210809 rapport beheervarianten gemeentelijk vastgoed - gemeente Hoeksche Waard def
Tekst van het document
Rapport
Beheervarianten gemeentelijk vastgoed Gemeente Hoeksche Waard
9 augustus 2021
Inhoudsopgave 1.
Managementsamenvatting en advies
1
2.
Inleiding
3
3.
Beoordeling beheervarianten
5
3.1
Aandachtspunten
5
3.2
Beschouwing beheervormen
5
3.3
Voorkeursvariant
8
4.
Beschouwing consequenties voorkeursvariant
13
4.1
Organisatie en personeel
13
4.2
Financiën
14
4.3
Tijdpad en fasering
15
Bijlage 1 Overzicht vastgoedportefeuille Hoeksche Waard
16
1.
Managementsamenvatting en advies
In de voorliggende rapportage zijn de bevindingen vastgelegd van het onderzoek in opdracht van de gemeente naar de best passende variant voor de organisatie van het gemeentelijk vastgoed in de Hoeksche Waard. De volgende zes beheervarianten zijn onderscheiden: 1. De gemeentelijke vastgoedportefeuille onderbrengen bij Bres. 2. De gemeente gaat zelf de gemeentelijke vastgoedportefeuille beheren en exploiteren. 3. De gemeente gaat zelf de beheerpanden beheren (onder andere kerktorens, baarhuisjes en panden waar de ambtelijke organisatie is gehuisvest) en Bres beheert en exploiteert de exploitatiepanden (onder andere zwembaden en sportaccommodaties). 4. Beheer en exploitatie van de gemeentelijke vastgoedportefeuille wordt door middel van een aanbestedingsprocedure uitbesteed aan een marktpartij. 5. Beheer en exploitatie kan op onderdelen worden belegd bij gebruikers van het vastgoed. 6. Een mix van de varianten 1 tot en met 5. De conclusies van het onderzoek en het door Synarchis verstrekte advies laten zich als volgt samenvatten: Op basis van vier uitgangpunten, een beschouwing van de beheervormen ‘gemeentelijk beheer’, ‘gemeentelijk vastgoedbedrijf’, ‘uitbesteding aan een (commerciële) marktpartij’ en ‘beheer en exploitatie door gebruikers’ en een afwegingskader zijn de beheervarianten beoordeeld, zoals in het volgende overzicht weergegeven.
Beoordeling beheervarianten Invloed Operational excellence Stabiliteit en continuïteit Maatschappelijk ondernemerschap Efficiënte bedrijfsvoering Personele consequenties Juridisch kader Tijdsbestek Financiële consequenties
Variant 1 Volledig Bres +
Variant 2 Volledig gemeente ++
Variant 3 Variant 4 Deel Bres, Uitbesteding deel gemeente marktpartij + --
+ +
+ -
0 +
++ + 0 + +
-0 --
0 0 0 0
Variant 5 Beheer gebruikers +
Variant 6 Een mix
0 -
-++
0
++ 0 +
0 --
-
0
Synarchis komt tot de conclusie dat het onderbrengen van de volledige vastgoedportefeuille bij Bres als basis voorkeursvariant moet worden aangemerkt. Aan deze variant zijn geen nadelen verbonden. Als aandeelhouder en opdrachtgever kan de gemeente invloed uitoefenen op de door Bres te realiseren doelen Door schaalvergroting kan Bres haar operational excellence verder uitbouwen. Bres heeft de afgelopen jaren bewezen uitbreiding van taken en overname van personeel goed en in een strak tijdpad te kunnen ‘managen’. Met het oog op de efficiëntere bedrijfsvoering ten opzichte van de gemeentelijke organisatie en op basis van inverdieneffecten door schaalvergroting zijn op termijn positieve financiële consequenties te verwachten. Om te profiteren van de sterke punten van beheervariant 5 (invloed en maatschappelijk ondernemerschap) is het voorstel van Synarchis de voorkeursvariant uit te breiden tot een plusvariant 1a. Daarvoor moeten met Bres contractuele afspraken worden gemaakt over het op onderdelen beleggen van beheer en exploitatie bij georganiseerde gebruikers, onder de voorwaarde dat dit bijdraagt aan de maatschappelijke waarde van het gemeentelijk vastgoed en niet ten koste gaat van het algemeen belang c.q. de belangen van andere gebruikers. Als stabiliteit en continuïteit van beheer en exploitatie door gebruikers niet gewaarborgd kan worden dan fungeert Bres als ‘vangnet’.
Consequentie van de voorkeursvariant is dat team Vastgoed overgaat naar Bres met uitzondering van de adviseur Vastgoed die als accounthouder de relatie gaat onderhouden met Bres, maar ook met partijen als Sportfondsen, Laco en dorpshuis Streona VOF. De overgang vindt desgewenst plaats op basis van een sociaal plan. Voor het draagvlak onder de medewerkers van team Vastgoed is informatie en betrokkenheid van groot belang. Positief is dat Bres ruime ervaring heeft met het overnemen van medewerkers en dat door de overlap in functies tussen medewerkers van Bres en de medewerkers van team Vastgoed integratie soepel moet kunnen verlopen.
1
Om een gefaseerde overname te voorkomen, met een splitsing van medewerkers en de vastgoedportefeuille tot gevolg, is idealiter sprake van een complete maar ‘zachte’ overname per 1 januari 2022. Daarvoor moet de dienstverlenings- en huurovereenkomst worden aangepast of opnieuw worden opgesteld. Dit is realistisch als hier tijdig besluiten over worden genomen. Voor het binnen de financiële kaders maken van definitieve, taakstellende budgettaire afspraken moet een jaar worden uitgetrokken. Vanuit het oogpunt van het verder uniformeren van het beheer van het gemeentelijk vastgoed ligt het voor de hand dat op korte termijn ook zwembad De Waterstee in Numansdorp en zwembad ’t Centrum in Klaaswaal (beide nu Sportfondsen) en op langere termijn wellicht ook het sportcentrum in Strijen (nu Laco) en dorpshuis Streona in Strijen (nu dorpshuis Streona VOF) worden ondergebracht bij Bres als hét vastgoedbedrijf van de Hoeksche Waard. Afhankelijk van de wens van gemeente en de mogelijkheden van Bres kan dit op langere termijn ook gelden voor het beheer van de buitensportaccommodaties.
2
2.
Inleiding
Per 1 januari 2019 zijn de vijf gemeentes in de Hoeksche Waard samengevoegd tot één gemeente. De voormalige gemeenten hadden ieder een eigen visie op het beheren van gemeentelijk vastgoed. In april 2020 en in april 2021 zijn respectievelijk de startnotitie ‘Vastgoed op orde’ en de beleidsnota ‘Beheer gemeentelijk vastgoed’ door de gemeenteraad vastgesteld. De beleidsnota biedt een handvat om te komen tot professioneel vastgoedbeheer met als doel het optimaliseren en uniformeren van het beheer van het gemeentelijk vastgoed. Voor wat betreft de organisatie van het beheer wordt toegewerkt naar de situatie dat de bulk van het gemeentelijk vastgoed bij één beheerder en exploitant wordt ondergebracht. Hiervoor zijn in eerste instantie de volgende beheervarianten onderscheiden: 1. De gemeentelijke vastgoedportefeuille onderbrengen bij Bres Accommodaties BV (verder: Bres). 2. De gemeente gaat zelf de gemeentelijke vastgoedportefeuille beheren en exploiteren. 3. De gemeente gaat zelf de beheerpanden beheren (onder andere kerktorens, baarhuisjes en panden waar de ambtelijke organisatie is gehuisvest) en Bres beheert en exploiteert de exploitatiepanden (onder andere zwembaden en sportaccommodaties). 4. Beheer en exploitatie van de gemeentelijke vastgoedportefeuille wordt door middel van een aanbestedingsprocedure in de markt aangeboden.
Op basis van een amendement1 (aangenomen in de raadsvergadering van 20 april 2021) is besloten de vier beheervarianten uit te breiden met nog twee varianten: 5. Beheer en exploitatie kan op onderdelen worden belegd bij gebruikers van het vastgoed. 6. Een mix van de varianten 1 tot en met 5. Het beheer en de exploitatie van het gemeentelijk vastgoed is momenteel verdeeld tussen het gemeentelijk team Vastgoed en Bres. Alleen voor beheer en exploitatie van zwembad De Waterstee (Numansdorp), zwembad ’t Centrum (Klaaswaal), sportcentrum Strijen, dorpshuis Streona (Strijen) en cultureel centrum De Drie Lelies (Puttershoek) zijn andere partijen verantwoordelijk. Bres is vanaf januari 2014 actief als overheids-BV en verantwoordelijk voor beheer, onderhoud en exploitatie van een groot deel van het accommodatiebestand van (voorheen) de gemeente Binnenmaas. Zie bijlage 1 voor een overzicht van het gemeentelijk vastgoed. Synarchis heeft van de gemeente opdracht gekregen de zes onderscheiden beheervarianten te beoordelen aan de hand van zes aspecten (afwegingscriteria), een gemotiveerd voorstel te doen voor de voorkeursvariant en, op basis van de voorkeursvariant, een beschouwing te geven op de consequenties.
1 In het amendement is de volgende toelichting opgenomen: de raad vindt het belangrijk, dat de gebruiker centraal staat bij beheer en exploitatie
van het vastgoed. Dat betekent dat het vastgoed en beheer en exploitatie van het vastgoed het maatschappelijk gebruik daarvan zo goed mogelijk ondersteunt. Het toewerken naar één beheerder kan bijdragen aan het bereiken van “operational excellence”. Tegelijkertijd staat dit op gespannen voet met klantgerichtheid en differentiatie (Treacy en Wiersema). Bij klantgerichtheid en differentiatie wordt de nadruk meer gelegd op het maatschappelijk belang en flexibiliteit en maatwerk richting gebruikers. Niet zelden zorgt een benaderbare beheerder en/of exploitant ervoor, dat er een ziel in een gemeentelijke accommodatie zit of dat gebruikers door zelfwerkzaamheid in de exploitatie of het onderhoud de levensvatbaarheid van de gebruiker kunnen borgen. Daarmee wordt ook bedoeld, dat een exploitant een maatschappelijke spilfunctie heeft waardoor er een dynamiek ontstaat die de samenwerking tussen verschillende gebruikers/partijen ten goede komt en waardoor het gebruik van de accommodatie maximaal bijdraagt aan de vitaliteit in een dorp of wijk. Daarnaast stelt het beheer van bijvoorbeeld een MFA andere eisen dan dat bij een begraafplaats. Daarom kan gedifferentieerd gekeken worden naar beheer én exploitatie van dergelijk verschillend gemeentelijk vastgoed.
De raad wil graag dat deze gedifferentieerde benadering en de flexibiliteit en maatwerk richting gebruikers nadrukkelijk meegewogen wordt bij de verdere uitwerking van de beheervarianten en voegt daarom twee beheervarianten toe die dit mogelijk maken. Op deze manier wordt voorkomen dat de focus niet enkel op de zaak komt te liggen, maar ook op de ziel van een accommodatie en ook afhankelijk van de aard van het vastgoed naar dat wat nodig is voor verschillend gemeentelijk vastgoed. Door deze extra varianten te betrekken wordt het belang van de gebruiker nadrukkelijker meegewogen en is er bovendien meer flexibiliteit en zijn er meer mogelijkheden om toe te werken naar multifunctioneel gebruik van gemeentelijke of maatschappelijke accommodaties.
3
In dit rapport zijn de uitkomsten van het onderzoek beschreven aan de hand van de volgende opzet: Hoofdstuk 3: een beoordeling van de zes beheervarianten met een gemotiveerd voorstel voor de voorkeursvariant. Hoofdstuk 4: een beschouwing op de consequenties van de voorkeursvariant voor de gemeente. Ten behoeve van het onderzoek heeft overleg en afstemming plaatsgevonden met: De portefeuillehouder van de gemeente Hoeksche Waard. De medewerkers en de manager van team Vastgoed.
4
3.
Beoordeling beheervarianten
Op basis van een nadere beschouwing en beoordeling van de zes beheervarianten wordt in dit hoofdstuk een gemotiveerd voorstel gedaan voor een voorkeursvariant. Dit hoofdstuk kent de volgende opbouw: Algemene aandachtspunten bij beheer en exploitatie van gemeentelijk vastgoed. Een beschouwing op de vier onderscheiden beheervormen: gemeentelijk beheer, beheer door een gemeentelijk vastgoedbedrijf, uitbesteding aan een (commerciële) marktpartij en beheer door gebruikers. Een voorstel voor de voorkeursvariant op basis van een afwegingskader.
3.1
Aandachtspunten
Iedere gemeente is vrij in de wijze waarop gemeentelijk vastgoed wordt beheerd. Op basis van landelijke inzichten en in algemene zin gelden de volgende aandachtspunten: 1. Beheer en exploitatie van gemeentelijk vastgoed is geen doel op zich maar een instrument om maatschappelijke waarde te realiseren. De beheervorm biedt de gemeente de mogelijkheid de maatschappelijke functie van de portefeuille te bewaken (denk bijvoorbeeld aan openstelling, tarieven en kwaliteit van onderhoud en instandhouding) en te sturen op maatschappelijke waarden en effecten (bijvoorbeeld meer activiteiten, meer vitaliteit bij gebruikers, in dorpen en in wijken en specifiek activiteitenaanbod voor kwetsbare doelgroepen). 2. Een passende beheervorm is stabiel en op continuïteit gericht en maakt het mogelijk dat het gemeentelijk vastgoed efficiënt wordt beheerd en geëxploiteerd tegen aanvaardbare (niet per se de laagst mogelijke) gemeentelijke kosten/bijdragen. 3. De beheervorm faciliteert en stimuleert innovatie en klantgerichtheid om goed in te kunnen spelen op veranderende omstandigheden. 4. Ongeacht de beheervorm maakt de gemeente structureel werk van monitoring/evaluatie van overeengekomen en geleverde prestaties op basis van een adequaat planning & control systeem. Er is sprake van transparante geldstromen met betrekking tot de kosten en baten van gemeentelijk vastgoed.
3.2
Beschouwing beheervormen
In de zes beheervarianten is sprake van (combinaties van) de volgende vier beheervormen: 1. Beheer door een gemeentelijk vastgoedbedrijf (beheervariant 1). 2. Gemeentelijk beheer (beheervariant 2). 3. Uitbesteding aan een (commerciële) marktpartij (beheervariant 4). 4. Beheer door gebruikers (beheervariant 5). Beheervariant 3 is een combinatie van de beheervormen ‘beheer door een gemeentelijk vastgoedbedrijf’ en ‘gemeentelijk beheer’. Beheervariant 6 is een combinatie van alle vier de beheervormen. In deze paragraaf worden de vier beheervormen op basis van landelijke inzichten nader beschouwd. Deze beschouwing is nodig om in paragraaf 2.3 tot een gemotiveerde voorkeursvariant te komen.
1. Beheer door een gemeentelijk vastgoedbedrijf Beschouwing: In gemeenten waar niet gekozen wordt voor aanbesteding (lees: marktwerking) van beheer en exploitatie van gemeentelijk vastgoed, maar wel behoefte is aan een scherpe, juridisch vormgegeven scheiding van beleid en uitvoering, is verzelfstandiging in de vorm van een overheidsbedrijf een voor de hand liggend alternatief. Om draagvlak te creëren voor operational excellence en het organisatorisch goed op kunnen tuigen van een overheidsbedrijf (directie/management en ondersteuning) is voldoende volume (lees: een breed takenpakket) noodzakelijk. Zo zijn de afgelopen jaren diverse gemeenten er toe overgegaan alle sportaccommodaties met verwante activiteiten op het gebied van sportstimulering en verenigingsondersteuning in een Sportbedrijf onder te brengen (zie ook de benchmark in paragraaf 5.3). Maar dit kan ook door in breder verband beheer- en exploitatiepanden in een vastgoedbedrijf onder te brengen, zoals door de voormalige gemeente Binnenmaas is besloten.
5
Als rechtsvorm wordt meestal voor een BV gekozen. De gemeente treedt in de regel op als enig aandeelhouder en kan leden benoemen in de Raad van Commissarissen. Voor een transparante en zakelijke verhouding tussen gemeente en overheidsbedrijf verdient het de voorkeur dat de gemeente niet is vertegenwoordigd in de Raad van Commissarissen (bijvoorbeeld door een ambtenaar of wethouder). De relatie tussen de gemeente en het overheidsbedrijf krijgt verder vorm door middel van een meerjarige dienstverlenings- en huurovereenkomst als de accommodaties eigendom zijn van de gemeente. De dienstverleningsovereenkomst, het toezien op de naleving ervan en het kunnen benoemen van leden van de Raad van Commissarissen zijn de belangrijke sturingsmiddelen voor gemeenten met een overheidsbedrijf. Binnen de kaders van de dienstverleningsovereenkomst wordt het overheidsbedrijf geacht zelfstandig te kunnen handelen. Positieve financiële resultaten kunnen in overleg met de aandeelhouder worden aangewend ten behoeve van maatschappelijke doelen of kunnen als dividend worden uitgekeerd aan de aandeelhouder (lees: de gemeente). Over eventuele tekorten moeten met diezelfde aandeelhouder aanvullende afspraken worden gemaakt.
Er is bij deze beheervorm sprake van een juridische en organisatorische scheiding van beleid en uitvoering, waarbij de gemeentelijk organisatie ontlast/ontzorgd wordt met betrekking tot beheer, onderhoud en exploitatie van gemeentelijk vastgoed. Maar als aandeelhouder en contractpartij behoudt de gemeente de mogelijkheid van vooral bestuurlijke sturing. Van belang is dat de portefeuillehouder en de gemeenteraad de ruimte geven aan het overheidsbedrijf binnen de strategische kaders en doelen van de dienstverleningsovereenkomst.
2. Gemeentelijk beheer Beschouwing: Dit is de vorm waarin de gemeente Hoeksche Waard een deel van haar vastgoedportefeuille heeft georganiseerd (zie ook overzicht bijlage 1). Betrokken medewerkers van team Vastgoed zijn in dienst van de gemeente en worden voor een deel via een payroll constructie ingezet (zie paragraaf 4.1). Verantwoordelijkheden en verantwoording verlopen op basis van ambtelijke en politieke lijnen. De betreffende portefeuillehouders zijn bestuurlijk verantwoordelijk. Dit type beheervorm geeft gemeenten maximale sturingsmogelijkheden. Maatschappelijke ontwikkelingen, al dan niet vertaald in nieuwe (politieke) prioriteiten, kunnen makkelijk vertaald worden in aanpassingen van het vastgoed-, producten- en dienstenaanbod. Eventueel ook naar aanleiding van bezuinigingstaakstellingen. Met de ontwikkeling van teams/afdelingen Vastgoed is het beheer van gemeentelijk vastgoed in veel gemeenten geprofessionaliseerd c.q. verzakelijkt. Op basis van financiële transparantie worden accommodaties/objecten kostprijs dekkend verhuurd aan beheerders/exploitanten of eindgebruikers en wordt vanuit teams/afdelingen Samenleving een subsidie/ vergoeding verstrekt om gebruik mogelijk te maken. Ondanks de maximale sturingsmogelijkheden heeft dit type beheervorm de afgelopen decennia aan populariteit ingeboet.
Steeds minder gemeenten beschouwen beheer en exploitatie van gemeentelijk vastgoed als een kerntaak. De uitvoering met de daarbij behorende verantwoordelijkheden en risico’s wordt in steeds meer gemeenten op afstand geplaatst of uitbesteed. In deze vorm is de ruimte voor gemeentelijke sturing het grootst, maar ligt ook de volledige verantwoordelijkheid voor beheer en exploitatie en de daarbij behorende risico’s in handen van de gemeente. Hoewel schaalvoordelen (alles in één hand) zijn te behalen door al het vastgoed onder gemeentelijk beheer te plaatsen, geldt in de regel dat gemeentelijke organisaties minder zijn ingericht op een efficiënte, marktgerichte bedrijfsvoering. Ook gelet op de landelijke ontwikkeling van een op de uitvoering terugtredende overheid ligt het niet voor de hand dat de gemeente Hoeksche Waard de totale verantwoordelijkheid voor beheer en exploitatie van het gemeentelijk vastgoed ter hand neemt.
3. Uitbesteding aan een (commerciële) marktpartij Beschouwing: Met de terugtrekkende beweging die de overheid heeft gemaakt op het gebied van beheer en exploitatie van gemeentelijk vastgoed is er vanaf de jaren ’90 van de vorige eeuw de opkomst van commerciële exploitanten van met name zwembaden, multifunctionele sportcentra, sporthallen, multifunctionele wijkgebouwen en sociaal-culturele accommodaties (exploitatiepanden). Het kunnen overlaten van alle taken en verantwoordelijkheden op het gebied van beheer en exploitatie met
6
inbegrip van de daarmee verbonden risico’s is voor sommige gemeenten aanleiding om te kiezen voor uitbesteding in combinatie met marktwerking. Een beperkt aantal commerciële partijen is in de loop van de jaren uitgegroeid tot landelijk opererende exploitatiemaatschappij (met name Sportfondsen en Optisport), waarin op basis van gestandaardiseerde en in de praktijk beproefde concepten en modellen beheer en de exploitatie van hiervoor genoemde accommodaties wordt vormgegeven. In de regel is beperkt sprake van lokaal maatschappelijk ondernemerschap. De winst wordt voor een groot deel gehaald uit gecentraliseerde, op landelijk niveau bereikte schaalvoordelen. De focus bij dit soort partijen ligt op exploitatiepanden, maar met hen zijn ook afspraken te maken over het onderhouden en instandhouden van beheerpanden. Een commerciële exploitant wordt geselecteerd op basis van een aanbestedingsprocedure. Met de financieel (prijs) of economisch (prijs en kwaliteit) meest voordelige partij wordt een huur- en exploitatieovereenkomst gesloten. In de regel zijn de exploitatierisico’s voor rekening van de exploitant, die daarvoor een zogenoemde risicofee in rekening kan brengen. De exploitatie is gericht op het maken van winst binnen de door de gemeente vastgestelde kaders. Winst van de lokale BV wordt als dividend uitgekeerd aan de aandeelhouders van de landelijke exploitatiemaatschappij.
Omdat op winst gestuurd wordt moet contractueel goed worden vastgelegd welke voorwaarden de gemeente aan de exploitant stelt met betrekking tot de maatschappelijke functie van de betreffende vastgoedportefeuille. Overeenkomsten worden veelal gesloten voor periodes van 10 jaar. Als in de praktijk sprake is van een gezonde exploitatie (lees: positieve exploitatieresultaten) dan is een commerciële exploitant prima in staat op klantgerichte wijze de maatschappelijke waarde van accommodaties te optimaliseren. Het is immers in zijn (commerciële) belang om zoveel mogelijk tevreden bezoekers/gebruikers te verwelkomen. Als echter geen sprake is van een sluitende exploitatie, dan gaat een commerciële exploitant op zoek naar kostenbesparing wat ten koste kan gaan van de klanttevredenheid. Overigens verschilt dit niet wezenlijk van andere beheervormen op het moment dat sprake is van een noodzakelijke besparingen. Uitbesteding aan een commerciële marktpartij ontzorgt de gemeente, biedt diverse garanties, maar beperkt ook de mogelijkheden van gemeentelijke sturing. Verder bestaat altijd het risico van spanning tussen de maatschappelijke functie van gemeentelijk vastgoed en commerciële belangen. Door middel van een aanbesteding wordt concurrentie georganiseerd, wat (afhankelijk van de gunningscriteria) leidt tot een scherpe prijs (lees: beperkte financiële vergoeding) voor de gemeente.
Lokaal gerealiseerde winsten met gemeentelijk vastgoed worden als dividend uitgekeerd aan de aandeelhouders van de betreffende commerciële marktpartij en daarmee onttrokken aan het maatschappelijk kapitaal.
4. Beheer en exploitatie door gebruikers Beschouwing: Gebruikers van gemeentelijk vastgoed hebben primair behoefte aan goed onderhouden, schone, betaalbare, bereikbare en toegankelijke accommodaties. Met hun activiteiten creëren zij maatschappelijke waarde. Beheer en exploitatie van gemeentelijk vastgoed is in de regel geen kerntaak van gebruikers, maar daar waar georganiseerde gebruikers (bijvoorbeeld verenigingen) gebruik maken van monofunctionele accommodaties (bijvoorbeeld sportparken/clubgebouwen of onderkomens van muziekverenigingen) is het gangbaar dat gebruikers een grote rol spelen in het beheer en de exploitatie ervan. In multifunctionele gebouwen met meerdere gebruikers (bijvoorbeeld sporthallen of dorpshuizen) kunnen gebruikers eventueel gezamenlijk hun bijdrage leveren aan beheer en exploitatie, meestal in de vorm van een (beheer)stichting. In het kader van privatisering en bezuinigingsoperaties zoeken gemeenten soms naar mogelijkheden om taken en verantwoordelijkheden op het gebied van beheer en exploitatie over te dragen aan georganiseerde gebruikers. Toenemende druk op het vrijwillig kader en lastenverzwaring kan dan ten koste gaan van de vitaliteit van deze gebruikers.
Daar staat tegenover dat ‘win-win’ situaties mogelijk zijn als door inzet van vrijwilligers kosten worden bespaard die voor een deel (bijvoorbeeld in de vorm van huurverlaging) ten goede komen aan de organisatie/vereniging die deze vrijwilligers levert. Kanttekening is wel dat het bij inzet van vrijwilligers vaak lastiger is om structureel continuïteit en soms ook kwaliteit te leveren bij het uitvoeren van opgedragen werkzaamheden. Soms zijn georganiseerde gebruikers zelf op zoek om door middel van beheer en exploitatie hun positie in een accommodatie te versterken (het meer tot ‘hun’ accommodatie te maken). Dit heeft dan bijvoorbeeld tot doel om meer ruimte op gewenste tijden of om een eigen horecavoorziening beschikbaar te krijgen. Als dit resulteert in tegenstrijdige belangen tussen de diverse gebruikers is het noodzakelijk dat een ‘onafhankelijke’ partij (lees: één van de drie beheervormen die hiervoor zijn beschouwd) deelbelangen weegt ten opzichte van het algemene belang. 7
Beheer en exploitatie door georganiseerde gebruikers vraagt om maatwerk. De ambities, mogelijkheden en belangen verschillen per gebruiker. Voor georganiseerde gebruikers is het van belang hierover te kunnen sparren en tot sluitende, maar bij voorkeur flexibele afspraken te komen. Dit is makkelijker bij een beheervorm met een focus op maatschappelijk ondernemerschap dan bij een beheervorm met een focus op economisch gewin. Beheer en exploitatie door gebruikers is geen optie voor al het gemeentelijk vastgoed, maar kan op onderdelen bijdragen aan de kwaliteit van het aanbod, de vitaliteit van georganiseerde gebruikers en de kostenefficiëntie van accommodaties. Deze beheervorm moet daarom in samenhang worden gezien met één van de andere drie beheervormen voor het gemeentelijk vastgoed.
3.3
Voorkeursvariant
Voor een zoveel mogelijk geobjectiveerde beoordeling op basis van landelijke inzichten van de zes beheervarianten worden de varianten in deze paragraaf getoetst aan de hand van de volgende zes aspecten: 1.
Welke invloed heeft de gemeente en hebben gebruikers op de inzet van gemeentelijk vastgoed in het kader van het maatschappelijk belang?
2. Wat is de operational excellence van de organisatie die verantwoordelijk is voor beheer, onderhoud en exploitatie van het gemeentelijk vastgoed? 3. Wat zijn de personele consequenties van de verschillende beheervarianten? 4. Wat is het juridisch kader (rechtmatigheid)? 5. In welk tijdsbestek kunnen de beheervarianten worden gerealiseerd? 6. Wat zijn de financiële consequenties van de verschillende beheervarianten voor de gemeente?
1. Invloed Onder invloed wordt verstaan het stellen van voorwaarden door de gemeente aan de functie en ingebruikgeving van gemeentelijk vastgoed en de daaraan gekoppelde vergoeding. Onder invloed wordt ook verstaan de ruimte die gebruikers hebben om vanuit hun ambities, mogelijkheden en belangen afspraken te maken over gebruik, beheer en exploitatie van accommodaties, zonder dat dit ten koste gaat van het algemene maatschappelijk belang. Het maatschappelijk belang van gemeentelijk vastgoed legitimeert investeringen en jaarlijks te verstrekken vergoedingen. Vanuit een publiek (politiek gewogen) belang faciliteert de gemeente maatschappelijke organisaties en dragen sport-, welzijns- en cultuuraccommodaties bij aan een aantrekkelijk, vitaal leefklimaat in de Hoeksche Waard. Vanuit gemeentelijk beheer is er alle ruimte voor invloed. Als aandeelhouder van een overheidsbedrijf is invloed vanuit gemeenteperspectief makkelijker dan bij uitbesteding aan een commerciële partij. Daar staat tegenover dat politieke ‘wispelturigheid’ bij gemeentelijk beheer en in mindere mate bij een gemeentelijk vastgoedbedrijf op de loer ligt. Het gesprek over hoe om te gaan met crisissituaties zoals Covid 19 gaat met commerciële partijen primair langs zakelijke lijnen.
Bij gemeentelijk beheer en bij overheidsbedrijven is meer sprake van het zoeken naar evenwicht tussen maatschappelijke en economische belangen. Langlopende overeenkomsten en commerciële belangen beperken de mogelijkheden van invloed door gemeente en gebruikers. Randvoorwaarden omtrent bijvoorbeeld openstelling, tarieven, doelgroepenbeleid en onderhoudsniveau kunnen prima in overeenkomsten worden vastgelegd, maar moeten door de gemeente wel gemonitord/gecontroleerd worden. Tegenvallende exploitatieresultaten en commerciële belangen zetten druk op de maatschappelijke functie. Als georganiseerde gebruikers verantwoordelijk zijn voor beheer en exploitatie van ‘hun’ accommodaties dan kan dit hun positie versterken, maar de belangen van medegebruikers en nieuwe gebruikers moeten beschermd worden. Ook moet voorkomen worden dat risico’s en financiële tegenvallers in de exploitatie van accommodaties een risico vormen voor het voortbestaan van bijvoorbeeld verenigingen.
8
2. Operational excellence In het kader van de beoordeling van beheervarianten worden de volgende drie aspecten onderscheiden als het gaat om de operational excellence van een organisatie2: Stabiliteit en continuïteit. Maatschappelijk ondernemerschap. Efficiënte bedrijfsvoering. Gegeven de waarde van het gemeentelijk vastgoed moet sprake zijn van een toekomstbestendige wijze van beheren en exploiteren, gericht op stabiliteit en continuïteit. Vanuit gemeentelijk beheer is de gemeente volledig verantwoordelijk. Als aandeelhouder heeft de gemeente grip en belang bij stabiliteit en continuïteit van een overheidsbedrijf. Bij groei van een overheidsbedrijf neemt het draagvlak voor investering in c.q. uitbreiding van de organisatie toe, waarmee de afhankelijkheid van individuen afneemt. Landelijk opererende commerciële exploitanten zijn door hun omvang minder afhankelijk van individuen, omdat door het moederbedrijf of vanuit regionale vestigingen ondersteuning geboden wordt. Voor georganiseerde gebruikers is het garanderen van stabiliteit en continuïteit lastig, omdat beheer en exploitatie van gemeentelijk vastgoed voor hen geen kerntaak is en omdat zij in ieder geval voor een deel afhankelijk zijn van vrijwilligers.
In een concurrerende (vrijetijds-)markt is het zaak om door lokaal maatschappelijk ondernemerschap het product- en dienstenaanbod (voortdurend) af te stemmen op ontwikkelingen in wensen en behoeften van de inwoners in het algemeen en van de bezoekers en gebruikers van gemeentelijke accommodaties in het bijzonder. De bureaucratie binnen een gemeente en politieke besluitvorming beperken de mogelijkheid om snel en flexibel in te spelen op ontwikkelingen en veranderende wensen en behoeften. Vanuit hun maatschappelijke opdracht en hun flexibele organisatie zijn overheidsbedrijven in de regel goed in staat klantwaarde centraal te stellen. Bij commerciële partijen geldt dat ondernemerschap primair gericht is op economisch rendement (zoveel mogelijk winst maken) en niet zozeer op het creëren van maatschappelijke waarde met het beschikbare budget. Bij georganiseerde gebruikers geldt dat maatschappelijk ondernemerschap primair gericht is het versterken van de eigen organisatie en het bedienen van de eigen leden en niet zozeer op het creëren van waarde voor de hele samenleving. Een efficiënte bedrijfsvoering is noodzakelijk om met de beschikbare publieke middelen zo veel mogelijk maatschappelijke waarde te creëren. Expertise op het gebied van bijvoorbeeld personeelszaken, onderhoud en techniek, marketing en administratie en het kunnen profiteren van schaalvoordelen draagt hiertoe bij.
Ook hier geldt dat de gekende commerciële exploitanten daar landelijk beproefde procedures voor hanteren, met beperkt ruimte voor lokaal maatwerk. Voor teams Vastgoed of overheidsbedrijven berust dit meer op maatwerk of kan (zonder gedwongen winkelnering) specifieke ondersteuning worden ingekocht. Ook dit kan resulteren in een efficiënte bedrijfsvoering. Georganiseerde gebruikers staan voor de uitdaging om het evenwicht te vinden en te behouden tussen taken die door vrijwilligers uitgevoerd kunnen worden en taken die door professionals uitgevoerd moeten worden. Voor georganiseerde gebruikers is het lastig om professionals adequaat te werven en aan te sturen. Ook dat vraagt om expertise.
3. Personele consequenties Afhankelijk van de beheervariant verandert c.q. zijn er gevolgen voor de positie van het betrokken personeel. Dit houdt zowel verband met arbeidsrechtelijke zaken (cao’s en hiërarchische verhoudingen) als met cultuurverschillen, goed werkgeverschap en ontwikkelingsmogelijkheden. Commerciële exploitanten werken in de regel met de cao Zwembaden of de cao Recreatie. Voor overheidsbedrijven is de cao Verzelfstandigde Maatschappelijke Organisaties (Vermo) ontwikkeld. Deze cao sluit aan op de arbeidsvoorwaarden en pensioenregeling van de cao gemeenten. Voor georganiseerde gebruikers is het niet mogelijk om aan te sluiten bij een cao. De rechten van werknemers bij overgang van onderneming zijn vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek. Vanuit het ‘mens volgt werk’ principe behoudt het betrokken personeel dezelfde of vergelijkbare arbeidsvoorwaarden en hebben zij recht op een gelijk, gelijkwaardige of gelijksoortige functie. Als personeel overgaat van de gemeente naar een privaatrechtelijke partij dan wordt daarvoor desgewenst een sociaal plan opgesteld.
2
Met deze definitie hoeft de operational excellence van een organisatie bij het toewerken naar één beheerder niet op gespannen voet te staan met klantgerichtheid en differentiatie, zoals in de toelichting bij het amendement is verwoord (zie voetnoot op pagina 1).
9
4. Juridisch kader De gemeente kan beheer, onderhoud en exploitatie van het gemeentelijk vastgoed door een overheidsbedrijf als Bres laten uitvoeren zonder een aanbestedingsprocedure te volgen. Deze activiteiten worden dan inbesteed. Bij een inbesteding geeft de gemeente een opdracht aan een overheidsgedomineerde organisatie of onderneming. De aanbestedingsplicht geldt dan niet. Omdat de aandelen van het overheidsbedrijf in handen zijn van de gemeente is sprake van een overheidsgedomineerde onderneming. De dienstverlenings- en huurovereenkomst moeten worden aangepast als de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de gemeente en Bres wijzigt. Als de gemeente kiest voor marktwerking en beheer, onderhoud en exploitatie bij een (commerciële) marktpartij wenst onder te brengen, dan dient daarvoor een aanbestedingsprocedure doorlopen te worden conform de aanbestedingsregels en met inachtneming van het gemeentelijk inkoopbeleid. Met de winnende inschrijver wordt een huur- en exploitatieovereenkomst gesloten. Als de gemeente kiest voor uitbesteding van beheer en exploitatie aan gebruikers van accommodaties dan gelden hiervoor geen aanbestedingsregels, maar moet uiteraard wel in huur- en exploitatieovereenkomsten worden vastgelegd wat partijen van elkaar verwachten/eisen.
5. Tijdsbestek De gemeente en Bres hebben inmiddels de nodige ervaring als het gaat om uitbreiding van de vastgoedportefeuille bij Bres. Op basis van eerdere overnames en tijdige besluitvorming is de verwachting gerechtvaardigd dat Bres de medewerkers van team Vastgoed en de bijbehorende vastgoedportefeuille per 1 januari 2022 in één keer over kan nemen op basis van open boek (‘zachte’ overname). Daarvoor moet de dienstverlenings- en huurovereenkomst worden aangepast. Voor het maken van definitieve budgettaire afspraken binnen de gestelde financiële kaders kan dan een jaar worden uitgetrokken. Als de gemeente er voor kiest om beheer, onderhoud en exploitatie van het gemeentelijk vastgoed zelf te gaan verzorgen dan betekent dit een ontmanteling van Bres en een overname door de gemeente van alle taken, verantwoordelijkheden en risico’s. Het totale personeelsbestand van Bres bedraagt circa 50 fte. Als de gemeente opteert voor uitbesteding aan een marktpartij moet een aanbesteding worden voorbereid en uitgevoerd. Gelet op de complexiteit en de opzegtermijn van de overeenkomst tussen de gemeente en Bres is met deze beheervarianten een tijdsbestek gemoeid van minimaal 2 jaar. Als de gemeente kiest voor uitbesteding aan diverse gebruikersgroepen, dan is het gelet de complexiteit en het ongewisse draagvlak op voorhand niet goed in te schatten welk tijdpad daarmee is gemoeid.
6. Financiële consequenties De financiële consequenties van de verschillende beheervarianten zijn vooraf lastig in te schatten. In algemene zin geldt dat Bres de afgelopen jaren heeft aangetoond de met de gemeente overeengekomen operational excellence en financiële doelen (taakstellingen) goed te kunnen waarmaken. Als de gemeente op basis van bestuurlijke (politiek gemotiveerde) afwegingen en risicomanagement zelf verantwoordelijk wordt voor haar vastgoedportefeuille dan zal moeten blijken of zij in staat is binnen de gestelde begroting/budgetten en kwaliteitseisen zorg te dragen voor beheer en exploitatie van het gemeentelijk vastgoed. Bij uitbesteding aan een marktpartij zijn de financiële consequenties afhankelijk van het resultaat van de aanbesteding. Marktwerking kan leiden tot gunstige financiële consequenties, maar ook tot een gespannen verhouding tussen economische en maatschappelijke belangen. Bij beheer en exploitatie door gebruikers zijn de financiële consequenties mede afhankelijk van de mogelijkheden om een deel van de werkzaamheden structureel door vrijwilligers te laten vervullen. Afhankelijk van de beheervariant kan de gemeente meer of minder afstand nemen van de financiële risico’s die verbonden zijn aan beheer en exploitatie van gemeentelijk vastgoed. Bij een overheidsbedrijf ligt het risico uiteindelijk bij de aandeelhouder.
Overheidsbedrijven kunnen een weerstandsvermogen opbouwen (lees: een buffer voor financiële tegenvallers), maar brengen geen - zoals gebruikelijk bij commerciële exploitanten – privaat eigen vermogen in waarmee tot op zekere hoogte tegenvallers kunnen worden opgevangen. Als de tekorten te hoog oplopen zal een exploitant, overheidsbedrijf of commerciële exploitant zich altijd bij de gemeente melden voor een extra bijdrage. Bij beheer en exploitatie door (verschillende) georganiseerde gebruikers zijn de risico’s het grootst, omdat beheer en exploitatie voor hen geen kerntaak is en omdat de expertise die nodig is
10
voor risicobeheersing/-management in de regel beperkt is. Zeker als deze verantwoordelijkheid bij vrijwilligers ligt (lees: bestuursleden).
Toetsingskader Op basis van landelijke inzichten zijn de zes beheervarianten in het volgende overzicht gewaardeerd aan de hand van de zes aspecten met onderscheid tussen de volgende waarderingen: 0 staat voor neutraal, er is ten opzichte van de bestaande situatie geen sprake van een noemenswaardig positieve of negatieve ontwikkeling op het betreffende aspect. + staat voor een beperkt positieve ontwikkeling ten opzichte van de bestaande situatie. ++ staat voor een sterk positieve ontwikkeling ten opzichte van de bestaande situatie. - staat voor een beperkt negatieve ontwikkeling ten opzichte van de bestaande situatie. - - staat voor een sterk negatieve ontwikkeling ten opzichte van de bestaande situatie. Beoordeling beheervarianten Invloed Operational excellence Stabiliteit en continuïteit Maatschappelijk ondernemerschap Efficiënte bedrijfsvoering Personele consequenties Juridisch kader Tijdsbestek Financiële consequenties
Variant 1 Volledig Bres +
Variant 2 Volledig gemeente ++
Variant 3 Variant 4 Deel Bres, Uitbesteding deel gemeente marktpartij + --
+ +
+ -
0 +
++ + 0 + +
-0 --
0 0 0 0
Variant 5 Beheer gebruikers +
Variant 6 Een mix
0 -
-++
0
++ 0 +
0 --
-
0
Toelichting per variant: 1. De gemeentelijke vastgoedportefeuille onderbrengen bij Bres: aan deze variant zijn geen nadelen verbonden. Als aandeelhouder en opdrachtgever kan de gemeente invloed uitoefenen op de door Bres te realiseren doelen. Aandachtspunt is dat het accounthouderschap door de gemeente goed wordt ingevuld om invulling te blijven geven aan het monitoren/evalueren van de prestaties van Bres. Door schaalvergroting kan Bres haar operational excellence verder uitbouwen. Bres heeft de afgelopen jaren bewezen uitbreiding van taken en overname van personeel goed en in een strak tijdpad te kunnen ‘managen’. Met het oog op de efficiëntere bedrijfsvoering ten opzichte van gemeentelijke organisatie en op basis van inverdieneffecten door schaalvergroting zijn op termijn positieve financiële consequenties te verwachten. 2. De gemeente gaat zelf de gemeentelijke vastgoedportefeuille beheren en exploiteren: vanuit de gemeentelijke organisatie kan volop invloed worden uitgeoefend. Met uitzondering van stabiliteit en continuïteit scoort deze variant niet goed op operational excellence ten opzichte van de huidige situatie (groot deel van het gemeentelijk vastgoed bij Bres). Verder is het voor de gemeente een operatie met een enorme impact om circa 50 fte over te nemen van Bres.
Het vergt veel tijd om de gemeentelijke organisatie in te richten op beheer en exploitatie van het gemeentelijk vastgoed. Gelet op de negatieve waardering van het (maatschappelijk) ondernemerschap en een minder efficiënte bedrijfsvoering dan Bres moet rekening worden gehouden met negatieve financiële consequenties. 3. De gemeente gaat zelf de beheerpanden beheren en Bres beheert en exploiteert de exploitatiepanden: met een scherpe splitsing van beheer- en exploitatieaccommodaties wordt geprofiteerd van het maatschappelijk ondernemerschap bij Bres dat vooral van toegevoegde waarde is bij exploitatiepanden. Nadeel is dat een uitwisseling van personeel nodig is als gevolg van de verschuiving in vastgoedportefeuille. Nadeel is ook dat bij splitsing minder sprake is van schaal- en efficiëntievoordelen op het gebied van beheer en onderhoud. Gelet de beperkte complexiteit van deze beheervariant is de verwachting dat de consequenties in tijdsbestek en financieel uiteindelijk beperkt zijn. 4. Beheer en exploitatie van de gemeentelijke vastgoedportefeuille wordt door middel van een aanbestedingsprocedure in de markt aangeboden: met als aanname dat de kans groot is dat een landelijke marktpartij beheer en exploitatie gegund krijgt, komt gemeentelijke invloed en invloed van gebruikers onder druk te staan van commerciële belangen.
Commerciële belangen gaan niet goed samen met maatschappelijk ondernemerschap. Positief is dat dit soort partijen door landelijke schaalvoordelen tot een efficiënte bedrijfsvoering in staat is en dat zij tot op zekere hoogte bereid zijn financiële risico’s te dragen (binnen een overeen te komen weerstandsvermogen). Voor het betrokken personeel dat overgaat naar een commerciële 11
exploitant ontstaan enerzijds ontwikkelkansen door de schaal van landelijk opererende organisaties, maar zal ook aanpassing aan een nieuwe bedrijfscultuur gevraagd worden (focus op kostenbeheersing) en kunnen commerciële afwegingen uiteindelijk ten koste gaan van werkgelegenheid (niet vervangen van vertrekkend of uittredend personeel). De omvang en complexiteit van de vastgoedportefeuille maakt dat voor de aanbestedingsprocedure een lange voorbereiding en een ruime doorlooptijd nodig is. 5. Beheer en exploitatie kan op onderdelen worden belegd bij gebruikers van het vastgoed: omdat gebruikers nooit al het gemeentelijk vastgoed kunnen beheren en exploiteren moet deze variant in combinatie worden gezien met de beheervarianten 1, 2 of 3. Gebruikers krijgen in deze variant de mogelijkheid om hun ambities na te streven via beheer en exploitatie van bijvoorbeeld horecavoorzieningen. Een ander voordeel is dat maatschappelijk ondernemerschap wordt gestimuleerd met als doel om het gebruik van accommodaties te verhogen, samenwerking tussen gebruikers te verbeteren en wellicht zelfs de vitaliteit van wijken en dorpen te verhogen. Ten opzichte van de andere beheervarianten scoort deze variant in verhouding negatief op de andere aspecten, omdat beheer en exploitatie van accommodaties voor georganiseerde gebruikers geen kerntaak is en (daardoor) veelal noodzakelijke expertise ontbreekt.
Het maken en monitoren van beheerafspraken is veelal maatwerk waar veel tijd mee is gemoeid. 6. Een mix van de varianten 1 tot en met 5: feitelijk is momenteel sprake van een mix van beheervarianten, waarbij beheer en exploitatie van gemeentelijk vastgoed is verdeeld tussen Bres, de gemeente en commerciële exploitanten als Sportfondsen en Laco. Hiermee wordt niet voldaan aan de wens van de gemeente om te uniformeren. Het voordeel om met één partij snel te kunnen schakelen als de omstandigheden daarom vragen (met als voorbeeld Covid-19) ontbreekt in deze beheervariant. Dit neemt niet weg dat in theorie de mix van beheervarianten verder versterkt kan worden door per accommodatie vast te stellen wat de beste beheervariant is, mede afhankelijk van initiatieven van gebruikers en interesse van marktpartijen. Nadelen van versnippering van beheer en exploitatie zijn vooral gelegen in het niet verder kunnen versterken van de operational excellence door schaalververgroting. De operational excellence van Bres wordt verzwakt als er bijvoorbeeld voor gekozen zou worden meer exploitatiepanden aan de markt aan te bieden. Andere nadelen van deze beheervariant hebben betrekking op de onzekerheid bij betrokken medewerkers en gebruikers, de tijd en de juridische rompslomp die het vergt om beheer en exploitatie per accommodatie te regelen en de kosten die hiermee gepaard gaan.
Conclusie/voorstel voorkeursvariant: op basis van de door Synarchis uitgevoerde beschouwing en beoordeling van de zes beheervarianten is beheervariant 1, het onderbrengen van de gemeentelijke vastgoedportefeuille bij Bres, de basis voorkeursvariant. Om te profiteren van de sterke punten van beheervariant 5 (invloed en maatschappelijk ondernemerschap) is het voorstel de basis voorkeursvariant uit te breiden tot een plusvariant 1a. Daarvoor moeten met Bres contractuele afspraken worden gemaakt over het op onderdelen beleggen van beheer en exploitatie bij georganiseerde gebruikers. Dit onder de voorwaarde dat het bijdraagt aan de maatschappelijke waarde van het gemeentelijk vastgoed en niet ten koste gaat van het algemeen belang c.q. de belangen van andere gebruikers. Als stabiliteit en continuïteit van beheer en exploitatie door gebruikers niet gewaarborgd kan worden dan fungeert Bres als ‘vangnet’.
12
4.
Beschouwing consequenties voorkeursvariant
In het vorige hoofdstuk is op basis van een inhoudelijke afweging als voorkeusvariant gepresenteerd om de gemeentelijke vastgoedportefeuille onder te brengen bij Bres en met Bres contractuele afspraken te maken over het op onderdelen beleggen van beheer en exploitatie bij georganiseerde gebruikers. Om als gemeente het besluit te nemen over deze voorkeursvariant en als Bres de verantwoordelijkheid te nemen voor de uitvoering ervan, is het van belang een beeld te hebben van de consequenties en van de aanpassingen die bij Bres nodig zijn. In dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen ingegaan op de consequenties van het implementeren van de voorkeursvariant op het gebied van: Organisatie en personeel. Financiën. Tijdpad en fasering.
4.1
Organisatie en personeel
In deze paragraaf wordt een voorstel gepresenteerd voor de nodige versterking van Bres bij implementatie van de voorkeursvariant en worden de consequenties beschouwd van de overgang van medewerkers van team Vastgoed naar Bres.
Versterking organisatie Bres Als besloten wordt tot de implementatie van de voorkeursvariant dan betekent dit dat de portefeuille van team Vastgoed wordt ondergebracht bij Bres en dat op termijn zwembad De Waterstee (Numansdorp), zwembad ’t Centrum (Klaaswaal), dorpshuis Streona (Strijen) en wellicht het sportcentrum in Strijen worden ondergebracht bij Bres. De overeenkomst met Sportfondsen, exploitant van zwembad De Waterstee en zwembad ‘t Centrum, loopt in 2022 af. Met Laco, exploitant van het sportcentrum in Strijen, is een langlopende overeenkomst gesloten. De uitbreiding van taken rechtvaardigt een versterking van de organisatie van Bres. Het voorstel is daarvoor de volgende structurele en tijdelijke maatregelen te nemen: Aanstelling van een manager Bedrijfsvoering die verantwoordelijk wordt voor Personeelszaken, Financiën & ICT, afdelingsondersteuning en Verhuuradministratie (indicatief: schaal 12). Overweging is om ook de manager horeca en beheer binnensport onder de manager Bedrijfsvoering te laten vallen, waardoor het managementteam niet uitgebreid hoeft te worden. Opwaardering van de inschaling van de manager Vastgoed naar schaal 12 of 13. Aanstelling van een interim projectleider voor de duur van de overname van het gemeentelijk vastgoed, zodat de organisatie niet structureel hoeft te worden belast.
Naast deze meer ingrijpende maatregelen is het mogelijk opportuun om de ondersteuning op met name het gebied van financiën, HR, PR en communicatie met een aantal uren uit te breiden. Met de aanstelling van een manager Bedrijfsvoering wordt de directeur/bestuurder ontlast, wordt de kwaliteit van de interne dienstverlening beter geborgd en wordt het risico van afhankelijkheid van de directeur/bestuurder beperkt. Met deze maatregel blijft sprake van een eenhoofdige directie (directeur/bestuurder). De opwaardering van de inschaling van de manager Vastgoed doet recht aan de forse uitbreiding van de vastgoedportefeuille van Bres. Bij eerdere overnames heeft de directeur/bestuurder een prominente rol gespeeld. Het voorstel is voor de uitvoering van deze tijdelijke taak een interim projectleider aan te stellen, die aangestuurd wordt door de directeur/bestuurder.
Overname personeel Basis voor de overgang van personeel van team Vastgoed naar Bres zijn de bepalingen zoals vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek artikel 7:662 e.v., rechten van werknemers bij overgang van onderneming. Dit betekent dat Bres alle medewerkers die ten tijde van de overname werkzaam zijn bij team Vastgoed dient over te nemen onder dezelfde of vergelijkbare arbeidsvoorwaarden die op dat moment gelden. De overname door Bres vindt derhalve plaats zonder voorbehoud en zonder dat hiertoe sollicitatieprocedures doorlopen dienen te worden. Bres is gehouden de medewerkers een gelijke, gelijkwaardige of
13
gelijksoortige functie aan te bieden met behoud van het aantal aanstellingsuren op het moment van overname. De formatie van team Vastgoed van de gemeente Hoeksche Waard bedraagt ruim 8 fte. In het volgende overzicht is dit gespecificeerd. formatie (in fte) In dienst gemeente - adviseur vastgoed - bouwkundig vastgoedbeheerder - bouwkundig vastgoedbeheerder - medewerker vastgoedbeheer - medewerker vastgoedbeheer - medewerker vastgoedbeheer - technisch medewerker gebouwen subtotaal: Via payroll constructie - beheerder accommodaties - medewerker accommodaties - medewerker accommodaties - coordinator horeca subtotaal: totaal team Vastgoed:
schaal
1,00 1,00 0,89 0,50 0,45 0,67 0,50 5,01
11 10 10 7 7 7 6
0,89 0,67 0,67 0,83 3,06 8,07
5/6 5/6 5/6 5/6
De adviseur Vastgoed blijft in dienst van de gemeente, waar hij als accounthouder de belangrijke verantwoordelijkheid heeft om de relatie met Bres (en voorlopig met Sportfondsen, Laco en dorpshuis Streona VOF) te onderhouden en te controleren op gemaakte afspraken en geleverde prestaties. De overige medewerkers van team Vastgoed treden in beginsel in dienst van Bres. Nader bepaald moet worden of dit ook geldt voor de medewerkers die via een payroll constructie werkzaam zijn bij team Vastgoed. Verder kan wellicht een uitzondering worden gemaakt voor medewerkers die tegen het pensioen aanzitten en kan altijd sprake zijn van medewerkers die uit eigen beweging kiezen voor een andere werkgever. Voor het draagvlak onder de medewerkers van team Vastgoed is het van groot belang dat zij zorgvuldig geïnformeerd en betrokken worden bij een overgang naar Bres. Gelet de ervaring binnen Bres met eerdere overnames en de overlap in functies tussen medewerkers van Bres en de medewerkers van team Vastgoed moet integratie van de medewerkers van team Vastgoed soepel kunnen verlopen. Niet bekend is hoeveel fte momenteel werkzaam is in zwembad De Waterstee en in het sportcentrum in Strijen. Voor zover deze medewerkers een vaste aanstelling hebben bij Sportfondsen en Laco geldt in beginsel ook voor hen op termijn overgang van onderneming als zij bij Bres in dienst treden.
Als zij in dienst treden bij Zwembaden Hoeksche Waard BV (onderdeel van Bres) blijven de cao, arbeids- en pensioenvoorwaarden voor deze medewerkers gelijk. Bij de overname van met name sportcentrum De Boogerd is al het nodige personeel van Sportfondsen in dienst getreden bij Bres.
4.2
Financiën
Bij het in beeld brengen van de financiële consequenties wordt onderscheid gemaakt tussen consequenties die verband houden met de formatie van Bres en fiscale aspecten.
Formatie Voor de overgang van medewerkers van team Vastgoed naar Bres wordt desgewenst een sociaal plan opgesteld waaraan Bres zich dient te conformeren. Net als andere (voorheen gemeentelijke) medewerkers van Bres kunnen de medewerkers van team Vastgoed bij hun indiensttreding bij Bres toetreden tot de cao Vermo (Verzelfstandigde Maatschappelijke Organisaties). Met de cao Vermo is het voor de betrokken medewerkers mogelijk gebruik te blijven maken van de gemeentelijke pensioenregeling van het ABP. De additionele kosten houden met name verband met de structurele en tijdelijke maatregelen die in paragraaf 4.1 zijn voorgesteld voor de versterking van de organisatie. De structurele kosten worden geraamd op: € 90.000 voor de aanstelling van een manager Bedrijfsvoering (schaal 12, inclusief werkgeverslasten en met een uitloop naar maximaal € 95.000). 14
€ 5.000 tot € 10.000 voor het opwaarderen van de inschaling van de manager Vastgoed. Met de aanstelling van een interim projectleider overname gemeentelijk vastgoed is een nader te bepalen eenmalig budget gemoeid. Kanttekening: ook een keuze voor een andere beheervariant gaat gepaard met eenmalige transitie- of aanbestedingskosten.
Fiscaal Met ingang van 2019 is het gelegenheid geven tot sportbeoefening onder een btw-vrijstelling gebracht. Dit heeft financiële consequenties voor investeringen, beheer en exploitatie van sportaccommodaties. Ter compensatie zijn tot 2024 regelingen opengesteld (SPUK en Bosa). De btw-vrijstelling is slechts van toepassing als de ondernemer (lees: beheerder/exploitant) geen winst beoogd. Conform haar statuten en de dienstverleningsovereenkomst heeft Bres een winstoogmerk en valt, na boekenonderzoek, nog altijd onder de btw-verplichting. Naar verwachting zal nog in 2021 duidelijk worden of Bres ook in de toekomst de sportaccommodaties btwbelast kan blijven exploiteren (lees: de btw kan verrekenen op kosten en baten).
4.3
Tijdpad en fasering
Ruim voor het einde van 2021 moet besloten worden of de gemeente haar vastgoedportefeuille onderbrengt bij Bres en of, en zo ja onder welke condities, Bres hiermee akkoord gaat. In dat geval neemt Bres idealiter de medewerkers van team Vastgoed en de bijbehorende vastgoedportefeuille per 1 januari 2022 in één keer over op basis van open boek (‘zachte’ overname). Daarvoor moet de dienstverlenings- en huurovereenkomst worden aangepast of opnieuw worden opgesteld. Voor het binnen de financiële kaders maken van definitieve, taakstellende afspraken kan vervolgens een jaar worden uitgetrokken. Op deze wijze wordt voorkomen, zoals bij een gefaseerde overname, dat medewerkers tijdelijk achterblijven in een al ontmanteld team Vastgoed. Dit tijdpad biedt ook ruimte om: Zo nodig de systemen en procedures binnen Bres verder af te stemmen op de uitbreiding van de vastgoedportefeuille, bijvoorbeeld op het gebied van ICT. De verwachting is dat de uitbreiding niet dusdanig is dat grote aanpassingen nodig zijn. De organisatie van Bres in te richten op de uitbreiding van de vastgoedportefeuille, bijvoorbeeld op het gebied van inpassing en coaching van de nieuwe medewerkers.
Afhankelijk van de uitkomsten van de keuzenota ‘beleid accommodaties voor maatschappelijke activiteiten’ aanvullende afspraken te maken over onder andere de harmonisatie van tarieven, het borgen van maatschappelijke belangen en de inbreng van gebruikers in accommodaties. Naast de overname van team Vastgoed en de bijbehorende vastgoedportefeuille ontstaan nog de volgende mogelijkheden om het takenpakket van Bres verder uit te breiden en het beheer van het gemeentelijk vastgoed verder te uniformeren: Op korte termijn overname van zwembad De Waterstee in Numansdorp en zwembad ’t Centrum in Klaaswaal als de overeenkomst met Sportfondsen afloopt (in 2022). Op langere termijn overname van het sportcentrum in Strijen en van dorpshuis Streona als de gemeente en/of respectievelijk Laco en dorpshuis Streona VOF de overeenkomsten wensen te beëindigen. Op langere termijn (de coördinatie van) het beheer van de buitensportaccommodaties en mogelijk de uitvoering aan het sportstimuleringsbeleid als de gemeente hiervan de voordelen ziet.
15
Bijlage 1
Overzicht vastgoedportefeuille Hoeksche Waard
In deze bijlage is de vastgoedportefeuille van de gemeente Hoeksche Waard weergegeven voor zover het kadastrale eigendommen betreft. Daarmee zijn niet alle objecten die door Bres worden beheerd en onderhouden of in aanmerking komen voor overdracht aan Bres in de overzichten opgenomen, zoals een aantal kerktorens.
Vastgoedportefeuille gemeente Hoeksche Waard Deelportefeuille MV
Technisch beheerder
Exploitant
Plaats
Straat
nr.
post-code
bouwjr
Leegstand
bezettingsgraad
BVO
boekwaarde
WOZ-waarde
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
Bres Heinenoord
Oud-Heinenoordseweg
2 3274 KD
1995
nee
n.v.t.
27
€0
€ 42.000
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
Bres Maasdam
Raadhuisstraat
37 3299 AP
n.b.
nee
n.v.t.
9
€0
n.b.
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
Bres Maasdam
Sportlaan
38 3297 TC
n.b.
nee
n.v.t.
24
€0
n.b.
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
Bres Mijnsheerenland
Raadhuislaan
42 3271 BT
n.b.
nee
n.v.t.
39
€0
n.b.
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
Bres Puttershoek
Prins Bernhardlaan
5 3297 CB
1956
nee
n.v.t.
88
€0
€ 161.000
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
Bres s-Gravendeel
Maasdamseweg
2 3295 LC
n.b.
nee
n.v.t.
31
€0
€0
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
Bres 's-Gravendeel
Kerkstraat
9 3295 BD
1930
nee
n.v.t.
15
€0
€ 10.000
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
Bres Sint Anthoniepolder Polderdijk
67 3299 LM
n.b.
nee
n.v.t.
7
€0
n.b.
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
Bres Westmaas
1 3273 XH
1934
nee
n.v.t.
30
€0
€ 18.000
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
gemeente Goudswaard
Vaartweg
2 3267 LT
1989
nee
n.v.t.
85
€0
€ 144.000
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
gemeente Klaaswaal
Oud-Cromstrijensedijk WZ
43 3286 BS
1999
nee
n.v.t.
257
€ 10.475
€ 393.000
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
gemeente Nieuw-Beijerland
Kreekkant
3 3264 LW
1998
nee
n.v.t.
28
€0
€ 17.000
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
gemeente Nieuw-Beijerland
Wilhelminastraat
31 3264 XR
1938
nee
n.v.t.
20
€0
€ 36.000
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
gemeente Numansdorp
Hallinxweg
37 3281 KC
1972
nee
n.v.t.
182
€ 4.618
€ 162.000
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
gemeente Oud-Beijerland
Dievenpad
1 3262 JT
1972
nee
n.v.t.
250
€ 88.211
€ 247.000
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
gemeente Piershil
Oud Piershilseweg
4 3265 LG
1968
nee
n.v.t.
29
€0
€ 18.000
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
gemeente Strijen
Keizersdijk
106 3291 CE
n.b.
nee
n.v.t.
7
€0
n.b.
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
gemeente Strijen
Kerkstraat
78 3291 AM
2009
nee
n.v.t.
68
€ 41.118
€ 52.000
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
gemeente Strijensas
Havenstraat
7 3292 AB
1942
nee
n.v.t.
11
€0
€ 18.000
begraafplaatsen/aula's
n.v.t.
gemeente Zuid-Beijerland
Koninginneweg
n.b.
nee
n.v.t.
25
€0
n.b.
binnensportaccommodatie
Bres
Bres Oud-Beijerland
Burg. Diepenhorstsingel
1982
nee
31%
465
€ 226.695
€ 358.000
binnensportaccommodatie
Bres
Bres Oud-Beijerland
Polderlaan
4 3261 ZA
2008
nee
76%
1528
€ 1.768.821
€ 1.235.000
binnensportaccommodatie
Bres
Bres Oud-Beijerland
Wiardi Beckmanstraat
1 3262 VP
1975
nee
76%
1400
€ 322.557
€ 648.000
binnensportaccommodatie
Bres
Bres Puttershoek
Laning
3 3297 TB
1975
nee
85%
1220
€ 1.113.528
€ 822.000
binnensportaccommodatie
Bres
Bres 's-Gravendeel
Schenkeltje
7 3295 KK
1974
nee
67%
2650
Bres Westmaas
Manhille
2 3261 ED
binnensportaccommodatie
Bres
Van Koetsveldlaan
17 3273 AL
2016
nee
34%
420
€ 903.522
n.b.
binnensportaccommodatie
gemeente
gemeente Goudswaard
van Almondestraat
78 3267 AV
1987
nee
16%
462
€ 158.732
€ 425.000
binnensportaccommodatie
gemeente
gemeente Klaaswaal
Klaverbladstraat
3 3286 VR
1979
nee
45%
1214
€ 149.341
€ 573.000
16
Vastgoedportefeuille gemeente Hoeksche Waard Deelportefeuille MV
Technisch beheerder
Exploitant
Plaats
Straat
nr.
post-code
bouwjr
Leegstand
bezettingsgraad
BVO
boekwaarde
WOZ-waarde
binnensportaccommodatie
gemeente
gemeente Oud-Beijerland
Jan Lievenslaan
1 3262 ND
1978
nee
70%
457
n.b.
n.b.
binnensportaccommodatie
gemeente
gemeente Zuid-Beijerland
Johan Berkstraat
33 3284 XD
1972
nee
33%
529
€ 387.645
€ 481.000 € 1.443.000
binnensportaccommodatie
gemeente
gemeente Numansdorp
Buttervliet
3 3281 LK
2000
nee
77%
2142
€ 117.130
clubgebouw
vereniging
vereniging Mookhoek
Kreekstraat
5 3293 AB
1982
nee
100%
62
€0
€ 71.000
clubgebouw
vereniging
vereniging Strijen
Sportlaan
8 3291 TN
1993
nee
100%
n.b.
€0
€ 184.000 € 724.000
horeca
Bres
Bres Mijnsheerenland
Vrouwehuisjesweg
1 3271 LX
1983
nee
100%
790
€ 860.039
horeca
gemeente
gemeente Oud-Beijerland
Beijersehof
33 3262 VR
1975
nee
100%
164
€0
€ 190.000
huisvesting ambtelijke organisatie
gemeente
Bres Maasdam
Sportlaan
22 3299 XG
1990
nee
n.v.t.
4907
€ 2.756.472
€ 5.307.000
huisvesting ambtelijke organisatie
gemeente
Bres Mijnsheerenland
Vrouwehuisjesweg
7 3271 LC
n.b.
nee
n.v.t.
1792
€ 864.822
huisvesting ambtelijke organisatie