Raadsinformatiebrief 2021-36 inzake 213a Onderzoek 2020 riolering en afvalinzameling

Raadsinformatiebrief Van

Burgemeester en Wethouder/Burgemeester

Zaak nr.

753598

Aan

Gemeenteraad

RIB nr.

2021 – 36

Portefeuillehouder

K.J. Walters

Datum

21 april 2021

Informatie bij

Remmet van Mil

Tel. nr.

06-124.23.395

Onderwerp 213a Onderzoek 2020 Riolering en Afvalinzameling gemeente Hilversum

Kernboodschap Op 3 december 2019 heeft het college besloten in 2020 extern een 213a onderzoek te laten uitvoeren naar de riolering en afvalinzameling. Deze opdracht is verstrekt aan Cebeon. Na ontvangst op 17 december jl. is de definitieve rapportage van Cebeon in januari 2021 ambtelijk voorgelegd aan de Grondstoffen- en Afvalstoffen Dienst (GAD) Gooi en Vechtstreek. De GAD heeft de rapportage ambtelijk van een kanttekening voorzien (zie kanttekening 2 onder het kopje Kanttekeningen). Cebeon doet in zijn rapportage de volgende 8 aanbevelingen: Afvalinzameling 1. Onderzoek de mogelijkheden om de afvalscheiding verder te verbeteren, zoals bijvoorbeeld door invoering van diftar1 of het verder differentiëren van de inzameling van recyclebare afvalstromen. 2. Onderzoek of een verhoogde kostentoerekening verdisconteerd kan worden in het tarief, zodat de mate van kostendekkendheid toeneemt. 3. Onderzoek in regionaal verband of de kostenefficiëntie (doelmatigheid) van de GAD verder geoptimaliseerd kan worden, bijvoorbeeld: a. door de inzamelingsfrequentie af te stemmen op het aanbod of; b. door besparingen op overhead en huisvesting van afvalscheidingsstations. 4. Reken het deel van de kosten voor straatreiniging en overhead, dat toe te rekenen valt aan de afvalinzameling, daadwerkelijk toe; 5.

Reken de aan de afvalinzameling toerekenbare BTW toe op basis van een 3- tot 5 jarig gemiddelde, teneinde jaarlijkse schommelingen in deze toerekening zoveel als mogelijk te ondervangen; Riolering 6. Onderzoek of de vigerende keuzes ten aanzien van zelf uitvoeren of uitbesteden of ten aanzien van fasering van uitvoering in relatie tot projectuitvoering aanpassing behoeven teneinde kostenvoordelen te realiseren; 7. Onderzoek of de geraamde lasten m.b.t. beleidsmatige aspecten, zoals klimaatadaptatie, volstaan; 8. Heroverweeg de mate van kostendekkendheid (niet volledig kostendekkend) in relatie tot de volledige inzet van de spaarvoorziening en betrek bij deze heroverweging de ouderdom van het areaal van de gemeentelijke riolering; Op 13 april jl. hebben wij met betrekking tot deze 8 aanbevelingen besloten:

1

Diftar staat voor gedifferentieerde tarieven, waarbij per huishouden geregistreerd wordt hoeveel afval aangeboden wordt. Hoe meer afval een burger aanbiedt, hoe hoger de afvalstoffenheffing zal zijn

 







De aanbevelingen 1 en 3 uit de rapportage van Cebeon met betrekking tot afvalinzameling, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van die rapportage, te beschouwen als opgevolgd en daarmee als afgedaan. In opmaat naar de Programmabegroting 2022 nader te onderzoeken op welke wijze en in welke mate de aanbevelingen 2, 4 en 5 uit de rapportage van Cebeon, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van die rapportage, geïncorporeerd kunnen worden in de uitvoering van gemeentelijke taken inzake afvalinzameling; Vast te stellen, dat aanbeveling 6 uit de rapportage van Cebeon met betrekking tot de gemeentelijke taken inzake riolering, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van die rapportage, niet zozeer is opgevolgd als wel als gevolg van verschillen in structuurkenmerken en prestatie-indicatoren tussen Hilversum en de referentiegemeenten langs andere weg ter hand is genomen en daarmee deze aanbeveling als afgedaan te beschouwen. Vast te stellen, dat aanbeveling 7 uit de rapportage van Cebeon met betrekking tot de gemeentelijke taken inzake riolering, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van die rapportage, niet zozeer is opgevolgd als wel langs andere weg ter hand is genomen en daarmee deze aanbeveling als afgedaan te beschouwen.

In opmaat naar de Programmabegroting 2022 nader te onderzoeken op welke wijze en in welke mate aanbeveling 8 uit de rapportage van Cebeon met betrekking de gemeentelijke taken inzake riolering, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van die rapportage, in financiële zin verwerkt kan worden in de financiële opzet van de Programmabegroting 2022 inclusief de effecten daarvan op de woonlasten en daarmee deze aanbeveling als opgevolgd en afgedaan te beschouwen.

Aanleiding, toelichting en achtergrond 213a onderzoeken algemeen  De bevoegdheid om regels te stellen m.b.t. interne onderzoeken is een kaderstellende bevoegdheid van de raad. In de gemeentelijke Verordening 213a (onderzoek door het college naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Hilversum) is opgenomen, dat het college twee onderzoeken per jaar uitvoert. 

Het instrument van artikel 213a Gemeentewet is ontworpen als instrument voor interne beheersing voor het dagelijks bestuur i.c. het college. Het is geen verantwoordingsinstrument, maar een instrument voor zelfonderzoek. Een intern onderzoek is te vergelijken met een IAF (Intern auditfunctie) in het bedrijfsleven, welke is vastgelegd in de Code Tabaksblad. In het bedrijfsleven wordt het werk van de IAF gezien als een “interne spiegel”, d.w.z. als een nuttige feedbackfunctie om de hiaten van de interne beheersing van de bedrijfsvoering op te sporen en te verbeteren. Dit onderzoek voldoet in ruime mate aan deze functie.

213a onderzoek 2020 Riolering en Afvalinzameling gemeente Hilversum Rioleringstaken voeren wij als gemeente grotendeels zelf uit. De afvalinzameling is daarentegen grotendeels uitbesteed aan de GAD. De gekozen richting van dit 213a onderzoek is voor wat betreft riolering en afvalinzameling vrij smal en financieel technisch van aard. De onderzoeksopdracht aan Cebeon, als ook het door Cebeon uitgevoerde onderzoek, volgt conform het besluit van het college van 3 december 2019 twee sporen: 1. de onderbouwing van (de mate van kostendekkendheid van) de tarieven rioolrechten en afvalstoffenheffing c.q. de wijze waarop en de mate waarin we kosten toerekenen aan de riooltaken en de afvalinzameling en; 2. een benchmark met (vergelijkbare) referentiegemeenten v.w.b. de taakvelden riolering en afvalinzameling. Terzake is Cebeon verzocht in het onderzoek antwoord te geven op de volgende 3 hoofdvragen:

1. Wat zijn de (bruto) kosten die in de heffingen worden doorberekend? In hoeverre worden deze kosten gedekt door de riool- en afvalstoffenheffing? 2. Hoe kunnen de uitgaven van Hilversum worden geduid gezien relevante kostendrijvers (structuurkenmerken) en kwaliteitsindicatoren (prestatie-indicatoren)? 3. Hoe kan de doelmatigheid van uitvoering van riooltaken en vuilophaal verder worden geoptimaliseerd, zodat kan worden voorkomen dat de inwoners betalen voor (eventuele) in-efficiency van de gemeente? Cebeon beantwoordt deze vragen aan de hand van genoemde twee sporen in (hoofdstuk 3) afvalinzameling en (hoofdstuk 4) riolering van de rapportage. Beide hoofdstukken worden voorafgegaan door (hoofdstuk 2) een toelichting op de onderzoekaanpak m.b.t. genoemde twee sporen en gevolgd door (hoofdstuk 5) bevindingen en aanbevelingen.

Bevindingen, aanbevelingen en opvolging Op basis van het onderzoek doet Cebeon in hoofdstuk 5 van de rapportage (vrij vertaald) de volgende 8 aanbevelingen: AFVALINZAMELING 1. Bevinding/aanbeveling Cebeon: Onderzoek de mogelijkheden om de afvalscheiding verder te verbeteren, zoals door invoering van diftar of het verder differentiëren van de inzameling van recyclebare afvalstromen. Toelichting bevinding/aanbeveling: De regio werkt in opdracht van de gemeenten aan een nieuwe grondstoffenvisie. Daarbij is een deel van deze aanbeveling al uitgevoerd. De gemeenteraad is op verschillende momenten aan zet bij deze grondstoffenvisie. Op 11 november 2020 heeft de gemeenteraad richting gegeven aan de uitwerking van een aantal vraagstukken. De raad heeft besloten om primair te gaan sturen op duurzaamheidsprestaties van de afzonderlijke stromen, afgezet tegen de kosten en gewenste dienstverlening. In dit ontwikkelperspectief is de aanbeveling “verder differentiëren van de inzameling van recyclebare stromen” dan ook uit te werken in de grondstoffenvisie. Verder heeft de raad toen besloten om niet te kiezen voor invoering van DIFTAR, op basis van onderzoek door een bureau in opdracht van de GAD. Het concept voor deze nieuwe grondstoffenvisie is vrijwel gereed en we verwachten dit voor het zomerreces te kunnen aanbieden aan de gemeenteraad voor een zienswijze.

Opvolging bevinding/aanbeveling: Deze aanbeveling hebben we, zoals uit de hier bovenstaande toelichting blijkt, opgevolgd c.q. volgen we op, waarmee we deze aanbeveling als afgedaan beschouwen. 2. Bevinding/aanbeveling Cebeon: Onderzoek of een verhoogde kostentoerekening verdisconteerd kan worden in het tarief van de rioolen afvalstoffenheffing, zodat de mate van kostendekkendheid toeneemt. Toelichting bevinding/aanbeveling: Geen Toelichting opvolging bevinding/aanbeveling: In opmaat naar de Programmabegroting 2022 zullen we (laten) onderzoeken op welke wijze en in welke mate we deze aanbeveling uit de rapportage van Cebeon, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van die rapportage, kunnen incorporeren in de uitvoering van de gemeentelijke taken inzake afvalinzameling. Deze aanbeveling volgen we derhalve op, waarmee we deze aanbeveling als

afgedaan beschouwen. 3. Bevinding/aanbeveling Cebeon: Onderzoek in regionaal verband of de kostenefficiëntie (doelmatigheid) van de GAD verder geoptimaliseerd kan worden, bijvoorbeeld: a. door de inzamelingsfrequentie af te stemmen op het aanbod of; b. door besparingen op overhead en huisvesting van afvalscheidingsstations. Toelichting bevinding/aanbeveling 3a: Inzamelingsfrequentie afstemmen op het aanbod is in uitvoering door middel van een proef met vulsensoren in ondergrondse containers. Doel daarvan is om op termijn zulke sensoren in alle ondergrondse containers van de GAD te plaatsen om zo efficiënter te kunnen inzamelen. Toelichting bevinding/aanbeveling 3b: Besparingen op overhead en huisvesting van de afvalscheidingsstations is onderdeel van de voorbereiding van de Begroting 2022 van de regio Gooi en Vechtstreek. Dit om ook bij te kunnen dragen aan de bezuiniging op verbonden partijen. Opvolging bevinding/aanbeveling: Deze aanbeveling volgen we, zoals uit de hier bovenstaande toelichting blijkt, op, waarmee we deze aanbeveling als afgedaan beschouwen. 4.

Bevinding/aanbeveling Cebeon: Reken het deel van de kosten voor straatreiniging en overhead, dat toe te rekenen valt aan de afvalinzameling, daadwerkelijk toe; Toelichting bevinding/aanbeveling: Geen Opvolging bevinding/aanbeveling: In opmaat naar de Programmabegroting 2022 zullen we (laten) onderzoeken op welke wijze en in welke mate we deze aanbeveling uit de rapportage van Cebeon, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van die rapportage, kunnen incorporeren in de uitvoering van de gemeentelijke taken inzake afvalinzameling. Deze aanbeveling volgen we derhalve op, waarmee we deze aanbeveling als afgedaan beschouwen. 5. Bevinding/aanbeveling Cebeon: Reken de aan de afvalinzameling toerekenbare BTW toe op basis van een 3- tot 5 jarig gemiddelde, teneinde jaarlijkse schommelingen in deze toerekening zoveel als mogelijk te ondervangen; Toelichting bevinding/aanbeveling: Geen Opvolging bevinding/aanbeveling: In opmaat naar de Programmabegroting 2022 zullen we (laten) onderzoeken op welke wijze en in welke mate we deze aanbeveling uit de rapportage van Cebeon, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van die rapportage, kunnen incorporeren in de uitvoering van de gemeentelijke taken inzake afvalinzameling. Deze aanbeveling volgen we derhalve op, waarmee we deze aanbeveling als afgedaan beschouwen. RIOLERING 6.

Bevinding/aanbeveling Cebeon: Onderzoek of de vigerende keuzes ten aanzien van zelf uitvoeren of uitbesteden of ten aanzien van

fasering van uitvoering in relatie tot projecten aanpassing behoeven teneinde kostenvoordelen te realiseren; Toelichting bevinding/aanbeveling: Cebeon merkt in zijn rapportage (hoofdstuk 5.2 blz. 22) specifiek op, dat de apparaatskosten (organisatiekosten, zoals bijvoorbeeld loonkosten en overhead) in Hilversum ongeveer 70% hoger liggen, dan bij de referentiegemeenten. We merken op, dat de apparaatslasten een relatief bescheiden deel uitmaken van de totale lasten inzake de riolering en dat Cebeon in zijn rapportage ook het volgende opmerkt (hoofdstuk 4.2.1 blz. 17): De apparaatslasten zijn circa 4 euro per inwoner hoger dan bij referentiegemeenten. Dit wordt gedeeltelijk gecompenseerd door een lagere toerekening van overhead. Navraag bij Cebeon leidde tot de volgende aanvullende informatie (letterlijk citaat):  de apparaatslasten bedragen in Hilversum 10 euro per inwoner en zijn daarmee ca. 4 euro per inwoner hoger dan bij referentiegemeenten. Dit komt neer op een verschil van circa 375.000 euro (4 euro per inwoner is een afronding). De omvang van de apparaatslasten hangt mede af van keuzes om werkzaamheden zelf uit te voeren of uit te besteden; 

de toegerekende overheadslasten (inclusief heffing en inning) bedragen in Hilversum 9 euro per inwoner en zijn daarmee ca. 1 euro per inwoner lager dan bij referentiegemeenten. Dit komt neer op circa 115.000 euro (1 euro per inwoner is een afronding). De omvang van de toegerekende overheadlasten verschilt wel duidelijk tussen (referentie)gemeenten onderling (variatie van 0 tot 15 euro per inwoner).

Aanvullend geven we aan, dat Hilversum een vervangingsopgave kent van 6,5 kilometer riool per jaar. Dit betreft riolering in naoorlogse wijken, waar geen nieuwe ontwikkelingen plaats vinden. In deze oude wijken is de weg ook aan vervanging toe. Meekoppel-kansen met nieuwe ontwikkelingen worden maximaal benut. De referentiegemeenten hebben per huishouden net zoveel km riool als Hilversum, maar het aandeel gemengd riool stelsel bij de referentiegemeenten is drie keer zo groot. Dit betekent, dat de woondichtheid in de referentiegemeenten lager is. In Hilversum is de situatie anders. In de weg ligt een dubbelriool met relatief meer huisaansluitingen. Het integraal vervangen van weg en riool is dan goedkoper dan het aanbrengen van een kous in de hoofdriolen (relinen). Bovendien wordt bij vervangen de hoogste kwaliteit behaald, omdat ook kolken, rioolputten en huisaansluitingen worden vervangen. Bij relinen gebeurt dit niet, wat later alsnog tot investeringen leidt. Tevens wordt bij integraal vervangen het rioolstelsel (en de weg) geoptimaliseerd ten behoeve van klimaatadaptatie en duurzaamheid. Wegonderhoud is in deze benchmark buiten beschouwing gelaten. Een ander verschil is de vervangingsopgave van 6,5 km; de andere gemeenten hebben minder oude riolering, die nu vervangen moet worden.

Opvolging bevinding/aanbeveling: De bevinding/aanbeveling is mede vanwege verschillen in structuurkenmerken en prestatieindicatoren tussen Hilversum en de referentiegemeenten in relatie tot die referentiegemeenten minder opportuun. De aanbeveling is derhalve niet zozeer opgevolgd als wel langs nadere weg reeds ter hand genomen. Daarmee beschouwen deze aanbeveling als afgedaan. 7. Bevinding/aanbeveling Cebeon: Onderzoek of de geraamde lasten m.b.t. beleidsmatige aspecten, zoals klimaatadaptatie, volstaan; Toelichting bevinding/aanbeveling:

In het watermanagement plan 2021-2026 zijn ruime maatregelen voor klimaatadaptatie opgenomen inclusief de daarvoor benodigde extra formatie. Er is flink ingezet op het terugdringen van wateroverlast; wateroverlast, die in een gemeente als Hilversum met flinke hoogteverschillen in maaiveld en geen afwaterende waterlopen tot relatief grote problemen leidt. Opvolging bevinding/aanbeveling: De aanbeveling is niet zozeer opgevolgd als wel langs nadere weg reeds ter hand genomen. Daarmee beschouwen deze aanbeveling als afgedaan. 8.

Bevinding/aanbeveling Cebeon: Heroverweeg de mate van kostendekkendheid (niet volledig kostendekkend) in relatie tot de volledige inzet van de spaarvoorziening en betrek bij deze heroverweging de ouderdom van het areaal van de gemeentelijke riolering; Toelichting bevinding/aanbeveling: a. De inzet van de egalisatievoorziening leidt in de exploitatie tot een incidentele bate met een verhoogde gepresenteerde kostendekkendheid tot gevolg. Dit betekent dat een deel van de exploitatielasten gefinancierd worden uit de algemene middelen. Daarnaast is met de volledige inzet van de opgebouwde spaarvoorziening het volledige voordeel ook teruggegeven aan de burger. De rioleringslasten kennen echter een structureel karakter. Deze dekking is derhalve niet toekomstbestendig bij gelijkblijvende mate van kostendekkendheid. b. In 2019 zijn relatief veel rioolwerkzaamheden opgeleverd met een verhoogde inzet van de egalisatievoorziening als gevolg. Om dit in de toekomst te voorkomen wordt zoveel mogelijk gestreefd naar een evenwichtige oplevering over de jaren (6,5 km/jaar). Met dit vervangingstempo kan de oude riolering tijdig worden vervangen.

Opvolging bevinding/aanbeveling: In opmaat naar de Programmabegroting 2022 zullen we (laten) onderzoeken op welke wijze en in welke mate we deze aanbeveling uit de rapportage van Cebeon, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van die rapportage, in financiële zin kunnen verwerken in de financiële opzet van de Programmabegroting 2022 inclusief de effecten daarvan op de woonlasten. Deze aanbeveling volgen we derhalve op, waarmee we deze aanbeveling als afgedaan beschouwen.

Kanttekeningen 1. Hoewel bij dit onderzoek de referentie-gemeenten met zorg zijn gekozen is geen enkele referentiegemeente precies hetzelfde. Cebeon heeft hier met betrekking tot de uitgevoerde benchmark rekening mee gehouden, maar het is goed dit in het achterhoofd te houden bij het interpreteren van de uitkomsten van de benchmark 2.

De definitieve rapportage van Cebeon, zoals door ons ontvangen op 17 december jl., hebben wij ambtelijk voorgelegd aan de collegae van de GAD. Zij reageerden als volgt (citaat): Wij hebben de rapportage “doelmatigheid riolering en afvalinzameling” gelezen. We hebben ons hier vooral gefocust op het onderdeel van de inzameling van huishoudelijk afval. Wat ons op viel is dat bij de benchmark het onderdeel vergelijken met referentie gemeenten Diftar gemeenten aan de orde kwam. Kostenaspect is wel dat bij deze gemeenten meer afkeur is van grondstofstromen waardoor de kosten aan het einde vaak wat hoger wordt. De inzameling bij niet diftar gemeenten aan de voorkant wat hoger is omdat er een hogere dienstverlening geboden wordt om de doelstellingen te halen. Het verhaal van de appels met peren vergelijken gaat hier dus idd goed op. Zijn de referentiegemeenten gelijk bij afvalinzameling en riool? Betreft de paragraaf 3.2.2.. daar worden de afvalstromen genoemd die aan huis worden opgehaald. We hebben verder wijk containers voor textiel en glas. En 1 scheidingstation in Hilversum ( 3 overige

in de regio). Ook halen we grof tuinafval op bij de inwoners op afspraak en wit en bruingoed. Verder is er een nauwe samenwerking met de kringloper voor meubels e.d. die nog te goed zijn voor de grofvuilverwerking. T.o.v. andere gemeenten in Nederland heeft Hilversum hier een hoge dienstverlening op. De aanbevelingen om naar de inzamelfrequenties te kijken vanuit kostenperspectief is er een die in 2021 opgepakt wordt en in de grondstoffenvisie verder aan de orde komt. Verder geen op- en aanmerkingen vanuit onze kant. 3. In relatie tot de gemeentelijke Planning- en Controlcyclus heeft het 213a onderzoek Riolering en Afvalinzameling tot enige complexiteit geleid. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode, dat onze gemeente en de referentiegemeenten de jaarrekeningen 2019 opmaakten. Cebeon merkt daar het volgende over op (hoofdstuk 2.3 van de rapportage, letterlijk citaat): Als startpunt van het onderzoek is uitgegaan van de realisatiecijfers 2018. Tijdens de onderzoeksperiode (februari – april 2020) was dit het laatst afgesloten boekjaar. De ervaring leert dat er verschillen kunnen optreden tussen begrotingscijfers en realisatiecijfers, zowel in financiële kostencomponenten als prestatie-indicatoren. In dit onderzoek zijn dergelijke verschillen ook naar voren gekomen. Dat betekent dat de financiële detailinformatie is gebaseerd op 2018.

Om zicht te houden op de ontwikkelingen sindsdien zijn in het onderzoek ook de begrotingscijfers uit 2019 en 2020 betrokken, evenals beleidswijzigingen die zich hebben voorgedaan. Deze ontwikkelingen zijn ook in globale zin uitgevraagd bij de referentiegemeenten. Daarnaast speelde m.b.t. de doorloopsnelheid van dit 213a onderzoek de corona-perikelen een rol. In oktober 2020 is de concept-rapportage van Cebeon intern ambtelijk voorgelegd en besproken, teneinde als nog zoveel mogelijk aan te sluiten bij de op dat moment door de raad nog vast te stellen Programmabegroting 2021 en voor wat betreft het onderdeel riolering bij het op dat moment door de raad op 9 september 2020 vastgestelde “Gemeentelijk watermanagementplan”. De ambtelijk ontvangen reacties zijn verwerkt in de van Cebeon op 17 december jl. ontvangen definitieve rapportage; e.e.a. inclusief de doorkijkjes naar de Programmabegroting 2021 voor zover die bekend waren in oktober 2020. Langs deze weg is getracht een zo actueel mogelijk beeld te schetsen.

Besluitvorming en vervolgtraject Op basis van de door ons ontvangen onderzoekrapportage hebben wij op 13 april jl. besloten: 1. Kennis te nemen van de rapportage van Cebeon inzake het 213a onderzoek 2020 Riolering en Afvalinzameling gemeente Hilversum; 2. De aanbevelingen 1 en 3 uit de rapportage van Cebeon met betrekking tot afvalinzameling, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van die rapportage, te beschouwen als opgevolgd en daarmee als afgedaan. 3. In opmaat naar de Programmabegroting 2022 nader te onderzoeken op welke wijze en in welke mate de aanbevelingen 2, 4 en 5 uit de rapportage van Cebeon, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van die rapportage, geïncorporeerd kunnen worden in de uitvoering van gemeentelijke taken inzake afvalinzameling; 4. Vast te stellen, dat aanbeveling 6 uit de rapportage van Cebeon met betrekking tot de gemeentelijke taken inzake riolering, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van die rapportage, niet zozeer is opgevolgd als wel als gevolg van verschillen in structuurkenmerken en prestatie-indicatoren tussen Hilversum en de referentiegemeenten langs andere weg ter hand is genomen en daarmee deze aanbeveling als afgedaan te beschouwen.

5. Vast te stellen, dat aanbeveling 7 uit de rapportage van Cebeon met betrekking tot de gemeentelijke taken inzake riolering, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van die rapportage, niet zozeer is opgevolgd als wel langs andere weg ter hand is genomen en daarmee deze aanbeveling als afgedaan te beschouwen. 6. In opmaat naar de Programmabegroting 2022 nader te onderzoeken op welke wijze en in welke mate aanbeveling 8 uit de rapportage van Cebeon met betrekking de gemeentelijke taken inzake riolering, zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van die rapportage, in financiële zin verwerkt kan worden in de financiële opzet van de Programmabegroting 2022 inclusief de effecten daarvan op de woonlasten en daarmee deze aanbeveling als opgevolgd en afgedaan te beschouwen. 7. De Raad, de Audit- en Rekeningencommissie en de Rekenkamercommissie te informeren door middel van toezending van: a. de bijgevoegde raadsinformatiebrief2 en ; b. de bijgevoegde rapportage van Cebeon inzake het 213a-onderzoek 2020 Riolering en Afvalinzameling gemeente Hilversum; Burgemeester en wethouders van Hilversum, de gemeentesecretaris,

de burgemeester,

D. Emmer

P.I. Broertjes

Bijlage(n): De rapportage van Cebeon inzake het 213a Onderzoek 2020 Riolering en Afvalinzameling gemeente Hilversum. Deze raadsinformatiebrief is digitaal beschikbaar op internet onder “Vergaderstukken”, B&W-vergadering van 13 april 2021

2

D.w.z. de voorliggende raadsinformatiebrief

..........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Doelmatigheid riolering en afvalinzameling gemeente Hilversum ..........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Art.213a-onderzoek

Wilfred Nijhof 19804

rapport

Cebeon, 17 December 2020

I

Inhoudsopgave 1 Inleiding ................................................................................................................................................ 3 2 Onderzoeksaanpak ............................................................................................................................... 4 2.1 Spoor 1: toerekening kostenelementen .......................................................................................... 4 2.2 Spoor 2: benchmark gemeentelijk beleid ....................................................................................... 4 2.3 Peiljaar ........................................................................................................................................... 6 3 Afvalinzameling .................................................................................................................................... 7 3.1 Toerekening kostencomponenten ..................................................................................................

7 3.2 Vergelijking beleid afvalinzameling .............................................................................................10 3.2.1 Financiële vergelijking referentiegemeenten ..................................................................10 3.2.2 Beleid ..............................................................................................................................11 4 Riolering ...............................................................................................................................................14 4.1 Toerekening kostencomponenten .................................................................................................14 4.2 Vergelijking beleid riolering .........................................................................................................16 4.2.1 Financiële vergelijking referentiegemeenten ..................................................................16 4.2.2 Beleid ..............................................................................................................................18

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

2

1

Inleiding onderzoek Het College van B&W heeft Cebeon opdracht gegeven om onderzoek te verrichten naar de doelmatigheid van de uitvoering van riooltaken en afvalinzameling. De juridische basis van dit onderzoek is gelegen in art. 213a van de Gemeentewet waarin wordt gesteld dat het college periodiek onderzoek verricht naar het gevoerde beleid. Dit is tevens vastgelegd in een verordening.1 Hilversum wil de taken op het gebied van de riolering en de vuilophaal zo efficiënt mogelijk uitvoeren. Om die reden wil de gemeente de doelmatigheid van de uitvoering van die taken onder de loep nemen in een 213a-onderzoek. onderzoeksvragen Het onderzoek is uitgevoerd via twee sporen. Enerzijds heeft het onderzoek zich gericht op de onderbouwing van de tarieven rioolrechten en afvalstoffenheffing. Anderzijds is het gemeentelijk beleid op de taakvelden riolering en afvalinzameling onderworpen aan een benchmark. Drie onderzoeksvragen staan in dit onderzoek centraal: 1. wat zijn de (bruto) kosten die in de heffingen worden doorberekend? In hoeverre worden deze kosten gedekt door riool- en afvalstoffenheffing? 2. hoe kunnen de uitgaven van Hilversum worden geduid gezien relevante kostendrijvers (structuurkenmerken) en kwaliteitsindicatoren (prestatie-indicatoren)? 3.

hoe kan de doelmatigheid van uitvoering van riooltaken en vuilophaal verder worden geoptimaliseerd zodat kan worden voorkomen dat de inwoners betalen voor (eventuele) in-efficiency van de gemeente? inhoud rapportage In deze rapportage wordt verslag gedaan van de onderzoeksuitkomsten. Eerst wordt de onderzoeksaanpak toegelicht (hoofdstuk 2). Hierin wordt het onderzoek via beide sporen verder toegelicht. Vervolgens komen de uitkomsten van het onderzoek naar de doelmatigheid van de afvalinzameling (hoofdstuk 3) en de riolering (hoofdstuk 4) aan bod. In beide hoofdstukken wordt ingezoomd om de toerekening van kostencomponenten aan de heffingen en wordt een vergelijking van het gemeentelijk beleid met referenties gemaakt.

1

Gemeente Hilversum, Verordening voor onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het college van burgemeester en wethouders gevoerde bestuur, december 2008.

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

3

2

Onderzoeksaanpak In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksaanpak toegelicht. Daarbij is het relevant dat feitelijk twee onderzoeken naast elkaar hebben plaatsgevonden (voor afvalinzameling en riolering) die volgens dezelfde aanpak zijn uitgevoerd. Die aanpak kent twee sporen:  een spoor over de toerekening van kostenelementen aan de tarieven rioolrechten en afvalstoffenheffing (paragraaf 2.1);  een spoor over het benchmarken van het gemeentelijk beleid in Hilversum van de riolering en afvalinzameling (paragraaf 2.2). Tenslotte wordt in dit hoofdstuk aandacht besteed aan de periode waarop dit onderzoek betrekking heeft (paragraaf 2.3).

2.1

Spoor 1: toerekening kostenelementen In het eerste spoor is nagegaan hoe de kosten voor riolering en afvalinzameling zijn toegerekend aan het tarief van rioolrechten en afvalstoffenheffing. Daarbij is nagegaan of dit valt binnen de mogelijkheden die wet- en regelgeving biedt (typen kostenelementen en berekeningswijze). Daarnaast is ook gekeken hoe dit in de praktijk bij referentiegemeenten voorkomt. kostencomponenten Bij de kostencomponenten die aan de tarieven worden toegerekend gaat het zowel om directe op de taakvelden verantwoorde kosten als (extracomptabele)2 toerekeningen vanuit andere taakvelden. Bij de directe kosten gaat het bij de afvalinzameling om de bijdrage aan de GAD en bij riolering om onderhoudskosten, kapitaallasten en apparaatslasten. Bij de (extracomptabele) toerekeningen gaat het met name om de kosten van straatreiniging, kwijtscheldingen, overhead en BTW. Bij deze kostencomponenten is naast het toegerekende bedrag ook de berekeningswijze onderdeel van het onderzoek. Hierdoor ontstaat het beeld of de mogelijkheden optimaal worden benut om kostencomponenten aan de tarieven toe te rekenen. kostendekkendheid De tarieven van afvalstoffenheffing en rioolrechten mogen niet meer dan kostendekkend zijn. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om niet alle kosten in de tarieven op te nemen en de overige kosten te dekken uit algemene middelen.

In het onderzoek is de mate van kostendekkendheid in beeld gebracht.

2.2

Spoor 2: benchmark gemeentelijk beleid In het tweede spoor is een benchmark uitgevoerd van het gemeentelijk beleid op het gebied van afvalinzameling en riolering. Hiertoe zijn de netto-uitgaven in beeld gebracht, op het totaalniveau van het taakgebied en/of voor specifieke onderdelen (zoals kapitaallasten, apparaatslasten). Deze uitgavenpatronen zijn vervolgens vergeleken met kostennormen en referenties, rekening houdend met de relevante 2

Verwerking van financiële gegevens buiten de boekhouding om.

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

4

structuurkenmerken (zoals verstedelijking, inwonertal en bodemgesteldheid), organisatiekenmerken (bezetting, samenwerking/uitbesteding, overhead) en prestatie-indicatoren (frequentie afvalinzameling, ouderdom riolering). Ten slotte wordt ingezoomd op achtergronden om de verschillen inzichtelijk te maken. spiegelen andere gemeenten Voor een doelmatigheidsvraag kan een vergelijking met andere gemeenten zeer waardevol zijn. Het is daarbij wel van belang om de juiste gemeenten als referentie te kiezen en bij de vergelijking rekening te houden met verschillen in structuurkenmerken, organisatiekeuzes en voorzieningenniveau die van invloed zijn op de kosten zodat een oordeel kan worden gevormd over de doelmatigheid van de gemeentelijke taakuitoefening. In de figuur hieronder zijn schematisch de belangrijkste elementen weergegeven die van belang zijn bij het spiegelen van Hilversum aan externe referenties:

rekening houden met structuurverschillen Alle gemeenten hebben dezelfde taken, maar de omstandigheden waaronder zij die moeten uitvoeren verschillen. Hierdoor loopt ook de zwaarte van hun ‘caseload’ uiteen. Bij benchmarking is het risico groot dat ‘appels met peren’ worden vergeleken. Om dit te voorkomen dient – op de juiste wijze – rekening te worden gehouden met verschillen in kostenbepalende structuurkenmerken. Ten opzichte van andere grotere gemeenten onderscheidt Hilversum zich qua sociale en fysieke structuur. Aangezien zulke en andere structuurkenmerken in belangrijke mate bepalend zijn voor de gemeentelijke kosten is hiermee zorgvuldig rekening gehouden bij een vergelijking met andere gemeenten. referentiegemeenten Bij de selectie van referentiegemeenten is rekening gehouden met de kostenverklarende structuurkenmerken waarbij ook in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Voor de afvalinzameling en riolering zijn dat de volgende kenmerken3:  mate van verstedelijking (omgevingsadressendichtheid);  oppervlakte; 3

Deze structuurkenmerken zijn niet altijd van belang voor zowel afvalinzameling als riolering, maar kunnen ook voor één van deze taken zijn meegewogen.

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

5

  

bodemgesteldheid (bodemfactor); aanwezigheid van water (oeverlengte); aanwezigheid van lage inkomens en eenpersoonshuishoudens vanwege de kosten voor kwijtscheldingen.

In totaal zijn de gegevens van 8 referentiegemeenten in het onderzoek betrokken.

2.3

Peiljaar Als startpunt van het onderzoek is uitgegaan van de realisatiecijfers 2018. Tijdens de onderzoeksperiode (februari – april 2020) was dit het laatst afgesloten boekjaar. De ervaring leert dat er verschillen kunnen optreden tussen begrotingscijfers en realisatiecijfers, zowel in financiële kostencomponenten als prestatieindicatoren. In dit onderzoek zijn dergelijke verschillen ook naar voren gekomen. Dat betekent dat de financiële detailinformatie is gebaseerd op 2018. Om zicht te houden op de ontwikkelingen sindsdien zijn in het onderzoek ook de begrotingscijfers uit 2019 en 2020 betrokken, evenals beleidswijzigingen die zich hebben voorgedaan. Deze ontwikkelingen zijn ook in globale zin uitgevraagd bij de referentiegemeenten.

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

6

3

Afvalinzameling Naast de exploitatielasten voor de inzameling van huishoudelijk afval worden er meer kosten gemaakt voor de afvalinzameling. In dit hoofdstuk wordt de toerekening van die kostencomponenten in beeld gebracht (paragraaf 3.1) en wordt een vergelijking gemaakt van het gemeentelijk beleid met referentiegemeenten (paragraaf 3.2).

3.1

Toerekening kostencomponenten In onderstaand figuur is het aandeel van de verschillende kostenonderdelen binnen de kosten van afvalinzameling weergegeven op basis van de realisatiecijfers 2018.

exploitatielasten GAD De belangrijkste kostencomponent betreft de bijdrage in de kosten van de Grondstoffen- en Afvalstoffen Dienst (GAD). De GAD is een gemeenschappelijke regelingen dat de afvalinzameling verzorgt voor 7 gemeenten in de Gooi en Vechtstreek. Circa 70% van de kosten die worden toegerekend aan de afvalinzameling heeft hierop betrekking. In de exploitatie van de GAD zijn kosten opgenomen voor personeel, kapitaallasten, materiële kosten (inclusief verwerkingskosten) en overhead4. In de realisatiecijfers 2018 zit een incidentele teruggaaf van

4

De GAD is onderdeel van de regio Gooi en Vechtstreek waarin onder andere ook de GGD, RAV, Jeugd en Gezin, Veilig Thuis zijn ondergebracht.

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

7

het resultaat uit 2017 vanwege het vrijvallen van een reserve. In de begroting 2020 nemen de exploitatielasten van de GAD met 13% toe ten opzichte van de cijfers 2018. De totale kosten voor de GAD worden op basis van het aantal inwoners omgeslagen naar de deelnemende gemeenten. Daarbij is geen inzicht in de verschillen in de exploitatielasten tussen gemeenten.5 Verschillen in de mix van inzamelingstypen (ondergrondse containers of mini-containers) en -frequenties zijn mogelijk van invloed op de feitelijke kosten per gemeente. Zo zijn de investeringen die zijn verbonden met ondergrondse containers hoger dan van mini-containers, maar is de inzameling met mini-containers tijdsintensiever per wooneenheid. Daarnaast bestaan er mogelijk gedragsverschillen tussen meer stedelijke gebieden (centrum en hoogbouw) en laagbouw als het gaat om het scheiden van afvalstromen. straatreiniging Gemeenten kunnen een deel van de kosten voor straatreiniging en opruimen van zwerfafval toerekenen aan de afvalstoffenheffing. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan het feit dat burgers hun afvalstoffen verkeerd aanbieden (weggooien). In het verleden werd uitgegaan van een toerekening van 1/3e deel van de kosten.

Inmiddels is het toegestaan om een groter deel van de kosten toe te rekenen onder voorwaarde dat de toegerekende kosten in een meer dan zijdelings verband staan tot het taakveld en deze keuze wordt vastgelegd en toegelicht.6 In Hilversum wordt circa 33% van de kosten van straatreiniging aan de afvalinzameling toegerekend. Overigens wordt een aantal taken binnen de straatreiniging dat niet direct samenhangt met afvalinzameling buiten beschouwing gelaten, zoals onkruidbeheersing, extra reiniging van het stadscentrum en markten en bestrijding van hondenpoep. Daarnaast worden nog wel kosten voor het opruimen van zwerfafval7 aan de afvalinzameling toegerekend. In 2018 bedragen deze toerekeningen circa 4% van de totale kosten voor afvalinzameling. kwijtscheldingen Als onderdeel van het minimabeleid kunnen gemeenten de kwijtscheldingslasten voor de afvalstoffenheffing toerekenen aan de heffing. De omvang van deze kwijtscheldingslasten is afhankelijk van de kwijtscheldingsnorm dat wordt gehanteerd en de sociale structuur van de gemeente. De gemeente Hilversum verleent kwijtscheldingen aan huishoudens die op bijstandsniveau leven. Bijna de helft van de kwijtscheldingslasten wordt toegerekend aan de afvalinzameling.

Eénzelfde percentage geldt voor rioleringen, omdat deze heffingen in hoofdzaak door dezelfde huishoudens wordt betaald.8 Het gaat om circa 6% van de totale lasten dat wordt toegerekend aan de afvalinzameling. overhead Naast de directe apparaatslasten voor afvalinzameling kunnen ook de indirecte kosten worden toegerekend. Deze overheadkosten bestaan uit taakgerelateerde overhead (leidinggevenden, secretariaten) en kosten van ondersteunende afdelingen (PIOFACH-taken). De commissie BBV schrijft voor dat de toerekening van overheadkosten wordt vastgelegd in de financiële verordening en dat dezelfde methodiek moet worden gevolgd bij de verschillende tarieven.9

5 6 7 8 9

Bij inzamelingsroutes wordt geen rekening gehouden met gemeentegrenzen tussen de deelnemende gemeenten. Handreiking kostenonderbouwing paragraaf lokale heffingen. Opruimen illegaal afval en stortkosten opruimen zwerfafval. Wanneer in 2022 wordt overgegaan tot het opleggen van de rioolheffing aan eigenaren zal hierin vermoedelijk een verschuiving optreden. Commissie BBV, Notitie overhead, juli 2016.

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

8

In Hilversum worden er geen overheadkosten toegerekend van de gemeentelijke organisatie, ook niet de uren die worden ingezet voor de beleidsmatige inzet. De verklaring hiervoor is dat er wordt uitgegaan dat de meeste kosten bij de GAD worden gemaakt. In de bijdrage aan de GAD zijn wel overheadkosten opgenomen die worden gemaakt op het niveau van de gemeenschappelijke regeling. Het gaat om circa 9% van totaal toegerekende kosten voor afvalinzameling. Op het niveau van de gemeente worden er wel kosten toegerekend voor de heffing en invordering van de afvalstoffenheffing (inclusief dwanginvordering). Hierbij wordt uitgegaan van circa 20% van materiële kosten (met name automatiseringskosten en kantoormiddelen) en toegerekende personele kosten op het taakveld overige belastingen. Het gaat om een beperkt deel van de totale lasten voor afvalinzameling (circa 2%). BTW Gemeenten zijn gerechtigd om de BTW in de heffing op te nemen en daarmee worden deze kosten toegerekend aan de afvalstoffenheffing. In de onderbouwing van het tarief wordt per jaar de feitelijke BTW berekend op basis van de kostencomponenten die zijn belast met BTW, inclusief de toerekeningen van straatreiniging en heffing en invordering. In de realisatie van 2018 zijn de BTW-lasten lager dan in de begroting van 2018.

De onderbesteding van BTW-gerelateerde kosten (materiële kosten en kapitaallasten) in circa 6% lager ten opzichte van de begroting 2018. In 2019 en 2020 nemen deze kosten en daarmee de BTW-component wel toe (cumulatief bijna 20% in 2020) ten opzichte van de realisatie 2018. In de realisatie van 2018 maakt de BTW circa 16% uit van de totale kosten voor de afvalinzameling. overige kostencomponenten Andere kostencomponenten met een meer dan zijdelings verband met de inzameling van afval zijn:  kosten van toezicht en handhaving (BOA’s ten aanzien van aanbiedregels en zwerfafval). Deze kosten worden vanuit stadstoezicht in Hilversum niet toegerekend. De GAD beschikt wel over toezichthouders en afvalcoaches die uitsluitend worden ingezet op het gebied van milieuwetgeving. Deze kosten zijn onderdeel van de bijdrage aan de GAD;  kosten voor oninbare vorderingen (dubieuze debiteuren). Hiervoor wordt een beperkt bedrag toegerekend aan de afvalinzameling.10 Dit bleek in 2018 onvoldoende om deze kosten te kunnen dragen. Na onderzoek is inmiddels bepaald dat dit bedrag wordt verhoogd van 75.000 euro naar 200.000 euro;  bijdragen aan reserves of voorzieningen. In 2018 was er een klein positief resultaat dat is toegevoegd aan de egalisatiereserve afvalstoffen.

mate van kostendekkendheid Voor 2018 is besloten om de kosten van de afvalinzameling voor 90% te dekken uit de afvalstoffenheffing. De resterende kosten worden gedekt uit de algemene middelen. In de begrotingen 2019 en 2020 wordt dit verhoogd naar respectievelijk 96% en 98% mede door de inzet van middelen uit de egalisatiereserve.

10

Circa een kwart wordt toegerekend aan de afvalinzameling.

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

9

3.2

Vergelijking beleid afvalinzameling

3.2.1

Financiële vergelijking referentiegemeenten totaalniveau In onderstaande tabel zijn de toegerekende bruto kosten van afvalinzameling vergeleken met het gemiddelde van de referentiegemeenten. In de vergelijking worden zowel alle kostencomponenten betrokken die direct zijn toegerekend aan het taakveld 7.3 als de kostencomponenten die extracomptabel worden toegerekend aan de afvalstoffenheffing. Kostencomponenten die niet worden toegerekend aan de afvalstoffenheffing zijn buiten beschouwing gelaten. Tabel 3.1:

Bruto lasten toegerekend aan afvalinzameling in euro’s per inwoner en kostendekkendheid uit afvalstoffenheffing (realisatie 2018, begrotingen 2019 en 2020) realisatie 2018 %

begroting 2019 %

90%

bruto lasten 113

begroting 2020 %

gemeente Hilversum

bruto lasten 112

96%

bruto lasten 118

98%

referentiegemeenten

120

96%

129

95%

141

96%

verschil

-/- 7

-/- 6%

-/- 16

1%

-/- 22

2%

Uit deze tabel blijkt dat de toegerekende bruto lasten aan afvalinzameling in Hilversum lager zijn dan bij referentiegemeenten. Dit verschil neemt in de periode 2018-2020 ook toe van circa 7 euro per inwoner tot 22 euro per inwoner in 2020. De bruto kosten nemen in Hilversum in deze periode met circa 5% toe terwijl dit bij referentiegemeenten gemiddeld 18% is. Overigens neemt de bijdrage aan de GAD in deze periode wel toe met een vergelijkbare ontwikkeling als bij referentiegemeenten, maar een groot deel van deze toename wordt bekostigd met een onttrekking aan de egalisatiereserve. Deze egalisatiereserve wordt ingezet om de kosten voor de burger te drukken en kan tot en met 2022 nog worden aangewend. De kostendekkendheid neemt in de periode 2018-2020 toe van 90% naar 98%. Bij referentiegemeenten blijft dit ongeveer op hetzelfde niveau. vergelijking kostencomponenten In onderstaande figuur zijn de bruto kosten van Hilversum vergeleken met referentiegemeenten.

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

10

Uit dit figuur blijkt dat de toerekening van kosten voor straatreiniging, kwijtscheldingen en gemeentelijke overhead lager zijn in Hilversum in vergelijking met referentiegemeenten:  straatreiniging (circa 3 euro per inwoner). Dit verschil hangt vooral samen met de totale omvang van de kosten voor straatreiniging en dus niet met het aandeel van de kosten dat wordt toegerekend aan de afvalinzameling;  kwijtscheldingen (2 euro per inwoner). Dit verschil hangt samen met het kwijtscheldingsbeleid dat in Hilversum wordt toegepast;  gemeentelijke overhead, inclusief heffing en invordering (6 euro per inwoner). Dit verschil komt door het niet toerekenen van gemeentelijke overhead en het niet volledig toerekenen van de kosten voor heffing en invordering.11 De kosten voor de exploitatie van de afvalinzameling (exclusief de toegerekende kostencomponenten) zijn in Hilversum op vergelijkbaar niveau als bij referentiegemeenten. Hierbij zijn er wel duidelijke verschillen tussen gemeenten. Gemeenten met een hogere mate van verstedelijking en meer hoogbouw hebben hogere lasten. Overigens is in het coalitieakkoord opgenomen dat de kosten niet meer dan met de inflatie mogen stijgen.

3.2.2

Beleid inzamelingswijze en frequenties In de periode 2016-2020 is in de regio het omgekeerd inzamelen ingevoerd. Dat betekent dat afvalstromen meer door burgers worden gescheiden en aangeboden via een passend systeem afhankelijk van de verstedelijkingsgraad (met mini-containers of een ondergronds systeem) van de wijken waarin ze wonen. Afvalstromen die daarbij worden onderscheiden zijn Gft, restafval, PMD en papier en karton. Daarnaast biedt de GAD extra voorzieningen aan voor het ophalen van textiel en grofvuil en wordt papier en karton door vrijwilligers opgehaald ten behoeve van sportverenigingen.

11

Ook de type uitvoeringsorganisatie kan van invloed zijn op de gemeentelijke overheadkosten.

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

11

Ook bij referentiegemeenten wordt er gewerkt met het systeem van omgekeerd inzamelen, of is dit in de onderzoeksperiode ingevoerd. Net als in Hilversum wordt er daarbij veelal een onderscheid gemaakt naar centrumgebieden/hoogbouw (ondergrondse containers) en laagbouw (mini-containers). Bij een aantal referentiegemeenten wordt bij hoogbouw minder onderscheid gemaakt in afvalstromen (met name bij gft en restafval) of worden etensresten afzonderlijk ingezameld. Ook worden soms nog andere afvalstromen ingezameld, zoals boeken, kleine elektrische apparaten, speelgoed en textiel in een BEST-tas of wordt glas afzonderlijk opgehaald. Soms wordt ervoor gekozen om bepaalde afvalstromen niet op te halen (ook niet bij laagbouw), maar dienen burgers afval gescheiden aan te leveren bij wijkvoorzieningen. In Hilversum ligt in laagbouwgebieden de ophaalfrequentie van Gft duidelijk hoger dan bij referentiegemeenten. Voor PMD, papier/karton en restafval is dit iets lager.

In hoogbouwgebieden is deze vergelijking moeilijker te maken vanwege verschillende vormen van afvalscheiding en verschillen in de omvang en aantallen ondergrondse containers. afvalscheiding en diftar Landelijk is de doelstelling om in 2020 ongeveer 75% van het afval te scheiden en het restafval te hebben teruggebracht naar 100 kilo per inwoner.12 De GAD komt tot een afscheidingspercentage van 64% in 2018 voor de gehele regio. Dit percentage is vergelijkbaar met de afvalscheiding in referentiegemeenten. De omvang van het restafval per inwoner is binnen de GAD nog wel hoger dan in referentiegemeenten, al wordt dit verschil steeds kleiner.13 Dat wordt vooral veroorzaakt doordat het omgekeerd inzamelen nog niet volledig in deze cijfers is te zien. Hierin zijn de verschillen tussen gemeenten, en soms ook binnen een gemeenten in verschillende wijken, relatief groot. Overigens kennen (referentie)gemeenten met diftar14 een duidelijk hogere afvalscheiding en een lagere omvang van het restafval. Gemeenten met diftar hebben in dit onderzoek duidelijk lagere bruto lasten en een hogere mate van kostendekkendheid van de afvalinzameling.

12 13 14

Uitvoeringsprogramma Van Afval Naar Grondstof Huishoudelijk Afval (VANG-HHA) GAD-meter 2018. Hierbij wordt per huishouden geregistreerd hoeveel afval is aangeboden en betalen huishoudens een hogere heffing naarmate meer afval is aangeboden.

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

12

uitvoeringsorganisatie In de meeste referentiegemeenten is de uitvoeringsorganisatie ingericht als een gemeenschappelijke regeling of worden de diensten afgenomen van een overheidsbedrijf (BV/NV)15. Een overheidsbedrijf kan de afvalinzameling verzorgen voor één gemeenten of in regionaal verband. In het onderzoek lijken de gemeenten die de afvalinzameling van een overheidsbedrijf afnemen lagere kosten te hebben. Hierbij kunnen echter ook andere aspecten een rol spelen, zoals de verstedelijkingsgraad van het verzorgingsgebied, het niveau van de dienstverlening en de wijze hoe de kosten worden omgeslagen naar deelnemende gemeenten. mogelijkheden optimalisering dienstverlening GAD Binnen de GAD worden op dit moment de mogelijkheden verkend om de dienstverlening verder te optimaliseren.

Denkrichtingen voor het vaststellen van een nieuwe visie zijn daarbij:  het aanbrengen van sensoren in ondergrondse containers en de inzamelingsfrequentie af te stemmen op die signalen (‘dynamisch rijden’);  het samenvoegen van huisvesting van afvalscheidingsstations;  onderzoek naar het verlagen van de overhead van de regio;  maatregelen die bijdragen aan de circulaire economie gericht op grondstoffen, zoals het recyclen van hout, het afval van de plantsoenendienst hoogwaardig hergebruiken en introductie van BEST-tas;  samenwerking met sociale werkvoorzieningenplaats voor arbeidsintensieve recycling;  inzet van kennis in de maatschappelijke dienstverlening (zoals inzameling bij scholen) of in de commerciële dienstverlening.

15

Met de gemeente als aandeelhouders.

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

13

4

Riolering Naast de exploitatielasten voor onderhoud en vervanging worden er kosten toegerekend aan rioleringen. In dit hoofdstuk wordt de toerekening van die kostencomponenten in beeld gebracht (paragraaf 4.1) en wordt een vergelijking gemaakt van het gemeentelijk beleid met referentiegemeenten (paragraaf 4.2).

4.1

Toerekening kostencomponenten In onderstaand figuur is het aandeel van de verschillende kostenonderdelen binnen de kosten van riolering weergegeven op basis van de realisatiecijfers 2018.

exploitatielasten (excl. kapitaallasten en apparaat) Circa 40% van de toegerekende lasten voor rioleringen hebben betrekking op de exploitatielasten (exclusief kapitaallasten en apparaatslasten). Deze kosten hebben betrekking op onderhoud, inspecties en de toevoeging aan de spaarvoorziening.16 Met ingang van 2019 is de spaarvoorziening volledig ingezet om geactiveerde investeringen af te boeken. Vervangingsinvesteringen worden dan direct bekostigd uit de exploitatie.

16

Deze voorziening is in 1997 door de raad ingesteld om te zijner tijd (naar verwachting 2034) te komen tot een voorziening die dezelfde hoogte heeft als de boekwaarde van de activa. Deze voorziening zou dan gebruikt kunnen worden om alle activa in één keer af te boeken, waarna de situatie is bereikt dat de jaarlijkse investeringen in de riolering direct ten laste van de exploitatie kunnen worden gebracht (ideaalcomplex).

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

14

kapitaallasten In 2018 heeft ruim een kwart van toegerekende lasten voor riolering betrekking op kapitaallasten. Dit zijn de lasten voor afschrijving en rente van investeringen uit het verleden. Door de inzet van de spaarvoorziening in 2019 zijn de kapitaallasten in de begroting 2020 ongeveer 40% lager dan in 2018. Per saldo leidt de inzet van de spaarvoorziening tot een daling van de exploitatielasten (lagere kapitaallaten, maar hogere directe exploitatielasten vanwege vervangingsinvesteringen). straatreiniging en openbaar water Gemeenten kunnen een deel van de kosten voor straatreiniging en onderhoud van water toerekenen aan de rioolrechten. Het gaat hier om de kosten van het voorkomen dat bladafval en ander zwerfafval in het riool terechtkomt. Onderdeel van de straatreiniging zijn ook de kosten voor het schoonhouden van kolken (voorkomen dat water op straat blijft staan). Daarnaast is het mogelijk om kosten toe te rekenen voor oppervlaktewater (baggeren, duikers, beschoeiingen) en grondwater (metingen). In het verleden werd uitgegaan van een toerekening van 1/3e deel van de kosten.

Inmiddels is het toegestaan om een groter deel van de kosten toe te rekenen onder voorwaarde dat de toegerekende kosten in een meer dan zijdelings verband staan tot het taakveld en deze keuze wordt vastgelegd en toegelicht.17 In Hilversum wordt circa 33% van de kosten van straatreiniging aan rioleringen toegerekend. Overigens wordt een aantal elementen dat niet direct samenhangt met het voorkomen van rioleringsproblemen buiten beschouwing gelaten, zoals onkruidbeheersing, extra reiniging van het stadscentrum en markten en bestrijding van hondenpoep. Daarnaast worden beperkte kosten toegerekend voor het meetnet van het grondwater. De kosten voor het onderhoud van sloten worden niet toegerekend.18 De kosten van straatreiniging en openbaar water maken circa 4% uit van de totaal toegerekende lasten voor riolering. kwijtscheldingen Als onderdeel van het minimabeleid kunnen gemeenten de kwijtscheldingslasten voor de rioolheffing toerekenen aan de heffing. De omvang van deze kwijtscheldingslasten is afhankelijk van de kwijtscheldingsnorm dat wordt gehanteerd en de sociale structuur van de gemeente. De gemeente Hilversum verleent kwijtscheldingen aan huishoudens die op bijstandsniveau leven. Bijna de helft van de kwijtscheldingslasten wordt toegerekend aan de rioleringen.

Eénzelfde percentage geldt voor afvalinzameling, omdat deze heffingen in hoofdzaak door dezelfde huishoudens wordt betaald.19 Het gaat om circa 6% van de totale lasten dat wordt toegerekend aan de riolering. overhead Naast de directe apparaatslasten voor afvalinzameling kunnen ook de indirecte kosten worden toegerekend. Deze overheadkosten bestaan uit taakgerelateerde overhead (leidinggevenden, secretariaten) en kosten van ondersteunende afdelingen (PIOFACH-taken). De commissie BBV schrijft voor dat de toerekening van overheadkosten wordt vastgelegd in de financiële verordening en dat dezelfde methodiek moet worden gevolgd bij de verschillende tarieven.20 In Hilversum worden er overheadkosten toegerekend van zowel taakgerelateerde overhead als ondersteunende afdelingen. De overheadkosten zijn ongeveer 9% van de totale toegerekende lasten voor riolerin17 18 19 20

Handreiking kostenonderbouwing paragraaf lokale heffingen. Stedelijk water en oppervlaktewater is in beheer bij het waterschap. Wanneer in 2022 wordt overgegaan tot het opleggen van de rioolheffing aan eigenaren zal hierin vermoedelijk een verschuiving optreden. Commissie BBV, Notitie overhead, juli 2016.

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

15

gen. Dit is inclusief de kosten voor de heffing en invordering van de rioolrechten (inclusief dwanginvordering). Hierbij wordt uitgegaan van circa 20% van materiële kosten (met name automatiseringskosten en kantoormiddelen) en toegerekende personele kosten op het taakveld overige belastingen. De werkwijze van de toerekening van overheadkosten is toegelicht in begrotingen en jaarstukken. BTW Gemeenten zijn gerechtigd om de BTW in de heffing op te nemen en daarmee worden deze kosten toegerekend aan de rioolheffing. In de onderbouwing van het tarief wordt per jaar de feitelijke BTW berekend op basis van de kostencomponenten die zijn belast met BTW, inclusief de toerekeningen van straatreiniging en heffing en invordering. In de realisatie van 2018 maakt de BTW circa 4% uit van de totale kosten voor rioleringen. mate van kostendekkendheid Voor 2018 is er gekozen om 96% van de kosten door te belasten via de heffing of door een onttrekking aan de egalisatievoorziening. De resterende 4% van de kosten komt ten laste van de algemene middelen. Voor 2019 en 2020 wordt uitgegaan van respectievelijk 96% en 97%.

4.2

Vergelijking beleid riolering

4.2.1

Financiële vergelijking referentiegemeenten totaalniveau In onderstaande tabel zijn de toegerekende bruto kosten van rioleringen vergeleken met het gemiddelde van de referentiegemeenten. In de vergelijking worden zowel alle kostencomponenten betrokken die direct zijn toegerekend aan het taakveld 7.2 als de kostencomponenten die extracomptabel worden toegerekend aan de rioolheffing. Tabel 4.1:

Bruto lasten toegerekend aan riolering in euro’s per inwoner en kostendekkendheid uit rioolheffing (realisatie 2018, begrotingen 2019 en 2020) realisatie 2018 %

begroting 2019 % bruto lasten

begroting 2020 % bruto lasten

gemeente Hilversum

bruto lasten 103

96%

97

96%

93

97%

referentiegemeenten

82

103%*

88

99%

93

99%

verschil

22

-/- 8%

9

-/-3%

0

-/- 2%

* door onderbesteding bij enkele referentiegemeenten

Uit deze tabel blijkt dat de toegerekende lasten aan rioleringen in 2018 hoger liggen dan bij referentiegemeenten. Dit verschil is circa 22 euro per inwoner. In 2019 en 2020 nemen de bruto lasten in Hilversum af met in totaal 10 euro per inwoner terwijl die bij referentiegemeenten gemiddeld met 12 euro per inwoner toenemen. Hierdoor is er geen verschil meer in 2020. De mate waarin de kosten worden gedekt uit de rioolheffing zijn in Hilversum lager dan bij referentiegemeenten. Door onderbesteding bij enkele

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

16

referentiegemeenten vertekent dit cijfer enigszins.21 Voor 2019 en 2020 treden hierin geen grote verschuivingen op. vergelijking kostencomponenten In onderstaande figuur zijn de bruto kosten van Hilversum vergeleken met referentiegemeenten.

Uit dit figuur blijkt dat de kapitaallasten, apparaatslaten en overige exploitatielaten in Hilversum hoger zijn dan referentiegemeenten:  de kapitaallasten zijn in 2018 circa 12 euro per inwoner hoger dan bij referentiegemeenten. Vanwege het vormen van de spaarvoorziening zijn tot en met 2018 geen kapitaallasten versneld afgeboekt of investeringen direct gefinancierd uit een voorziening. Bij referentiegemeenten gebeurt dit soms wel of zijn in het verleden investeringen versneld afgeschreven. In 2019 wordt de spaarvoorziening ingezet en nemen de kapitaallasten in Hilversum af tot net iets boven het niveau van de referentiegemeenten;  de apparaatslasten zijn circa 4 euro per inwoner hoger dan bij referentiegemeenten. Dit wordt gedeeltelijk gecompenseerd door een lagere toerekening van overhead;  de overige exploitatielasten zijn circa 9 euro per inwoner hoger dan bij referentiegemeenten. De laten nemen in 2019 en 2020 in Hilversum met circa 6 euro per inwoner toe, omdat de vervangingsinvesteringen hoger zijn dan de bijdrage aan de spaarvoorziening in 2018. De extracomptabele kostencomponenten zijn in Hilversum op vergelijkbaar niveau of iets lager dan bij referentiegemeenten, met uitzondering van kosten voor straatreiniging en oppervlaktewater.

21

Dit wordt veroorzaakt doordat geplande ondershouds- of vervangingsinvesteringen niet in het betreffende boekjaar plaatsvinden. Het verschil wordt dan verrekend met een egalisatiereserve.

rapportage doelmatigheid riolering en afvalinzameling

17

4.2.2

Beleid omvang en opbouw rioolstelsel In Hilversum liggen ongeveer net zoveel rioleringen (in meter riolering per woning) dan bij referentiegemeenten. Het aandeel van het gemengd stelsel is in Hilversum duidelijk lager dan bij referentiegemeenten. Hierbij wordt het afvalwater en hemelwater door dezelfde rioolbuis getransporteerd. Dit hangt ook samen met het feit dat de rioleringen in Hilversum relatief wat ouder zijn. Het aandeel rioleringen van vóór 1970 is ongeveer tweemaal zijn hoog als bij andere gemeenten. Dit duidt erop dat er de komende periode relatief veel rioleringen moeten worden vervangen en dat vervanginvesteringen nog kunnen oplopen. Daarbij is bekend dat de rioleringen die net na de Tweede Wereldoorlog zijn aangelegd van mindere kwaliteit zijn en mogelijk eerder moeten worden vervangen.