12 Omgevingswet - Participatie en Omgevingsplan (3 bijlage Notitie Participatie en de Omgevingswet)

Participatie en de omgevingswet

Inleiding In 2022 treedt de omgevingswet in werking. Een belangrijke doelstelling van de omgevingswet is om inwoners meer zeggenschap over de eigen leefomgeving te geven. Participatie is dan ook een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. Vroegtijdig betrekken van de omgeving zorgt ervoor dat verschillende perspectieven, kennis en creativiteit snel op tafel komen. Zo zorgt participatie voor meer draagvlak en betere besluiten. Dit kan tijdwinst opleveren. Participatie is maatwerk. Daarom schrijft de wet niet voor hóe de participatie moet plaatsvinden. Als gemeenten een omgevingsplan of omgevingsvisie maken, moeten ze belanghebbenden vroegtijdig hierbij betrekken. Maar ook aanvragers van een omgevingsvergunning moeten aangeven of ze aan participatie hebben gedaan, en zo ja, wat het resultaat van het proces is. De Eerste Kamer heeft met een motie ‘afgedwongen’ dat er een plicht ontstaat om een participatiebeleid op te stellen waarin wordt vastgelegd hoe participatie wordt vormgegeven en welke eisen daarbij gelden. Een van de achterliggende motieven van deze motie is om de ‘zwakkeren’ te beschermen en om te bevorderen dat de participatie ook oog heeft voor mensen die minder gemakkelijk hun stem laten horen.

De Tweede Kamer heeft een amendement aangenomen, dat gemeenten in staat stelt om voor activiteiten, die niet mogelijk zijn volgens het omgevingsplan, verplichte participatie op te leggen. In Hilvarenbeek heeft de raad de participatienotitie Het Beekse model vastgesteld. Deze notitie van de raad richt zich op participatie beleidsbreed en is daarbij ook van toepassing op participatie in de omgevingswet. In aanvulling op dit Beekse model richten we ons in voorliggende notitie vooral op participatie bij de omgevingsvergunning. We geven aan hoe we met het oog op de aanstaande omgevingswet participatie vormgeven, wat we daarvan verwachten en wat we de uitkomsten doen. Het organiseren van participatie is verplicht bij het opstellen van de omgevingsvisie, het omgevingsplan, het programma en het projectbesluit. Het projectbesluit is een bevoegdheid van het Rijk, Provincie en Waterschap en nooit aan de orde in Hilvarenbeek. Het projectbesluit laten we daarom in deze notitie buiten beschouwing.

2

Participatie in de omgevingswet In de Omgevingswet wordt onder een participatieve aanpak verstaan: ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit’. Dit is een belangrijk uitgangspunt: betrek de omgeving vroegtijdig, dus al bij de voorbereiding van beleid en plannen. Dan is er nog ruimte om de inhoudelijke inbreng mee te nemen. Een ander belangrijk uitgangspunt is dat participatie vormvrij is. De wet stelt geen eisen aan hoe participatie moet. Daarvoor zijn plannen in de fysieke leefomgeving te verschillend. De wet geeft de vrijheid aan de initiatiefnemer om eigen keuzes te maken. De locatie, het soort besluit, de omgeving en de betrokkenen zijn immers elke keer anders. Wijze en vorm is aan de initiatiefnemer. Participatie moet echter geen afvinklijstje zijn. Participatie moet een kwestie zijn van enthousiasmeren en meenemen van mensen. Dat vraagt een actieve houding van initiatiefnemers. Vanuit de gemeente kunnen wij met initiatiefnemers meedenken en voorbeelden aanreiken. Omgevingsvisie De gemeente is aan zet voor participatie bij het opstellen van de omgevingsvisie. De gemeente mag zelf bepalen hoe zij invulling geeft aan de participatie, participatie is vormvrij.

Wie een overheid bij de participatie betrekt, hangt af van het type omgevingsvisie: de aard, de omvang en invloed op de fysieke leefomgeving. Wel geldt voor de omgevingsvisie een motiveringsplicht. In de omgevingsvisie staat hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen bij de voorbereiding betrokken zijn en wat de resultaten daarvan zijn. Deze motiveringsplicht is geregeld in artikel 10.7 van het Omgevingsbesluit. Omgevingsplan Als een gemeente een omgevingsplan gaat maken dan moet ze daarvan een kennisgeving doen. De gemeente geeft bij de start aan hoe ze inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden gaat betrekken. Daarnaast geldt net als bij de omgevingsvisie voor het omgevingsplan een motiveringsplicht. Wie de gemeente bij de vroegtijdige participatie betrekt, hangt af van het type omgevingsplan, de aard, de omvang en invloed op de fysieke leefomgeving. De verplichtingen voor participatie bij het omgevingsplan staan in artikel 10.2 lid 1 en 2 van het Omgevingsbesluit. Omgevingsprogramma In een programma kan een gemeente bijvoorbeeld op wijk- of kernniveau de in de Omgevingsvisie gestelde ambities vertalen naar een concreet ‘actieprogramma’. Net als bij de omgevingsvisie en het omgevingsplan geldt de motiveringsplicht.

Het bevoegd gezag geeft bij de vaststelling aan hoe de omgeving bij het programma is betrokken en wat er met de resultaten is gedaan. Omgevingsvergunning Bij een omgevingsvergunning is participatie een aanvraagvereiste voor een omgevingsvergunning. De initiatiefnemer moet in de aanvraag voor een omgevingsvergunning aangeven of, en zo ja, hoe er overleg is geweest met de omgeving. Ook moet dan worden aangegeven wat er met het resultaat van de participatie is gedaan. Dit staat in artikel 7.4 van de Omgevingsregeling.1 1

Artikel 7.4 (participatie)  1. Bij de aanvraag wordt aangegeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken.  2. Als burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken, verstrekt de aanvrager bij de aanvraag gegevens over hoe zij zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn.

3

Iemand die een vergunning aanvraagt voor een activiteit die hij of zij wil uitvoeren is initiatiefnemer. De initiatiefnemer heeft zelf de verantwoordelijkheid om de omgeving te informeren en te betrekken. Het is ook in het belang van de initiatiefnemer om in gesprek te gaan en te blijven met betrokkenen. Plannen worden beter en als alle belangen vroegtijdig en beter in beeld zijn kan de besluitvorming bij de gemeente sneller.

4

Participatie bij plannen in de fysieke leefomgeving: wat is er in Hilvarenbeek 1. Participatie: het Beekse model Door (een werkgroep van) de raad van de gemeente Hilvarenbeek is een notitie opgesteld over de wijze waarop we in Hilvarenbeek vorm geven aan participatie: het Beekse model. De raad heeft deze notitie in zijn vergadering van 19 december 2019 vastgesteld. Deze notitie gaat over participatie beleidsbreed en betreft processen waar de gemeente (raad of college) de opdrachtgever is. Daarnaast zijn er ook initiatieven vanuit de samenleving. De raad beschrijft in deze notitie een aantal te nemen stappen: benoem het opdrachtgeverschap, maak een stakeholderanalyse, bepaal de mate van participatie en bepaal de kernboodschap. Daarnaast beschrijft het Beekse model randvoorwaarden voor het participatieproces en de terugkoppeling. Als het om plannen in de fysieke leefomgeving gaat waar de gemeente initiatiefnemer is gaan we werken we volgens dit Beekse model. Ook bij het opstellen van de omgevingsvisie, een omgevingsplan en een omgevingsprogramma, waarbij de gemeente het voortouw neemt, is het Beeks model het uitgangspunt. De Eerste Kamer heeft bij motie besloten dat de raden een participatiebeleid moeten vaststellen. Met het Beeks model heeft de gemeente Hilvarenbeek het participatiebeleid vastgesteld. 2.

Besluit omgevingsoverleg bij omgevingsvergunning buitenplanse afwijking Het college heeft op 31 januari 2017 de handreiking omgevingsoverleg vastgesteld. Indieners van een aanvraag omgevingsvergunning met een buitenplanse afwijking wordt gevraagd om bij de aanvraag verslag te doen van het overleg dat vooraf over de aanvraag is gevoerd met de omgeving (het omgevingsoverleg). Dit besluit betreft een beperkt aantal procedures. Dit gaan we uitbreiden en aanpassen op de omgevingswet. Dit vraagt om intrekking van de in januari 2017 vastgestelde handreiking omgevingsoverleg en aanpassing van de handreiking aan de omgevingswet. 3. Inspraakverordening De gemeente Hilvarenbeek heeft een inspraakverordening die dateert van 8 juli 2004. In de inspraakverordening zijn de onderwerpen van inspraak en de inspraakprocedure bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid vastgelegd. Hierbij ligt het initiatief voor inspraak bij de gemeente. De omgevingswet wil de participatie met de omgeving juist bij de initiatiefnemer leggen. Dat kan de gemeente zelf zijn, maar ook een inwoner, een bedrijf, een ontwikkelaar of een organisator van een evenement. Er is een wet ‘Versterking van participatie op decentraal niveau’ in voorbereiding. Deze wet treedt naar verwachting medio 2021 in werking. Met deze wet wordt de inspraakverordening verbreed naar een participatieverordening.

In de participatieverordening regelen gemeenten hoe zij inwoners betrekken bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid. In de participatieverordening kunnen kaders gesteld worden waarbinnen inwoners kunnen participeren bij de voorbereiding en besluiten op grond van de omgevingswet. Deze participatieverordening zal straks de inspraakverordening vervangen.

5

Participatie bij de omgevingsvergunning Waarom participatie Wanneer een initiatiefnemer een plan heeft dat ingrijpend is of impact heeft op de mensen die in de buurt wonen en werken, wil de gemeente Hilvarenbeek dat de initiatiefnemer dit plan eerst voorlegt aan omwonenden, bedrijven en andere betrokkenen in de omgeving. Nog vóór dat de initiatiefnemer een aanvraag indient. Hiermee weet de initiatiefnemer hoe de omgeving tegenover het plan staat en het kan waardevolle inzichten opleveren en een initiatief beter maken. Door waar mogelijk zorgen en wensen mee te nemen in het plan zorgt het voor betrokkenheid en voorkomt het mogelijk latere bezwaarprocedures. Participatie helpt om een goede belangenafweging te maken en leidt tot een snellere besluitvorming. Investeren in de voorkant verdient zich dus terug. Participatie vervangt niet de bezwaar- en beroepsprocedure. Onder de Omgevingswet geldt dat er binnen 8 weken besloten wordt op een aanvraag. In die 8 weken is een uitgebreid participatietraject niet mogelijk. Daarom is het van belang om het plan af te stemmen met de omgeving vóór de aanvraag van de omgevingsvergunning. Er zijn natuurlijk ook plannen met weinig of geen impact. Ook dan vraagt dit participatie maar dat kan er anders uitzien dan participatie bij een plan met veel impact. Het gaat er bij participatie niet om dat de partijen het met elkaar eens moeten worden.

Het gaat er om dat er inzicht bestaat in de wensen en zorgen van de omgeving in relatie tot de mogelijkheden die de initiatiefnemer heeft. Dit vraagt van de initiatiefnemer duidelijkheid over het speelveld en management van verwachtingen. Wanneer participatie bij een omgevingsvergunning De gemeente vindt het belangrijk dat initiatiefnemers bij elk plan de omgeving betrekken. Ook wanneer een plan vergunningsvrij is. Momenteel kent de gemeente Hilvarenbeek nog overal een vergunningplicht voor (ook voor een dakkapel). Het is een keuze van de raad om bij het vaststellen van het omgevingsplan aan te geven waarvoor geen vergunning nodig is. In de omgevingswet is participatie een aanvraagvereiste bij het aanvragen van een vergunning. Het gaat hierbij om de volgende activiteiten: -

-

Buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Dit is een activiteit die niet voldoet aan de regels van het omgevingsplan. Een omgevingsplanactiviteit die voldoet aan de regels van het omgevingsplan maar waar onder voorwaarden een vergunning voor kan worden verleend. De gemeente bepaalt deze activiteiten. Bij het opstellen van het omgevingsplan, ter vervanging van het tijdelijke (van rechtswege) omgevingsplan zal de gemeenteraad bepalen voor welke activiteiten die binnen het omgevingsplan vallen toch een vergunning nodig is. Bij evenementen op basis van de Algemene Plaatselijke Verordening waarbij significante overlast bij omwonenden en andere direct belanghebbenden in de lijn der verwachting ligt (voornamelijk C-evenementen en B-evenementen, A-evenementen afhankelijk van het soort evenement en de mate van overlast die daarbij wordt verwacht).

Ook als een plan past binnen het omgevingsplan is het wenselijk om de omgeving er bij te betrekken. Participatie kan dan minder grootschalig zijn dan bij niet passende activiteiten. Het is natuurlijk gewoon netjes om de buren te informeren. Al is het maar om aan te geven dat er bij het uitvoeren van de activiteit enige hinder kan worden veroorzaakt. 6

Het kan dat een activiteit wel binnen een omgevingsplan valt en er toch een vergunning nodig is. Denk bijvoorbeeld aan normen over welstand. Dit zijn zogenaamde gebonden beschikkingen. Deze kunnen op termijn vergunningsvrij of meldingsplichtig worden. Participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten In de omgevingswet is opgenomen dat participatie een aanvraagvereiste is, maar niet verplicht. De gemeenteraad kan echter specifieke gevallen aanwijzen waarin participatie verplicht is. Dit kan alleen bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (dus plannen die volgens de regels van het omgevingsplan eigenlijk niet mogelijk zijn) en waarvoor het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag is. Het is de raad die aanwijst voor welke buitenplanse activiteiten participatie en overleg met derden verplicht is. In dat geval moet een aanvrager een participatieproces vormgeven en doorlopen. In Hilvarenbeek stellen we participatie vooralsnog niet verplicht voor specifieke buitenplanse activiteiten. We gaan initiatiefnemers vooral enthousiasmeren en stimuleren: door participatie worden plannen beter, de initiatiefnemer kan kijken hoe hij in de plannen rekening kan houden met de wensen of de zorgen van de omgeving en zo mogelijk bezwaren kan voorkomen. We gaan de ervaringen hiermee in 2021 volgen.

Als de ervaringen daartoe aanleiding geven kan de raad alsnog in een later stadium buitenplanse activiteiten aanwijzen waarvoor participatie verplicht is. Hoe ziet participatie er uit? Zoals al eerder is aangegeven: participatie is vormvrij. Participatie is afhankelijk van de omvang en de impact van het plan. Het is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om een vorm te kiezen, die aansluit bij de aard en omvang van de activiteit en de impact die het op de omgeving kan hebben. Als de initiatiefnemer vragen heeft, een principeverzoek indient of wanneer er veel ketenpartners bij het plan betrokken zijn kan de initiatiefnemer de plannen bespreken met de gemeente tijdens de intake. Daar kan ook het onderwerp participatie aan de orde komen. We wijzen initiatiefnemers actief op de aanvraagvereiste van participatie. We doen dit al bij de start en niet alles al vastligt, zodat er nog ruimte is om inbreng mee te nemen. We geven ze tips mee zodat er gelijkwaardige participatie is bij de diverse initiatieven. We communiceren als gemeente duidelijk wat we verwachten. We willen immers dat participatie niet alleen een ‘verplicht’ nummer is, dat de informatie begrijpelijk is en dat er moeite wordt gedaan om mensen te bereiken. We wijzen ook op het belang hiervan voor de initiatiefnemer en de snelheid van het proces.

Bij initiatieven waar wij als gemeente initiatiefnemer zijn, volgen we de werkwijze van het Beekse model zoals beschreven in de notitie van de gemeenteraad. Hierbij bepaalt het college, indien nodig in overleg met de gemeenteraad, de mate van participatie en waaraan deze participatie moet voldoen. Andere initiatiefnemers kunnen we wijzen op het Beeks model als mogelijke werkwijze.

7

Waaraan moet de participatie voldoen bij de aanvraag van een omgevingsvergunning? De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor de participatie en het betrekken van de omgeving en betrokkenen. We onderscheiden hierbij de volgende stappen: 1. Wie betrekken bij participatie? 2. Het participatietraject 3. Het verslag Wie betrekken bij participatie? De initiatiefnemer bepaalt wie betrokken moeten worden bij de participatie. Dat kunnen omwonenden zijn, maar ook eigenaren, bedrijven, maatschappelijke organisaties en belangenorganisaties. Hoe groot het bereik moet zijn, is afhankelijk van het soort en de omvang van het plan. Het betreft iedereen op wie het plan redelijkerwijs effect kan hebben. Het Participatietraject Type, omvang en impact van het plan bepaalt wat voor soort participatietraject er gevoerd moet worden. Hoe meer impact het plan op de omgeving heeft of kan hebben, hoe meer er van de participatie gevraagd mag worden. Anderzijds zijn er initiatieven die nauwelijks belangen van betrokkenen zullen raken. In dat geval kan de participatie beperkt blijven tot bijvoorbeeld de directe buren. Een participatietraject bestaat in elk geval uit de volgende onderdelen: 1.

De initiatiefnemer organiseert een persoonlijke ontmoeting / bijeenkomst tussen initiatiefnemer en de betrokkenen uit de omgeving (bijvoorbeeld omwonenden, eigenaren van percelen in de omgeving, bedrijven en/of maatschappelijke organisaties). Deze ontmoeting/bijeenkomst kan ook een digitale vorm hebben. 2. De betrokkenen uit de omgeving worden tijdig, schriftelijk uitgenodigd. Het is niet noodzakelijk dat ook alle genodigden bij de ontmoeting / bijeenkomst aanwezig zijn. 3. De betrokkenen uit de omgeving krijgen tijdens de ontmoeting / bijeenkomst informatie over het initiatief. 4. De betrokkenen uit de omgeving krijgen de mogelijkheid om te reageren op het initiatief. Het doel van de participatie is niet per se het bereiken van overeenstemming over het plan, maar het verkrijgen van inzicht. Wil participatie zinvol zijn dan moet er ruimte zijn voor inbreng van de betrokkenen. De initiatiefnemer kijkt ook hoe hij groepen of inwoners die wat lastiger zijn te bereiken bij de participatie kan betrekken. Dit geldt zeker ook voor de gemeente bij het opstellen van de omgevingsvisie, het omgevingsplan en omgevingsprogramma. De initiatiefnemer gebruikt voor de uitnodiging en de informatie begrijpelijke taal. Het verslag De initiatiefnemer maakt een verslag van de gevoerde participatie. Uit het verslag moet blijken: -

waar en wanneer de participatie heeft plaatsgevonden; wie zijn uitgenodigd; wie aanwezig waren; wie er niet bij waren en wat daarvan de reden was; wat er naar voren is gebracht; wat de uitkomst van de participatie is; hoe de initiatiefnemer omgaat met de opmerkingen, wensen en/of zorgen.

8

De initiatiefnemer legt het verslag terug bij alle aanwezigen met de vraag of ze akkoord zijn met het verslag. Dit betekent niet dat de betrokkenen akkoord hoeven te zijn met het plan. Indien het plan naar aanleiding van de participatie bijgesteld is, dient te worden aangegeven wat de wijzigingen zijn ten opzichte van het oorspronkelijke plan. Indien de initiatiefnemer ervoor kiest het plan niet bij te stellen motiveert hij waarom hij daarvoor kiest. De initiatiefnemer levert het verslag in bij het indienen van de aanvraag van een omgevingsvergunning. Wat doen we met de resultaten van de participatie? De gemeente gebruikt het verslag bij het beoordelen van het plan. Zijn daadwerkelijk betrokkenen in de gelegenheid gesteld om te reageren op het plan, hebben ze voldoende tijd gehad om te reageren, indien de plannen zijn aangepast wat zijn de wijzigingen ten opzichte van het oorspronkelijke plan, zijn de resultaten van de participatie nog actueel of is er al te veel tijd verstreken tussen de participatie en het indienen van het plan? Het is niet zo dat partijen het altijd met elkaar eens moeten zijn. Een participatieproces kan goed zijn verlopen, maar er is niet bij iedereen draagvlak voor het plan, dan kan het toch zijn dat het plan doorgang vindt. Het college maakt een eigen integrale afweging over het al dan niet toekennen van de vergunning.

De inhoud van de door de aanvrager verstrekte informatie over de participatie neemt het college mee in de integrale afweging van de aanvraag. Participatie is een onderdeel van de belangenafweging. Wanneer in de vergunningaanvraag is aangegeven dat de omgeving niet is betrokken en de gemeente vindt dat er belangen hadden moeten worden opgehaald om voldoende inzicht te hebben in die belangen verzoeken we de initiatiefnemer alsnog om aan participatie te doen. Indien gewenst/nodig kan een zienswijze procedure worden gestart. Dit verlengt de aanvraagprocedure met zes weken. Ook daarom is het voor de aanvrager verstandig om aan participatie te doen. Communicatie Om te zorgen dat de participatie goed wordt opgepakt en uitgevoerd gaan we hierover actief communiceren met initiatiefnemers van plannen in de fysieke leefomgeving.

9