Bijlage 2 bij beantwoording vragen Democraten Hilversum_Bestuurlijk Plan van Aanpak_Aan de slag met de Omgevingsvisie

Hilversum kent gebieden waar de inrichting van de fysieke leefomgeving en veiligheid nauw met elkaar samenhangen. De vraag is, kunnen we met de Omgevingsvisie á la Gebiedsagenda 1221 (Spoorzone) een stap zetten in het terugdringen van ondermijning en vergroten van de veiligheid?

4.10 Buurten De aanpak voor de Buurten verdient een plaats in de Omgevingsvisie onder het hoofdstuk participatie. Buurten is niet direct een aspect van de fysieke leefomgeving maar vooral een fysieke indeling gericht op het organiseren van zeggenschap en het stimuleren van initiatieven vanuit de buurt (wijkagenda). Die initiatieven kunnen we vervolgens ondersteunen met middelen en menskracht vanuit de gemeente. In de NOVI, de POVI en regionaal is er weinig over terug te vinden. Wel verdient de buurtaanpak langs twee wegen uitwerking in de lijn van de Omgevingsvisie, te weten: 1. bij het ontwerp van het (participatie)proces, door dit te laten aansluiten op de structuur van wijk- en buurtgericht werken zoals die is ontwikkeld; 2. vanuit het perspectief dat de medewerkers van de gemeente die werken in de fysieke leefomgeving de ogen en oren vormen van de gemeentelijke organisatie. Zij beschikken over waardevolle informatie voor verbetering van beleid en uitvoering. De wijkanalyses geven geen beeld van de behoefte aan participatie. Maar het algemene beeld is dat de gemiddelde inwoner en ondernemer meer invloed wil op de inrichting van zijn of haar fysieke leefomgeving. Daar ligt een uitdaging voor de Omgevingsvisie om de afstand tussen bestuur en samenleving te verkleinen.

29

De eerste - positieve - ervaringen in wijk 1221 (Spoorzone) hebben geleid tot een vastgestelde Gebiedsagenda. Daarbij is wel opgemerkt dat het voor een goede buurtgerichte uitwerking belangrijk is te bepalen wat de kaders zijn voor de positie van die buurt of wijk in relatie tot de rest van de stad. Leerpunt van de pilot is dat er duidelijkheid moet zijn over de betekenis en positie van de betreffende wijk of buurt voor de hele stad. Ook is een duidelijk besef nodig van de grenzen van het oplossend vermogen van de wijk of buurt voor bepaalde opgaven, zoals mobiliteit.

4.11 Randvoorwaarden: financiën, netwerken, participatie en herindeling De Omgevingswet nodigt uit en verplicht ook om na te denken over de wijze waarop we de doelen (Omgevingswaarden) gaan realiseren. Aandachtspunten daarbij zijn onder andere: •

•

•

• • •

•

•

Waar kunnen inwoners en ondernemers zelf het initiatief nemen? En in hoeverre wil de gemeente inwoners en ondernemers faciliteren, bijvoorbeeld bij de participatie (zie ook Leidraad participatie)? Welke mogelijkheden kan en/of wil de gemeente inzetten om inwoners en ondernemers te verleiden, stimuleren of uit te nodigen om een bijdrage te leveren aan de te realiseren Omgevingswaarden (normen)? Wat vragen de Omgevingswaarden uit de Omgevingsvisie aan juridische borging in de vorm van het Omgevingsplan? Welke principes wil de gemeente hanteren bij het werken met algemene regels versus vergunningen? Welke principes wil de gemeente hanteren bij de inpassing van de bruidsschat in het Omgevingsplan en het werken van de ruimte voor lokale afweging voor Omgevingswaarden? Hoe willen gemeenteraad en college op hoofdlijnen omgaan met specifieke bevoegdheden en verantwoordelijkheden, bijvoorbeeld ten aanzien van kostenverhaal en planschade? Idem hoe zorgen we voor en zorgvuldige afstemming met de programma’s voor mobiliteit, groen, energietransitie en riolering en mogelijk andere thema’s of gebieden).

Hoe ziet op hoofdlijnen het proces van integrale afweging (Ja mits, Omgevingsteam) na vaststelling van de Omgevingsvisie eruit voor initiatieven die niet in het Omgevingsplan passen? Hoe willen gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders in de geest van de Omgevingswet en op basis van de formele bevoegdheden en verantwoordelijkheden hun onderlinge relatie en de relatie met de Hilversumse samenleving verder vormgeven? Hoe wil Hilversum invulling geven aan de verplichting en uitnodiging in de Omgevingswet om meer aandacht te besteden aan participatie en initiatieven van inwoners en ondernemers? Wat gaat de gemeente zelf doen en hoe gaat zij haar overheidspartners, inwoners en ondernemers bewegen een bijdrage te leveren? Hoe gaan we richting geven aan de beoogde cultuurverandering: van ‘nee tenzij’ naar ‘ja mits’, met meer initiatief van, en verantwoordelijkheid bij inwoners en ondernemers (uitnodigingsplanologie), naar integraal werken, samenwerken en loslaten op basis van vertrouwen? 30

•

•

Monitoring en evaluatie hebben in de Omgevingswet expliciet aandacht gekregen in het kader van de beleidscyclus (zie afbeelding hierna). Goede monitoring en evaluatie begint aan de voorkant met het benoemen van de aspecten waarop monitoring en evaluatie betrekking zal hebben. Alleen dan kan tijdig de juiste informatie worden verzameld. In dat systeem van monitoring en evaluatie kan het meetnetwerk van SMART-city (en big data) een belangrijke rol vervullen. Hoe kan de Omgevingsvisie voldoen aan de stadaard officiële publicaties formats STOP/TPOD die worden uitgewerkt voor het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO)? Vanuit dienstverlening is het wellicht praktisch om een app te maken die voor gebieden, thema’s en functies eenvoudig aangeeft wat, waar mogelijk en wenselijk is aan ontwikkeling van de fysieke leefomgeving in Hilversum.

Beleidscyclus en Omgevingswet

31

5. Proces en participatie In dit hoofdstuk beschrijven we het (participatie)proces voor de Omgevingsvisie. Met andere woorden: hoe gaat het planvormingsproces eruit zien? En hoe gaan we de participatie van alle betrokkenen in de stad vormgeven? Wat willen we met participatie bereiken (doelen)? En hoe gaan we die participatie vormgeven? Daarnaast gaan we kort in op de kaders voor de participatie (waar gaat het wel en niet over) en de planning op hoofdlijnen voor het hele proces, tot en met de vaststelling van de Omgevingsvisie door de gemeenteraad. De concrete invulling volgt steeds stap voor stap. Wij gaan ervan uit dat er veel kennis, ervaring en talent in Hilversum aanwezig is. Wij zien dat als een kans om te komen tot een inspirerende, breed gedragen Omgevingsvisie. Uit de input van alle betrokken Hilversummers hopen we bovendien veel goede ideeën te halen die kunnen bijdragen aan de realisatie van de doelen uit de Omgevingsvisie.

Het bouwen aan de Omgevingsvisie vraagt bovendien veel samenwerking en die begint al in onze eigen organisatie. Vanwege het integrale karakter en de gedeelde verantwoordelijkheid voor de wijken, raakt de Omgevingsvisie aan alle portefeuilles. We beschouwen dan ook graag alle leden van het college van burgmeester en wethouders als ambassadeurs van de Omgevingsvisie!

5.1 Planvormingsproces Om alle stakeholders ( inwoners en ondernemers, de vaste adviseurs (zie hierna) en de maatschappelijke organisaties) de gelegenheid te bieden stap voor stap mee te denken en werken aan de Omgevingsvisie is het planvormingsproces (na dit Bestuurlijk Plan van Aanpak) in drie stappen uitgewerkt, te weten: 1. Verkennen van de opgave. Analyse, hoe staat Hilversum ervoor, wat zijn de belangrijkste opgaven, trends en ontwikkelingen? (meeweten) 2. Verkennen van de oplossingen. Welke oplossingen kunnen we bedenken voor de opgaven die we hebben in de periode tot 2040? (meedenken) 3. Voorbereiden van de keuzes. Welke (ontwerp)keuzes maken we voor de toekomst van Hilversum (tevens formele inspraak) (mee-adviseren) In elke stap zullen we alle hiervoor genoemde stakeholders raadplegen, waarna college van burgemeester en wethouders en gemeenteraad kennis kunnen nemen van de resultaten van de betreffende stap en vervolgens richting kunnen geven aan de volgende stap van het proces. Zoals gezegd, het voltallige college heeft een ambassadeursrol in het participatieproces, hetzij vanuit een inhoudelijke verantwoordelijkheid, dan wel vanuit de wijkverantwoordelijkheid. We zullen de 32

leden van het college dan ook op passende momenten actief faciliteren bij bespreking van de Omgevingsvisie in de reguliere overleggen met de wijken en de maatschappelijke organisaties. Het vaststellen van een Omgevingsvisie is een m.e.r.-plichtig besluit. Dat betekent dat we milieueffecten van de voorgestelde keuzes zorgvuldig in beeld moeten brengen. Het betekent ook dat we de commissie voor de m.e.r. raadplegen bij de start (Notitie Reikwijdte & Detailniveau (NRD)) en bij de voorbereiding van de besluitvorming (ontwerp besluit/MER). De logische vaste adviseurs zijn: • • •

Adviescommissie Ruimtelijke kwaliteit (ARK) Adviesraad Sociaal Domein Kinderraad

Aanvullend overleggen we periodiek met de provincie Noord-Holland (en de buren in Utrecht), de diverse regionale samenwerkingsverbanden (met name Gooi en Vechtstreek), de buurgemeenten (ook in Utrecht), waterschap Amstel, Gooi en Vecht, de Omgevingsdienst (OFGV) en de veiligheidsregio Gooi en Vechtstreek.

5.2 Doelstellingen participatie In de Omgevingswet zelf en bij de implementatie van de Omgevingswet is veel aandacht besteed aan participatie (https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl). In de Omgevingsvisie moet staan hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen bij de voorbereiding betrokken zijn en wat de resultaten daarvan zijn. Deze motiveringsplicht is geregeld in artikel 10.7 van het Omgevingsbesluit. De gemeente mag zelf weten hoe zij daar invulling aan geeft. Welke inwoners, bedrijven, organisaties of organen een overheid bij de vroegtijdige participatie betrekt, hangt af van het type Omgevingsvisie: de aard, omvang en invloed op de fysieke leefomgeving. De doelstellingen voor participatie zijn: • • •

werken aan een betere Omgevingsvisie op basis van de input uit de stad; het creëren van betrokkenheid bij, en draagvlak voor de Omgevingsvisie; alle stakeholders te verleiden en uit te nodigen om een bijdrage te leveren aan realisatie van de Omgevingsvisie. In de geest van de Omgevingswet en de aanpak Buurten en SMART-city ligt het voor de hand in Hilversum de participatie te gebruiken om ondernemers en inwoners uit te nodigen initiatieven in te dienen die bijdragen aan de doelen van de Omgevingsvisie. Dit sluit ook aan op ‘the right to challenge’ die het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) actief ondersteunt en in Hilversum actief wordt opgepakt. Initiatieven die zeer waarschijnlijk bijdragen aan die ambitie (no regret) kunnen we wellicht via de buurten-aanpak al tijdens de visievorming oppakken. Het participatieproces kan ook een aanvullend beeld opleveren van de netwerken en organisaties in de stad die een rol kunnen spelen bij de realisatie van de doelen van de Omgevingsvisie.

33

•

Een derde doelstelling van het participatieproces is bewustwording. Welke veranderingen brengt de Omgevingswet met zich mee en wat betekent dat voor de inwoners, bezoekers en ondernemers in Hilversum.

In termen van de participatieladder zijn de uitkomsten van de participatie te beschouwen als een zwaarwegend advies ten behoeve van de besluitvorming door de gemeenteraad.

5.3 Vormgeving participatie Bij de vormgeving van de participatie is het van belang dat we in het coalitie-akkoord vier beleidstrajecten hebben aangekondigd, namelijk: 1. 2. 3. 4.

Omgevingsvisie Programma Mobiliteit Programma Groen Energietransitie (Regionale Energiestrategie (programma Energie), daarna gemeentelijk transitieplan en daarna een routekaart per wijk

Het programma Mobiliteit, het programma Groen en de Regionale Energiestrategie (programma Energie en de uitwerkingen daarvan) beschouwen we daarbij als een Programma in de zin van de Omgevingswet en stellen we - waar mogelijk - ná de Omgevingsvisie vast. In het verlengde daarvan zullen we ook het Gemeentelijk Rioleringsplan herzien en vaststellen als programma in de zin van de Omgevingswet.

In deze paragraaf hebben we de participatie op hoofdlijnen beschreven. We willen dat iedereen die dat wil aan bod komt en dat belangrijke opgaven de aandacht krijgen. We laten ons ook graag verrassen en uitnodigen door de inwoners van de stad voor een goed gesprek over hoe zij Hilversum in 2040 zien en op welke manier zij er willen wonen, werken en sporten. En natuurlijk gaan we in gesprek met de organisaties die al druk bezig zijn met de energietransitie, klimaatverandering, mobiliteit, wonen en werken. Om het gesprek te kunnen voeren, bezoeken we alle wijken en buurten. We maken vooraf een analyse van de leefstijlen per wijk en passen daar onze communicatiestrategie en participatieactiviteit op aan. Dat betekent dat we op een ludieke plek in de stad brainstormsessies houden, of we duiken op bij een buurtfeest of barbecue, gaan persoonlijk in gesprek, organiseren een bijeenkomst in het raadhuis en/of nodigen een expert uit om een onderwerp inhoudelijk toe te lichten. Op die manier gaan we heel gericht het gesprek aan met een dwarsdoorsnede van de stad. Daarnaast maken we gebruik van bijvoorbeeld de inzet van de buurtbus, scholieren-enquêtes, pubquiz, korte pitches en filmpjes, een ‘lagerhuisdebat’, kennissessies, lunchbijeenkomsten, et cetera. En wat zou participatie in Hilversum zijn zonder (social) media?

34

Vanwege de sterke inhoudelijke samenhang en het belang van een efficiënte en effectieve participatie zullen wij de participatieprocessen voor de vier beleidstrajecten in samenhang vormgeven. Dit betekent dat we zorgen voor een goede onderlinge afstemming van de ‘agenda’s’ voor alle bijeenkomsten en activiteiten en dat we de uitkomsten zorgvuldig met elkaar delen. Dit doen we door: • de participatie onder één gemeenschappelijke titel vorm te geven. Met de (werk)titel: ‘Werken aan een mooier en beter Hilversum’; • heldere kaders vooraf en duidelijkheid over welke keuzes wij in welk beleidstraject voorbereiden. Het niveau van participatie (participatieladder) varieert van zwaarwegend advies (visievorming) tot co-produceren (initiatieven); • de processen een herkenbare drieslag mee te geven van: verkennen van de opgaven (analyse) (meeweten), verkennen van oplossingen (meedenken) en het voorbereiden van keuzes (meeadviseren); • per bijeenkomst of activiteit voor de verschillende beleidstrajecten te werken met een heldere subtitel, zodat duidelijk is welk accent de betreffende bijeenkomst of activiteit heeft (inclusief goede vastlegging en onderlinge uitwisseling van relevante inbreng); • waar mogelijk te sturen op parallelle doorlooptijden (grofweg start oktober 2019, afronding juni 2020).

De besluitvorming over de beleidsdocumenten inhoudelijk in samenhang en waar mogelijk in de tijd goed op elkaar af te stemmen; • te werken met verschillende bijeenkomsten en activiteiten, zodat uiteenlopende doelgroepen met verschillende leefstijlen* kunnen worden bereikt: • de Buurtaanpak, om per wijk of buurt – bij elke stap in het proces (analyse, oplossingen, keuzes) – een goed beeld te krijgen van de vraagstukken in de fysieke leefomgeving in hun onderlinge samenhang; • het digitale burgerpanel dat circa vier keer tijdens het proces van visievorming (te gebruiken voor alle vier de beleidstrajecten) wordt bevraagd op de belangrijkste opgaven, de mogelijke oplossingen en de keuzes; • een burgerplatform bestaande uit vijftig te kiezen inwoners (gespreid over de verschillende leefstijlen en met bijpassende werkvormen) en ondernemers die gedurende de periode oktober 2019 – juni 2020 circa vier tot zes keer worden bevraagd op de opgaven; • samenwerking met de maatschappelijke organisaties, belangenverenigingen en stichtingen (onder andere op het gebied van erfgoed) in Hilversum (Maatschappelijk platform Omgevingsvisie).

• aanvullend te werken met thematische bijeenkomsten bedoeld om te komen tot verdieping van bepaalde opgaven (altijd in relatie tot de andere opgaven voor de fysieke leefomgeving); • na elke stap in het proces terug te kijken op de vormgeving van de participatie en waar nodig de aanpak aan te passen.

35

* Leefstijlen en belevingswerelden De ervaring met participatie leert dat er grote verschillen zijn in de manier waarop mensen betrokken willen worden bij projecten, zoals een Omgevingsvisie. Onderzoek van Smart Agent MarketResponse (SAMR) heeft een Brand Strategy Model opgeleverd. De indeling is gebaseerd op het onderscheid tussen introvert en extravert en groepsgericht en egogericht. Dit leidt tot de volgende vier leefstijlen of belevingswerelden (zie ook onderstaande afbeelding): • vrijheid en vitaliteit (rood), kernwoorden: passie, groeien, creatief, onafhankelijk, rebels • harmonie en gezelligheid (geel), kernwoorden: verwennen, evenwichtigheid, ontmoeting, verbondenheid • manifestatie en controle (blauw), kernwoorden: controle, carrière, macht, perfectie • bescherming en zekerheid (groen), kernwoorden: liefde en geluk, ontspanning, veiligheid, verdraagzaamheid In Hilversum willen we deze leefstijlen als hulpmiddel gebruiken bij de vormgeving van de participatie, om ervoor te zorgen dat er voor iedereen een passende vorm beschikbaar is. De een komt graag naar een bijeenkomst voor een persoonlijke toelichting van de wethouder, de ander reageert graag digitaal wanneer het hem of haar uitkomt en een derde wil het liefst samen met de buren werken aan concrete oplossingen.

Ook zal de een liever aan het begin meedenken terwijl de ander liever aan het eind reageert op de uitgewerkte voorstellen.

Bron: BSR-model (met onderliggende waarden), onderzoeksbureau SAMR

36

5.4 Uitgangspunten voor het proces en de participatie Belangrijk voor elk planvormings- en participatieproces is dat bij de start helder is wat de uitgangspunten (kaders) zijn. Met andere woorden: • •

Wat is een uitgangspunt en staat in principe niet ter discussie? Waar ligt de speelruimte en waarover willen we vooral het gesprek met de stad, de inwoners, de ondernemers en maatschappelijke partners voeren.

In onderstaande zijn de uitgangspunten voor de Omgevingsvisie beperkt tot de hoofdlijnen om zoveel mogelijk speelruimte te creëren en houden voor het gesprek met de stad: • • • • • • • • • • •

• •

Omgevingskwaliteit  integrale afweging voor álle besluiten in de fysieke leefomgeving en aandacht voor de kwaliteit van het ontwerp Het model van de compacte stad is en blijft bepalend voor de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van Hilversum Haalbaar en betaalbaar  ambities moeten haalbaar en betaalbaar zijn voor alle betrokkenen Duurzaamheid  van het gas af (2040), energieneutraal (2050) en circulair inkopen (2022) Groen  gezondheid, klimaatadaptatie en biodiversiteit verbeteren (vraagt meer/andere ruimte voor groen vanaf 2021) Wonen  bijdragen aan de lokale en regionale woonbehoefte (kwalitatief en kwantitatief); 1/3 sociaal huur; 50% middelduur segment Cultureel erfgoed  handhaven bescherming en versterken zichtbaarheid en beleefbaarheid cultureel erfgoed (architectuur, groenstructuren) vanaf 2021 Welzijn, zorg, gezondheid  ontmoeting en toegankelijkheid expliciet aan bod laten komen bij alle ontwikkelingen in fysieke leefomgeving (vanaf 2021) Mobiliteit  waarborgen goede bereikbaarheid van en binnen Hilversum en een goede verkeersveiligheid (vanaf 2021) Economie en werk  stimuleren van werkgelegenheid en economische groei met oog voor de lokale en regionale beroepsbevolking en een goede ruimtelijke inpassing (vanaf 2021) Bodem, water, lucht  beperking van bodemdaling en verbetering van de kwaliteit van de bodem, water (+ kwantiteit) en lucht in relatie tot de

verantwoordelijkheden van rijk, provincie en waterschap (KRW) voor deze vraagstukken Veiligheid  waarborgen en waar mogelijk versterken van de veiligheid van de fysieke leefomgeving Ontwikkeling fysieke leefomgeving  integraal en circulair ontwikkelen (richting 2040)

37

5.5 Planning De planning van het proces er op hoofdlijnen als volgt uit: Maand

Voorbereiding

Besluitvorming

Juli/augustus 2019

Analyse opgaven en ontwikkelingen

September 2019

Idem

Bestuurlijk PvA in B&W en NRD (m.e.r.) Gemeentelijke adviescommissies en MER Vaststellen bestuurlijk PvA in de raad

Oktober 2019 November 2019

Participatie over opgaven en NRD (m.e.r.) Idem

December 2019

Analyse resultaten eerste fase

Juni 2019

Januari 2020 Februari 2020

Participatie oplossingsrichtingen

Maart 2020

Idem

April 2020

Analyse resultaten tweede fase

Mei 2020 Juni 2020

Uitwerken ontwerp Omgevingsvisie

Juli/augustus 2020

Uitwerken ontwerp Omgevingsvisie

September 2020 Oktober 2020 November 2020 December 2020

Resultaten eerste fase in B&W en gemeentelijke adviescommissies Resultaten eerste fase in de raad

Resultaten tweede fase in B&W en gemeentelijke adviescommissies Resultaten tweede fase in de raad

Ontwerp Omgevingsvisie in B&W Derde fase participatie: Inspraak

Gemeentelijke adviescommissies en MER Omgevingsvisie met MER en resultaten inspraak in B&W Omgevingsvisie ter vaststelling in de raad

38

6. Financiën Het opstellen van een Omgevingsvisie kost geld. Dit geldt ook voor het actief uitnodigen van inwoners en ondernemers om initiatieven in te dienen die bijdragen aan de ambities voor de Omgevingsvisie. De middelen voor het opstellen van de Omgevingsvisie zijn reeds eerder gereserveerd en komen ten laste van het programma Omgevingswet.

39

Bijlage 1: Wat is een Omgevingsvisie? Inleiding De komst van de Omgevingswet in 2019 betekent een nieuw en ander systeem voor het omgevingsrecht. In deze wet worden nieuwe instrumenten geïntroduceerd, waaronder de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan. Een Omgevingsvisie is een strategisch instrument, vast te stellen op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau, terwijl het Omgevingsplan een tactisch instrument is ter concretisering van het beleid. De gemeentelijke Omgevingsvisie is een instrument dat zich goed leent om bij voorbereidingen op de inwerkingtreding van de wet te betrekken. Deze bijlage beschrijft het kader voor een Omgevingsvisie en welke betrokkenen een rol spelen. Ook staan we stil bij de vraag of, en in hoeverre de gemeentelijke, provinciale en nationale visies bepalend zullen zijn voor, dan wel door zullen werken in een gemeentelijk omgevingsplan.

Wat is een Omgevingsvisie? De regeling over omgevingsvisies staat in afdeling 3.1 van de Omgevingswet; de gemeenteraad, het college van provinciale staten dan wel de minister van Infrastructuur en Waterstaat stellen in overeenstemming met betreffende andere ministers, respectievelijk een gemeentelijke, een provinciale, of een nationale omgevingsvisie vast. Een omgevingsvisie moet in ieder geval bevatten: • •

•

een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving (wat is er en wat is de kwaliteit daarvan); de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied (wat gebeurt er of gaat er gebeuren aan ontwikkelingen op, en ter instandhouding van het grondgebied); de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid (wat zijn de na te streven doelen en op welke manier gaan we die bereiken).

Bij een omgevingsvisie moet rekening worden gehouden met de vier beginselen genoemd in artikel 3.3 van de Omgevingswet en met de maatschappelijke doelen genoemd in artikel 1.3 van de Omgevingswet. In de wet zijn geen verdere inhoudelijke of vormvereisten voor de Omgevingsvisie opgenomen. Het is nog niet bekend of in andere regelgeving, zoals het Omgevingsbesluit, nog aanvullende eisen worden gesteld aan vorm en/of inhoud van de Omgevingsvisie en welke eisen dat zullen zijn. Waarschijnlijk zal één van de eisen zijn dat in de visie wordt omschreven hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van die visie zijn betrokken (vroegtijdige participatie). Omdat deze regelgeving nog in voorbereiding is, is deze bijlage gebaseerd op de, hiervoor omschreven, regeling in de Omgevingswet en de toelichting daarop in onder meer de memorie van toelichting. Uit deze toelichting blijkt dat afdeling 3.1 in de Omgevingswet erop neerkomt dat per gemeente of provincie en nationaal één omgevingsvisie zal worden opgesteld waarin alle beleidsterreinen en onderwerpen over de fysieke leefomgeving worden geïnventariseerd en beschreven, en dat in die visie het voor die beleidsterreinen te ontwikkelen integrale beleid wordt vastgelegd. Dit houdt in dat: 40

• •

•

•

er één beleidsstuk moet worden ontwikkeld met samenhangend beleid en dat niet onderling strijdig is (op beleidsterreinen) ; het beleid moet gaan over de beleidsterreinen in de fysieke leefomgeving, zoals natuur, milieu, ruimtelijke ordening en verkeer en vervoer, die nu binnen een gemeente vaak nog over verschillende ambtenaren, afdelingen, commissies en verschillende beleidsstukken, zijn verdeeld, zoals structuurvisie, beleidsplannen en beleidsnota’s; het beleid niet alleen moet gaan over ontwikkelingen, maar ook over de bestaande situatie en de manier waarop die wordt behouden of verbeterd door bijvoorbeeld beheer, bescherming en behoud. In de visie worden beleidsdoelen opgenomen en kan worden aangegeven met welke instrumenten die beleidsdoelen worden nagestreefd. Het kan daarbij gaan om financiële instrumenten, maar ook om juridische instrumenten, zoals het Omgevingsplan en het Programma. In de visie kan bijvoorbeeld worden aangegeven dat een programma nodig is om delen van het beleid uit te werken en om maatregelen te kunnen vastleggen waarmee bepaalde beleidsdoelen of omgevingswaarden moeten worden bereikt; deze beleidsdoelen hoeven niet binnen een bepaalde termijn te worden bereikt. De omgevingsvisie is namelijk bedoeld als een instrument met beleid voor de lange termijn en in de wet is daarom geen actualisatieplicht opgenomen.

Het is dus mogelijk om in een visie beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving te formuleren die pas op lange termijn moeten worden bereikt. Afgezien van de vereisten uit de wet, is de visie vormvrij. Zo is niet bepaald hoe globaal of hoe gedetailleerd de visie moet zijn. De wet geeft bijvoorbeeld de vrijheid om ervoor te kiezen een globale visie op te stellen met alleen beleid op hoofdlijnen en hoofdzaken voor bepaalde gebiedstypen. Maar het is ook mogelijk een gedetailleerde visie op te stellen waarin misschien zelfs al de betekenis van bepaalde functies en daarbij behorende regels is beschreven of is bepaald dat een bepaalde functie aan een specifieke locatie moet worden toegedeeld. Ook is een mengvorm van deze twee mogelijk, waarin bijvoorbeeld enkel bepaalde delen van het grondgebied gedetailleerd zijn uitgewerkt. Het lijkt aan te raden om bewust te kiezen hoe globaal of gedetailleerd een visie wordt. Een verregaande detaillering lijkt namelijk niet alleen meer onderzoek (en wellicht een plan-MER) te vergen, maar heeft ook een sterkere sturing op het plan tot gevolg (zie hieronder). Ook is de raad vrij in de keuze voor de wijze waarop de veranderopgave die de wet tot gevolg heeft, in de visie wordt ingevuld; de raad kan ervoor kiezen om heel nieuw beleid te ontwikkelen of (delen van) het bestaande beleid, voor zover beschikbaar en passend, voort te zetten.

Daarbij is wel van belang dat in de toelichting op de wet is benadrukt dat in een visie niet kan worden volstaan met een optelsom van bestaand, nog niet vanuit een integrale benadering opgesteld, beleid, omdat dan de vereiste samenhang ontbreekt. Hoe het beleid uiteindelijk inhoudelijk vorm krijgt in de visie, kan dus per gemeente of per onderwerp in één visie verschillen.

Voorbereiding en betrokkenen Een Omgevingsvisie wordt voorbereid via afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht; kort gezegd een procedure die begint met het ter inzage leggen van een ontwerpvisie, daarna een zienswijzemogelijkheid voor een ieder en ten slotte het vaststellen van de visie door de gemeenteraad. De wettelijke procedure eindigt na het vaststellen van de visie, omdat daartegen 41

geen beroep openstaat. Het beleid uit de visie kan wel, net als nu bij bijvoorbeeld de structuurvisie het geval is, worden getoetst als er beroep tegen een omgevingsplan wordt ingesteld waarvoor dit beleid als basis is gebruikt (zogenoemde exceptieve toetsing). Over de procedure voorafgaand aan het ter inzage leggen van een ontwerp (de voorprocedure) is in de Omgevingswet niets bepaald; dat is door gemeenten zelf in te vullen. Bij die voorprocedure zijn of moeten wel allerlei verschillende partijen worden betrokken: •

•

•

Het gemeentelijk apparaat, ambtenaren, gemeentelijke commissies en afdelingen, wethouders, zijn (mede) verantwoordelijk voor de inhoudelijke inbreng op de verschillende beleidsterreinen en moeten betrokken zijn bij het opstellen van de visie. Omdat er één stuk met samenhangend beleid moet worden ontwikkeld onder de Omgevingswet zullen deze betrokkenen moeten samenwerken. Daartoe is van belang dat zij elkaar kunnen vinden en afstemming zoeken in aanpak en inhoud. Bestuursorganen; waaronder de omliggende gemeenten, de provincie en waterschappen. Het is aan te raden hen vroeg in de voorbereiding van een visie te betrekken, vanwege onderlinge afstemming, hun inbreng bij de inventarisatie van gegevens en om hun belangen zo volledig mogelijk in beeld te hebben bij het vormen van het beleid. Onder deze groep kunnen ook uitvoeringsorganisaties vallen, zoals Omgevingsdiensten, Veiligheidsregio’s en GGD-GHORregio’s. Inwoners, bedrijven en belangenorganisaties (milieuverenigingen, vve’s, etc.) zullen meer of actiever bij de voorprocedure worden betrokken. Ze kunnen bijvoorbeeld informatie en ideeën voor ontwikkelingen inbrengen. Ook kunnen ze meedenken over het te voeren beleid (zogenoemde vroegtijdige participatie). Over de wijze van betrokkenheid is in de wet niets vastgelegd.

De keuze of hiervoor een specifieke procedure wordt ontwikkeld en, zo ja, hoe deze wordt ingevuld, is gelaten aan het gemeentebestuur. Dit kan dus per gemeente verschillen.

Status visie en verhouding tot het omgevingsplan De wettelijk status van een Omgevingsvisie en de verhouding daarvan tot het Omgevingsplan is vergelijkbaar met de huidige status van structuurvisies op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau en de huidige verhouding daarvan tot het bestemmingsplan. De Omgevingsvisie is op elk niveau zelfbindend voor de bestuurslaag die de visie heeft opgesteld en waarvoor hij is opgesteld. Een Omgevingsvisie van een ‘hoger’ bestuursorgaan werkt dan ook niet dwingend door in Omgevingsvisies en Omgevingsplannen die door een ‘lager’ bestuursorgaan worden vastgesteld. Als er een instructie of dwingende doorwerking over de toedeling van functies in een omgevingsplan gewenst is, kan van andere in de wet neergelegde instrumenten gebruik worden gemaakt, zoals instructieregels, corrigerend instructiebesluit, provinciale instructies, omgevingsvergunningen voor activiteiten, projectbesluiten, een provinciale omgevingsverordening of de interventiebevoegdheid van de provincie.

Sturende werking gemeentelijke omgevingsvisie Uit de Omgevingswet en de toelichting daarop blijkt dat de Omgevingsvisie in een bepaalde mate sturend moet zijn voor het bestuursorgaan zelf, onder meer bij het op- en vaststellen van een Omgevingsplan. Deze sturing komt eerst doordat het bestuursorgaan moet worden geacht zich aan het eigen beleid te houden. Het omgevingsplan moet derhalve in overeenstemming zijn met het gemeentelijk beleid, tenzij daar in een bepaald geval gemotiveerd van wordt afgeweken. Als een 42

afwijking van dit beleid in een Omgevingsplan niet of onvoldoende wordt gemotiveerd, zal dat in een beroepsprocedure grond zijn om dat deel van het Omgevingsplan te vernietigen. Ook van de manier waarop de Omgevingsvisie is ingericht, geheel dan wel op punten globaal of gedetailleerd, kan een bepaalde sturende werking naar het Omgevingsplan uitgaan. Omdat een globale beleidslijn veel meer op hoofdlijnen en minder of niet op specifieke gevallen is gericht, laat zo’n beleidslijn voor gemeenteraden meer ruimte om in het Omgevingsplan die specifieke gevallen wel te regelen. Er zal naar verwachting minder snel strijd ontstaan met zo’n beleidslijn. Als sprake is van een (deels) gedetailleerde visie, waarin bijvoorbeeld een strikt beschermingsniveau of een toe te delen functie voor een bepaalde locatie is opgenomen, is de sturing naar het Omgevingsplan voor dat onderdeel waarschijnlijk sterker. Er is dan ook een zwaardere motivering vereist voor een eventuele afwijking. In hoeverre de inhoudelijke link tussen het Omgevingsplan en de Omgevingsvisie ‒ nu daarin beleid en regels voor dezelfde beleidsterreinen vanuit een integrale benadering worden vervat ‒ directer wordt dan nu bij een structuurvisie en bestemmingsplan, moet in de praktijk blijken.

Sturende werking nationale en provinciale omgevingsvisie De gemeenteraad moet, op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel, in het Omgevingsplan rekening houden met omgevingsvisies van andere bestuursorganen. Hiermee wordt bedoeld dat de gemeenteraad in de gemeentelijke visie moet laten zien dat de omgevingsvisies van andere bestuursorgaan bij het opstellen van de gemeentelijke visie zijn bekeken en de inhoud daarvan bekend is. Wanneer de gemeentelijke visie niet overeenstemt met die andere visies, moet de gemeenteraad dit constateren en kort toelichten. Die toelichting hoeft niet zo ‘zwaar’ te zijn als de motivering bij een afwijking van het beleid in de eigen gemeentelijke visie.

Conclusie De Omgevingswet geeft met het nieuwe instrument ‘Omgevingsvisie’ niet alleen een andere naam aan het instrument voor gemeentelijk (en provinciaal of nationaal) beleid. Het gemeentelijk beleid krijgt ook een andere vorm en inhoud, doordat het beleid over de fysieke leefomgeving moet gaan en dus over alle beleidsterreinen die daaronder vallen en doordat het beleid over al die terreinen integraal moet zijn. Wat betreft vorm en inhoud vraagt de Omgevingsvisie dus een nieuwe benadering bij het opstellen van het beleid. Die nieuwe benadering beperkt zich niet alleen tot vorm en inhoud, maar werkt ook door in de manier waarop een visie wordt voorbereid. Er is namelijk veel meer samenwerking nodig tussen en met de verschillende betrokkenen bij deze voorbereiding. De wettelijke status van de Omgevingsvisie en de verhouding van die visie tot het Omgevingsplan verschilt niet of nauwelijks van de huidige wettelijke status van een structuurvisie en de verhouding van die structuurvisie tot het bestemmingsplan.

43

Bijlage 2: Notitie Reikwijdte en Detailniveau MER (PM) Dit document is los bijgevoegd.

44