Evaluatie leidraad betrek de Omgeving - Raadsvoorstel

VOORSTEL zaaknummer:

758479

afdelingsnaam:

BenO-Ruimtelijke Kwaliteit

steller:

Joram Grunfeld

telefoonnummer

035 629 2878

onderwerp:

Raadsvoorstel Evaluatie Leidraad betrek de Omgeving

Voorstel 1. 2.

3.

De leidraad ‘betrek de buurt’ 2021 vast te stellen. Niet op voorhand specifieke gevallen aan te wijzen waarbij participatie verplicht is, omdat in alle gevallen van initiatiefnemers wordt verwacht dat zij hun verantwoordelijkheid nemen om de buurt te betrekken Het college te adviseren om bij ontwikkelingen met een breed maatschappelijk belang te kiezen voor een gemeenschappelijk participatietraject met de initiatiefnemer waarin de gemeente een adviserende rol vervult in het participatieproces en de verantwoordelijkheid bij de initiatiefnemer blijft.

Titel Evaluatie Leidraad Betrek de Omgeving

Toelichting Bij de start van de pilot om te werken met een leidraad is toegezegd deze te evalueren en pas na de evaluatie ook M18/24 als afgedaan te beschouwen

Beeldvorming Commissie 25/8 of 1/9

Oordeelsvorming Commissie 25/8 of 1/9

Besluitvorming 15 september

Samenvatting In oktober 2018 is de concept leidraad, ter advisering aan het college, besproken in de raadscommissie en vervolgens is de leidraad met inachtneming van de adviezen vanuit de commissie door het college vrijgegeven om hiermee als gemeentelijk organisatie aan de slag te gaan. Initiatiefnemers, belanghebbenden en de gemeentelijke organisatie hebben met de leidraad ‘Betrek de omgeving’ inmiddels ervaring opgedaan. De leidraad heeft voor iedereen meerwaarde. De leidraad is geëvalueerd met het doel deze verder te ontwikkelen. De bevindingen zijn dat de leidraad een nuttig instrument is om als gemeente Hilversum in samenwerking met initiatiefnemers en belanghebbenden vorm te geven aan de nieuwe rollen bij participatie in de geest van de Omgevingswet. Tegelijkertijd slaagt de leidraad er nog onvoldoende in rolduidelijkheid te geven en willen initiatiefnemers meer ondersteuning in het opzetten van een participatietraject. Op basis van de gesprekken met ambtenaren, belanghebbenden en initiatiefnemers zijn er in de evaluatie aanbevelingen verzameld die in de herziene versie van de leidraad zijn toegepast. Deze herziene leidraad ligt nu bij u voor ter vaststelling (beslispunt 1). Aanvullend stellen wij u voor op voorhand geen gevallen aan te wijzen waarbij participatie door de initiatiefnemer verplicht is (beslispunt 2).

Ook stellen wij u voor ons te adviseren over de gemeentelijke rolneming bij initiatieven met een groot maatschappelijk belang. In de uitvoering is het verstandig om in dat soort gevallen een grotere betrokkenheid als gemeente te hebben bij de participatie.

Inleiding Aan het op een goede manier betrekken van de omgeving bij nieuwe initiatieven hechten we in Hilversum veel waarde. Dit doen we als gemeente zelf als wij initiatiefnemer zijn, maar verwachten we ook van andere initiatiefnemers. Daarom hebben we ervoor gekozen in de aanloop naar invoering van de Omgevingswet binnen Hilversum al te werken met een ‘leidraad betrek de Omgeving.’ Sinds eind 2018 is deze leidraad gepubliceerd en vraagt de gemeente aan initiatiefnemers de buurt in een vroegtijdig stadium te betrekken. Iedereen, initiatiefnemers, belanghebbenden, inwoners, bedrijven organisaties en ambtenaren raken steeds meer gewend aan nieuwe rollen en verhoudingen. Door alle partijen is in de afgelopen periode veel ervaring opgedaan, waarvan iedereen kan leren. De ontwikkelingen hierin gaan de komende periode door. Zowel in de aanloop naar invoering van de Omgevingswet als na inwerkingtreding. Met deze evaluatie en het vaststellen van de handleiding ‘betrek de buurt’ is tevens de motie M18-24 afgehandeld. Uiteraard blijven we de ervaringen in Hilversum en de landelijke ontwikkelingen volgen en zal dit in de toekomst indien nodig of gewenst, leiden tot aanpassingen of aanscherping van de leidraad.

Probleem / Doelstelling Op 1 juli 2022 treedt naar verwachting de Omgevingswet in werking. Twee belangrijke doelen van de Omgevingswet zijn meer verantwoordelijkheid neerleggen bij initiatiefnemers en de invloed en betrokkenheid van inwoners en andere stakeholders op de ruimtelijke ontwikkeling te vergroten. Met dit voorstel leggen we in Hilversum vast hoe we omgaan met en wat we verwachten van: Het op een goede manier aan de voorkant betrekken van de buurt door de initiatiefnemer. Hiermee geeft dit voorstel duidelijkheid over het belang en de betekenis van participatie bij (particuliere) initiatieven. Het geeft weer wat de gemeente van de initiatiefnemer verwacht en welke rol en betekenis de participatie heeft. Daarnaast, maar buiten de scope van dit voorstel, hebben wij als gemeente de verantwoordelijkheid om de participatie goed te organiseren bij het opstellen van de ruimtelijke kaders, bijvoorbeeld de Omgevingsvisie of het Omgevingsplan.

Evaluatie bestaande leidraad Zoals aangegeven vinden de initiatiefnemers, belanghebbenden en ambtenaren de leidraad een nuttig instrument. Hieronder vindt u een overzicht van de belangrijkste conclusies en aanbevelingen. .

1. Bewustwording Veel initiatiefnemers, omwonenden en belanghebbenden (Stakeholders) zien het belang en de meerwaarde van vroegtijdig overleg dan wel participatie met de omgeving. Vanuit inwoners is er echt de wens waarde toe te voegen aan de plannen en gaat het niet alleen om het ‘tegen’ zijn. Meer diverse belangen komen door participatie vroegtijdig in beeld, dit voorkomt vervelende ‘verrassingen’ later in het proces. Als gevolg van participatie, waarbij meerdere belangen in beeld komen, worden betere plannen ontwikkeld die rekening houden met deze belangen. Daarnaast kunnen ook betere, meer gedragen besluiten worden genomen, omdat meerdere belangen goed in beeld zijn gebracht. Het in de dagelijkse praktijk gebruiken van het hulpmiddel, de leidraad ‘Betrek de omgeving’, is nuttig gebleken en de leidraad helpt bij het formuleren van de doelstelling en bij de aanpak van participatie.

2. Meer bewustwording voor nieuwe taakverdelingen Door met de leidraad in de praktijk aan de slag te gaan is er meer bewustwording ontstaan over de nieuwe taakverdeling van participatie bij de betrokkenen, zoals de initiatiefnemers, belanghebbenden en bij de gemeentelijke organisatie. Iedereen moet nog wel wennen aan de nieuwe taken. De organisatie heeft ervaring opgedaan met participatie en processen met initiatiefnemers en belanghebbenden worden beter begeleid. Er is meer oog voor de maatschappelijke impact en het lukt steeds beter aan de voorkant met alle betrokkenen het goede gesprek te voeren. Het college en gemeenteraad worstelen eveneens soms nog met hun rol en staan voor de afweging om het maatschappelijk belang van ontwikkelingen mee te laten wegen. Voor initiatiefnemers geldt dat niet altijd in al hun vragen en wensen voorzien kan worden.

Voor het bestuur de ingewikkelde taak om de balans te bewaken tussen invloed van participanten en de wenselijkheid van ontwikkelingen voor Hilversum. Soms komen in een participatietraject zaken aan de orde die weliswaar spelen in de omgeving van het initiatief, maar niet (direct) met het initiatief te maken hebben. De participatie door de initiatiefnemer moet dan ook niet worden gezien als oplossing van het brede scala aan (maatschappelijke) problemen in een gebied.

3. Behoefte aan meer rolduidelijkheid Door in de praktijk aan de slag te gaan met de leidraad konden de betrokkenen oefenen met het inrichten en doorlopen van een participatietraject en daarbij de leidraad als hulpmiddel gebruiken. Hiervan hebben de betrokkenen, zowel intern als extern, geleerd. Er is gebleken dat er meer behoefte is aan rolduidelijkheid aan de voorkant. Wie is verantwoordelijk waarvoor als het gaat om participatie. Het afbakenen van de impact van het initiatief is daarbij nodig. Er moet een duidelijk onderscheid komen tussen wat het initiatief aan gaat en waar het een breder perspectief in een buurt of wijk betreft. En daarbij moet dan duidelijk worden wat de rol van de gemeente is en waar de initiatiefnemer aan zet is. Participatie door de initiatiefnemer moet passend zijn bij de ontwikkeling van een initiatief en de daarbij behorende omgevingsvergunning.

4. Meer duidelijkheid over doel participatie De bedoeling van participatie is niet tot volledige overeenstemming komen maar het goed in beeld hebben van alle belangen. Hierbij mag onderscheid zijn tussen dat waarover men het eens is, dat waarover men het eens is geworden en de onderdelen waarvoor een uitspraak van het bestuur wordt gevraagd. Hierbij zal het bestuur een afweging dienen te maken binnen de speelruimte van zijn bevoegdheden. Voor alle stakeholders moet duidelijk zijn dat het doel van participatie niet overeenstemming is: het gaat er om dat er een goed overzicht en inzicht is van de belangen die gediend en geschaad worden en hoe partijen samen moeite hebben gedaan zoveel mogelijk overeenstemming te bereiken. Waar dat niet gelukt is, is een afweging van het bestuur nodig. Het bestuur maakt daarnaast een afweging in het kader van het algemene belang. Overigens mag ook helder gemaakt worden dat zolang plannen passen binnen de bestaande regelgeving (bestemmingsplan/Omgevingsplan) altijd een vergunning moet worden verleend.

5. Te hoge verwachtingen over invloed en ruimte op plannen De leidraad geeft en heeft geen antwoord op de vaak (te) hoge verwachtingen bij belanghebbenden en/of de gemeente over de invloed die zij hebben op ideeën en plannen van een initiatiefnemer. Het is niet duidelijk op welke onderdelen van het initiatief juist wel of juist geen invloed is. Daardoor lopen verwachtingen soms uiteen en komen partijen bij college en gemeenteraad verhaal halen. Het is van belang om aan alle belanghebbenden vooraf duidelijk aan te geven waar de grenzen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden liggen. Voor het uiteindelijk te nemen besluit is het wettelijke kader van belang.

6. De betekenis van het in de wet opgenomen beginsel van vormvrijheid Initiatiefnemers en belanghebbenden worstelen met de vraag: “Wat moet er minimaal aan participatie gedaan worden?” “Of wie moeten er minimaal benaderd zijn?” Daarop zijn geen eenvoudige antwoorden mogelijk. Het proces zoals geschetst in de leidraad, helpt initiatiefnemers hier op een antwoord te vinden. Zonder dat er een allesomvattend antwoord kan zijn. De wet kiest vormvrijheid. Wel worden in de herziene versie meer specifieke suggesties gegeven voor het participatieverslag.

7. Formele inspraak en bezwaar en beroep blijft mogelijk Participatie kan niet voorkomen dat er later in het proces alsnog zienswijzen of bezwaarschriften binnenkomen in het officiële vergunningproces. Door het participatieverslag is de gemeente als bevoegd gezag wel beter in staat afwegingen te maken over de belangen die geschaad en gebaat worden.

8. Het empathisch teveel Een terugkerend effect van participatie blijkt dat ‘voorstanders’ van plannen /ideeën projecten zich vaak onvoldoende uitspreken ten opzichte van de ‘tegenstanders’. Dit kan een onevenredig beeld geven van alle spelende belangen. Dat stelt hoge eisen aan de raad en college om bij het beoordelen van het

participatieverslag het rationele vermogen aan te spreken en niet op basis van empathie ten opzichte van de boze volle tribune te besluiten. Dat doet immers geen recht aan de belangen die zich niet actief uitspreken. Daarom is het belangrijk dat participanten helder maken namens wie zij spreken. Tegelijkertijd is het ook niet zo dat, als initiatiefnemers en omwonenden een overeenstemming hebben bereikt, per definitie een besluit dan positief uitpakt en de vergunning verstrekt wordt. Ook dan kan het algemeen belang immers geschaad worden. Het is de verantwoordelijkheid van het bestuur die afweging te maken.

9. Het algemene belang meewegen Het inbrengen van het algemeen belang voor ‘Hilversum’ in relatie tot het voorliggende initiatief komt vaak niet of onvoldoende aan bod / naar voren in de participatie door initiatiefnemers. Dit algemeen belang speelt een belangrijke rol in het gemeentelijk besluitvormingsproces. De afweging wordt gemaakt op basis van alle belangen die in beeld zijn gebracht en het algemene belang dat gediend wordt door de gemeente op basis van haar algemene zorgplicht voor haar inwoners en ondernemers binnen haar grondgebied.

10. Bijzondere omgevingsvergunningen Wanneer er sprake is van maatschappelijk vastgoed in brede zin is de rol van de gemeente vanuit dit algemene belang anders. Denk aan initiatieven van zorginstellingen, utiliteitsgebouwen en scholen. Bijvoorbeeld bij het huisvesten van mensen met een ggz achtergrond, een daklozenopvang of een verslaafdeninstelling of een jongerenontmoetingsplaats. De samenleving heeft dan als geheel belang bij de vestiging. Uit de ervaringen die zijn opgedaan in de afgelopen periode blijkt dat het voor initiatiefnemers van deze aanvragen van belang is samen te werken en de expertise te benutten die bij de gemeente aanwezig is. Mits een initiatief past binnen de zorgkaders van de gemeente of past vanuit afspraken daarover in de regio. Als gemeente krijg je vervolgens te maken met de gevolgen in de zin van handhaving, opvolgen van klachten met betrekking tot overlast of het vervlechten met wmo, al deze voorzieningen raken aan aanpalende beleidsterreinen van de gemeente. Met een goede inschatting van de impact en voorbereiding is er een betere sturing op het participatieproces mogelijk. Bij deze aanvragen is het verstandig dat de gemeente vanaf het begin medeverantwoordelijkheid neemt voor het participatieproces. De ambtelijke organisatie dient dan een sterke adviesrol in te nemen en de lijnen met het bestuur kort te houden.

De eindverantwoordelijkheid voor het participatieproces en het verslag blijven bij de initiatiefnemer.

11. Communicatie tijdens de bouwperiode Gemeente Hilversum kent een kader voor het maken van BLVC plannen (Bereikbaarheid, leefbaarheid, veiligheid en communicatie). Hoewel die niet in alle situaties verplicht zijn, wordt in de herziene versie van de leidraad ook aandacht geschonken aan de communicatie met de omwonenden tijdens de bouwperiode.

Vervolg Met deze aanbevelingen voor aanpassingen aan de leidraad en informatie over rolduidelijkheid en suggesties voor het participatieverslag gaan we een nieuwe fase in. Bij particuliere initiatieven ligt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van participatie straks primair bij de initiatiefnemer. Dat is ook na twee jaar gebruik van de leidraad nog steeds relatief nieuw en voorlopig zullen alle stakeholders moeten wennen aan de nieuwe rollen en verantwoordelijkheden. De gemeente kan, indien ingeschat wordt dat de situatie dit vraagt/gewenst is, zoals beschreven onder punt 10, een begeleidende rol spelen. De gemeente gaat voorlopig bij bijzondere omgevingsvergunningen (zie aanbeveling 10) vooraf en tijdens het proces adviseren over de aanpak en over de te doorlopen stappen. Dat advies moet echter niet verward worden met het overnemen van verantwoordelijkheid. Die blijft bij de initiatiefnemer.

Aangepaste handleiding ‘betrek de buurt’ (beslispunt 1) De evaluatie staat in kernpunten hierboven beschreven. Op basis van deze evaluatie is de leidraad herschreven. De belangrijkste aanpassingen zijn.  Een betere uitleg over veranderende rol van de initiatiefnemer en nut en noodzaak van participatie.

 



Toelichting op welke rol belanghebbenden wel en niet kunnen claimen en de rol van de initiatiefnemer hierin. Een stappenplan is opgenomen. Dit stappenplan helpt de initiatiefnemer een goede verslaglegging van het participatieproces op te leveren, zodat ook de gemeente inzicht heeft in het doorlopen participatieproces. Het belang van het maken van afspraken voor tijdens de bouwperiode. Oftewel Bereikbaarheid, Leefbaarheid, Veiligheid en Communicatie tijdens de bouwperiode. Het is voor omwonenden prettig om op de hoogte te zijn van de bouwactiviteiten waarvan zij impact ondervinden. Het is belangrijk dat de initiatiefnemers daarover afspraken maakt met de omgeving.

Participatie vormvrij te laten en niet te verplichten (beslispunt 2) De wet biedt de mogelijkheid voor initiatiefnemers om af te zien van participatie. Hoewel de verleiding groot is voor participatie een rigide stappenplan en misschien zelfs wel een verplichting neer te leggen bij bepaalde initiatieven kiezen we hier niet voor. Participatie kan alleen van toegevoegde waarde zijn in gevallen waarbij de initiatiefnemer daar zelf de waarde van inziet. Bovenal moet voorkomen worden dat de participatie een soort afvinklijstje wordt. Daarnaast leert de ervaring van de afgelopen periode dat in de praktijk ook zonder verplichting bijna alle initiatiefnemers zich verantwoordelijk voelen voor een vorm van participatie. Overigens bestaat de mogelijkheid om initiatiefnemers tot een goed participatietraject te verleiden. Er bestaat namelijk de mogelijkheid van de uitgebreide besluitvormingsprocedure (artikel 16.65 lid 4 Omgevingswet). Het bevoegd gezag kan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing verklaren op de voorbereiding van een beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit als het gaat om: 1. een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving, en; 2. waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben.

Kortom het verplichten van participatie staat haaks op de organisatie die Hilversum wil zijn. Ook is niet te verwachten dat bij verplichten van participatie als vereiste bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning, het simpel voldoen aan een formele verplichting, zinvolle participatie oplevert. Zeker niet in situaties waar de onderlinge verhoudingen tussen buurt en initiatiefnemer al verstoord zijn. De ervaring leert dat participatie maatwerk is doordat de omgeving voortdurend aan verandering onderhevig is. Er is dan ook geen blauwdruk te geven voor een proces dat altijd recht zal doen aan alle betrokkenen. Participatie gaat vooraf aan de formele aanvraag en de initiatiefnemers die participatie serieus nemen hoef je niet te verplichten want zij zien zelf wat de meerwaarde van participatie is.

Rol gemeente bij participatietrajecten met breed maatschappelijk belang (beslispunt 3) Hoewel de uitvoering van de participatie in alle gevallen de verantwoordelijkheid is van de initiatiefnemer, vinden wij dat we als gemeente een grotere betrokkenheid hebben bij initiatieven met een breed maatschappelijk belang. De vestiging van dit soort initiatieven hebben namelijk ook een betekenis voor de stad en raken vaak ook direct of indirect andere beleidsveldvelden van de gemeente. Tegelijkertijd ligt dit soort initiatieven vaak gevoelig in de directe omgeving. Daarom stellen we u voor om ons te adviseren in de uitvoering in dit soort gevallen wel een actieve rol te nemen. Bij ontwikkelingen met een breed maatschappelijk belang kan bijvoorbeeld de uitwerking van participatie ook andere gemeentelijke taken en afspraken raken. Door te kiezen voor een gemeenschappelijk participatietraject met de initiatiefnemer waarbij de gemeente een adviserende rol vervult en de verantwoordelijkheid bij de initiatiefnemer blijft, kan de gemeente meedenken op de inhoud van de afspraken met de omgeving en de urgentie voor de samenleving als geheel onder de aandacht brengen.

Kanttekeningen Het vaststellen van de aangepaste handleiding ‘betrek de buurt’ alleen is niet voldoende. Daarom blijft het belangrijk om in de volgende fase aandacht te hebben voor het bewustzijn bij zowel gemeentelijk bestuur en ambtenaren als bij belanghebbenden en initiatiefnemers over het doel van participatie.

Dat is niet het bereiken van volledige overeenstemming tussen belanghebbenden en initiatiefnemer. Doel van participatie is om zo veel mogelijk belangen inzichtelijk te maken. Belangen die gediend worden en die geschaad kunnen worden. Het is mooi als partijen daar samen uitkomen, maar in de praktijk zal dat niet altijd haalbaar zijn. In dat geval is de gemeente het bevoegde gezag om hierin een besluit te nemen. Dat zal zij doen op basis van haar eigen oordeel, naast de kennis die zij opdoet in het participatieverslag, het wegen van het algemene belang. Juist omdat veel waarde wordt gehecht aan de legitimiteit van het participatieproces is het belangrijk dat voor raad en initiatiefnemer insprekers duidelijk maken namens wie zij spreken en hoe zijzelf hun achterban betrekken. Hiermee ontstaat ook meer duidelijkheid voor het doel van participatie: Overzicht geven van de belangen. Het geven van enige richting voor werkvormen en goede voorbeelden wordt door initiatiefnemers erg gewaardeerd. Daarom gaan we naast de aangepaste handleiding hierover ook informatie verstrekken via de website. Echter daarbij moet worden opgemerkt dat ook die voorbeelden geen hard toetsingskader zijn. Ook hebben we de afgelopen tijd geleerd dat ook als de leidraad gevolgd wordt door de initiatiefnemer er vragen bij de gemeente blijven binnenkomen van omwonenden.

Geregeld krijgen we als gemeente het verwijt ‘onder een hoedje te spelen’ met de ontwikkelaar, of leeft onterecht de zorg in de buurt dat de gemeente al lang heeft ingestemd met de plannen van de ontwikkelaar. Het is nodig te blijven uitleggen en te benadrukken dat participatie primair een proces is tussen initiatiefnemer en de buurt voorafgaand aan de besluitvorming door de gemeente.

Financiën, middelen & capaciteit Voor het uitwerken van de informatie en afstemming met de werkwijze is capaciteit nodig. Hierin is voorzien binnen het programma Omgevingswet.

Burgemeester en wethouders van Hilversum, de gemeentesecretaris, de burgemeester,

W. Groot, 1s.

Ch.B. Aptroot, wnd.

Bijlage(n) 1. 2. 3. 4.

Leidraad 2021 (herzien) “Betrek de buurt” Leidraad 2018 (Oud) “Betrek de Omgeving” Commissievoorstel 2018 Motie Burgerparticipatie (M18/24)