200120 Notitie Regiobijeenkomsten Ruimte in Regels
Tekst van het document
a.
Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet en Provinciewet
Notitie
Notitie op basis van literatuurstudie, interviews en regiobijeenkomsten
Openbaar 20 januari 2020
2
Openbaar
Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet en Provinciewet Notitie op basis van literatuurstudie, interviews en regiobijeenkomsten
Laurens Vellekoop | Sofie Dreef | Roeland Stolk | Rob de Greef | Pepijn van der Beek 20 januari 2020
Openbaar
3
Inleiding Ruimte in regels is een breed programma van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, gericht op versterking van de lokale democratie. Binnen Ruimte in regels wordt langs drie sporen gewerkt aan verbetering van de institutionele context waarbinnen gemeenten en provincies werken aan hun democratie en bestuur: 1.
Waar nodig, ruimte in regels creëren middels aanpassingen aan wetgeving (Gemeentewet, Provinciewet en Wgr);
2.
Ondersteunen van gemeenten en provincies bij het benutten van de ruimte binnen de huidige wet- en regelgeving met reeds bestaande of nieuw te ontwikkelen producten;
3.
Voeren van het debat over meer fundamentele vragen over de inrichting van het openbaar bestuur, als basis om ook toekomstige vraagstukken omtrent ruimte en de inrichting van het openbaar bestuur op een heldere manier op te pakken.
In het kader van Spoor 2 heeft Berenschot een literatuurstudie uitgevoerd naar knelpunten die gemeenten en provincies ervaren bij het benutten van de ruimte binnen in de Gemeentewet en Provinciewet. Ook is daarbij gekeken naar mogelijke oplossingsrichtingen. Deze knelpunten en oplossingsrichtingen zijn vervolgens aangevuld, getoetst en verdiept in interviews met de beroepsverenigingen1 en tijdens een vijftal regiobijeenkomsten. Voorliggend document bevat een beschrijving van de ervaren knelpunten en ondersteuningsbehoefte. Bovendien is aangegeven welk ondersteuningsaanbod reeds aanwezig is. Het overzicht van het bestaande ondersteuningsaanbod is opgesteld op basis van een Google search en mogelijk niet volledig. Indien u aanvullingen heeft op de genoemde ondersteuningsproducten, kunt u dit melden op het emailadres info.openbaarbestuur@minbzk.nl.
Vereniging voor Raadsleden, Statenlid.nu, Vereniging van Griffiers, Wethoudersvereniging, Vereniging van Gemeentesecretarissen. Wij gaan tevens nog spreken met het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. 1
Openbaar
1. Knelpunten in de Gemeentewet en Provinciewet 1.1 Inleiding Dit hoofdstuk bevat de meest prangende knelpunten die uit literatuurstudie, interviews en regiobijeenkomsten naar voren zijn gekomen. Deze knelpunten concentreren zich rond vijf thema’s: 1.
De verdeling en invulling van rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
2.
De (rechts)positie van politieke ambtsdragers, griffiers en secretarissen
3.
De organisatie en vormgeving van het besluitvormingsproces
4.
De inrichting van en omgang met participatie
5.
De omgang met integriteit en weerbaarheid
Per thema wordt aangegeven welke knelpunten zich voordoen. Soms is er sprake van enige overlap tussen knelpunten. Ook raakt een deel van de knelpunten aan verschillende thema’s. Per thema wordt bovendien beschreven welke ondersteuningsbehoefte er uit de literatuur en de gesprekken met gemeenten, provincies en beroepsverenigingen naar voren is gekomen.
1.2 Knelpunten m.b.t. de verdeling en invulling van rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden De kern van het argument Steeds meer overheden veranderen hun werkwijze. Enerzijds omdat de (nieuwe) taken en opgaven daartoe dwingen. Anderzijds vanuit de filosofie dat keuzes voor o.a. maatwerk en opgavegestuurd werken wenselijk zijn. Het leidt tot vraagstukken over wie precies waarvoor verantwoordelijk is in de verhouding tussen politici, bestuurders, ambtenaren en burgers. Dit manifesteert zich nadrukkelijk in: 1.
De wijze waarop de raad/de Staten zijn kaderstellende en controlerende rol invult
2.
De ondersteuning van raad(sleden)/Staten(leden)
3.
De verhouding tussen raad en ambtelijke organisatie
4.
Het functioneren van de lokale driehoek
5.
De reikwijdte van de ambtelijke afwegingsbevoegdheid
Deze knelpunten zijn omvangrijk (met name de eerste 3), worden breed ervaren en hangen sterk met elkaar samen.
De raad/Staten worstelt met het invullen van zijn kaderstellende en controlerende rol De gemeenteraad/Provinciale Staten heeft drie rollen: een kaderstellende, een controlerende en een volksvertegenwoordigende rol. De raad/Staten worstelt met de invulling van deze rollen. Op het gebied van kaderstelling nemen veel raden/Staten beperkt initiatief. Ze zijn weinig agenderend. Bij veel raden/Staten is onbekend hoe zij goed kaders kunnen stellen. Ook voelen zij zich hiertoe onvoldoende uitgedaagd door het college.2 Een ander vraagstuk dat verband houdt met de kaderstellende rol, is onduidelijkheid bij betrokkenen (politiek, bestuurlijk en ambtelijk) waar kaderstelling ophoudt en uitvoering begint. Wanneer is wie aan zet?
Gemeenteraden positioneren (Schulz, Frissen & Schram, 2018); Maatwerkdemocratie (VNG Denktank, 2016); Ambitie & Ambivalentie (Schaap et al. 2018), Griffiers en digitalisering (Rathenau Instituut, 2019) 2
4
Openbaar
5
Daarnaast vinden raads- en Statenleden het lastig om hun controlerende rol in te vullen.3 Zij voelen zich vaak niet goed geïnformeerd (kwalitatief en kwantitatief) door het college. Raadsleden maken bovendien niet optimaal gebruik van het instrument rekenkamer.4 Genoemde oorzaken van de worsteling van raden/Staten met het invullen van hun kaderstellende en controlerende rol, zijn: •
Een gebrek aan (ambtelijke) ondersteuning.
•
Een gebrek aan tijd.
•
Onvoldoende kennis over complexe vraagstukken.5 In het bijzonder rondom decentralisaties en schaalvergroting.6
•
Onvoldoende kennis over het instrumentarium dat ze tot hun beschikking hebben.7
•
Onduidelijkheid over de rolverdeling tussen raad/Staten en college.8
Voor raadsleden is onvoldoende ondersteuning beschikbaar vanuit griffie en ambtelijke organisatie De complexiteit van opgaven neemt toe. Tegelijkertijd neemt de gemiddelde omvang van een fractie af. Raadsleden hebben hierdoor veel moeite om ingewikkelde dossiers te behappen en hebben behoefte aan ondersteuning hierbij. In veel gemeenten is deze ondersteuning echter niet of onvoldoende beschikbaar. Tegelijkertijd is er een groot verschil in de rolinvulling door griffiers. Griffiers en raadsleden geven aan, gezien de complexiteit van het werk en de opgaven, de behoefte te hebben aan een meer strategische griffier. In een deel van de gemeenten is de griffier echter vooral een administratief ondersteuner. Genoemde oorzaken van het tekort aan ondersteuning vanuit griffier en ambtelijke organisatie, zijn: •
De raad is onbekend met de mogelijkheden van (ambtelijke) ondersteuning. Voorbeelden zijn: onbekendheid met de invulling van het recht op ambtelijke bijstand en fractieondersteuning, en onbekendheid met de reikwijdte van het recht op het stellen van “onderhandse vragen”. 9
•
De griffie heeft onvoldoende kwaliteit en/of tijd om de raad goed (strategisch) te kunnen ondersteunen.10
•
De raad gaat zelf over zijn eigen ondersteuning (griffie en ambtelijke bijstand), maar gunt het zichzelf niet.
•
De raad of het college gunnen de griffier geen strategische positie.
•
De ambtelijke organisatie heeft onvoldoende kwaliteit/capaciteit om ondersteuning aan de raad te verlenen.
De verhouding tussen raad en ambtelijke organisatie is onduidelijk De raad en ambtelijke organisatie worstelen met de vraag hoe ze zich tot elkaar verhouden. Ambtenaren vinden het bijvoorbeeld soms lastig te bepalen aan wie ze verantwoording dienen af te leggen wanneer ze opdrachten uitvoeren voor college én raad. En raadsleden weten soms niet of ze een mondelinge/schriftelijke vraag via het college moeten stellen, of direct aan een ambtenaar.
Het functioneren van de lokale driehoek Griffier, gemeentesecretaris en burgemeester vormen samen de lokale driehoek. Het goed functioneren van deze driehoek is cruciaal voor de relatie tussen politiek, college en ambtelijke organisatie. Het niet goed functioneren Om de controle door de raad (Peters & Castenmiller, i.o.v. BZK, 2019) Werkgroep Lokale rekenkamers, 2019 5 Gemeenteraden positioneren (Schulz, Frissen & Schram, 2018) 6 Decentralisatie, schaalvergroting en lokale democratie (Boogers & Reussing, 2018) 7 Om de controle door de raad (Peters & Castenmiller, i.o.v. BZK, 2019) 8 Gemeenteraden positioneren (Schulz, Frissen & Schram, 2018); Op weg naar meervoudige democratie (Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur, 2016) 9 Raad zonder raadgevers? (Hessels, 2018) 10 Griffiers en digitalisering (Rathenau Instituut, 2019) 3 4
6
Openbaar
van deze lokale driehoek leidt tot stroeve besluitvormingsprocessen en suboptimaal samenspel tussen raad en college én tussen raad en ambtelijke organisatie. In gemeenten waar de driehoek wel goed functioneert, achten griffiers zichzelf beter in staat een strategische rol in te nemen en de raad te ondersteunen in zijn werkzaamheden. Genoemde oorzaken voor het niet goed functioneren van de lokale driehoek, zijn: •
(Slechte) Persoonlijke verhoudingen tussen de leden van de driehoek.
•
Bestuurscultuur met strikte scheiding tussen raad, college en uitvoering.
•
Passieve griffie die geen initiatief neemt.
Reikwijdte van de ambtelijke afwegingsbevoegdheid De decentralisaties in het sociaal domein en de Omgevingswet hebben tot gevolg dat ambtenaren meer individuele afwegingsruimte krijgen. Gemeenten en provincies zijn op zoek naar een balans tussen het stellen van kaders en het laten van ruimte voor de professional om zijn of haar werk te doen. Daarbij speelt de vraag welke ruimte de wet biedt om besluiten aan individuele ambtenaren over te laten. Enerzijds willen gemeenten en provincie graag de professional ruimte geven, anderzijds dient besluitvorming legitiem te zijn.
Rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden: Ondersteuningsbehoefte Ondersteuningsbehoefte voortkomend uit gesprekken Ondersteuningsbehoefte
Reeds aanwezige ondersteuning
Ondersteunen bij een beter samenspel tussen raad/Staten en college, o.a.:
Er zijn verschillende trainingen en handreikingen over rolinvulling vanuit het perspectief van raads- en Statenleden dan wel collegeleden (zie bijlage 1). O.a.:
• • •
Kaderstelling: meer agenderen/initiërend zijn door de raad/Staten Beter informeren van raads- en Statenleden door het college Duidelijkheid over hoe kaderstelling en uitvoering zich tot elkaar verhouden
• •
Ontwikkeltraject ‘naar een vitale lokale democratie’ (Democratie in Actie, doorlopend) Traject “Raad in beraad” (Democratie in Actie, doorlopend)
Aanvullende mogelijkheden voor toerusting en ondersteuning Mogelijke ondersteuning
Reeds aanwezige ondersteuning
Ondersteunen van raden bij het gebruik van het instrument rekenkamer
• •
Inzetten op (ambtelijke) ondersteuning van raads- en Statenleden
• •
Inzetten op kennis van raden/Staten over het instrumentarium dat ze tot hun beschikking hebben
Handreiking lokale rekenkamer en rekenkamerfunctie (VNG, 2011) In ontwikkeling: inspiratiekaders lokale rekenkamer t.a.v. kwaliteit, budget en samenwerking (BZK) Modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning (VNG, 2019) Ontwikkeltraject naar een vitale lokale democratie met een krachtige, verbindende gemeenteraad (Democratie in Actie, doorlopend)
Uitgebreide ondersteuning aanwezig (zie bijlage 1), in het bijzonder via de digitale leeromgeving raadsleden (raadsleden.nl)
7
Openbaar
Ondersteunen van het functioneren van de lokale driehoek
Workshop “Een sterke lokale driehoek voor een sterke lokale democratie” (Democratie in Actie, doorlopend).
1.3 Knelpunten m.b.t. de (rechts)positie van politieke ambtsdragers, griffiers en secretarissen De kern van het argument Binnen gemeenten en provincies bestaat onduidelijkheid over de positie van burgemeesters/cvdK’s, collegeleden, griffiers en secretarissen. Dit leidt te de volgende concrete knelpunten: 1.
“Pettenproblematiek” bij de burgemeester en cvdK
2.
Kwaliteit bestuurders staat onder druk
3.
Geen heldere formele positie van de secretaris en griffier
Deze knelpunten hangen nauw samen met (knelpunten rondom) rolinvulling.
“Pettenproblematiek” bij de burgemeester en cvdK De burgemeester/cvdK heeft verschillende rollen en bevoegdheden. Hij is voorzitter van het college en van de raad/Staten. Daarnaast heeft hij een (uitdijende) inhoudelijke portefeuille waarover hij verantwoording aflegt aan de raad/Staten, waarvan hij tevens voorzitter is én door wie hij wordt voorgedragen voor (her)benoeming. Bovendien is de burgemeester/cvdK verantwoordelijk voor het bevorderen van de bestuurlijke integriteit. Deze verantwoordelijkheden kunnen schuren, in het bijzonder rondom de klankbordgesprekken en herbenoeming. 11
Kwaliteit bestuurders staat onder druk Het valt voor gemeenten niet mee goede wethouders te vinden. Dit heeft een aantal redenen. Ten eerste heeft de functie een tamelijk groot afbreukrisico. Ten tweede moet nog steeds jaarlijks ontheffing worden aangevraagd in verband met de woonplaatsvereiste. Zeker als een wethouder onder druk staat, kan deze aanvraag “politiek” worden gemaakt. Ten derde wordt de vergoeding van wethouders als onvoldoende ervaren. Ook wordt het steeds ingewikkelder gevonden onkosten te declareren en (betaalde) nevenfuncties te hebben in verband met de soms negatieve maatschappelijke of politieke reactie daarop. Dit is in het bijzonder ingewikkeld voor kleine(re) gemeenten, waar de bezoldiging lager is. Tot slot hangt er een negatieve zweem rond de term “wachtgeld”. Er is een goede reden voor deze regeling maar de regeling staat maatschappelijk steeds meer onder druk.
Onduidelijkheid over de formele positie van de secretaris en griffier De functies van secretaris en griffier zijn in de Gemeentewet en Provinciewet niet nader ingevuld. Wel is verplicht een instructie vast te stellen met daarin nadere regels over hun taak en bevoegdheden. Uit onderzoek komt naar voren dat hier door gemeenten en provincies uiteenlopend invulling aan wordt gegeven. In een deel van de gemeenten is dit niet goed geregeld.12 Hierdoor ontbreken afspraken over taakverdeling en rolinvulling die er vanuit goed werkgeverschap wel zouden moeten zijn. Bovendien zijn de modelinstructies voor de griffier en secretaris niet opgesteld in overleg met respectievelijk de VGS en de VvG, waardoor deze onvoldoende worden gedragen.
11 12
De burgemeester als vriend of vijand van de rechtsstaat (Karsten, 2019) Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/4.5 (Hessels 2018); Griffiers en digitalisering (Rathenau Instituut, 2019)
8
Openbaar
(Rechts)positie: Ondersteuningsbehoefte Ondersteuningsbehoefte voortkomend uit gesprekken Ondersteuningsbehoefte
Reeds aanwezige ondersteuning
Ondersteunen bij strategischere positionering van de griffier
In ontwikkeling: professionaliseringsagenda griffiers (VvG)
Versterken van de rechtspositie van wethouders
Mogelijkheden voor versterking van de rechtspositie liggen voornamelijk in wetswijzigingen
Duidelijkheid scheppen over de positie van de secretaris
Modelinstructie voor de gemeentesecretaris (VNG, 2019)
Aanvullende mogelijkheden voor toerusting en ondersteuning Mogelijke ondersteuning
Reeds aanwezige ondersteuning
Duidelijkheid scheppen over de positie van de griffier
• •
Handreiking De (rechts)positie van de griffier (VvG, 2018) Modelinstructie VNG voor de griffier (VNG, 2019)
1.4 Knelpunten m.b.t. de organisatie en vormgeving van het besluitvormingsproces De kern van het argument Overheden bereiden besluiten voor, nemen besluiten en voeren besluiten uit. De vraag wat een besluit is en hoe het tot stand komt, is daarmee cruciaal voor een effectieve en legitieme overheid. Door een aantal knelpunten in de Gemeentewet en Provinciewet komt de legitimiteit van besluitvorming onder druk te staan. Dit heeft betrekking op: 1.
Informatievoorziening aan de raad/Staten
2.
Transparantie van het besluitvormingsproces
3.
Vormgeving van de vergaderingen en de vergadercyclus
4.
Grip op informele samenwerkingsvormen
5.
Aansluiting op het digitale tijdperk
6.
Omgang met wensen en bedenkingen
De informatievoorziening aan de raad/Staten is niet op orde Om zijn rol als kadersteller en controleur goed uit te kunnen voeren, heeft de raad/Staten goede sturingsinformatie nodig. De informatievoorziening van de raad/Staten is echter vaak niet op orde. Informatie is te uitgebreid of juist te beperkt, mist de kern, is onbegrijpelijk of komt niet op tijd. Effect is dat raden/Staten niet in staat zijn hun rol goed te pakken en er onvoldoende tijd en ruimte overblijft om belangrijke informatie uit de samenleving en onafhankelijk onderzoek bij de besluitvorming te betrekken. 13 Genoemde oorzaken hiervoor, zijn: •
Colleges weten niet goed wat actieve informatieplicht inhoudt.
•
De raad/Staten is zelf niet duidelijk over welke informatie hij wenst te ontvangen. Het college gaat ook niet actief het gesprek aan met de raad/Staten over welke informatie hij wenst te ontvangen.
13
Griffiers en digitalisering (Rathenau Instituut, 2019)
Openbaar
•
De presentatie van informatie laat te wensen over.
•
Informatie is vanwege de complexiteit van de opgave lastig leesbaar en/of niet beschikbaar.
•
Digitale aanlevering van informatie is niet op orde.14
9
Het besluitvormingsproces binnen gemeenten en provincies is onvoldoende transparant Dit geldt zowel voor raads- en Statenleden die zelf deelnemen aan het proces, als voor inwoners en maatschappelijke partijen. Voor veel raads- en Statenleden is onduidelijk hoe het besluitvormingsproces in zijn werk gaat. Op welk moment zij aan zet zijn, waar ze op dat moment een besluit over nemen, op welke manier burgers en maatschappelijke partijen worden betrokken, hoe hun inzet wordt meegewogen in de besluitvorming en welke informatie ze hierover op welk moment mogen ontvangen?15 Hier speelt ook mee dat het door gebrekkige informatievoorziening voor raden/Staten soms niet helder is waarover een besluit wordt genomen. Ook voor niet-deelnemers aan de besluitvorming kan het proces ondoorzichtig zijn. Informatie is soms moeilijk te vinden (op de website) en een deel van de gemeenten zendt de raadsvergaderingen niet live uit, waardoor het niet goed te achterhalen is hoe een besluit tot stand is gekomen.
Gemeenten en provincies zijn soms onbekend met verschillende vergadermodellen en de mogelijkheden om de vergadercyclus open te stellen. Voor de voorbereiding van besluitvorming wordt in de Gemeentewet en Provinciewet uitgegaan van het commissiestelsel, terwijl er in de praktijk behoefte is aan andere vormen. Een deel van de gemeenten zoekt naar een passende manier om de voorbereiding van de besluitvorming vorm te geven. Zo worden in gemeenten en provincies politieke markten, themabijeenkomsten en andere bijeenkomsten georganiseerd, buiten de commissiestructuur om. In sommige gemeenten is de commissiestructuur zelfs helemaal afgeschaft. Deze bijeenkomsten sluiten echter niet aan bij de systematiek en terminologie zoals gehanteerd in de Gemeentewet en Provinciewet. Wat daarin meespeelt, is dat er steeds meer ingewikkelde vraagstukken zijn (rondom energie, de Omgevingswet of stikstof) waarbij meer behoefte is aan een (informatieve) thema-avond dan een commissievergadering. Bovendien hebben al deze vraagstukken een participatieve component. Gemeenten en provincies zoeken daarom in de voorbereiding van hun besluitvorming naar manieren om het besluitvormingsproces meer open te stellen voor derden. Daar leent het “klassieke” commissiemodel zich minder goed voor. Tot slot hebben gemeenten en provincies behoefte aan een alternatief voorzitterschap van commissievergaderingen.
Dat deze mogelijkheid niet bestaat, nodigt uit tot het zoeken naar alternatieve vormen, dan wel het overtreden van de wet op dat punt.
De grip op “informele” samenwerkingsvormen Steeds meer interbestuurlijke samenwerking vindt plaats buiten de Wet gemeenschappelijke regelingen om. Te denken valt aan samenwerking in het kader van de Regionale Energiestrategie of rondom Regiodeals. Deze samenwerking vindt grotendeels plaats buiten het gezichtsveld van de gemeenteraad en Staten. Het is onduidelijk op welk moment raads- en/of Statenleden worden betrokken, hoe het regionale afstemmingsproces eruit ziet, welke stakeholders daarbij worden betrokken, wat de status is van dergelijke samenwerkingsverbanden en welke invloed raden en Staten op de besluitvorming hebben. Het is verder onduidelijk hoe deze regionale afstemming in zijn werk gaat en welke bestuurlijke afwegingen worden gemaakt. 16 Daarnaast is onduidelijk hoe deze regionale afstemming zich verhoudt tot de gemeentelijke/provinciale besluitvormingsprocedure.
Griffiers en digitalisering (Rathenau Instituut, 2019) Griffiers en digitalisering (Rathenau Instituut, 2019) 16 Decentralisatie, schaalvergroting en lokale democratie (Boogers & Reussing, 2018) 14 15
10
Openbaar
Een deel van de raads- en Statenleden heeft hierdoor het gevoel alleen nog maar te kunnen “tekenen bij het kruisje”. Ze hebben wel de formele bevoegdheid om te besluiten, maar in de praktijk is het lastig om af te wijken als collegeleden in de regio al tot overeenstemming zijn gekomen.
De Gemeentewet en Provinciewet sluiten onvoldoende aan op het digitale tijdperk De terminologie die in de Gemeentewet en Provinciewet wordt gebruikt, sluit onvoldoende aan op het digitale tijdperk. Een voorbeeld daarvan is de term “schriftelijk” die 26x voorkomt in de Gemeentewet en 25x in de Provinciewet. Het is onduidelijk of en in welke gevallen dit (ook) digitaal mag. Ditzelfde geldt voor de ondertekening van stukken. Een ander voorbeeld is de term “openbaar” of openbaarmaking uit de Gemeentewet en Provinciewet. Daaraan worden in het digitale tijdperk andere eisen gesteld dan in het analoge tijdperk.
Onduidelijkheid over de status van wensen/bedenkingen (voorhangprocedures), hoorprocedures en procesbesluiten Op een aantal punten in de Gemeentewet en Provinciewet wordt gesproken van wensen en bedenkingen. Het is niet voor iedereen duidelijk wat de status is van deze wensen en bedenkingen (of voorhangprocedure). Ditzelfde geldt voor het “horen” van de gemeenteraad door de cvdK. Ook leeft de vraag hoe deze procedures op een goede wijze te doorlopen. Tot slot is er onduidelijkheid over de bevoegdheden rondom het nemen van een procesbesluit. Het is niet helder hoe deze procedure in zijn werk gaat en wie hiervoor verantwoordelijk is.
Organisatie en vormgeving besluitvormingsproces: Ondersteuningsbehoefte Ondersteuningsbehoefte voortkomend uit gesprekken Ondersteuningsbehoefte
Reeds aanwezige ondersteuning
Ondersteunen bij goede informatievoorziening: kwalitatief, kwantitatief, timing
Handreiking actieve informatieplicht (VNG, 2003)
Duidelijkheid scheppen over welke alternatieve modellen voor de voorbereiding van raadsvergaderingen, inclusief het voorzitterschap, passen binnen de ruimte van de wet
Handreiking - vernieuwend vergaderen: voorbeelden uit de praktijk (VNG, 2005)
Grip op informele samenwerking
Ondersteuning niet aanwezig
Ondersteunen bij digitalisering van het besluitvormingsproces
• •
Duidelijkheid scheppen over procesbesluiten: de verdeling van verantwoordelijkheden en het verloop van het proces
Ontwikkeltraject digitale democratie (Democratie in Actie, doorlopend) Handreiking digitale democratie (BZK, 2017)
Ondersteuning niet aanwezig
Aanvullende mogelijkheden voor toerusting en ondersteuning Mogelijke ondersteuning
Reeds aanwezige ondersteuning
Ondersteunen bij digitale aanlevering van informatie en het beter (digitaal) ontsluiten van informatie
Ondersteuning niet aanwezig
11
Openbaar
Hulp bij de vormgeving van een transparant besluitvormingsproces
Discussiestuk “de transparante gemeente” (VNG, 2012).
1.5 Knelpunten m.b.t. de inrichting van en omgang met participatie De kern van het argument Overheden worstelen met de vraag hoe burgers beter te betrekken bij de besluitvorming en hoe om te gaan met burgers die initiatief nemen. Dit vatten we onder de brede noemer van participatie. De inrichting van participatie leidt tot vragen, zeker als participatie gaat om het nemen of uitvoeren van besluiten. Knelpunten manifesteren zich op de volgende onderwerpen, van abstract naar concreet: 1.
De spanning tussen de representatieve en participatieve democratie
2.
Kaderstelling op en betrokkenheid bij participatieprocessen
3.
Het borgen van de democratische legitimiteit van participatieprocessen
4.
De (on)bekendheid met de juridische en praktische mogelijkheden voor participatie
Veel van de gesignaleerde knelpunten op dit gebied hangen zeer sterk met elkaar samen.
Gemeenten en provincies ervaren een spanning tussen de representatieve en participatieve democratie en weten niet goed hoe daarmee om te gaan Nederland is een representatieve democratie en de Gemeentewet en Provinciewet gaan daar ook van uit. We gaan eens per vier jaar naar de stembus en besluitvorming in de raad en Staten vindt bij meerderheid plaats. De hedendaagse vraagstukken vragen echter om een meer participatieve democratie, waarbij de burger gedurende die vier jaar een dominantere plek inneemt in het besluitvormingsproces. Gemeenten en provincies worstelen met de verhouding tussen deze representatieve democratie en de participatieve democratie. Ze willen belanghebbenden op een serieuze en passende wijze betrekken bij het besluitvormingsproces, maar weten niet goed hoe. Daarin speelt ook mee dat er onduidelijkheid is over de ruimte die Gemeentewet en Provinciewet daarvoor bieden.
Het lukt raden onvoldoende om kaders te stellen aan participatieve processen en zij zijn beperkt betrokken Aan de voorkant van het beleidsproces wordt vaak nagelaten goede afspraken te maken over de voorwaarden waaronder participatie plaatsvindt, welke partijen worden betrokken en welke waarde wordt toegekend aan de uitkomsten van een participatieproces. Raden zijn niet getraind in het formuleren van kaders voor participatieprocessen. Colleges dagen raden hier ook onvoldoende toe uit. Tegelijkertijd voelen raadsleden zich soms tijdens het proces onvoldoende betrokken. Het participatieproces wordt georganiseerd door het college en de ambtelijke organisatie en vindt buiten hun gezichtsveld plaats. Als de uitkomsten van een participatieproces vervolgens worden gepresenteerd voelen raadsleden zich soms voor een voldongen feit gesteld.17
Gemeenten en provincies weten niet hoe ze de democratische legitimiteit van participatieprocessen kunnen borgen Participatie is niet goed verankerd in het besluitvormingsproces. Vanwege de beperkte kaderstelling aan de voorkant en beperkte betrokkenheid van raden/Staten gedurende het participatieproces, vinden zij het vaak ingewikkeld om de resultaten van het proces op waarde te schatten. Dit wordt versterkt door de vaak beperkte 17
Ambitie & Ambivalentie (Schaap et al. 2018)
12
Openbaar
opkomst en animo om te participeren. Bij bijeenkomsten zijn vaak vooral de “usual suspects” aanwezig en is geen sprake van een afspiegeling van de bevolking. En in het geval van een wijkraad speelt de vraag in hoeverre zij de wijk daadwerkelijk vertegenwoordigen. Voor gemeenten en provincies is het onduidelijk in hoeverre er draagvlak is voor de uitkomsten van een participatieproces en welke waarde aan deze resultaten moet worden toegekend. De ervaring binnen gemeenteraden is dat hierdoor één inspreker met een stevig verhaal de resultaten van een (grondig) participatieproces teniet kan doen.
Gemeenten en provincies zijn onbekend met de mogelijkheden voor participatie Gemeenten en provincies weten niet altijd wat de mogelijkheden zijn voor de vormgeving van de binnengemeentelijke organisatie (het beleggen van taken op een kleinere schaal dan de gemeente als geheel)18 of hoe dit in zijn werk gaat.19 Meer specifiek spelen de volgende vragen ten aanzien van de (on)mogelijkheden van participatie: Hoe zouden gemeenten optimaal invulling kunnen geven aan de bevoegdheidsoverdracht aan gemeentelijke
•
commissies?20 Welke mogelijkheden zijn er voor gemeenten en provincies om besluitvormende bevoegdheden over te
•
dragen aan andere organen en burgers21 Wat is de juridische positie van dorps- en wijkraden? En hoe kunnen we deze raden een steviger plek geven
•
binnen het besluitvormingsproces?22 Welke ruimte is er voor gemeenten en provincies voor het organiseren van inspraak, consultaties (inclusief
•
referenda)?23 Hoe verhoudt community processing24 of het werken met een coöperatieve wijkraad met verregaande
•
(informele) bevoegdheden zich tot de Gemeentewet? Wat zijn de mogelijkheden voor doelgroepenparticipatie en hoe kan dat op een effectieve manier worden
•
ingezet?
Inrichting van en omgang met participatie: Ondersteuningsbehoefte Ondersteuningsbehoefte voortkomend uit gesprekken Ondersteuningsbehoefte •
Inzicht in de mogelijkheden voor participatieprocessen, met onderscheid tussen type processen: Op projectbasis (bijv. rondom gebiedsinrichting) Structureel (bijv. een cliëntenraad) Geïnstitutionaliseerd (bijv. een dorps- of wijkraad)
Reeds aanwezige ondersteuning • •
Diverse handreikingen over participatie. Zie bijlage 1. Regionale bijeenkomsten en leerateliers “Right to challenge” (Democratie in Actie, doorlopend)
Kleinschalig en kleurrijk; Binnengemeentelijke organisatie geïnventariseerd (Leenknegt en Schaap m.m.v. Van Ostaaijen, i.o.v. BZK, 2018) 19 Ambitie & Ambivalentie (Schaap et al. 2018), Dorps- en wijkraden in Nederland (Necker van Naem, i.o.v. BZK, 2013) 20 Kleinschalig en kleurrijk; Binnengemeentelijke organisatie geïnventariseerd (Leenknegt en Schaap m.m.v. Van Ostaaijen, i.o.v. BZK, 2018) 21 Kleinschalig en kleurrijk; Binnengemeentelijke organisatie geïnventariseerd (Leenknegt en Schaap m.m.v. Van Ostaaijen, i.o.v. BZK, 2018); Dorps- en wijkraden in Nederland (Necker van Naem, i.o.v. BZK, 2013) 22 Dorps- en wijkraden in Nederland (Necker van Naem, i.o.v. BZK, 2013) 23 Griffiers en digitalisering (Rathenau Instituut, 2019) 24 Dit is één van de meest vergaande vormen van participatie, waarbij de gemeenteraad vooraf wel de kaders vaststelt waaraan een plan moet voldoen, maar de verdere uitwerking vervolgens aan belanghebbenden overlaat. 18
13
Openbaar
•
Vanuit samenleving geïnitieerd Training kaderstelling op participatie Hoe verhouden de representatieve en participatieve democratie zich tot elkaar? Balans tussen grip en loslaten
• •
Verschillende commerciële aanbieders Ontwikkeltraject “Faciliteren van lokaal maatschappelijk initiatief” (Democratie in Actie, doorlopend)
Aanvullende mogelijkheden voor toerusting en ondersteuning Mogelijke ondersteuning •
•
Gezamenlijk leren over participatie, met aandacht voor de rollen van en het samenspel tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie wat betreft: Kaderstelling Uitvoering Besluitvorming Meer bekendheid genereren over de juridische mogelijkheden en het daarbij behorende instrumentarium voor participatie binnen de wet.
Reeds aanwezige ondersteuning •
Verschillende producten in het kader van Democratie in Actie (deels in ontwikkeling), o.a.: Spelregels voor democratische processen Handreiking digitale democratie Democratisch begroten Kernendemocratie
•
Regiobijeenkomsten, leerateliers, maatwerktrajecten, inspiratiegids gemeenten m.b.t. Right to Challenge (Democratie in actie, doorlopend).
1.6 Knelpunten m.b.t. de omgang met integriteit en weerbaarheid De kern van het argument Het thema integriteit en weerbaarheid (het kunnen omgaan met ongewenste in- en externe beïnvloeding) staat steeds prominenter op de agenda van lokale overheden. De wens is dat overheden voldoen aan de kaders én dat ze weerbaarheid bevorderen. Op de volgende onderwerpen worden knelpunten ervaren: 1.
De rol van de burgemeester en cvdK bij het bevorderen van integriteit
2.
Omgang met het verlenen van een ontheffing bij verboden handelingen
3.
Concretisering van wat een persoonlijk belang is
4.
Onduidelijkheid over geheimhoudingsprocedures
De rol van de burgemeester en cvdK bij het bevorderen van integriteit is onvoldoende uitgewerkt De burgemeester en cvdK zijn wettelijk verantwoordelijk voor bevordering van de bestuurlijke integriteit. Deze rol is in de wet niet uitgewerkt en de burgemeester en cvdK hebben geen (extra) instrumentarium tot hun beschikking om invulling te geven aan deze rol. Veel burgemeesters en ook griffiers zitten met de vraag hoe invulling te geven aan deze wettelijke verplichting. Zowel in repressieve (toezicht en handhaving) als preventieve (voorkomen, versterken bewustwording) zin. De wettelijke verantwoordelijkheid leidt bovendien tot spanning met de rol van de burgemeester/cvdK als voorzitter van het college en de raad/Staten. In het bijzonder wanneer binnen de raad/Staten iets speelt op het gebied van integriteit rond de klankbordgesprekken of herbenoeming van een burgemeester/cvdK. Een punt dat hiermee samenhangt, is dat gemeenten en provincies ermee worstelen hoe integriteit op een goede manier bespreekbaar te maken binnen het college, binnen de raad/Staten en tussen college en raad/Staten onderling. Gepleit wordt voor een meer uniforme basis voor collegeleden op het gebied van integriteit, zoals een VOG of screening. Daarnaast wordt in het kader van het tegengaan van ondermijning, aandacht gevraagd voor integriteit tijdens het werving- en selectieproces binnen partijen.
In het bijzonder bij lokale partijen.
14
Openbaar
De omgang met het verlenen van een ontheffing bij verboden handelingen In de Gemeentewet is bepaald dat Gedeputeerde Staten ontheffing kunnen verlenen van een aantal “verboden” handelingen van raadsleden en collegeleden. Het is echter niet duidelijk op welke gronden GS tot het verlenen van ontheffing over mag gaan. Dit luidt tot onduidelijkheid bij provincies en gemeenten. Een ander punt dat hiermee verband houdt, is dat het artikel niet opgaat voor burgercommissieleden. Gemeenten vinden dit, met het oog op de ratio van het artikel (zuiverheid van bestuurlijke verhoudingen), ongewenst.
De concretisering van wat een persoonlijk belang is en betekent voor het besluitvormingsproces De Gemeentewet en Provinciewet bepalen dat raadsleden, Statenleden en collegeleden niet deel mogen nemen aan de stemming in het geval van een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken. Er is onduidelijkheid over wanneer sprake is van een dergelijke aangelegenheid. Überhaupt blijkt onduidelijkheid te bestaan over de rol die een raads- of Statenlid, bestuurder of ambtenaar mag spelen in een besluitvormingsproces in het geval van een persoonlijk belang.
De onduidelijkheid over geheimhouding(sprocedures) De Gemeentewet en Provinciewet bepalen dat geheimhouding kan worden opgelegd door de raad/Staten, het college en de burgemeester/cvdK. Voor een aantal gemeenten is het niet duidelijk hoe deze procedures in zijn werk gaan.
Omgang met integriteit en weerbaarheid: Ondersteuningsbehoefte Ondersteuningsbehoefte voortkomend uit gesprekken Ondersteuningsbehoefte
Reeds aanwezige ondersteuning
Behoefte aan (wettelijk) instrumentarium en tools voor burgemeester/cvdK om de bestuurlijke integriteit te bevorderen
Ondersteuning niet aanwezig
•
•
Behoefte aan tools en best practices voor bevordering integriteit Uniforme basis voor collegeleden op het gebied van integriteit Aandacht voor integriteit tijdens het werving- en selectieproces binnen partijen
•
Beleidskader ontheffing verboden handeling
Ondersteuning niet aanwezig, wel in ontwikkeling
•
•
Handreiking Integriteitstoetsing kandidaten decentrale politieke partijen (BZK, 2019) Handreiking Integriteit van politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen (BZK, VNG, IPO, UvW, 2016) Toolkit integriteit (VNG, 2015)
Aanvullende mogelijkheden voor toerusting en ondersteuning Mogelijke ondersteuning
Reeds aanwezige ondersteuning
•
Duidelijkheid scheppen over wat een persoonlijk belang is en wat het betekent voor het besluitvormingsproces
•
Handreiking Integriteit van politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen (BZK, VNG, IPO, UvW, 2016).
•
Duidelijkheid scheppen over geheimhouding(sprocedures)
•
Circulaire geheimhouding (BZK, 2016).
15
Openbaar
Bijlage 1 – Ondersteuning en toerusting Bestaande toerusting en ondersteuning Categorie
Wat
Doelgroep
Van
Type ondersteuning
Jaar / looptijd
Rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden Rol griffier
Kennis over het griffiersvak
Griffiers
VVG
Animatie
Rol griffier
Modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning
Raadsleden en griffiers
VNG
Modelverordening
2019
Rol griffier
Handreiking inwerkprogramma voor de nieuwe raad
Griffiers
VNG
Handreiking
2006
Rol raadslid
Animatie wat doet een raadslid
Raadsleden
Politieke ambtsdragers
Animatie
2017
Rol raadslid
Zakboek raadsleden gereedschapskist voor het betere raadswerk
Raadsleden
Privaat
Handreiking
2017
Rol raadslid
Recht voor de Raad, het primaat van de raad
Raden, griffiers
VNG
Handreiking
2014
Rol raadslid
Digitale leeromgeving raadsleden (raadsleden.nl)
Raadsleden en statenleden
Vereniging voor raadsleden, BZK, VNG, VVG
Leeromgeving
2019
Rol raadslid
Raad en griffie in positie bij ambtelijke fusie
Raadsleden en griffiers
VVG
Handreiking
2015
Rol raadslid, rol griffier
Goede raad voor een sterke gemeenteraad
Raadsleden, griffiers
Nederlandse vereniging voor Raadsleden
Handreiking
2018
Rol, burgemeester, rol griffier, rol secretaris
Een sterke lokale driehoek voor een sterke lokale democratie / Training lokale driehoek
Burgemeesters, griffiers, secretarissen
NGB, VVG, VGS, lokale democratie in beweging
Handreiking / training
2019
Rol wethouder
Invulling rol en verantwoordelijkheden wethouder
Wethouders
Wethoudersvereniging
Basistraining, postHBO leergang en masterclasses
Kaderstelling
Training/zomerraad grip op regionale samenwerking
Raadsleden
BZK / Democratie in actie / Vereniging voor raadsleden
Training
2015 heden
16
Openbaar
Kaderstelling
Handreiking grip op regionale samenwerking
Raadsleden en griffiers
BZK, VVG
Handreiking
2015
Controle
Handreiking lokale rekenkamer en rekenkamerfunctie
Raadsleden, griffiers
VNG
Handreiking
2011
Controle
Versterking opdrachtgeverschap van de raad bij de accountantscontrole
Raadsleden
VNG
Handreiking
2017
Controle
Handreiking recht van onderzoek in de gemeentelijke praktijk
Raadsleden
VNG
Handreiking
2003
Bevoegdheden
Handreiking attributie, mandaat en delegatie
Raadsleden, burgemeesters, colleges, griffiers, secretaris
VNG
Handreiking
2016
Rol gemeenteraad
Ontwikkeltraject ‘naar een vitale lokale democratie’
Raadsleden, griffiers
Democratie in actie
Maatwerktraject
doorlopend
Rol raadslid, rol burgemeester, rol griffier
Handreiking - vernieuwend vergaderen: voorbeelden uit de praktijk
Raadsleden, griffiers, burgemeesters
VNG
Handreiking
2005
Rol college
Handreiking actieve informatieplicht
Colleges, raadsleden
VNG
Handreiking
2003
Besluitvormingsproces
Handreiking reglement van orde Provinciale Staten in een dualistisch stelsel
Staten, griffiers
IPO en BZK
Handreiking
2003
Besluitvormingsproces
Ontwikkeltraject ‘Spelregels voor democratische processen’
Democratie in actie
Ontwikkeltraject
Besluitvormingsproces
Circulaire geheimhouding
Raadsleden, college, burgemeesters, griffiers, secretarissen
BZK
Circulaire
2016
Besluitvormingsproces
Circulaire benoeming, klankbordgesprekken en herbenoeming burgemeesters
Raadsleden, griffiers
BZK
Circulaire
2017
Participatie
Leidraad burgerbetrokkenheid
Raadsleden
Movisie
Handreiking
2015
Participatie
Afwegingskader burgerparticipatie bij beleid
Raadsleden
Prodemos
Handreiking
2018
Besluitvormingsproces
Participatie
17
Openbaar
Participatie
Help een burgerinitiatief
Raadsleden
BZK
Handreiking
2010
Participatie
Eerste hulp bij overheidsparticipatie
Raadsleden
(Lokale democratie in actie)
Handreiking
2017
Participatie
Keuzewijzer e-tools participatie 2018
Raadsleden
Movisie
E-tool
2018
Participatie
Doe-democratie Tips voor raadsleden, wethouders, ambtenaren
Raadsleden, wethouders
Prodemos
Handreiking
2017
Participatie
Participatiewijzer.nl
College
Prodemos
Website
2019
Participatie
Ontwikkeltrajecten kernendemocratie, democratisch begroten, faciliteren van lokaal maatschappelijk initiatief
Raadsleden
Democratie in actie
Ontwikkeltraject
2019
Participatie
Werken aan burgernabijheid
Gemeenten
BZK
Handreiking
2013
Participatie
De raad en burgerparticipatie
Raadsleden
BZK
Publicatie met handvatten en tools
2010
Verzelfstandiging en samenwerking bij decentrale overheden
Colleges, raden
BZK
Handreiking
2015
Samenwerking Oprichting rechtsvorm
Integriteit en weerbaarheid Integriteit en weerbaarheid
Handreiking integriteit politieke ambtsdragers 2016
Raadsleden, bestuurders
BZK
Handreiking
2016
Integriteit en weerbaarheid
Handreiking integriteitstoetsing kandidaten voor decentrale politieke partijen
Raadsleden, statenleden
BZK
Handreiking
2019
Integriteit en weerbaarheid
Handleiding basisscan integriteit
Burgemeester, griffier
BZK
Handreiking
2019
Integriteit en weerbaarheid
Ondermijningsapp
Raadsleden
BZK
App
2018
Integriteit en weerbaarheid
Netwerk weerbaar bestuur/ondersteuningsteam weerbaar bestuur
Raadsleden, bestuurders
BZK
Ondersteuningsnetwerk
2018
Rechtspositie griffier
Modelinstructie voor de griffier
Raadsleden en griffiers
VNG
Modelverordening
2019
Rechtspositie secretaris
Modelinstructie voor de secretaris
Secretaris en college
VNG
Modelverordening
2019
(Rechts)positie
18
Openbaar
Rechtspositie
Handreiking (rechts)positie griffie(r) in het decentrale bestuur
Griffiers, raadsleden
VNG
Handreiking
2010
Rechtspositie
De (rechts)positie van de griffier
Griffiers, raadsleden
VVG
Handreiking
2018
Rechtspositie
Circulaire verrekenen neveninkomsten wethouders/gedeputeerden
Colleges
BZK
Circulaire
?
Algemeen
www.lokaledemocratie.nl
Raadsleden, burgemeesters, colleges, griffiers, secretaris
BZK en beroeps- en belangenverenigingen
Informatiepunt
2019
Algemeen
Kennispunt lokale politieke partijen
Lokale partijen
Prodemos
Informatiepunt
2019
Algemeen
www.politiekambtsdragers.nl
Raadsleden, burgemeesters, colleges, griffiers, secretaris
BZK
Informatiepunt
2019
Overig
Notitie tussentijdse ontbinding gemeenteraad
BZK
Notitie
2000
Algemeen / overig
19
Openbaar
Berenschot is een onafhankelijk organisatieadviesbureau met 350 medewerkers wereldwijd. Al 80 jaar verrassen wij onze opdrachtgevers in de publieke sector en het bedrijfsleven met slimme en nieuwe inzichten. We verwerven ze en maken ze toepasbaar. Dit door innovatie te koppelen aan creativiteit. Steeds opnieuw. Klanten kiezen voor Berenschot omdat onze adviezen hen op een voorsprong zetten. Ons bureau zit vol inspirerende en eigenwijze individuen die allen dezelfde passie delen: organiseren. Ingewikkelde vraagstukken omzetten in werkbare constructies. Door ons brede werkterrein en onze brede expertise kunnen opdrachtgevers ons inschakelen voor uiteenlopende opdrachten. En zijn we in staat om met multidisciplinaire teams alle aspecten van een vraagstuk aan te pakken. Berenschot B.V. Europalaan 40, 3526 KS Utrecht Postbus 8039, 3503 RA Utrecht 030 2 916 916 www.berenschot.nl /berenschot