Collegebrief inzake onderzoek (AEF) structureel benodigd budget Jeugdzorg

G EMEENTE HILVERSUM POSTBUS 9900 1201 GM HILVERSUM BEZOEKADRES: RAADHUIS

Aan de gemeenteraad cc. college van B&W cc. pers

DUDOKPARK 1 TELE FOONNUMMER 1 4035 WWW.HILVERSUM.NL

24 december 2020 732557 BEHANDE LD DOOR T. Leroi DATUM

ONS KENMERK

TELEFOON (035) BIJLAGEN

BETREFT

629 2954

1. Brief aan Tweede Kamer, 18 december 2020 2. Onderzoek AEF financiële tekorten in de jeugdzorg 3. Persbericht VNG en Rijk Onderzoek (AEF) structureel benodigd budget Jeugdzorg

Geachte dames en heren, Op vrijdag 18 december heeft minister Blokhuis van Volksgezondheid, Welzijn en Sport het onderzoek naar het structureel benodigd budget Jeugdzorg, dat uitgevoerd is door onderzoeksbureau AEF, naar de Tweede Kamer gestuurd. Het onderzoek gaat in op de vraag hoeveel middelen gemeenten structureel nodig hebben om hun taken voor jeugdzorg goed uit te kunnen voeren. Het onderzoek is gedaan in samenwerking met de VNG. Hierbij sturen wij u het onderzoek, de brief aan de Tweede Kamer en het persbericht van de VNG en het Rijk samen (zie bijlagen 1-3). Ook heeft AEF onderzocht welke 5 maatregelen gemeenten kunnen nemen om de kosten te beteugelen en welke maatregelen geen effect hebben op de kosten. Het college brengt deze informatie graag bij u onder de aandacht, in de aanloop naar de bespreking van het KPMG-rapport over sturen op kosten bij de Wmo en Jeugdwet, hetgeen gepland staat voor de commissie van 13 januari. Structureel budget Jeugdzorg is 1,7 miljard te laag Een belangrijke conclusie is dat gemeenten in 2019 zo'n 1,7 miljard euro meer uitgegeven hebben aan jeugdzorg dan ze aan middelen ontvangen van het Rijk. Dit is een enorm bedrag! Het is voor gemeenten een bevestiging van de oproep aan Den Haag voor extra geld, vanwege de toenemende financiële problemen die ze in de afgelopen jaren ondervonden.

In het rapport staat dat het Rijk in 2019 een structureel budget van 3,8 miljard euro beschikbaar stelde voor Jeugdzorg (bladzijde 77). De gemeenten hadden echter maar liefst 5,5 miljard euro aan kosten. Daarmee is het structureel tekort 1,7 miljard euro. Uitgaven Jeugdzorg 2019 - Individuele jeugdzorgtrajecten - Meerkosten toegang en voorveld Totale uitgaven:

€ € €

4.729 miljoen 779 miljoen 5.508 miljoen

Structureel budget 2019 - Structureel budget

€

3.817 miljoen

(gemiddelde)

Structureel tekort gemeenten: € 1.681 miljoen ----> € 1,7 miljard

VERVOLGBLAD

2 In 2019 heeft het Rijk wel 400 miljoen euro extra incidenteel budget gegeven. Het totale budget in 2019 blijkt dan nog steeds 23% te laag te zijn geweest. (1,3 miljard is 23% van de 5,5 miljard aan uitgaven.) Dus van elke euro die gemeenten aan jeugdzorg betaalden in 2019, kwam ongeveer een kwartje uit de middelen van de gemeente! Voor Hilversum geldt dat we in 2019 zo'n 21 miljoen euro uitgaven aan Jeugdzorg (inclusief meerkosten toegang en voorveld) en dus naar schatting 4 a 5 miljoen euro te weinig hebben ontvangen voor het uitvoeren van de Jeugdzorg. Een fiks bedrag. In de jaren 2020, 2021 en 2022 geeft het Rijk de gemeenten 200 miljoen euro per jaar aan compensatie voor de toegenomen lasten. Dat is dus bij lange na niet genoeg om het structurele tekort van 1,7 miljard (1700 miljoen) te dekken. Preventie en vroegsignalering leiden niet tot kostenbeperking In het onderzoek worden enkele conclusies geformuleerd over de groei van de Jeugdzorg. Eén ervan lichten we er hier uit. Een opmerkelijke conclusie is dat “een brede inzet op preventie en vroegsignalering niet leidt tot kostenbesparing binnen de Jeugdwet. Op basis van het onderzoek is duidelijk dat de kosten binnen het jeugddomein, op enkele uitzonderingen na, door beter en steviger in te zetten op preventie en vroegsignalering eerder hoger dan lager worden”.

In het onderzoek wordt gesteld dat er juist meer aandacht moet komen bij hulpverleners voor "normaliseren": mensen, door middel van het goede gesprek, eventueel aangevuld met lichte ondersteuning, in staat stellen hun eigen problemen op te lossen of ermee om (leren) te gaan. Daarentegen zien we preventie meer als specifieke (lichtere) interventies die extra worden ingezet om ergere problemen te voorkomen. Werkbare maatregelen die het tekort verminderen Het AEF-onderzoek, getiteld "Stelsel in groei", beschrijft maatregelen waarmee gemeenten de tekorten op Jeugdzorg kunnen terugbrengen. Er zijn 5 maatregelen waarmee de kosten van de uitvoering kunnen worden verminderd bij gemeenten. Hiermee kan een klein deel van het totale tekort, namelijk 190 - 240 miljoen euro, bespaard worden. Graag gaan wij in op deze 5 maatregelen en wat de gemeente Hilversum hier op dit moment mee doet. 1. Invoering van een POH-jeugd bij huisartsen (62 – 88 miljoen euro): sinds het voorjaar loopt hier een pilot voor in Hilversum, welke tot nu toe succesvol is. U bent hierover geïnformeerd met de collegebrief "Voortgang Praktijkondersteuner GGZ Jeugd" van 17 december 2020. Deze pilot zetten we voort. 2.

Tijdige doorstroming naar de Wet langdurige zorg (Wlz) als kinderen daarvoor in aanmerking komen (59 tot 85 miljoen euro): de jeugdconsulenten van Team Jeugd en Regie van de gemeente zijn reeds alert op de mogelijkheden voor doorstroming naar de Wlz, met name als het gaat om kinderen met een aangeboren beperking. 3. Het verplaatsen van jeugdhulp in groepsverband naar kinderopvang en bso (49 tot 78 miljoen euro): in de Kadernota en de Begroting 2021 (bladzijde 8) is opgenomen dat we dagbesteding van jeugd na de reguliere schooltijden als buitenschoolse opvang-plus willen gaan inrichten. 4. Hulpverlening in lokale teams, waarbij hoogopgeleide medewerkers in de toegang een randvoorwaarde zijn (- 4 tot 8 miljoen euro): we beschikken reeds over hoogopgeleide, SKJgecertificeerde medewerkers in de toegang. We hebben tot nu toe gekozen om niet in te zetten op hulpverlening in lokale teams in de wijk vanwege het risico van de aantrekkende werking daarvan. Dit wordt ondersteund door de bevindingen van AEF. We hebben wel het kinder- en jongerenwerk in de wijk versterkt in de afgelopen jaren. 5. Een duidelijker afbakening tussen jeugdhulp en onderwijs (0,7 tot 2 miljoen euro). In de Visie en Agenda Jeugdzorg is reeds opgenomen dat we strakkere afspraken willen maken met het onderwijs over de scheidslijn tussen Passend Onderwijs en Jeugdzorg. Hier is slechts een kleine winst mee te halen.

Dit heeft voor ons daarom niet een hoge prioriteit. Daarnaast wordt in de Visie en Agenda Jeugdzorg 2019-2021 ook ingezet op "normaliseren". Via het versterken van de steunstructuren bieden we de ouders en kinderen meer handvatten om zelf aan de slag te

VERVOLGBLAD

3 gaan: opvoedondersteuning, cursussen voor jonge ouders en voor ouders die gaan scheiden, waardoor men met tips en adviezen weer verder kan. En natuurlijk, als professionele hulp voor een kind of in een gezin nodig is, dan wordt dit geregeld, in goede afstemming met de ouders. Dat is ook de conclusie van het Rekenkamerrapport naar de Jeugdzorg in Hilversum (2019). Al met al is het duidelijk dat we als gemeente veel te weinig geld krijgen van het Rijk en dat er geen voor de hand liggende kansen onbenut gelaten zijn om onze kosten te beperken. Gesprek over financiële compensatie en maatregelen Het onderzoeksrapport van AEF is een belangrijke stap in het gesprek met het Rijk over de benodigde structurele middelen voor gemeenten. Daarnaast laat het onderzoek zien dat het enorme verschil tussen inkomsten en uitgaven niet houdbaar is. Er is een structurele oplossing nodig. Op basis van het rapport zal de VNG in de komende maanden gesprekken met het Rijk voeren over een combinatie van structureel extra budget en maatregelen om de Jeugdwet financieel beheersbaar te maken. De informatie uit het onderzoek kunt u gebruiken bij de bespreking in de commissie op 13 januari 2021 over sturingsmogelijkheden op de kosten van Wmo en Jeugdzorg, naar aanleiding van het KPMGrapport. Daarnaast zullen we u van de resultaten van de besprekingen tussen VNG en Rijk op de hoogte houden.

Mocht u hierover vragen hebben dan kunt u contact opnemen met de heer Toine Leroi, strategisch adviseur Sociaal Domein via (035) 629 2954. Wij vertrouwen erop u voldoende te hebben geïnformeerd. Burgemeester en wethouders van Hilversum, de gemeentesecretaris, de burgemeester,

D. Emmer

P.I. Broertjes

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus 20018 2500 EA DEN HAAG

Bezoekadres: Parnassusplein 5 2511 VX Den Haag www.rijksoverheid.nl

Kenmerk 1801927-216254-J Uw brief Bijlage(n) 1

Datum Betreft

18 december 2020 Aanbieden onderzoek structureel benodigd budget jeugdzorg

Correspondentie uitsluitend richten aan het retouradres met vermelding van de datum en het kenmerk van deze brief.

Geachte voorzitter, Meermalen hebben we uw Kamer bericht dat dit jaar onderzoek plaatsvindt naar de gemeentelijke uitgaven voor jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering ter uitvoering van de in 2019 gemaakte bestuurlijke afspraken over een doelmatige en effectieve uitvoering van de Jeugdwet. Bijgevoegd ontvangt u, mede namens de minister van BZK en de minister voor Rechtsbescherming, de uitkomsten van het onderzoek dat onder gezamenlijk opdrachtgeverschap van de ministeries van VWS, JenV, Financiën en BZK, en de VNG door onderzoeksbureau AEF is uitgevoerd. Bestuurlijke afspraken 2019 Eind mei 2019 heeft het kabinet afspraken gemaakt met de VNG over het jeugdzorgbudget van gemeenten1. Deze afspraken waren drieledig. 1. Bij voorjaarsnotabesluitvorming 2019 heeft het kabinet extra financiële middelen voor de jeugdzorg beschikbaar gesteld aan gemeenten voor de jaren 2019, 2020 en 2021. Dit betreft respectievelijk € 420 miljoen, € 300 miljoen en € 300 miljoen. 2. Er zijn bestuurlijke afspraken gemaakt over een beter, effectiever en efficiënter werkend jeugdhulpstelsel. Geconstateerd is dat enkel extra financiële middelen niet de oplossing zijn. Onderdeel van deze bestuurlijke maatregelen was het onderzoek naar meer inzicht in de besteding van jeugdhulpmiddelen dat ik uw kamer begin 2020 heb toegestuurd2. 3.

Er is afgesproken om in 2020 onderzoek te verrichten naar of, en zo ja in welke mate, gemeenten structureel extra middelen nodig hebben bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet. Er is afgesproken dat de resultaten van het onderzoek als inbreng dienen voor de komende kabinetsformatie. De uitkomsten van het onderzoek zijn zwaarwegend.

1 TK 2018-2019, 31839, nr. 657 2

TK 2019-2020, 31839, nr. 704

Pagina 1 van 7

Ondertussen is bij Miljoenennota 2021 besloten om de tijdelijke extra middelen voor Jeugdzorg ad € 300 miljoen op jaarbasis te verlengen tot en met 2022.

Kenmerk 1801927-216254-J

Opzet onderzoek Het onderzoek moest antwoord geven op vier vooraf geformuleerde hoofdvragen 3: I.

Hoeveel budget hebben gemeenten structureel nodig voor een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de huidige Jeugdwet, binnen de context van de transformatiedoelen van de Jeugdwet?

II.

Welke (budgettaire) maatregelen kunnen worden genomen om te bereiken dat gemeenten de Jeugdwet doelmatig en doeltreffend uitvoeren? Gegeven de uitkomst van vraag 1), zijn er structureel extra middelen nodig ten opzichte van het huidige budget, en zo ja in welke mate, gegeven een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet? Welke aanpassingen in de Jeugdwet/jeugdstelsel kunnen bijdragen aan een beperking van de uitgaven vanuit de Jeugdwet?

III.

IV.

AEF heeft deze onderzoeksvragen vertaald in een aanpak bestaande uit 4 stappen. − In stap 1 is gekeken naar de omvang van de uitgaven van gemeenten in de jaren 2015 - 2019. Hiertoe is gekeken naar de kosten voor individuele maatwerkvoorzieningen jeugd en de meerkosten voor het voorliggend veld. Onder de laatste vallen de kosten voor de gemeentelijke toegang en de kosten als gevolg van dat deel van de beleidstheorie van de Jeugdwet dat veronderstelt dat investeringen in preventie en vroegsignalering het beroep op zwaardere zorg doen afnemen. De meerkosten in het voorliggend veld zijn berekend ten opzichte van 2014, het jaar voor de decentralisatie. − Stap 2 uit het onderzoek is het bijstellen van de uitgaven 2019 voor de eventuele boeggolf. De gedachte achter de boeggolf is dat extra kosten door investeringen in preventie en vroegsignalering na verloop van tijd tot lagere uitgaven leiden. − In stap 3 heeft AEF gekeken naar de sturingsmogelijkheden voor gemeenten om doelmatigheidswinst te realiseren bij de uitvoering van de Jeugdwet binnen de huidige uitgangspunten wat betreft onder andere doelgroep en voorzieningenniveau. Dit heeft AEF gedaan door een aantal maatregelen te onderzoeken. − In stap 4 heeft AEF een aantal specifieke maatregelen in beeld gebracht die tot een mogelijke besparing leiden, maar waarvoor een wetswijziging nodig is.

AEF is het onderzoek in april 2020 gestart. Het rapport is medio december door de stuurgroep bestaande uit de opdrachtgevers van het onderzoek vastgesteld. Belangrijkste uitkomsten van het onderzoek De belangrijkste bevindingen van het onderzoek zijn de volgende: • Stap 1: Gemeenten geven in 2019 € 1,6 tot € 1,8 miljard meer uit dan het budget dat t.b.v. de Jeugdwet is overgeheveld naar het gemeentefonds.4 In onderstaande tabel zijn de kosten en het budget voor jeugdhulp in de periode 2015-2019 weergegeven5.

TK 2019-2020, 31839, nr. 699 In het onderzoek zijn de tijdelijke extra financiële middelen voor het jaar 2019 buiten beschouwing gelaten. De in het onderzoek gepresenteerde extra uitgaven van gemeenten zijn exclusief de extra middelen à € 420 miljoen. 5 De cijfers in de tabel zijn afkomstig uit het rapport van AEF, p. 77. De bedragen zijn afgerond tot 1 decimaal achter de komma. 3

4

Pagina 2 van 7

(in miljarden €)** Budget gemeenten Uitgaven gemeenten

2015

2016

2017

2018

Kenmerk 2019 1801927-216254-J

3,8 mld.

3,7 mld.

3,6 mld.

3,7 mld.

3,8 mld.*

3,6 mld.

3,8 mld.

4,4/4,7 mld.

4,9/5,2 mld.

5,4/5,6 mld.

Individuele voorzieningen

3,2 mld.

3,3 mld.

3,9 mld.

4,3 mld.

4,7 mld.

Meerkosten toegang en voorliggend veld***

0,4 mld.

0,5/0,6 mld.

0,6/0,8 mld.

0,6/0,9 mld.

0,7/0,9 mld.

Verschil (uitgaven MINUS budget)

-0,1/-0,2 mld.

0,1/0,2 mld.

0,9/1,1 mld.

1,2/1,5 mld.

1,6/1,8 mld.

Waarvan

* Dit is exclusief de € 420 mln. aan tijdelijk extra middelen die bij voorjaarsnota 2019 zijn toegevoegd. ** Afgerond op 1 decimaal. *** AEF heeft voor meerkosten toegang en voorliggend veld een bandbreedte bepaald.

o o

o

o

•

Met name vanaf 2017 geven de gemeenten flink meer uit. In de jaren 2015 en 2016 waren het budget en de uitgaven min of meer in evenwicht. De extra uitgaven betreffen voor het overgrote deel een toename in de individuele maatwerkvoorzieningen, maar ook de meerkosten voor het voorliggend veld laten een stijging zien. Deze toename in de uitgaven kent verschillende oorzaken. De stijgende uitgaven in de jaren 2015-2019 voor individuele maatwerkvoorzieningen zijn het gevolg van (1) een toename van het aantal kinderen dat op jaarbasis jeugdzorg ontvangt (+ 16%) en (2) de kosten per cliënt zijn toegenomen (+ 16%). De stijging van het aantal cliënten in jeugdzorg wordt veroorzaakt door jeugdhulp, in het bijzonder jeugdhulp zonder verblijf. Voor jeugdbescherming namen de cliëntaantallen eerst af, maar nemen ze nu weer licht toe. Het niveau in 2019 lag daarmee nog 2,5% lager dan het niveau van 2015. Het aantal cliënten jeugdreclassering daalde met 20% sinds 2015. Opvallende constatering uit het onderzoek is dat de toename in het aantal jeugdigen met name wordt veroorzaakt doordat de uitstroom achterblijft bij de instroom. De instroom is sinds 2015 min of meer constant gebleven. De uitstroom blijft achter, doordat kinderen sinds 2015 steeds langer jeugdhulp ontvangen. Het onderzoek heeft niet gekeken naar de oorzaken van de achterblijvende uitstroom en de toename van kosten per cliënt.

Er worden hier wel mogelijke verklaringen voor gegeven. Relatief meer gezinnen met hogere inkomens maken gebruik van jeugdhulp, met name ambulante jeugdhulp.

Stap 2: Het onderzoek maakt inzichtelijk dat de brede inzet op preventie en vroegsignalering vooralsnog geen kosten bespaart, maar leidt tot een verhoogd voorzieningenniveau met hogere kosten. De onderzoekers hebben met andere woorden de verwachte boeggolf – eerst extra uitgaven die later leiden tot lagere uitgaven – niet kunnen aantonen. De onderzoekers stellen vraagtekens bij onderdelen van de beleidstheorie van de Jeugdwet en

Pagina 3 van 7

concluderen dat een maatschappelijk debat over het benodigde voorzieningenniveau gewenst lijkt. o De onderzoekers geven aan dat de extra inzet op preventie mogelijk wel tot een hoger welzijn bij kinderen en hun ouders heeft geleid. Ook kunnen hierdoor besparingen in andere domeinen zijn gerealiseerd. Dit viel echter buiten de scope van het onderzoek. •

Stap 3: In het onderzoek is ook gekeken of de Jeugdwet door gemeenten doelmatiger en doeltreffender kan worden uitgevoerd zonder de doelgroep of het voorzieningenniveau te wijzigen. Hiervoor hebben de onderzoekers gekeken naar 17 maatregelen die aan het begin van het onderzoek zijn vastgesteld. Daarbij zijn veel maatregelen geselecteerd die aansluiten bij de huidige beleidstheorie van de Jeugdwet, waarin investeren in de voorkant tot besparingen leidt. o Slechts bij 5 van de 17 maatregelen is een doelmatigheidseffect aangetoond. De onderzochte maatregelen leveren een doelmatigheidswinst op van € 190 - € 240 miljoen binnen de Jeugdwet als aan alle randvoorwaarden is voldaan. Een deel van deze maatregelen leidt tot hogere kosten in de Wet Langdurige Zorg en bij de kinderopvangtoeslag. o De overige maatregelen leiden niet tot een besparing of heeft AEF deze niet kunnen kwantificeren.

•

In stap 4 zijn twee maatregelen bekeken, waaronder de invoering van een inkomensafhankelijke eigen bijdrage. In de door AEF berekende variant kan hiermee € 0,8 tot € 1,2 miljard worden bespaard cq. inkomsten worden opgehaald.

Kenmerk 1801927-216254-J

Het onderzoek rondt af met adviezen voor het Rijk en gemeenten. Aan het Rijk wordt geadviseerd om de beleidstheorie van de Jeugdwet te heroverwegen en een fundamentele discussie te voeren over het gewenste voorzieningenniveau. Ook gemeenten moeten de discussie over het gewenste voorzieningenniveau voeren. Daarnaast is het advies aan gemeenten om een grotere nadruk te leggen op normaliseren, demedicaliseren en eigen kracht. Daarnaast kunnen gemeenten de onder stap 3 genoemde maatregelen oppakken die tot een doelmatigheidswinst leiden. Ook wordt gemeenten geadviseerd de belemmeringen voor uitstroom te onderzoeken en daarop te sturen en het beleid aan te scherpen op basis van inzichten uit het onderzoek. Als laatste adviseert AEF aan gemeenten de monitoring op beleidsdoelen te versterken, zodat tijdig bijsturen mogelijk is. Appreciatie van het onderzoek Het onderzoek maakt inzichtelijk dat gemeenten in 2019 € 1,6 tot € 1,8 miljard meer hebben uitgegeven dan het jeugdbudget. Daarnaast is de conclusie van het onderzoek dat gemeenten op basis van de huidige uitgangspunten van de Jeugdwet een structureel tekort hebben van € 1,3 tot € 1,5 miljard wanneer gemeenten de doelmatigheidswinst die in het onderzoek zichtbaar is gemaakt realiseren. Dit heeft ervoor gezorgd dat de financiële situatie van gemeenten verder onder druk is komen te staan.

De uitkomsten van het onderzoek maken inzichtelijk dat de ontwikkeling van de uitgaven niet houdbaar is. Het is daarom noodzakelijk om de effectiviteit en beheersbaarheid te vergroten, zowel door aanpassingen aan het stelsel als door effectievere sturing. Daarom is in onderling overleg tussen VNG en Rijk besloten

Pagina 4 van 7

om aanvullend op de afspraak over de bestuurlijke weging van het onderzoek een stuurgroep maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet in te richten. Deze stuurgroep zal, onder leiding van een onafhankelijk voorzitter, maatregelen uitwerken die moeten bijdragen aan de financiële beheersbaarheid van de Jeugdwet. Bij het uitwerken van de maatregelen dient aandacht te worden besteed aan de voorwaarden waaronder en de termijn waarop maatregelen ingevoerd kunnen worden en effect sorteren.

Kenmerk 1801927-216254-J

Ook levert het door AEF verrichte onderzoek een aantal nieuwe vragen op. Bij de start van het onderzoek was de verwachting dat de inzet van preventie en vroegsignalering op termijn tot een kostenbesparing zou leiden (boeggolfeffect). Ook een deel van de onderzochte maatregelen gericht op een doelmatigere uitvoering was gestoeld op het uitgangspunt dat investeringen in vroegsignalering en preventie kosten kunnen besparen. Daarvan lijkt (vooralsnog) geen sprake te zijn. Een belangrijk nieuw inzicht uit het onderzoek is dat de groei van het aantal kinderen dat op jaarbasis jeugdhulp ontvangt vooral toeneemt als gevolg van een achterblijvende uitstroom, in plaats van een hogere instroom. De oorzaken van de achterblijvende uitstroom zijn niet onderzocht. Ook de oorzaak van een hogere gemiddelde prijs per cliënt zijn niet onderzocht. Dit impliceert dat – in aanvulling op de maatregelen die onderzocht zijn in het onderzoek – effectieve sturingsmethoden voor gemeenten nodig zijn. In het uitwerken van de maatregelen door de stuurgroep zijn dit belangrijke aanknopingspunten. Hierbij zullen we ook zoeken naar de achterliggende factoren van deze conclusies en komen met voorstellen om deze factoren te beïnvloeden. Het onderzoek laat zien dat de groei van jeugdhulpgebruik en dito kosten vragen om een bredere doordenking van het voorzieningenniveau.

Al deze overwegingen zullen verder worden betrokken bij de bestuurlijke weging. Eerder6 heeft de minister van BZK u geïnformeerd dat de voorlopige financiële gegevens van de gemeenten over 2019 - in het bijzonder de staatssecretaris van Financiën en de minister van BZK als fondsbeheerders - zorgen baren. Het onderzoek van AEF bevestigt deze zorgen. Het kabinet spreekt daarom in februari 2021 bestuurlijk met gemeenten over thema’s die de gemeentefinanciën raken en de mogelijkheden om tekorten terug te dringen, waaronder de jeugdzorg. Bestuurlijk proces De uitkomsten van het onderzoek laten zien dat gemeenten in een paar jaar tijd na de decentralisatie fors meer zijn gaan uitgeven aan jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. De bestuurlijke weging moet op basis van het onderzoek een antwoord geven op de vraag hoe de omvang van het tekort via een combinatie van middelen en maatregelen (binnen en buiten de Jeugdwet) het hoofd kan worden geboden. De stuurgroep maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet gaat aan de slag met het uitwerken van maatregelen. Om tot een beheersing van de uitgaven te komen moet het Rijk gemeenten faciliteren met meer sturingsmogelijkheden en dienen gemeenten sturingsmogelijkheden beter te benutten. Hier staan Rijk en gemeenten samen voor aan de lat.

Het onderzoek maakt duidelijk dat nadere keuzes noodzakelijk zijn ten aanzien van onder meer de inzet op preventie, het maatschappelijk 6

TK 2019 – 2020, 35420, nr. 104 Pagina 5 van 7

gewenste voorzieningenniveau en de uitgangspunten van de Jeugdwet. Afhankelijk van deze keuzes zijn aanpassingen in het jeugdstelsel nodig. De onderzoekers adviseren dat het belangrijk is als eerste ook het gesprek te voeren over de uitgangspunten van de Jeugdwet en het gewenste voorzieningenniveau.

Kenmerk 1801927-216254-J

Ter voorbereiding op de komende kabinetsformatie gaat het kabinet met de VNG in gesprek over de uitkomsten van het onderzoek zoals indertijd in mei 2019 afgesproken: ‘De resultaten van het onderzoek dienen als inbreng van de komende kabinetsformatie. De uitkomsten van het onderzoek zijn zwaarwegend. Dit in het licht van de jeugdhulpplicht van gemeenten en de noodzaak van sluitende begrotingen. De uitkomsten van het onderzoek worden bestuurlijk gewogen in het licht van de door betrokken partijen verrichte inspanningen en afgesproken bestuurlijke maatregelen. Indien Rijk en gemeenten in de bestuurlijke weging niet tot overeenstemming komen, wordt een en ander voorgelegd aan een – gezamenlijk benoemde - commissie van wijzen die een semi-bindend oordeel geeft (vergelijkbaar met arbitrage).’ 7 In deze bestuurlijke weging worden de uitkomsten van het onderzoek gezamenlijk besproken en gewogen. Bij deze weging worden eveneens betrokken de door partijen verrichte inspanningen om een beter, effectiever en efficiënter jeugdhulpstel te bewerkstelligen en eerder afgesproken bestuurlijke maatregelen en de uitkomsten van andere onderzoeken betrokken. Besluitvorming over een structurele oplossing in termen van benodigd budget en aanpassing in het stelsel vanaf 2022 zal aan een volgend kabinet zijn.

Daarnaast zullen de maatregelen uit de stuurgroep maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet bij de bestuurlijke weging worden betrokken. De bestuurlijke weging moet op basis van het onderzoek een antwoord geven op de vraag hoe de omvang van het tekort via een combinatie van middelen en maatregelen het hoofd kan worden geboden. Dit is het gezamenlijke voorwerk met de VNG voor de keuzes die in de kabinetsformatie gemaakt moeten worden. De bestuurlijke weging is een zwaarwegende inbreng ten behoeve van een nieuw kabinet om een integrale afweging te maken over (1) financiën en (2) noodzakelijke aanpassingen aan het jeugdhulpstelsel, zowel beleidsmatig als in de uitvoering. Met deze inbreng wordt het nieuwe kabinet in staat gesteld een integrale afweging te maken. Voor 1 maart 2021 wordt door het kabinet en VNG gezamenlijk een tussenstand van de bevindingen van de stuurgroep tot dan toe en het vervolgproces bestuurlijk besproken, waaronder de contouren van mogelijke scenario’s van middelen en (varianten van) maatregelen. Ook bespreken partijen dan de relatie tussen deze tussenstand, de dan geldende financiële situatie bij gemeenten en vindt het gesprek plaats over thema’s die breder de gemeentefinanciën raken.

Mochten Rijk en gemeenten in de bestuurlijke weging niet tot overeenstemming komen, bestaat de mogelijkheid om geschilpunten voor te leggen aan een – gezamenlijk benoemde - commissie van wijzen die een semi-bindend oordeel geeft (vergelijkbaar met arbitrage). Deze commissie zal haar oordeel moeten geven voordat de kabinetsformatie is afgerond.

7

TK 2018 – 2019, 31839, nr. 657 Pagina 6 van 7

Het oordeel van de commissie van wijzen op de geschilpunten zal eveneens aan de bestuurlijke weging toegevoegd worden, en dient daarmee als inbreng voor de kabinetsformatie. De doelstelling is dit proces uiterlijk 1 mei af te ronden.

Kenmerk 1801927-216254-J

Zodra de uitkomsten van de bestuurlijke weging van het bijgevoegde onderzoek en het rapport van de stuurgroep naar aanvullende maatregelen beschikbaar zijn, zullen we uw Kamer informeren. Dit proces zal tijdig worden afgerond, zodanig dat de opbrengsten inbreng zijn voor de kabinetsformatie. Een volgend kabinet kan vervolgens integraal besluiten over de inrichting van het jeugdstelsel en het bijbehorende structurele budget voor de uitvoering van de Jeugdwet. Hoogachtend, de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,

Paul Blokhuis

Pagina 7 van 7

Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg daarmeekostenontwikkIrene

Stelsel in groei

Datum 15 december 2020

Opdrachtgever Ministerie van VWS, BZK, Financiën en JenV, en de VNG

Onderzoeksteam Aukje Hilderink, projectleider, a.hilderink@aef.nl Irene Niessen, eindverantwoordelijk partner Annemiek de Nooijer Carmen van Schoubroeck Djoeke Schoonenberg Gillian Lustermans Carlijn van Helmond Lieke Groen Vivian Hemmelder Thijs van den Broek Ruben Jansen

Foto voorblad Patricia Rehe / Hollandse Hoogte

Referentie GV572/eindrapportage

Inhoud Stelsel in groei 1 Inleiding: de achtergrond van het onderzoek

4

2 Jeugdzorg in een veranderend stelsel

7

3 Ontwikkeling van kosten, budget en volume

12

4 Het effect van preventie en vroegsignalering

17

5 Andere uitgangspunten van de Jeugdwet

22

6 Sturingsmogelijkheden binnen de Jeugdwet

27

7 Mogelijkheden voor het Rijk

32

8 Conclusies en adviezen

35

Bijlagen

44

A Onderzoeksverantwoording

45

B Analyse van kosten, budget en volume

69

C Analysekader boeggolf

97

D Het effect van preventie en vroegsignalering

112

E Resultaten per maatregel

130

GV572

3

1 Inleiding: de achtergrond van het onderzoek

De verantwoordelijkheid voor jeugdzorg is sinds 2015 gedecentraliseerd naar gemeenten Sinds 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. Een van de gedachten achter de decentralisatie was dat gemeenten deze jeugdzorg beter en efficiënter zouden kunnen organiseren, omdat zij dichter bij de jongeren en hun gezinnen staan en daardoor eerder en effectiever voor de juiste zorg zouden kunnen zorgen. Daardoor zou duurdere, meer gespecialiseerde zorg op termijn voorkomen kunnen worden. De afgelopen jaren is er veel discussie over het budget voor de Jeugdwet Direct na de decentralisatie leken de kosten nog stabiel te blijven, maar daarna leken ze eerder toe te nemen dan te dalen. Gemeenten hebben mede hierdoor in de afgelopen jaren te maken gekregen met tekorten. Het Rijk heeft daarop extra geld toegezegd; eerst voor de gemeenten met de grootste tekorten op de nieuwe taken jeugd en Wmo via het Fonds Tekortgemeenten, en later in een extra financiële bijdrage voor jeugd voor alle gemeenten (400 miljoen euro voor 2019, en 300 miljoen euro per jaar van 2020 tot en met 2022). Er is behoefte aan meerjarige zekerheid over het benodigde budget Eerdere onderzoeken1 hebben inzicht gegeven in de ontwikkeling van het jeugdhulpgebruik sinds de decentralisatie.

Op basis van die onderzoeken was het echter nog niet mogelijk om een eenduidig antwoord te geven op de vraag hoe het gebruik en de kosten zich in de komende jaren zullen ontwikkelen: is de stijging in kosten en volume structureel, of is er sprake van een boeggolf-effect? Ook was onvoldoende helder of de Jeugdwet op dit moment doelmatig en doeltreffend wordt uitgevoerd. Daarom was niet duidelijk of er structureel extra middelen nodig waren. Om zowel gemeenten als het Rijk meerjarige zekerheid te geven over het jeugdhulpbudget is dit onderzoek uitgezet. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van Rijk en VNG Het onderzoek is uitgevoerd onder gedeeld opdrachtgeverschap van de ministeries van VWS, BZK, Financiën en JenV, en de VNG. Voor het onderzoek zijn een begeleidingsgroep en een stuurgroep samengesteld. Belangrijke keuzes en aannames zijn steeds besproken in de begeleidings- en stuurgroep. In de begeleidingsgroep zaten naast de opdrachtgevers ook enkele leden namens de branches gespecialiseerde zorg voor jeugd (BGZJ) en enkele

Benchmarkanalyse uitgaven jeugdhulp in 26 gemeenten, Significant, 2019; Analyse volume jeugdhulp, Significant, 2019; Inzicht in besteding jeugdhulpmiddelen, KPMG, 2020. 1

GV572

4

individuele gemeenten. In de stuurgroep hadden vertegenwoordigers op directeurenniveau van de opdrachtgevers zitting. Het onderzoek is uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) in samenwerking met het Verwey-Jonker Instituut. Het eindrapport is onder verantwoordelijkheid van AEF tot stand gekomen. Voor het onderzoek hebben we een breed team samengesteld met onderzoekers en adviseurs met kennis van zowel het jeugdstelsel (en knelpunten daarbinnen) als gemeentefinanciën, en brede ervaring met verschillende onderzoeksmethoden. Het Verwey-Jonker Instituut is betrokken om aanvullende kennis op te doen over de kwalitatieve effecten van de onderzochte maatregelen. Centrale vraag in het onderzoek is welk budget structureel nodig is bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet In dit onderzoek stond de vraag centraal of er structureel extra middelen nodig zijn om de Jeugdwet doelmatig en doeltreffend uit te voeren, en welke maatregelen er genomen kunnen worden om de kosten te verminderen. Het onderzoek was daarmee bedoeld als solide basis voor het gesprek over de middelen die structureel nodig zijn voor jeugdhulp.2 Om dit doel te bereiken zijn de volgende onderzoeksvragen opgesteld: 1.

Hoeveel budget hebben gemeenten structureel nodig voor een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de huidige Jeugdwet, binnen de context van de transformatiedoelen van de Jeugdwet? 2. Welke (budgettaire) maatregelen kunnen worden genomen om te bereiken dat gemeenten de Jeugdwet doelmatig en doeltreffend uitvoeren? 3. Gegeven de uitkomst van vraag 1), zijn er structureel extra middelen nodig ten opzichte van het huidige budget, en zo ja in welke mate, gegeven een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet? 4. Welke aanpassingen in de Jeugdwet/jeugdstelsel kunnen bijdragen aan een beperking van de uitgaven vanuit de Jeugdwet? In het onderzoek is de huidige uitvoering van de Jeugdwet als vertrekpunt genomen, en zijn mogelijkheden onderzocht om de kosten te verlagen In het onderzoek is het huidige kostenniveau van gemeenten als uitgangspunt genomen. Met diverse onderzoeksmethoden is vervolgens bekeken in hoeverre de kosten verlaagd zouden kunnen worden door maatregelen om doelmatiger te werken, of door aanpassingen aan de Jeugdwet. In overleg met de begeleidings- en stuurgroep hebben we daarbij de volgende scope gehanteerd: - Het doel van het onderzoek is het budget te bepalen dat gemeenten nodig hebben voor een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet. Dat betekent dat maatregelen uitvoerbaar moeten zijn voor gemeenten.

Maatregelen die onvoldoende geoperationaliseerd konden worden of voor gemeenten geen sturingsmogelijkheden

Het gaat daarbij in dit onderzoek specifiek om het macro-budget, en niet om de verdeling daarvan over gemeenten. Ook lopende discussies over de financieringssystematiek in brede zin, bijvoorbeeld de trap-op-trap-af systematiek, het accres en opschalingskorting vallen niet binnen het bereik van dit onderzoek. 2

GV572

5

bevatten, zijn daarom niet meegenomen. Ook maatregelen die naar verwachting niet gekwantificeerd zouden kunnen worden zijn niet meegenomen.3 - In het onderzoek is uitgegaan van mogelijkheden binnen de huidige interpretatie van de Jeugdwet. Hoewel we wel gekeken hebben naar specifieke potentiële wetswijzigingen, is niet onderzocht wat het effect zou zijn als de huidige uitgangspunten van de Jeugdwet zouden worden losgelaten. - Binnen dit onderzoek kijken we specifiek naar interventies en effecten op kosten binnen het kader van de Jeugdwet. We beseffen ons dat we de werkelijkheid daarmee sterk versimpelen; inzet in andere wettelijke kaders kan immers invloed hebben op kosten van jeugdzorg, en andersom. Als deze relaties er zijn, beschrijven we ze wel kwalitatief. - Bij de start van dit onderzoek brak de coronacrisis uit. De effecten hiervan op jeugdhulpgebruik zijn niet meegenomen. Er waren ten tijde van het onderzoek alleen gegevens uit 2019 beschikbaar (vóór de coronacrisis) en er was nog onvoldoende bekend over de effecten van de coronacrisis. Op basis van de cijfers over jeugdhulpgebruik in de eerste helft van 2020 lijkt het jeugdhulpvolume verminderd te zijn,4 maar het is nog niet duidelijk wat dit op langere termijn betekent. In bijlage A Onderzoeksverantwoording staat in detail toegelicht hoe het onderzoek is uitgevoerd, en welke keuzes hieraan ten grondslag liggen.

In dit rapport beschrijven we de resultaten in de context van de uitgangspunten van de Jeugdwet We hebben een groot aantal aspecten van de (uitvoering van) de Jeugdwet onderzocht om tot een gedegen onderbouwing te komen. Het resultaat is een omvangrijk onderzoek, met een groot aantal details. Voor de leesbaarheid van deze rapportage hebben we geprobeerd deze hoofdtekst zo beknopt mogelijk te houden. De onderbouwing van de hoofdlijnen is te vinden in de bijlagen. We gaan in dit rapport eerst in op de beleidsdoelen en uitgangspunten van de Jeugdwet (hoofdstuk 2). Vervolgens bespreken we in hoofdstuk 3 de ontwikkeling van de kosten in de laatste vijf jaar, en duiden we die aan de hand van ontwikkelingen in het volume. Daarna gaan we nader in op de aanname dat deze kosten na verloop van tijd zouden moeten dalen door inzet van preventie en vroegsignalering (een effect dat ook wel de “boeggolf” wordt genoemd). We staan ook stil bij de andere uitgangspunten bij de Jeugdwet en de invloed die deze hebben op het kostenniveau (hoofdstuk 4 en 5). Vervolgens maken we in hoofdstuk 6 de stap naar de mogelijkheden die gemeenten hebben om kosten te verlagen binnen de bestaande wettelijke kaders, door de Jeugdwet doelmatiger uit te voeren. In hoofdstuk 7 kijken we naar mogelijke aanpassingen aan de wettelijke kaders om het budgettaire beslag van de Jeugdwet te verlagen.

Tot slot staan we stil bij de conclusies uit het onderzoek, en de adviezen op basis van de conclusies.

Daarmee is overigens niet gezegd dat deze niet effectief kunnen zijn; wel dat ze binnen de context van dit onderzoek geen bruikbare resultaten opleveren. 3

https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/44/ruim-1-op-de-12-jongeren-ontvangt-jeugdzorgin-eerste-helft-2020. 4

GV572

6

2 Jeugdzorg in een veranderend stelsel

Met het grootste deel van de Nederlandse jeugd gaat het goed Over het algemeen gaat het goed met de Nederlandse jeugd. Zo prijkt Nederland al bovenaan de ranglijst voor het welzijn van kinderen sinds het eerste onderzoek hiernaar in 2007.5 Deze eerste plaats is vooral te danken aan het mentale welzijn: 90% van de vijftienjarigen is tevreden met zijn of haar leven.6 Voor kinderen en jongeren waar het niet goed mee gaat, is er jeugdzorg Niet met alle kinderen gaat het vanzelf goed. Zo zijn er kinderen met een beperking, kinderen met GGZ-problematiek, en gezinnen waarin problemen zijn met opvoeden en opgroeien. Voor deze kinderen is er jeugdzorg. Om te zorgen dat ze kunnen meedoen aan de maatschappij, dat ze kunnen herstellen van mentale problemen, en dat ze veilig kunnen opgroeien. De bedoeling van de Jeugdwet van 2015 was om betere jeugdzorg te bieden voor minder kosten In de afgelopen decennia is er regelmatig discussie geweest over de jeugdzorg en is op verschillende manieren geprobeerd om de jeugdzorg te verbeteren. Het beeld was dat dit werd bemoeilijkt doordat de jeugdzorg versnipperd was over drie verschillende wettelijke stelsels, terwijl preventie bij gemeenten was ondergebracht. Tegelijkertijd namen de kosten tussen 2000 en 2010 toe, wat vragen opriep over de mate waarin de juiste kinderen bereikt werden.

Naar aanleiding van de gesignaleerde problemen werd besloten om de jeugdzorg naar gemeenten te decentraliseren. Gemeenten werden verantwoordelijk voor een breed palet aan jeugdzorg, met de bedoeling om op een nieuwe manier te gaan werken. Deze nieuwe werkwijze zou naast een toename van de kwaliteit ook tot een kostenbesparing moeten leiden; daarom hebben Rijk en gemeenten afgesproken om vanaf de decentralisatie in 2015 in drie jaar tijd oplopend 450 miljoen euro te bezuinigen op het jeugdzorgbudget. Naast deze algemene taakstelling zijn ook enkele specifieke kortingen toegepast op het budget. 7

Worlds of influence, Understanding what shapes child well-being in rich countries, Unicef, 2020; Child well-being in rich countries, A comparative overview, Unicef, 2013; Child poverty in perspective: An overview of child well-being in rich countries, Unicef, 2017. 5

Worlds of influence, Understanding what shapes child well-being in rich countries, Unicef, 2020. 6

Het betrof bijvoorbeeld de korting op begeleiding, persoonlijke verzorging en PGB’s, zie bijvoorbeeld Macrobudget Jeugdwet en Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, Algemene Rekenkamer, 2014. 7

GV572

7

2.1 De doelen van de Jeugdwet In deze paragraaf gaan we in op de doelen van de Jeugdwet. Om deze beter invoelbaar te maken, hebben we in deze paragraaf ook de ervaringsverhalen van Kim8 opgenomen. Kim is een jongere die veel ervaring heeft met jeugdhulp, zowel voor als na de decentralisatie. Zij heeft in eigen woorden en aan de hand van haar eigen historie beschreven waarom zij de doelen belangrijk vindt. De woorden van Kim staan als illustraties bij de tekst. De Jeugdwet gaat meer uit van preventie en de eigen kracht van gezinnen Een van de problemen in de jeugdzorg was dat gezinnen het gevoel hadden dat zij werden ‘overgenomen’ door jeugdzorgmedewerkers waarvan de werkwijze niet aansloot bij het gezin. De jeugdhulp was daardoor vaak minder effectief dan mogelijk. In de nieuwe Jeugdwet stond aansluiten bij de eigen mogelijkheden en het eigen netwerk van het gezin daarom centraal. Door meer uit te gaan van de eigen kracht van het gezin zou Jeugdhulp effectiever kunnen worden, en zou het ook mogelijk worden om sneller af te schalen. Aansluitend op de nadruk op eigen kracht werd er veel nadruk gelegd op preventie. Door gezinnen te versterken vóór problemen optreden, zou de eigen kracht immers beter benut kunnen worden, en problemen voorkomen kunnen worden.

“Preventie is een van de belangrijkste dingen. Vroeg bij een probleem zijn, signalen herkennen van psychische problematiek of problemen in de thuisomgeving van een kind. Het kind de kans geven om er zelf aan te werken en zelf er verantwoordelijkheid in te nemen en ervoor te zorgen dat het niet ‘gek’ of ‘raar’ is. Het zou veel schelen als er een vroege herkenning is en het kind samen met de ouders hieraan kan werken bij organisaties in de buurt, die samen met hun en hun netwerk zoeken naar mogelijkheden. Op die manier kan er worden gezorgd voor preventie van ernstige problematiek, vroege herkenning en erkenning van problematiek en een snelle oplossing. Als de eerste mensen hierdoor al kunnen worden opgevangen, vermindert dit de wachttijden in de zorgorganisaties.” Kim, op basis van haar ervaringen in de jeugdhulp

Zowel het inzetten op eigen kracht als het inzetten op preventie zouden volgens de beleidstheorie tot lagere kosten voor jeugdzorg moeten leiden, omdat het jeugdhulptrajecten korter maakt of zelfs voorkomt. Demedicaliseren, ontzorgen en normaliseren zijn belangrijke doelen Als één van de oorzaken van het toenemende jeugdhulpgebruik werd de medicalisering van de samenleving genoemd. De indruk bestond dat zaken steeds sneller als probleem ervaren werden, en dat steeds eerder naar oplossingen in professionele hulpverlening gekeken werd. Een uitgangspunt van de Jeugdwet was daarom dat het van belang was om het algemene opvoedkundige klimaat te versterken, en meer de nadruk te leggen op welke gedragingen tot normale aspecten van opvoeden en opgroeien horen.

8

Kim heet in werkelijkheid anders en heeft haar pseudoniem zelf gekozen.

GV572

8

“Het herkennen van signalen is een heel belangrijk onderdeel, waar meer aandacht aan besteed moet worden. Toen ik 10 jaar oud was heb ik een kuchje ontwikkeld, dagenlang kuchte ik. Hieruit kwam geen medische oorzaak. Dit is wel een signaal wat zou kunnen aangeven dat er iets aan de hand is. Daarnaast is het wegnemen van de zorgen van zowel het kind als de ouders een belangrijk punt. Dit kan door meer begrip te tonen, de ouders en het kind zich op gemak te laten voelen en laten merken dat zij ook hun inbreng mogen geven. Daarnaast is het goed uitleggen aan zowel ouder als kind een belangrijk punt. Ook het normaal maken dat mensen soms ‘anders’ zijn zal in het voordeel werken bij herkenning, erkenning en de omgang met elkaar.” Kim, op basis van haar ervaringen in de jeugdhulp

Demedicaliseren, ontzorgen en normaliseren zouden volgens de beleidstheorie tot lagere kosten moeten leiden voor jeugdhulp. Als meer gedrag binnen de bandbreedte valt van wat ‘normaal’ gevonden wordt, leidt dit immers tot minder jeugdhulptrajecten. Er ligt meer nadruk op vroegsignalering Uit de casuïstiek van geëscaleerde situaties bleek dat vaak te lang gewacht was met het inzetten van (de juiste) hulp. Vaak hadden professionals het gevoel dat veel problemen voorkomen hadden kunnen worden als eerder hulp geboden was. Doordat dit niet gebeurde, verergerde de problematiek, en liepen ook de kosten op. Een doel van de Jeugdwet was dan ook om problemen vroeger te signaleren en hierop te handelen, om zo ernstiger problemen te voorkomen.

“Hoe eerder de juiste hulp komt, hoe beter het is voor het verhelpen van het probleem. Op het moment dat anorexia bij mij was vastgesteld, werd ik van de een op de andere dag uit een depressiegroep (via de crisisdienst) gehaald en op de wachtlijst bij een eetstoorniskliniek gezet. Het wachten op een behandeling duurde zo lang dat mijn gewicht zo erg was gedaald dat ik in een rolstoel terecht ben gekomen, mijn ruggengraat ieder moment door mijn vel heen zou komen, mijn ongesteldheid uitbleef en ik meer dood dan levend was. Helaas is het niet bij deze ene keer gebleven en ben ik van wachtlijst naar wachtlijst gegaan. Sommige langer dan 2 jaar. Toen ik eindelijk ergens terechtkwam was ik ‘te complex’ waarna ik werd weggestuurd en weer op een wachtlijst kon.” Kim, op basis van haar ervaringen in de jeugdhulp

De beleidstheorie van de Jeugdwet heeft als uitgangspunt dat het vroeger bieden van hulp ernstige problemen voorkomt, en daarmee zware jeugdhulptrajecten. Als dat effect optreedt, zorgt het daarmee ook voor een afname van de kosten. De Jeugdwet beoogt integrale hulp met ‘één gezin, één plan, één regisseur’ Zeker bij complexe trajecten bleek dat er vaak sprake was van een groot aantal hulpverleners die aan verschillende – niet altijd samenhangende – doelen werkten. Daardoor sloot geleverde hulp niet altijd op elkaar aan, werd dubbel werk gedaan en gaven hulpverleners soms zelfs tegenstrijdige adviezen.

GV572

9

Met de decentralisatie van de Jeugdwet werden daarom de budgetten binnen jeugd ontschot: budgetten die voorheen in drie verschillende wetten, vier verschillende financieringsstromen en vier lagen aan uitvoeringsorganisaties belegd waren, kwamen als één budget onder regie van de gemeente. Daarnaast heeft de gemeente ook andere taken in het sociaal domein, waardoor ook op die vlakken meer aansluiting gezocht kon worden.

“Instanties kunnen heel veel bieden, veel therapie geven, veel tips meegeven en het goede voorbeeld geven, maar zolang er thuis niets verandert, helpt dit allemaal niet. Tijdens mijn zware depressie wilde de crisisdienst mij opnemen. Mijn ouders waren hier erg op tegen en begonnen met 24/7 bewaking/mantelzorg. Helaas kwam er maar één keer per week thuishulp, dit is veel te weinig in vergelijking met de hoeveelheid zorg die mijn ouders moesten regelen, waarmee zij geen enkele ervaring hadden. Later hebben wij aangegeven graag familietherapie te willen, om elkaar beter te begrijpen. In het begin was ik niet stabiel genoeg. Vijf jaar na de aanvraag en drie instanties later kreeg ik de vraag of ik het nog steeds wilde want het was doorgegeven. Ik ben ondertussen het huis uit en het is niet meer nodig. Maar als het gelijk was gegeven hadden wij veel sneller onderling begrip kunnen hebben en met elkaar op één lijn kunnen zitten.” Kim, op basis van haar ervaringen in de jeugdhulp

Een doel van de Jeugdwet was om jeugdhulp door meer integraal te werken efficiënter en effectiever te maken, en daarmee ook een kostenbesparing te bewerkstelligen. Een uitgangspunt is dat professionals meer ruimte hebben om de juiste hulp te bieden Het laatste knelpunt dat de Jeugdwet wilde oplossen, is dat professionals veel last hadden van regeldruk, en weinig ruimte voelden om de juiste hulp te bieden. Daardoor werd de geboden hulp meer gedicteerd door regels en richtlijnen dan door het inzicht van de professional over wat er in een bepaalde situatie nodig was. Een van de doelen van de Jeugdwet was om professionals meer ruimte te geven voor een eigen professionele afweging.

“Helaas is het zo dat de professionals een groot deel van hun tijd doorbrengen met het maken van verslagen en het regelen van passende therapieën die ‘toegestaan’ zijn. Doordat dit zo’n groot deel van hun dagen inneemt, is er minder tijd om langere één op één gesprekken te voeren, te kijken naar opties die bij de persoon passen in plaats van bij het lijstje dat ze mogen aanbieden en het inschakelen van hulp in de buurt. Het is zelfs zo erg dat er op dit moment soms voor een ‘makkelijke’ weg wordt gekozen. Ik heb meegemaakt dat als ik een bepaalde therapie wilde doen ik vanaf die dag de diagnose borderline zou hebben. Geen onderzoeken waren nodig, geen andere opties. Als ik het wilde had ik vanaf die dag borderline. Het is veel belangrijker dat er wordt gekeken naar de behoefte van de persoon dan naar de behoefte van de mensen die betalen en het maken van verslagen.” Kim, op basis van haar ervaringen in de jeugdhulp

GV572

10

Met meer ruimte om eigen afwegingen te maken zouden professionals passender hulp kunnen bieden en ook beter in staat moeten zijn om de eigen kracht van het gezin te benutten. Hiermee zou de jeugdhulp effectiever worden, terwijl onnodige hulp geschrapt kan worden, en de kosten verlaagd worden. Er zijn stappen gezet richting de inhoudelijke doelen van de Jeugdwet, maar de praktijk is weerbarstig De inhoudelijke doelen van de Jeugdwet zoals bovenstaand beschreven, waren ambitieus. In de eerste evaluatie van de Jeugdwet in 20189 werd geconcludeerd dat de transformatiedoelen grotendeels nog vorm moesten krijgen. Er waren voorbeelden waarbij stappen gezet werden in de richting van de transformatiedoelen, maar de oorspronkelijke doelstellingen waren zeker nog niet behaald. In de jaren daarna is vanuit de ministeries van VWS en JenV samen met het veld geprobeerd de transformatie te versnellen middels het actieprogramma Zorg voor de Jeugd, met als doel “… de jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering merkbaar en meetbaar steeds beter te maken voor kinderen, jongeren en gezinnen, zodat ze op tijd passende hulp ontvangen.

Daarom gaan we kinderen, jongeren en gezinnen beter ondersteunen tijdens de levensloop van het kind (thuis, uitwonend, op school en bij 18 jaar) én gaan we investeren in het vakmanschap van jeugdprofessionals.”10 In de voortgangsrapportages van het programma wordt benoemd dat er wel stappen worden gezet, maar ook dat er nog stappen te zetten zijn, en dat de gevraagde beweging “complex en taai” is.11 De financiële doelen van de Jeugdwet zijn niet bereikt Naast de inhoudelijke doelen bevatte de Jeugdwet ook een daaruit resulterend financieel doel: het verminderen van de kosten door doelmatiger en doeltreffender te werken. In de afgelopen jaren hebben steeds meer gemeenten zich gemeld met financiële problemen en aangegeven beperkt grip te hebben op de kosten in het sociaal domein. 12 Daarbij worden specifiek de jeugdhulpkosten benoemd als grootste zorgenkind. In het volgende hoofdstuk gaan we dieper in op de kwantitatieve ontwikkeling van de jeugdzorg.

9

Eerste evaluatie Jeugdwet, ZomMW, 2018.

10

Actieprogramma Zorg voor de Jeugd, VWS, 2018.

11

Tweede voortgangsrapportage Actieprogramma Zorg voor de Jeugd, 2020.

Rapportages Visitatiecommissie Financiële Beheersbaarheid Sociaal Domein, 2019 en 2020. 12

GV572

11

3 Ontwikkeling van kosten, budget en volume

De kosten zijn gestegen van 3,6 miljard euro in 2015 tot 5,4 – 5,6 miljard euro in 2019 Om te bepalen hoe groot het structurele tekort is, is in dit onderzoek (in afstemming met de stuurgroep) 2019 als basisjaar genomen. In het onderzoek hebben we echter ook gekeken hoe de kosten en het budget zich sinds 2015 ontwikkeld hebben. Daarbij zijn niet alleen de kosten voor individuele voorzieningen meegenomen, maar ook de meerkosten voor toegang en voorliggend veld. Dit zijn de extra kosten die gemeenten sinds de decentralisatie gemaakt hebben in de toegang en het voorliggend veld (inclusief preventie), vaak met als doel kosten te besparen op individuele voorzieningen. We zijn in het onderzoek uitgegaan van de kosten die gemeenten maken; daarmee was de financiële positie van aanbieders geen onderdeel van het onderzoek. In onderstaande grafiek zijn de kosten en het budget (exclusief tijdelijke middelen) voor jeugdzorg in de periode 2015-2019 weergegeven. De uitgangspunten, methoden van achterliggende berekening en uitkomsten van de analyse zijn nader toegelicht in bijlage B Analyse van kosten, budget en volume. 6

0,3 0,6

Miljarden euro's

5 4 3

0,0 0,4

2

0,1 0,5

3,2

3,3

2015

2016

0,2 0,6

4,3

3,9

0,2 0,7

4,7

1 0 2017

2018

2019

Meerkosten voorliggend veld (max.)

Meerkosten voorliggend veld (min.)

Kosten Individuele voorzieningen

Budget

Figuur 1 Kosten en budget voor jeugdhulp tussen 2015-2019. De kosten zijn uitgesplitst in de kosten voor individuele voorzieningen, en de meerkosten voor toegang en voorliggend veld.

GV572

12

Vanaf 2017 is een duidelijke stijging zichtbaar in de kosten. Vanaf dat jaar loopt het verschil tussen kosten en budget verder op. De stijging vindt zowel plaats bij de individuele voorzieningen als bij de toegang en voorliggend veld. In 2019, het basisjaar voor de analyses, liggen de totale kosten tussen de 5,4 en 5,6 miljard euro. Het budget in dat jaar was 3,8 miljard euro.13 Daarmee ligt de basis voor het tekort tussen de 1,6 en 1,8 miljard euro. Het aantal cliënten per jaar is met 16% gestegen sinds 2015 De cliëntaantallen voor jeugdzorg worden verzameld en gepubliceerd door het CBS, op basis van gegevens van instellingen. Voor dit onderzoek zijn we niet uitgegaan van de gepubliceerde gegevens op StatLine, maar van achterliggende microdatabestanden. Daarmee was het mogelijk om correcties uit te voeren voor onvolledige gegevens en analyses te doen op cliëntniveau. In bijlage A.3 Microdata is een meer gedetailleerde beschrijving van de gehanteerde werkwijze te vinden. In de onderstaande grafiek is voor 2015 tot en met 2019 weergegeven hoeveel cliënten er per jaar jeugdzorg kregen. 50

10.000 cliënten

40

30

20

10

0 Jeugdhulp

2015

Jeugdbescherming

2016

2017

2018

Jeugdreclassering

2019

Figuur 2 Aantal cliënten per jaar in jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering.

Het aantal cliënten per jaar dat gebruik maakt van jeugdzorg is sinds 2015 met 16% gestegen. De stijging van het aantal cliënten in jeugdzorg wordt veroorzaakt door jeugdhulp, in het bijzonder jeugdhulp zonder verblijf. Dit is verreweg de grootste groep cliënten, en de stijging in deze groep was procentueel het grootst.

Na overheveling van het jeugdbudget naar de Algemene Uitkering in 2019 hebben wijzigingen op de algemene mutaties plaatsgevonden, die ook invloed hebben gehad op de omvang van het jeugdhulpbudget. In dit onderzoek gaan we uit van het budget na deze bijstellingen. Omdat we in dit onderzoek kijken naar het structurele tekort, zijn de tijdelijke extra middelen (400 miljoen euro in 2019) niet meegenomen. 13

GV572

13

Voor jeugdbescherming namen de cliëntaantallen eerst af, maar deze nemen nu weer licht toe, waardoor het niveau nu bijna even hoog is als in 2015. Het beeld dat het gebruik van jeugdbescherming daalt, wordt hierdoor niet bevestigd. Het aantal cliënten jeugdreclassering is met 20% gedaald sinds 2015. In bijlage B Analyse van kosten, budget en volume is de ontwikkeling voor verschillende soorten jeugdzorg uitgesplitst weergegeven. De stijging komt niet door stijgende instroom, maar door achterblijvende uitstroom Om nader te onderzoeken waardoor de stijging veroorzaakt wordt, hebben we gekeken naar de in- en uitstroom per jaar. In de onderstaande grafiek is voor elk jaar sinds 2015 de in- en uitstroom van cliënten in jeugdzorg weergegeven. Daarbij tellen we een cliënt als instroom in een jaar als deze in dat jaar een vorm van jeugdzorg kreeg, en in het jaar ervóór niet.

16 14

10.000 cliënten

12 10 8 6 4 2 0 2015

2016

Instroom totaal jeugdzorg

2017

2018

2019

Uitstroom totaal jeugdzorg

Figuur 3 In- en uitstroom van cliënten in jeugdzorg tussen 2015 en 2019.

In deze grafiek vallen twee zaken op: - Ten eerste is de instroom redelijk stabiel. Naar aanleiding van de extra inzet op vroegsignalering zou echter een stijging verwacht worden. Meer vroegsignalering zou immers tot uiting moeten komen in een hogere instroom van vroeggesignaleerde kinderen. Dit lijkt vooralsnog niet het geval te zijn. De toename van preventie en vroegsignalering is dus wel zichtbaar in de kosten voor het voorliggend veld (zie Figuur 1), maar niet in de instroom in jeugdhulptrajecten. - Ten tweede valt op dat de uitstroom consequent lager is dan de instroom, dus dat in elk jaar in de periode 2015-2019 meer jeugdigen de jeugdzorg instromen dan uitstromen. Dit betekent in combinatie met een constante instroom dat jeugdigen steeds langer in jeugdzorg blijven. In tegenstelling tot wat vaak wordt aangenomen, wordt de stijging in cliëntaantallen dus niet veroorzaakt door toenemende instroom, maar door achterblijvende uitstroom.

GV572

14

De kosten per cliënt per jaar zijn met 16% gestegen sinds 2015 De stijging in het aantal cliënten door de langere trajectduur is niet de enige verklaring voor de stijging in de totale kosten. Ook de kosten per cliënt per jaar zijn veranderd. Onderstaande grafiek geeft de ontwikkeling van de gemiddelde kosten per cliënt per jaar weer14. In 2015 lagen deze kosten (inclusief loon- en prijsstijging) op € 8.118 per cliënt.

140%

Kosten per cliënt t.o.v. 2015

120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2015

2016

2017

2018

2019

Figuur 4 De ontwikkeling van de gemiddelde kosten per cliënt in jeugdzorg tussen 2015 en 2019. Het percentage is ten opzichte van de gemiddelde kosten per cliënt in 2015.

De kosten per cliënt per jaar zijn gestegen van € 8.118 in 2015 naar € 10.354 in 2019. Dit is een stijging van 16% als gecorrigeerd wordt voor loon- en prijsbijstelling. Om die stijging te duiden, hebben we onder andere gekeken naar de ontwikkeling in aantal cliënten in jeugdhulp per zorgvorm.15 De kosten van ambulante jeugdhulp zijn immers beduidend lager dan van bijvoorbeeld jeugdzorg-plus, dus een verschuiving van lichtere naar zwaardere vormen van jeugdhulp kan leiden tot stijgende kosten per cliënt. Dit lijkt niet het geval: vooral het aantal cliënten in jeugdhulp zonder verblijf is gestegen, en dat is een relatief lichte vorm van jeugdhulp. Het feit dat cliënten langer in jeugdzorg zitten, kan de stijging deels verklaren. Aanvullend daarop is de meest waarschijnlijke verklaring dat de intensiteit van trajecten is toegenomen. Met de beschikbare gegevens is deze veronderstelling echter niet te verifiëren. Een andere mogelijke oorzaak is dat de gemiddelde tarieven harder zijn gestegen dan de loon- en prijsbijstellingen, ofwel door prijsverhogingen in de contractering, ofwel door een andere productstructuur die zorgt voor een hogere gemiddelde prijs.

Deze gemiddelde kosten zijn bepaald door de jaarlijkse kosten voor individuele voorzieningen te delen door het totaal aantal cliënten in jeugdzorg (jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering samen). 14

Zie Duiding van kosten aan de hand van ontwikkeling in kosten per cliënt in bijlage B Analyse van kosten, budget en volume. 15

GV572

15

Het mediane inkomen van gezinnen met jeugdhulp stijgt In eerder onderzoek is geconstateerd dat verschillende factoren een verklaring kunnen geven voor de stijging in het jeugdhulpvolume.16 In dit onderzoek hebben we gekeken hoe die factoren zich in de afgelopen jaren verder ontwikkeld hebben. Daarmee krijgen we ook een indruk van het type jeugdigen dat gevonden wordt, en de vraag of sinds de decentralisatie bepaalde specifieke doelgroepen beter worden bereikt. We hebben daarom onder andere gekeken naar het mediane inkomen van het huishouden van jeugdigen die per jaar in jeugdhulp instromen. Daaruit is gebleken dat het mediane inkomen van gezinnen met jeugdhulp weliswaar lager ligt dan het mediane inkomen in Nederland, maar in de afgelopen jaren voor jeugdhulp zonder verblijf wel harder gestegen is. Er zijn dus niet meer jeugdigen uit gezinnen met lage inkomens bereikt. Deze resultaten wijzen er juist op dat er voor de lichte zorgvormen eerder een verschuiving heeft plaatsgevonden naar huishoudens met een hoger inkomen, in plaats van naar huishoudens met een lager inkomen. Verder hebben we geanalyseerd hoeveel van de jeugdigen die jeugdhulp instromen afkomstig zijn uit een aantal kwetsbare groepen: jongeren in bijstandsgezinnen, eenouderhuishoudens, en jongeren met een niet-westerse migratieachtergrond.

Dit percentage veranderde tussen 2015 en 2018 nauwelijks.17 We zien in de gegevens dus geen aanwijzing dat gemeenten deze kwetsbare groepen beter bereiken dan in de periode vóór de Jeugdwet.

16

Analyse volume jeugdhulp, Significant, 2019.

Ten tijde van dit onderzoek waren nog niet alle benodigde gegevens over 2019 beschikbaar. Voor deze analyse is daarom gebruik gemaakt van de data van 2018. 17

GV572

16

4 Het effect van preventie en vroegsignalering

Een aanname in de Jeugdwet was dat ‘er eerder bij zijn’ op termijn kosten bespaart Een van de uitgangspunten van de Jeugdwet was dat inzet op preventie en vroegsignalering escalatie van problemen van jeugdigen kan voorkomen, waarmee op termijn zwaardere jeugdhulp vermeden kan worden. Naast de positieve effecten die deze beweging zou hebben op het welzijn van kinderen en gezinnen was de verwachting dat dit op termijn ook tot een kostenbesparing zou leiden in de Jeugdwet. Deze inzet zou een ‘boeggolf’ aan kosten moeten veroorzaken alvorens de kosten dalen Door stevig in te zetten op preventie en vroegsignalering, zou het kostenniveau eerst stijgen, en op termijn dalen. De inzet op preventie vraagt immers investeringen die veelal pas op langere termijn jeugdhulp voorkomen. Ook zou het volume in lichte jeugdhulp in eerste instantie stijgen, doordat problematiek eerder wordt gesignaleerd en de instroom in jeugdhulp voor met name lichte trajecten eerst toeneemt. Op termijn zou deze inzet moeten zorgen voor een daling in met name de zwaardere jeugdhulptrajecten. Omdat deze trajecten relatief hoge kosten hebben, zou deze daling op termijn ook tot minder kosten in de jeugdzorg moeten leiden. Deze ontwikkeling is in de afgelopen jaren regelmatig ‘de boeggolf’ genoemd. Het blijkt dat naar de boeggolf nog weinig onderzoek is gedaan.