenoemde Beschermde Natuurmonumenten: 64 daarvan werden niet aangewezen tot Natura 2000-gebied, terwijl er 36 nieuwe gebieden werden voorgedragen als Natura 2000-gebied. De nietaangewezen gebieden verloren bij de inwerkingtreding van de nieuwe Wet natuurbescherming (2017) hun wettelijke bescherming omdat in deze wet alleen nog de bij de EU aangemelde Natura 2000-gebieden wettelijk worden beschermd. De selectie van Natura 2000-gebieden stond los van de aanwijzing van Nationale Parken. Als een gebied is aangewezen als Nationaal Park gaat daar geen beschermende werking van uit. Bij het vaststellen van de uiteindelijke begrenzing van de geselecteerde Natura 2000-gebieden is waar mogelijk wél aangesloten bij de (administratieve) begrenzing van de Nationale Parken. 16 Met uitzondering van de Utrechtse Heuvelrug zijn alle Nationale Parken nu aangewezen als Natura 2000gebied. Verdrag van Ramsar Onafhankelijk van de hierboven beschreven bescherming van natuurgebieden op grond van de Natuurbeschermingswet 1967, werd Nederland in 1971 verdragspartner van de ‘Overeenkomst inzake watergebieden (wetlands) van internationale betekenis in het bijzonder voor watervogels’ (het zogenaamde Verdrag van Ramsar).

Het Verdrag van Ramsar, dat in 1975 in werking is getreden, heeft als doel het beschermen van ondiepe watergebieden, zoals moerassen, getijdengebieden en vennen. Het verdrag bevat gebiedsbeschermende maatregelen ten behoeve van de bescherming van watervogels. Op grond van het verdrag heeft Nederland 53 gebieden aangewezen als wetland van internationale betekenis. Deze 53 aangewezen Ramsar-gebieden zijn indertijd alle aangewezen als Natura 2000-gebied en worden nu dus rechtstreeks beschermd op grond van de Wet natuurbescherming (2017). 13

De Vogelrichtlijn is gericht op de instandhouding van alle natuurlijk in Europa in het wild levende vogelsoorten. Met de Habitatrichtlijn beogen de lidstaten de biologische diversiteit in de Europese Unie door de natuurlijke habitats en wilde dier- en plantensoorten die van Europees belang zijn te behouden of te herstellen. 14 Natuurlijke habitats: land- of waterzones met bijzondere geografische, abiotische en biotische kenmerken, en die zowel geheel natuurlijk als halfnatuurlijk kunnen zijn. 15 Ministerie van LNV via https://www.synbiosys.alterra.nl/natura2000/gebiedendatabase.aspx?subj=n2k&groep=0, geraadpleegd d.d. 20 juni 2019. 16 Ministerie van LNV (2006), Natura 2000 doelendocument.

12

1.2.3 Nationale Parken Nieuwe Stijl De Nationale Parken Nieuwe Stijl hebben hun ontstaan te danken aan een amendement op de vaststelling van de begroting van het Ministerie van Economische Zaken, van de Tweede Kamerleden Jacobi en Van Veldhoven eind 2014. 17 Deze twee Kamerleden stond voor ogen om te komen tot de instelling van nieuwe Nationale Parken die niet alleen bestonden uit unieke natuurkernen (de Natura 2000-gebieden, wettelijk beschermd door de Wet natuurbescherming), maar ook uit unieke landschappen (zoals de voormalige Nationale Landschappen) en uniek cultureel erfgoed (zoals de voormalige Belvedere-gebieden). 18 Daardoor zouden niet alleen nieuwe Nationale Parken voor Nederland kunnen gaan ontstaan, maar wellicht ook nieuwe Nationale Parken van internationale betekenis. Op het initiatief van de Tweede Kamer volgde het programma “Nationale Parken van Wereldklasse” van het ministerie van Economische Zaken (EZ). Dit programma startte met de ontwikkeling van een nieuwe standaard die criteria moest bevatten om de kwaliteit van de nieuwe parken te garanderen. Daarnaast initieerde de Staatssecretaris van EZ in maart 2016 de verkiezing van het “Mooiste natuurgebied van Nederland”, waarbij het ging om gebieden die ook de potentie hadden om uit te groeien tot een gebied van wereldklasse. Nergens werd echter vermeld wat onder ‘wereldklasse’ wordt verstaan.

Deze natuurverkiezing bracht veel teweeg en heeft inspirerende ideeën opgeleverd. Bij de natuurverkiezing ging het echter nog om ‘papieren’ voornemens en bij de verkiezing was nog niet duidelijk aan welke eisen de nieuwe Nationale Parken moesten gaan voldoen, nationaal noch internationaal. Een duidelijk referentiekader ontbrak. Zo werd bijvoorbeeld het onderscheid tussen “nationaal uniek” en “mogelijk van wereldklasse” niet duidelijk gemaakt. Inmiddels worden veel van de ambities die de deelnemers aan de natuurverkiezing hebben beschreven ook daadwerkelijk gerealiseerd. In een eerder advies ‘Wanneer een Nationaal Park?’ (2017) stelde prof. mr. Pieter van Vollenhoven voor om te komen tot een duidelijk referentiekader voor Nationale Parken Nieuwe Stijl, waarvan de natuurkernen, de landschappen en het cultureel erfgoed uniek zijn voor Nederland. Voor de Nationale Parken Nieuwe Stijl die volgens Nederland van internationale betekenis zouden kunnen zijn, adviseerde hij destijds om de aanwijzingseisen voor UNESCO Werelderfgoed (in de gemengde categorie van natuur en cultureel erfgoed) te hanteren. Het advies om te komen tot een duidelijk referentiekader is inmiddels opgevolgd met de “Standaard voor de gebiedsaanduiding nationaal park”. 19 Dit is een resultaat van het hierboven genoemde programma ‘Nationale Parken van Wereldklasse’.

De standaard bevat criteria die de kwaliteit van de aan te wijzen parken moet garanderen. Uitgangspunt daarbij is dat er sprake is van unieke natuurkernen, unieke nationale landschappen en uniek cultuurhistorisch erfgoed. De standaard komt met voorwaarden waarin zowel de nationale als internationale waarde van de natuur, het landschap en de cultuurhistorie worden genoemd. De achterliggende filosofie van de standaard lijkt op die van de destijds voorgestelde Nationale Landschapsparken (zie paragraaf 1.2.1). Voor die Nationale Landschapsparken werd destijds een beschermend ruimtelijke-ordeningsregime voorzien. De standaard voor de Nationale Parken Nieuwe Stijl voorziet, net als de huidige status van Nationaal Park, niet in een gericht wettelijk beschermingsregime.

17

Het betrof een amendement op de begrotingsstaten van het “Ministerie van Economische Zaken en het Diergezondheidsfonds” dat voortborduurde op een motie uit oktober 2014 waarin de regering werd verzocht om in overleg met betrokken partijen ervoor te zorgen dat een standaard voor nationale parken “nieuwe stijl” wordt ontwikkeld, en aspirant parken de mogelijkheid geboden wordt een aanvraag voor dit label in te dienen. Een motie met dezelfde strekking was in 2013 door de Tweede Kamer aangenomen. 18 Van Veldhoven, S. en L. Jacobi (2014). Nationale Parken met internationale allure: Notitie voor de begrotingsbehandeling Natuur. 19 Nationale Parken Bureau (2018). De standaard voor de gebiedsaanduiding nationaal park (werkversie mei 2018).

13

De standaard stelt duidelijke criteria waaraan de natuur, het landschap en de cultuurhistorie in een Nationaal Park (Nieuwe Stijl) zouden moeten voldoen, maar naar onze mening wordt onvoldoende duidelijk gemaakt aan welke eisen de Nationale Parken moeten voldoen om voor een internationale erkenning in aanmerking te komen. De standaard spreekt over “binnen Nederland en/of internationaal onderscheidend” en “(inter)nationaal waardevol”. Uit de aanwijscriteria is niet af te leiden wanneer iets nationaal dan wel internationaal onderscheidend is. De commissie kiest ervoor duidelijk verschil te maken tussen “nationaal onderscheidend” en “internationaal onderscheidend.” Voor dat laatste – internationaal onderscheidende gebieden – kan worden aangesloten bij de aanwijscriteria van UNESCO Werelderfgoed (zie paragraaf 2.1).

14

2 Uitgangspunten voor de selectie van Nationale Parken van Wereldklasse 2.1 Uitgangspunt: UNESCO Werelderfgoedcriteria Voor de verkenning en de zoektocht naar nieuwe Nationale Parken van Wereldklasse heeft de commissie zoals gezegd de aanwijscriteria van UNESCO Werelderfgoed 20 als uitgangspunt genomen, als aanvulling op de standaard voor de Nationale Parken Nieuwe Stijl. UNESCO Werelderfgoed hanteert drie categorieën van site: cultuur (waaronder ook de cultuurlandschappen worden gerekend), natuur en gemengd. In het laatste geval gaat het om een combinatie van natuur en cultuur. In al deze gevallen is het centrale criterium de outstanding universal value (in de Nederlandse vertaling ‘de uitzonderlijke universele waarde’). Kort gezegd moet een site niet alleen een bijzonder verhaal vertellen, er moet ook een boodschap zijn voor de rest van de wereld. Dat is bijvoorbeeld een uitvinding of ontwikkeling die internationaal invloed heeft gehad: de industrialisatie in Engeland, de gotische kathedralen in het Île de France, of de omgang met zoet en zout water in ons land.

Voor de Nationale Parken Nieuwe Stijl, waarin samenhangende unieke natuurwaarden, unieke landschappelijke waarden en cultuurhistorisch erfgoed te vinden zijn, past de gemengde categorie van natuur en cultuur goed, maar ook de categorie ‘cultuurlandschappen’ die steeds vaker door UNESCO wordt gebruikt om landschappen die cultuur en natuur combineren te selecteren. Uiteindelijk zijn de unieke natuurwaarden van Nederland ontstaan door de voortdurende invloed van de mens op de oorspronkelijke, ongetemde natuur. Beoordeling van Werelderfgoed vindt plaats aan de hand van tien aanwijscriteria (zie Bijlage 2). Om te komen tot een selectie van Nationale Parken Nieuwe Stijl van internationale betekenis heeft de commissie deze tien criteria kortweg als volgt samengevat: Het gebied heeft een uitzonderlijke universele waarde vanwege: • Unieke natuur en natuurlijke processen; • Uitzonderlijk menselijk vernuft, en/of; • Uitzonderlijke wijzen waarop mensen in wisselwerking met hun omgeving bijzondere landschappen met unieke ecosystemen hebben gevormd.

Bijvoorbeeld: de Stelling van Amsterdam is nu aangewezen als UNESCO Werelderfgoed op grond van de punten twee en drie (dus niet natuur), omdat deze een periode uit de geschiedenis van de Europese architectuur vertegenwoordigt waarvan weinig andere overblijfselen bestaan en omdat het een illustratie is van het Nederlandse vernuft voor waterbouwkunde, aangewend voor defensieve doeleinden. De Nederlandse gebieden die de commissie in dit rapport voorstelt als Nationale Landschapsparken, zullen veelal voldoen aan alle drie bovengenoemde punten. De commissie meent dat UNESCO Werelderfgoed er in is geslaagd om zowel gebouwd erfgoed als natuurlijk erfgoed in omvattende en 20

Naast het Werelderfgoed kent UNESCO nog andere categorieën, die mogelijk van waarde kunnen zijn voor het behoud en ontwikkeling van gebieden met unieke natuurlijke, cultuurhistorische en landschappelijke waarden in Nederland. Deze categorieën zijn: Biosfeergebieden en Geoparken. In Biosfeergebieden (waartoe in Nederland de Maasheggen behoren) worden manieren gezocht en nieuwe wetenschappelijke inzichten opgedaan om de mens meer in evenwicht te laten leven met zijn natuurlijke omgeving. Daarbij gaan innovatieve methoden van natuurbehoud en bescherming van biodiversiteit hand in hand met de sociaal-economische ontwikkeling van een gebied). In Geoparken (het enige Nederlandse voorbeeld is nu nog de Hondsrug) ligt de nadruk op geologisch erfgoed, maar gaat het ook om de wijze waarop de mens die geologische basis heeft benut.

15

sluitende criteria te vatten. Dat in tegenstelling tot vele andere verdragen, richtlijnen en wetten, die slechts over een gedeelte van het (natuurlijke en/of culturele) erfgoed gaan, bijvoorbeeld uitsluitend over archeologie, vogels of natuur. De huidige eenentwintig Nederlandse Nationale Parken bijvoorbeeld, zijn ooit aangewezen op grond van de criteria van de Interdepartementale Commissie nationale parken en nationale landschapsparken (welke zijn gebaseerd op de criteria van de International Union for Conservation of Nature and Natural Resources - IUCN). Deze criteria leggen het accent volledig op “echte” natuur en geven onvoldoende gewicht aan de soms positieve en cultuurhistorisch belangwekkende invloed van de mens. Bij IUCN ligt het accent op omvangrijke natuurkernen terwijl UNESCO meer aandacht heeft voor het bredere verband tussen natuurkernen, historische landschappen en het cultuurhistorisch erfgoed. Ook de standaard voor Nationale Parken Nieuwe Stijl richt zich op het verband tussen natuur, landschap en cultuurhistorie. Volgens de criteria van de standaard moet een nieuw Nationaal Park natuur bevatten die “vanuit nationaal of internationaal perspectief waardevol” en “onderscheidend” is.

Zoals in paragraaf 1.2.4 is aangegeven, is uit de aanwijscriteria van de standaard echter niet af te leiden wat daar mee bedoeld wordt: de standaard maakt niet duidelijk wat het verschil is tussen nationaal “waardevol en onderscheidend” en internationaal “waardevol en onderscheidend”. De commissie beveelt aan om die duidelijkheid wel te bieden door in de standaard aanvullend criteria op te nemen die aangeven wanneer een park van Wereldklasse is. De UNESCO Werelderfgoed criteria zijn daarvoor voldoende duidelijk. Voor deze verkenning en onze selectie van gebieden die voldoen aan de criteria van UNESCO Werelderfgoed in de gemengde categorie of cultuurlandschap neemt de commissie de huidige Natura 2000-gebieden en de huidige Nationale Parken – voor zover deze niet zijn aangewezen als Natura 2000-gebied (de Utrechtse Heuvelrug) – als uitgangspunt. Ook neemt de commissie de Nationale Landschappen en Belvedere-gebieden, die indertijd in het rijksbeleid zijn geselecteerd, als uitgangspunt in haar verkenning. Deze bundeling van unieke natuurgebieden, landschappen en cultuurhistorisch erfgoed vormt de basis voor een selectie van gebieden, die in aanmerking kunnen komen voor de aanwijzing tot Nationaal Landschapspark dat voldoet aan de criteria van de UNESCO Werelderfgoedlijst.

Bestaande Werelderfgoed sites in Nederland kunnen hiervan deel uitmaken, evenals bestaande Nationale Parken en Nationale Landschappen, mits zij van internationale betekenis zijn. De commissie zal zich ook beraden over de mogelijke wettelijke bescherming van deze gebieden (zie hoofdstuk 5). Op dit moment hebben in ons land immers alleen de Natura 2000-gebieden wettelijke bescherming. Voor de Nationale Landschappen werd wettelijke bescherming nooit wenselijk geacht, met name vanwege de mogelijke extra beperkingen voor de landbouw die dat zou kunnen inhouden.

2.2 Nationale Landschapsparken kunnen bijdragen aan nationale opgaven Door de eeuwen heen heeft de mens een groot stempel gedrukt op de natuur en het landschap in Nederland. Een uniek aspect van ons land is de voortdurende ontwikkeling die zich richtte op het behoud van ons land, in weerwil van zaken als de dreiging van het water, de concurrentie tussen natuur en landbouw en de spanning tussen de hoge bevolkingsdichtheid en het landschap. Gebieden in Nederland onderscheiden zich daarom volgens de commissie internationaal, juist als zij deze beide elementen nog duidelijk in zich dragen: behoud én ontwikkeling.

16

Nederland wordt de komende eeuw geconfronteerd met een aantal grote vraagstukken. Recent heeft het kabinet deze beschreven in de Ontwerp Nationale Omgevingsvisie 21, te weten ‘ruimte voor klimaatadaptatie en energietransitie’, ‘duurzaam economisch groeipotentieel’, ‘sterke gezonde steden en regio’s’ en ‘toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied.’ Daarnaast speelt nu het acute probleem van het stikstofdossier. Bij de eerste opdrachtverlening door Staatsbosbeheer en RCE aan de commissie speelden deze vraagstukken niet direct een rol. De in dit rapport beschreven filosofie van enkele grote Nationale Landschapsparken biedt echter ook goede aanknopingspunten voor oplossingsrichtingen voor die vraagstukken. De commissie meent dat Nationale Landschapsparken ruimte kunnen en moeten bieden voor de aanpassing aan klimaatverandering waar Nederland voor staat. De zorgvuldige omgang met natuur en landschap kan hand in hand gaan met noodzakelijke ingrepen in het watersysteem om bijvoorbeeld verdroging tegen te gaan, overtollig water te bufferen of om te kunnen gaan met de overgangen tussen zoet en zout water. In de gebieden bestaat de mogelijkheid om te werken aan natuur die tegen een stootje kan. Zo kunnen ze uitgroeien tot plekken van rust en ruimte met mogelijkheden voor recreatie, in ons sterk verstedelijkende land.

De Nationale Landschapsparken bestaan (in tegenstelling tot de bestaande Nationale Parken) zoals hierboven uitgelegd niet alleen uit beschermde natuur. Het zijn ensembles van waardevolle natuur, landschap en cultuurhistorisch erfgoed. In de zones buiten de beschermde natuur liggen kansen om verdienvermogen te ontwikkelen voor zover dat gelijk op kan gaan met het behoud of de versterking van die waarden. 22 Dat betekent dat Nationale Landschapsparken ruimte kunnen bieden voor noodzakelijke innovaties in de landbouw, zoals de omslag naar kringlooplandbouw. Daarmee kan Nederland zijn wereldwijd toonaangevende positie in de agrarische sector vernieuwen en bestendigen. Maar ook voor duurzaam toerisme kan er ruimte zijn. De gebieden die de commissie voor zich ziet gaan dus niet “op slot”. Ook als het gaat om ontwikkelingen die een antwoord geven op de grote toekomstige opgaven waar ons land en de wereld zich voor gesteld zien, moeten de gebieden zich internationaal onderscheiden. Dat vraagt wel om een kritische begeleiding van de gebieden. Het grondgebruik en de activiteiten in deze Nationale Landschapsparken moeten passen binnen de eisen die de bodem, het watersysteem, de biodiversiteit en de landschappelijke samenhang daaraan stellen.

Er zal dus ruimte voor experiment en innovatie moeten zijn, maar steeds gericht op het versterken van rust, gebiedseigen opgaven en een duurzame regionale economie. De commissie is van mening dat Nationale Parken van Wereldklasse op die manier een wezenlijk onderdeel kunnen gaan vormen van het goede vestigingsklimaat in Nederland. In dit rapport (paragraaf 3.4) wordt specifiek stilgestaan bij de volgende nationale opgaven: • • • • • •

Herstel biodiversiteit Toekomstbestendig waterbeheer Stikstofreductie CO2-reductie Circulair maken van de economie Bevorderen van de gezondheid

21

Rijksoverheid (2019). Ontwerp Nationale Omgevingsvisie. Duurzaam perspectief voor onze leefomgeving, Den Haag. 22 Commissie Van Vollenhoven (2015). Monumenten: Inspiratiebron voor natuur!

17

2.3 De begrenzing: schaalgrootte nodig Met deze nieuwe en bredere selectie gaan gebieden ontstaan die aanzienlijk groter zijn dan onze huidige Nationale Parken. De commissie acht deze omvang om verschillende redenen van groot belang. Er is immers ruimte nodig voor natuurlijke processen die de veerkracht van het ecologisch systeem verbeteren en voor voldoende robuustheid om toekomstige ontwikkelingen aan te kunnen, zonder dat daarmee het unieke karakter van de gebieden wordt aangetast. Ook hebben gebieden ontwikkelingsruimte nodig om economisch te kunnen overleven en voor het verkrijgen van een breed draagvlak bij burgers, bedrijven en andere maatschappelijke partners. Meer ruimte betekent dat er meer mogelijkheden voor ondernemerschap ontstaan en nieuwe financieringsmodellen zich aandienen. 23 Voldoende schaalgrootte is ten slotte van belang om te kunnen bijdragen aan de nationale opgaven en als robuust tegenwicht tegen de voortgaande verstedelijking en intensivering van het landgebruik in Nederland. Die zetten naar verwachting de komende decennia door. De stad wordt groter, voller, drukker en dynamischer. 24 Lang voltrok de verstedelijking zich grotendeels buiten de bestaande stedelijke kernen. Hoewel er momenteel meer aandacht is voor binnenstedelijk bouwen zal ook in de toekomst nog veel buiten de stedelijke kernen gebouwd gaan worden.

25 Tegelijkertijd is er het besef dat al die stedelingen behoefte hebben aan ‘ademruimte’. Er is behoefte aan gebieden die door hun schaal, hun natuurlijke processen en hun cultuurhistorische identiteit een tegenwicht bieden aan de drukte van de hoog verstedelijkte samenleving. Nationale Parken van Wereldklasse met voldoende schaalgrootte kunnen deze ademruimte bieden. Ter illustratie: als gekeken wordt naar andere UNESCO Werelderfgoed sites in de gemengde categorie, dan gaat het al snel om enkele duizenden hectares (bijvoorbeeld de regio Ohrid in NoordMacedonië: 38.300 ha), oplopend tot honderdduizenden hectares (bijvoorbeeld Laponia in Zweden: 940.000 ha). Verreweg de kleinste site in Europa is de Saint Kilda Archipel bij Schotland met een gezamenlijk oppervlak van ruim 850 ha. Deze sites onderscheiden zich vooral door unieke voorbeelden van (voormalige) menselijke aanwezigheid en ingrepen in de omgeving, in combinatie met zeldzame natuur. In Nederland hebben we in de categorie cultureel erfgoed als voorbeeld de Stelling van Amsterdam die is aangewezen als UNESCO Werelderfgoed (18.590 ha) en de Waddenzee in de categorie natuur (1.150.000 ha inclusief het Duitse en Deense deel). Ook de overige prijswinnende gebieden van de Natuurverkiezing (Hollandse Duinen, NL Delta Biesbosch Haringvliet, De Veluwe) hebben oppervlakten van enkele tienduizenden hectares.

Het Koninkrijk der Nederlanden telt op dit moment tien UNESCO-Werelderfgoederen, waarvan negen in Nederland (zie Bijlage 3). Er zijn geen gebieden in de gemengde categorie (van natuur en cultuur) aangewezen, al worden er enkele (zoals de Beemster, Schokland en de Stelling van Amsterdam) in de praktijk wel behandeld als cultuurlandschappen. Op dit moment loopt de nominatie van de Koloniën van Weldadigheid in de categorie cultuurlandschap. Een belangrijk thema bij de selectie van de UNESCO-Werelderfgoederen was de relatie van Nederland met het water en de geschiedenis van waterstaatkundige ingrepen in het landschap. In hoofdstuk 3 presenteert de commissie de selectie van Nationale Parken Nieuwe Stijl die naar haar mening aan de criteria van UNESCO Werelderfgoed voldoen en die dus voor de categorie ‘van wereldklasse’ in aanmerking kunnen komen: de Nationale Landschapsparken. De uiteindelijke begrenzing van de geselecteerde gebieden is van belang voor de mogelijke (wettelijke) bescherming.

23

Commissie Van Vollenhoven (2015). Monumenten: Inspiratiebron voor natuur! Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2017). Dichterbij en sneller. 25 Planbureau voor de leefomgeving (2016). Transformatiepotentie: woningbouwmogelijkheden in de bestaande stad. 24

18

3 Selectie van Nationale Parken van Wereldklasse 3.1 De delta, een uniek gebied vanuit internationaal perspectief De ontstaansgeschiedenis: ligging aan de delta en ingrepen van de mens Het Nederlandse landschap is in twee opzichten internationaal onderscheidend: het is de delta van twee grote Europese rivieren (Rijn en Maas) én het is bij uitstek een cultuurlandschap, dat door typisch Nederlandse ontginningen en landaanwinningen vorm heeft gekregen. Een dynamisch systeem met vele overgangen` Nederland zoals we het kennen is ontstaan door de ligging in de Noordwest-Europese laagvlakte aan de rand van het Noordzeebekken. Na de twee laatste IJstijden bestond het land uit een hooggelegen deel – de hogere zandgronden (in Noord-Brabant, Utrecht, Gelderland, Overijssel en Drenthe) en het Limburgse heuvelland – en een laaggelegen deel, waar onder invloed van de zee en de rivieren klei werd afgezet en veen ontstond. Samen vormen deze gebieden de basis van het natuurlijke deltalandschap. Op de overgangen tussen deze hoog- en laaggelegen delen ontstonden zones met een grote ecologische rijkdom. Op korte afstand van elkaar volgen heel verschillende grondsoorten elkaar op (klei, leem, zand en veen) en zijn grote variaties in milieuomstandigheden te zien (van droog via vochtig tot zeer nat en van zout via brak naar zoet). Daardoor verschillen ook steeds de omstandigheden voor plantengroei.

Zulke (veelal geleidelijke) overgangen in milieuomstandigheden in ons vlakke land worden ‘gradiënten’ genoemd. Nederland bezit een grote rijkdom aan gradiënten op relatief korte afstanden van elkaar. De ligging aan zee en in het mondingsgebied van twee grote rivieren bood ook ideale mogelijkheden aan de mens om zich te vestigen en in zijn bestaan te voorzien door landbouw, visserij en handel. Dat ging gepaard met een voortdurende strijd tegen het water. Daarmee drukte de mens zijn stempel op het Nederlandse landschap. Het huidige kenmerkende Nederlandse deltalandschap is voor een groot deel toe te schrijven aan de wijze waarop mensen het land door de eeuwen heen hebben ontgonnen, bedijkt, ingericht en gebruikt. Het natuurlijke, gradiëntrijke deltalandschap werd zo ontwikkeld tot een uniek cultuurlandschap. Daardoor ontstonden sterk door de mens beïnvloede levensgemeenschappen die in het oorspronkelijke natuurlijke landschap niet of nauwelijks bestonden, zoals heidevelden, hooilanden en verschillende soorten bossen. De combinatie van de grote variatie in milieuomstandigheden met de verschillende manieren waarop ons land door de eeuwen heen in cultuur is gebracht, heeft in vergelijking met veel andere gebieden in de wereld geleid tot veel verschillende soorten landschappen en overgangen daartussen.