Bijlage 2c. Naar een goede wisselwerking tussen gemeenteraden en verbonden partijen in de Hoeksc

Naar een goede wisselwerking tussen gemeenteraden en verbonden partijen in de Hoeksche Waard 1. Inleiding Om taken goed uit te voeren werken gemeenten (sub)regionaal samen in verbonden partijen. Niet alleen op Zuid-Holland Zuid niveau, maar ook op het niveau van de Hoeksche Waard. Hierdoor verloopt een steeds groter deel van het lokaal bestuur in samenwerking met andere gemeenten. Ook financieel neemt het deel van de gemeentelijke begroting dat via de (sub)regio loopt toe. Iedere gemeente heeft op basis van de eigen autonomie een eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van verbonden partijen, maar voor de effectuering daarvan heeft de gemeente de andere deelnemende gemeenten nodig. Gezamenlijke aansturing en regievoering zijn nodig om tot een gemeenschappelijke strategie te kunnen komen. De gemeenteraden van de Hoeksche Waardse gemeenten hebben in 2014/2015 daarom de Nota verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard vastgesteld. 2. Uitwerking van de Nota verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard In het voorjaar 2015 is de Uitwerking van de ‘Nota Verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard’ vastgesteld. Op basis van die nota zijn vervolgens de volgende zaken projectmatig aangepakt: 2.1. Toetsing aan de gewijzigde Wet gemeenschappelijke regelingen Op 1 januari 2015 is de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen in werking getreden.

De gemeenten hadden tot 1 januari 2016 de tijd om de bestaande regelingen hierop aan te passen. Hiertoe is per regeling beoordeeld of en zo ja welke wijzigingen op grond van de nieuwe wet moeten worden aangebracht. Het resultaat hiervan is eind 2015/begin 2016 aan de gemeenteraden ter besluitvorming aangeboden. Daarmee voldoen de regelingen aan de wettelijke bepalingen. 2.2. Toetsing op deelprocessen governance In de Nota verbonden partijen worden vier deelprocessen van governance beschreven: sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden. In de uitwerkingsnotitie is een checklist voor deze deelprocessen opgenomen, waarmee aan de hand van 32 acties in beeld is gebracht in hoeverre de governance op orde is en welke verbeterslagen eventueel nog te maken zijn. Op grond van de resultaten van het onderzoek is vastgesteld dat bij de verbonden partijen waaraan de Hoeksche Waardse gemeenten deelnemen alle middelen aanwezig zijn, vanaf kaderstelling tot aan controle, om de gemeenschappelijke regelingen op een adequate wijze op hoofdlijnen te sturen en beheersen. Er is aan alle knoppen te draaien door bestuurders. De planning- en control cyclus bij alle onderzochte gemeenschappelijke regelingen bieden daartoe voldoende mogelijkheden. 2.3.

Harmonisatie van de Paragrafen Verbonden partijen in begroting en jaarrekening Bij de voorbereiding van de gemeentebegrotingen 2017 is een eerste aanzet gegeven om de Paragraaf Verbonden partijen op elkaar af te stemmen. Dit heeft ertoe geleid dat alle Hoeksche Waardse gemeenten dezelfde tekst in de begroting hebben opgenomen. 2.4. Overdracht verordenende bevoegdheden WIHW Bij de voorbereiding van de fusie van de gemeenschappelijke regelingen RSD en WHWbedrijven tot de nieuwe gemeenschappelijke regeling Werken in de Hoeksche Waard (WIHW) is begin 2015 gesproken over de mogelijkheid van het eventueel overdragen van verordenende bevoegdheden aan deze regeling. De gemeenteraden hebben met het vaststellen van deze nieuwe gemeenschappelijke regeling uiteindelijk geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid.

1

2.5. Risicoprofielen Op grond van het gewijzigde Besluit Begroting en Verantwoording dient met ingang van de begroting 2017 in de verplichte Paragraaf verbonden partijen per verbonden partij een risicoprofiel te worden opgenomen. Teneinde hieraan te kunnen voldoen is deze risicoanalyse in regionaal verband samengesteld. Hierbij is gebruik gemaakt van een beproefde methodiek (die o.a. door de gemeente Alblasserdam wordt toegepast), waarbij de financiële en bestuurlijke risico’s in beeld zijn gebracht. Financiële risico’s verbonden partijen Onderstaand is weergegeven op welke manier de financiële analyse is uitgevoerd. Er worden zeven vragen gesteld. De vragen richten zich met name op de begrippen control en governance en daarmee op sturing, beheersing, verantwoording en toezicht. Wanneer overwegend “laag” wordt gescoord is de eindconclusie van de financiële analyse dat ook “laag” wordt gescoord. De vragen zijn nadrukkelijk bedoeld als hulpmiddel voor het doen van een analyse. Omdat niet alle vragen geheel kwantificeerbaar zijn, is discussie over de scores mogelijk. 1. Omvang jaarlijkse financiële bijdrage 2. Is het weerstandsvermogen in de verbonden partij toereikend? 3. Benodigd gemeentelijk weerstandsvermogen op basis van risico’s bij de verbonden partijen 4. In hoeverre is de gemeente financieel aansprakelijk? 5. Is de organisatie in staat om financieel bij te sturen? 6.

Is de bedrijfsvoering van de organisatie op orde? 7. Is de kwaliteit van het risicomanagement van de organisatie op orde?

Laag < 450.000 Volledig < 45.000 Niet Volledig Ja Ja

Gemiddeld 450.0001.000.000 Deels 45.000100.000 Gedeeltelijk Deels Gedeeltelijk Gedeeltelijk

Hoog > 1.000.000 Niet > 100.000 Volledig Niet Nee Nee

Bestuurlijke (inhoudelijke) risico’s verbonden partijen Onderstaand is weergegeven op welke manier de bestuurlijke analyse is uitgevoerd. Er worden zeven vragen gesteld. Naast de control en governance kant in de financiële analyse (de zogenoemde “hard controls”) komen hier ook de zogenoemde “soft controls” aan bod. Denk hierbij aan begrippen als welwillendheid, leiderschap, integriteit en vertrouwen. Wanneer overwegend “laag” wordt gescoord is de eindconclusie van de bestuurlijke analyse dat ook “laag” wordt gescoord. De vragen zijn nadrukkelijk bedoeld als hulpmiddel voor het doen van een analyse. Omdat niet alle vragen geheel kwantificeerbaar zijn, is discussie over het scoren mogelijk. 1. In hoeverre komt het gemeentelijk belang overeen met het belang van de organisatie? 2. Is er invloed op de samenstelling van het bestuur? 3. Is de gemeente vertegenwoordigd in het bestuur (en in welke stemverhouding)? 4. Zijn er duidelijke afspraken over doelen en te leveren prestaties en worden deze afspraken nagekomen? 5. In welke mate is er vertrouwen in bestuur en/of directie van de verbonden partij? 6. Zijn er duidelijke afspraken over informatievoorziening? 7. In hoeverre zijn de te leveren prestaties van invloed op de realisatie van gemeentelijke beleidsdoelstellingen?

Laag Volledig

Gemiddeld Gedeeltelijk

Hoog Minimaal

Ja DB

AB/overig

Nee Nee

Ja

Gedeeltelijk

Nee

Maximaal

Gemiddeld

Minimaal

Ja Minimaal

Gedeeltelijk Gemiddeld

Nee Maximaal

De gecombineerde financiële en bestuurlijke analyse leidt tot een risicoprofiel van een verbonden partij. Er worden 5 verschillende risicoprofielen onderscheiden: 1. Laag 2. Laag/gemiddeld 3. Gemiddeld 4. Gemiddeld/hoog 5. Hoog

2

Op grond van de uitgevoerde analyse ontstaat het volgende totaal overzicht:

Risicoprofiel Gemeenschappelijke Regelingen Hoeksche Waard

(Positionering in het overzicht is alfabetisch en zegt niets over de onderlinge verhoudingen)

Hoog DG&J ZHZ ISHW WIHW

CV/BV OBHW Omgevingsdienst ZHZ

Financieel Risico

Veiligheidsregio ZHZ

Kiltunnel Ombudscommisie HW OPOHW RAD

Laag

SOHW SVHW SVS HSL

Laag

Bestuurlijk Risico

Hoog

Bovenstaande risico-analyse is door de Hoeksche Waardse gemeenten opgenomen in de paragraaf Verbonden partijen in de begroting 2017. Voorgesteld wordt dat de raden jaarlijks aan de colleges de opdracht geven om het risicoprofiel te actualiseren en in de begroting op te nemen. Op grond van bovenstaande risico-analyse kunnen de raden gestructureerd bepalen welke gemeenschappelijke regelingen extra aandacht behoeven. 3. Naar een goede wisselwerking tussen gemeenteraden en verbonden partijen Tijdens een op 16 maart 2016 gehouden drukbezochte conferentie voor raads- en collegeleden van de Hoeksche Waardse gemeenten over Wisselwerking tussen gemeenteraden en verbonden partijen is allereerst kort aandacht besteed aan de bovenstaande “harde kant” van samenwerking. Daarna ging de voorzitter van de Raad voor het openbaar bestuur (hierna: Rob), de heer prof. drs J. Wallage, in op het door de Rob uitgebrachte advies ‘Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking’. In de relatie tussen gemeenten en verbonden partijen moeten onvermijdelijk tal van zaken formeel geregeld worden. Bij regionale samenwerking is echter het onderling vertrouwen veel belangrijker dan deze formele procedures en instrumenten. Vertrouwen tussen gemeenteraad en college, tussen samenwerkingsverbanden en gemeentebestuur en tussen gemeentebesturen onderling.

In plaats van gebruik te maken van het formele instrumentarium is het veel effectiever om met elkaar in gesprek te gaan, zo kan een betere wisselwerking tussen gemeenten en verbonden partijen ontstaan. Dit is noodzakelijk is voor de democratische legitimiteit van deze samenwerking. Dit vereist overigens wel een cultuurverandering.

3

Rob adviseert de gemeenteraden daarbij hun aandacht goed te verdelen, anders is het niet te behappen. Aanbevolen wordt de aandacht te richten op samenwerkingsverbanden waarvan de politiek vindt dat de maatschappelijke belangen het grootst zijn. Dat wil zeggen waar beleidsmatige verschillen van inzicht zijn, waar grote financiële belangen spelen of waar het in het verleden mis is gegaan. Bovenstaande risico-analyse kan de raden helpen hierbij prioriteiten te stellen. De Vereniging van Griffiers (VvG) in samenwerking met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (MinBZK) hebben eerder in 2015 een handreiking voor gemeenteraadsleden en griffiers geschreven, met de titel ‘Grip op regionale samenwerking’. Deze handreiking heeft het formele van de Wgr als referentiepunt, maar biedt ook inzichten die in veel gevallen in lijn met het Rob-advies zijn, dan wel daarop een waardevolle aanvulling vormen. Ook in deze handreiking wordt onderkend dat investeren in een goede wisselwerking met samenwerkingsverbanden cruciaal is en dat voor goede verhoudingen openheid over zowel de inhoud, als over de sentimenten van de opvattingen cruciaal is. Voor de griffiers ligt een schone taak om de raden wegwijs te maken in de mogelijkheden om het juiste formele instrumentarium te benutten om te kunnen sturen op samenwerkingsverbanden.

De handreiking stelt dat door de geldende spelregels (Wgr) afzonderlijke raden geduwd worden naar een rol van toezichthouder op afstand en dat de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden niet van de gemeenteraad komt, maar van de gezamenlijke (in een samenwerkingsverband deelnemende) gemeenteraden. Het houden van gezamenlijke radenbijeenkomsten en het daarmee gezamenlijk leren komen in deze handreiking als belangrijke noties naar voren en sluiten daarmee aan bij de aanbevelingen uit het Rob-rapport. 4. Toepassing in de praktijk Wij onderschrijven de gewenste cultuurverandering in het Rob-rapport. 4.1. Goede wisselwerking Het zorgen voor een goede wisselwerking en een democratisch legitiem samenwerkingsverband is een gedeelde verantwoordelijkheid van gemeenteraden, besturen van samenwerkingsverbanden en colleges:  raden dienen hun houding t.o.v. verbonden partijen ‘zelfbewust’ te veranderen van een statisch-passieve houding (‘grip’, volledig langs de lijn van planning en control) naar een dynamisch-actieve houding (gericht op leren, samen ontwikkelen en gezamenlijk oplossen van problemen). Dit betekent ook eigenaarschap van de raden t.a.v. de regionale besluitvorming.

Daarbij is ook nodig dat gemeenteraden weten wat er in de samenleving speelt en dit niet alleen vertalen richting de eigen gemeente, maar (juist) ook naar regionale besturen;  de in een samenwerkingsverband opererende raden dienen bovendien goed op de hoogte zijn van elkaars beleidsmatige verschillen, elkaars financiële belangen etc. Dat kan o.a. worden bereikt door gezamenlijke informatiebijeenkomsten of de rekenkamer te verzoeken onderzoek te doen naar de resultaten van het regionale beleid. Hoe pakken we dat concreet op a. De griffiers houden de raden jaarlijks in contact met de verbonden partijen in gezamenlijke radenbijeenkomsten. Dat gaat inhoudelijk over:  Jaarstukken in de jaarlijkse P&C-cyclus;  Waar mogelijk / nodig stemmen raden af over het indienen van zienswijzen;  Beleidsbepaling in de 4-jaarlijkse beleidscyclus b. De raden, de raadsleden en/of de fracties zelf onderhouden uiteraard contact met hun achterban. c. De raden geven jaarlijks de Regionale Rekenkamercommissie HW ten minste één onderwerp mee om te onderzoeken op het terrein van de verbonden partijen – zowel in ZHZ als in HW verband.

4

4.2. Informatievoorziening: weten wat er speelt Op basis van bij de Omgevingsdienst en Veiligheidsregio opgedane ervaringen met advisering via ambtelijke kernteams, wordt onderzocht of deze werkwijze ook bij andere verbonden partijen kan worden toegepast. Dit sluit aan bij het eerder door het gezamenlijke collegeoverleg onderschreven uitgangspunt dat er geen dubbele advisering meer dient plaats te vinden. Rob geeft als suggestie mee dat raden onderling kunnen afspreken welke gemeenteraad ‘laaggeprofileerde’ (goed presterende, minder politiek gevoelige) samenwerkingsverbanden in de gaten houdt en waar nodig rapporteert richting alle gemeenteraden. Bovendien dient ervoor te worden gezorgd dat raden op hetzelfde moment over dezelfde informatie beschikken. Rob stelt dat dit kan worden bereikt door bijvoorbeeld de vergadersystematiek van de deelnemende raden op elkaar af te stemmen en door het hanteren van een regionale termijnagenda. Samenwerkingsverbanden dienen op hun beurt, en vanuit deze notie omtrent eigenaarschap, de raden te betrekken bij belangrijke beleidsbeslissingen. Daarbij is investeren in persoonlijk contact tussen besturen van samenwerkingsverbanden en gemeenteraden van groot belang. Zo zijn, als uitwerking van dit Rob-advies natuurlijk goede initiatieven op dit vlak te bedenken.

Het zou bijvoorbeeld voor de wisselwerking ook heel goed kunnen werken wanneer, bij toerbeurt, raadsleden eens ‘een dagje meelopen’ met sleutelfiguren binnen een samenwerkingsverband. Daarnaast ligt ook een sleutel in de actieve en gelijktijdige informatievoorziening vanuit de colleges richting raden over de prestaties van regionale samenwerkingsverbanden en hierover waar nodig (ook bij tegenvallende prestaties) een open dialoog met de raad te voeren. Hoe pakken we dat concreet op d. De raden besluiten jaarlijks tot een afvaardiging van welke raad welk samenwerkingsverband in de gaten houdt en waar nodig rapporteert richting alle raden. e. De rapportage van de vertegenwoordigers staat als vast agendapunt op de agenda van het Raadsledenoverleg Hoeksche Waard. f. De griffiers spreken met de secretarissen van de verbonden partijen af dat zij de griffiers standaard op de verzendlijst opnemen bij de verzending van vergaderstukken, de beleidscyclus en andere correspondentie met het AB. Bovendien wordt de mogelijkheid verkend om gebruik te gaan maken van een Gemeenschappelijk Informatieportaal. Dit is een geïntegreerd digitaal systeem waarin alle belangrijke informatie over de verbonden partijen beschikbaar is. g. De griffiers stemmen de vergadercyclus steeds meer op elkaar af. Vanaf 2015 gebruiken de gemeenten dezelfde weken voor intern en regionaal overleg.

Die ervaring bevalt zo goed dat de verfijning makkelijk te realiseren is. h. Voor de kennismaking tussen raadsleden en de mensen van de verbonden partijen is het advies een snuffelstage te introduceren. In één dagdeel loopt het raadslid mee met de organisatie, daarmee krijgt hij / zij inzicht in de structuur, het werkveld en de betrokkenheid van de medewerkers. i. De route van informatievoorziening via de griffiers is helder: de portefeuillehouders informeren actief en (zoveel mogelijk) gelijktijdig de eigen raden over de prestaties van regionale samenwerkingsverbanden; dat gebeurt ook wanneer ‘de wind tegen’ is.

5