10 Wijziging omgevingsplan Biest-Houtakker (8 bijlage 3b RIB 2024-10 Transitiestrategie Omgevingsplan)
Tekst van het document
Zaaknummer: 1015766
Raadsinformatiebrief
Nr. 2024-10
Aan Van Behandeld in collegevergadering van Datum Portefeuillehouder Contactpersoon
: Raad : College van B&W : 13 februari 2024 : 29 januari 2024 : Wethouder Machielsen : Peter Muselaers
Onderwerp Rib Transitiestrategie Omgevingsplan Inleiding Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. In de aanloop naar deze inwerkingtredingsdatum hebben wij veel tijd en energie gestoken om ons daarop voor te bereiden. De Omgevingswet is een grootschalige wetsverandering, waarvoor experimenteer- en implementatietijd nodig is. Dat is na 1 januari 2024 niet afgelopen, de daadwerkelijke transitie naar het nieuwe stelsel begint dan pas. Via deze link vindt u meer informatie over de Omgevingswet. Via deze raadsinformatiebrief willen wij u graag informeren over de wijze waarop wij willen komen tot een integraal gemeente dekkend omgevingsplan. Het omgevingsplan is één van de instrumenten onder de Omgevingswet. Vanaf 1 januari 2024 zijn alle huidige regels uit de bestemmingsplannen, de bruidsschat (in de bruidsschat zijn de geldende landelijke milieu-, gebruiks- en bouwregels opgenomen die we in het definitieve omgevingsplan kunnen opnemen) en enkele verordeningen ‘van rechtswege’ automatisch overgegaan in het nieuwe tijdelijke omgevingsplan. Dit tijdelijke omgevingsplan vormt vanaf 1 januari 2024 het toetsings - en afwegingskader voor nieuwe initiatieven en aanvragen. Vanaf nu gaan we stapsgewijs en gebiedsgericht ervoor zorgen dat het omgevingsplan voor heel het grondgebied van onze gemeente gaat voldoen aan de vormgeving- en inrichtingsvereisten van de Omgevingswet.
Wij dienen uiterlijk in 2031 te beschikken over een omgevingsplan dat alle regels over de fysieke leefomgeving bevat. De fysieke leefomgeving gaat daarbij over alles wat je ziet, hoort en waarneemt zoals de bebouwde omgeving, natuur, water, geluid, bodem en de activiteiten die daarin plaatsvinden, maar ook over gezondheid en duurzaamheid. De reikwijdte van het omgevingsplan is daarmee een stuk breder dan het bestemmingsplan dat alleen ruimtelijke regels bevat. En hoewel 2031 nog ver weg lijkt, vinden wij het wel nodig om nu al inzichtelijk te maken op welke wijze wij de transitie naar dit gemeente dekkend omgevingsplan vorm en inhoud willen gaan geven. Kennisnemen van De aanpak van de transitie naar een gemeente dekkend omgevingsplan via bijgevoegd transitieplan.
Zaaknummer: 1015766
Informatie In het transitieplan hebben wij drie sporen opgenomen om te komen tot een gemeente dekkend omgevingsplan. Hieronder lichten wij deze sporen kort toe. Spoor 1: de gebiedsgerichte verhuizing. De ruimtelijke regels gaan we gebiedsgericht verhuizen. Dit betreft het merendeel van de regels die nu in ons tijdelijk omgevingsplan zijn opgenomen. Op het moment dat we ruimtelijke regels uit het nu geldende tijdelijke omgevingsplan overnemen of vertalen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan, dan moeten direct álle ruimtelijke regels voor diezelfde locatie (lees: de oude regels van het bestemmingsplan) vervallen uit het tijdelijke deel van het Omgevingsplan. Voor de verschillende gebieden binnen een gemeente kunnen kleinere ‘deelplannen’ worden gemaakt. Als gemeente kunnen we zelf bepalen hoe groot een gebied is waar het tijdelijke deel wordt omgezet naar het nieuwe deel van het Omgevingsplan. We hoeven dus niet in één keer voor het hele grondgebied de regels om te zetten. Dit kunnen we doen per kern of gebiedstype. Op termijn zullen daarmee de verschillende deelplannen samensmelten tot één gemeente dekkend omgevingsplan voor het hele gemeentelijke grondgebied. In het transitieplan is opgenomen welke fasering in deelgebieden wij gaan hanteren.
Spoor 2: lopende en nieuwe initiatieven. Initiatieven (vergunningsaanvragen, ruimtelijke ontwikkelingen en activiteiten) kunnen onder de Omgevingswet op verschillende wijzen mogelijk worden gemaakt. Een en ander is afhankelijk van het plan dat wordt beoogd. De meeste vergunningsaanvragen zullen met een omgevingsvergunning of melding gerealiseerd kunnen gaan worden. Wanneer er bij een vergunningsaanvraag sprake is van een afwijking van of strijd met de regels van het omgevingsplan komen er andere procedures en afwegingskader om de hoek kijken. Er zijn dan (voorlopig) meerdere opties om daaraan eventueel medewerking te verlenen. Wij kiezen ervoor om binnenkomende initiatieven die wij wenselijk vinden en die haalbaar zijn doorgang te laten vinden met wijzigingsbesluiten van het tijdelijke omgevingsplan en met zogeheten buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (Bopa's). Via een Bopa wijken we voor een specifiek initiatief af van het tijdelijk omgevingsplan. Daarbij heeft het onze voorkeur om in ieder geval voorlopig -en daar waar juridisch mogelijk- het initiatief via een aanvraag voor een Bopa te laten verlopen. De redenen daarvoor lichten wij toe in het vastgestelde transitieplan. In het transitieplan hebben wij ook opgenomen hoe wij om zullen gaan met de nu al lopende initiatieven.
Wij zijn er daarbij vanuit gegaan dat er zich geen problemen zullen voordoen met het landelijke Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO) in relatie met onze eigen plansoftware. Zoals u waarschijnlijk weet is de werking van het DSO de achilleshiel van de Omgevingswet en daarmee de reden voor het vele uitstel van de invoeringsdatum. Wanneer dit onverhoopt wel het geval mocht blijken te zijn, kan dit met name in tijd bezien invloed hebben op de afhandeling van deze initiatieven. Spoor 3: thematische verhuizing verordeningen, bruidsschat en overig (omgevingsvisie). De regels uit de gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving kunnen we themagewijs omzetten naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Voorbeelden van thematische wijzigingen die moeten of kunnen worden opgenomen in het omgevingsplan zijn onderdelen van de APV (voor zover die op de fysieke leefomgeving betrekking hebben) en de bruidsschatregels. Daarnaast dienen de in de omgevingsvisie gekozen ontwikkelrichtingen en
2
Zaaknummer: 1015766
gemaakte beleidskeuzen op het terrein van de fysieke leefomgeving verwerkt te worden in het omgevingsplan. Voor zover deze ontwikkelrichtingen en beleidskeuzen een juridisch binding nodig hebben zullen wij daarvoor ook andere functies of regels opnemen in het omgevingsplan. Zolang deze andere functies en regels niet opgenomen zijn in het omgevingsplan blijven de bestaande functies en regels gelden. Hierna treft u een overzicht aan van de drie sporen:
Verantwoordelijkheid en betrokkenheid gemeenteraad. Uw raad blijft onder de Omgevingswet de verantwoordelijkheid houden om wijzigingen van het omgevingsplan vast te stellen en daarnaast bindend advies uit te brengen ten aanzien van een aantal aanvragen voor een Bopa. Over de gevallen waarin u gebruik wilt maken van dit bindend adviesrecht heeft u op 21-juli 2022 een besluit (besluit + bijlage) genomen. Hieronder geven wij aan hoe wij denken dat uw betrokkenheid bij de bovengenoemde sporen eruit zou kunnen zien. Spoor 1 Dit spoor richt zich op het vertalen van de bestaande regels naar een gemeente dekkend omgevingsplan. Zoals wij op basis van onze huidige kennis inschatten zal dat vooral een technische en juridische operatie zijn, waarbij wij ervan uitgaan dat uw inhoudelijke inbreng daarbij mogelijk minder groot zal zijn. Uitgangspunt is immers dat de bestaande regels in eerste instantie beleidsarm worden overgeheveld naar het omgevingsplan. Wanneer er wel sprake is va n beleidsveranderingen dan zullen wij u daar in het raadsvoorstel tot aanpassing van het omgevingsplan vanzelfsprekend over informeren. Spoor 2 Bij spoor 2 ligt dit anders. Hier gaat het om het al dan niet medewerking verlenen aan nieuwe initiatieven en het stellen van randvoorwaarden en regels aan deze initiatieven waarbij afgewogen
3
Zaaknummer: 1015766
moet worden of en hoeverre het initiatief bijdraagt aan een goede fysieke leefomgeving en een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Spoor 3 Bij spoor 3 zijn de eerder door uw gemeenteraad in de omgevingsvisie gekozen ontwikkelrichtingen en vastgestelde beleidskeuzen van belang. Bij de voorgestelde thematische aanpassingen van het omgevingsplan zullen wij daar rekening mee houden en deze verwerken. Vervolg Het nu door ons vastgestelde transitieplan is niet in beton gegoten en er zullen zich zeker nog ontwikkelingen voordoen die nopen tot bijstelling van dit plan. Wij zullen de voortgang van het transitieplan blijven monitoren, evalueren en waar nodig bijstellen. Wij zullen uw raad vanzelfsprekend ook blijven informeren over de invoering van het omgevingsplan en de keuzen die uw raad op dat terrein nog kan gaan maken. Communicatie Over de wijze waarop wij de transitie naar het gemeente dekkend omgevingsplan vorm en inhoud willen geven, zullen wij u op 29 februari 2024 nader informeren tijdens een bijeenkomst van de commissie Ruimte. Daarnaast zullen wij in de Hilverbode aandacht besteden aan deze transitiestrategie. Bijlage Transitieplan. Op weg naar één omgevingsplan voor Hilvarenbeek.
4
Transitieplan Op weg naar één omgevingsplan voor Hilvarenbeek
Inhoud 1
2
Inleiding _____________________________________________________________________ 4 1.1
Dynamisch document ______________________________________________________ 4
1.2
Duur van de transitiefase ___________________________________________________ 4
Op weg naar één omgevingsplan _________________________________________________ 4 2.1
Doel en strategie __________________________________________________________ 4
2.2
Omvang van de opgave _____________________________________________________ 5
2.2.1
Thematische en/of gebiedsgerichte aanpak _________________________________ 6
2.2.2
Hoe vaak per jaar gaan we het omgevingsplan wijzigen? _______________________ 6
2.3
Aanpak: Drie sporen _______________________________________________________ 6
2.4
Spoor 1: gebiedsgericht verhuizen ____________________________________________ 6
2.5
Spoor 2: Lopende en nieuwe initiatieven _______________________________________ 9
2.5.1
Overwegingen Bopa __________________________________________________ 10
2.5.2
Stimuleren van de Bopa _______________________________________________ 10
2.5.3
Wijzigen via ‘Hoofdstuk 99-plannen’______________________________________ 12
2.5.4
TAM-IMRO niet wenselijk ______________________________________________ 12
2.5.5
Parallel wijzigen omgevingsplan _________________________________________ 13
2.6
2.6.1
Verhuizen verordeningen ______________________________________________ 15
2.6.2
Verhuizen bruidsschat _________________________________________________ 15
2.6.3
Overig _____________________________________________________________ 16
2.7 3
4
5
6
Spoor 3: Thematische verhuizing verordeningen, bruidsschat en overig ______________ 14
Betrokkenheid gemeenteraad bij de diverse sporen. _____________________________ 16
Voorbereidingen _____________________________________________________________ 17 3.1
Opstellen handboek omgevingsplan __________________________________________ 17
3.2
Digitaal omgevingsplan vergt Interne viewer naast DSO __________________________ 17
Toepasbare regels ____________________________________________________________ 18 4.1
Toepasbare regels in het Omgevingsloket _____________________________________ 18
4.2
Toepasbare regels voor topactiviteiten _______________________________________ 18
4.3
Maken en beheren van toepasbare regels _____________________________________ 18
Planning ____________________________________________________________________ 19 5.1
Algemeen overzicht van prioritering __________________________________________ 19
5.2
In tijd bezien ____________________________________________________________ 20
5.3
Beschikbare financiële middelen_____________________________________________ 20
Organisatie en ambtelijke capaciteit. _____________________________________________ 20 6.1
Anders denken, anders werken en ander werk _________________________________ 20
6.2
Functies en rollen ________________________________________________________ 21 Pagina 2 van 22
6.2.1
Regelanalist _________________________________________________________ 21
6.2.2
Regisseur Omgevingsplan/samenloopcoördinator ___________________________ 21
6.2.3
Geospecialist/applicatiebeheerder DSO software en viewer ___________________ 21
6.2.4
Vergunningverlener omgevingsvergunning/adviseur ruimtelijke ordening. _______ 21
Pagina 3 van 22
1
Inleiding
Op 31 december 2031 moet onze gemeente over één omgevingsplan voor het hele grondgebied beschikken. Op dat moment vervalt namelijk het tijdelijke deel van het omgevingsplan. We hebben dus tot die datum de tijd om de regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan te laten vervallen en/of over te hevelen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Ook (onderdelen van) gemeentelijke verordeningen die over de fysieke leefomgeving gaan moeten we voor 2032 naar het nieuwe deel van het omgevingsplan verhuizen. Hoewel dat nog ver weg lijkt, vinden we het belangrijk een visie op de lange termijn te hebben. In dit transitieplan beschrijven we onze aanpak. 1.1 Dynamisch document Dit transitieplan is niet in beton gegoten. Er is veel beweging rond de invoering van de Omgevingswet en de landelijke voorziening Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) is nog volop in ontwikkeling. Bovendien is de opgave waar we voor staan enorm. Dit maakt dat we op dit moment nog niet alles kunnen voorzien. Dit transitieplan is dan ook een dynamisch document dat we periodiek willen actualiseren. Zo houden we grip op de opgave (en planning) en kunnen we bijsturen waar dat nodig is. 1.2 Duur van de transitiefase De transitiefase betreft de periode vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 tot het moment waarop het tijdelijke deel van het omgevingsplan vervalt, te weten 31-12-2031.
Of zoveel eerder als we eerder over een gebiedsdekkend nieuw deel van het omgevingsplan willen beschikken.
2
Op weg naar één omgevingsplan
2.1 Doel en strategie Ons uiteindelijke (wettelijke verplichte) doel is te komen tot één omgevingsplan voor Hilvarenbeek volgens de eisen van de Omgevingswet. Het in één keer opstellen van het nieuwe deel van het omgevingsplan dat aan alle inhoudelijke en technische eisen voldoet is een onmogelijke opgave. Om die reden willen we komen tot een fasering die recht doet aan het op tijd kunnen vaststellen van een integraal gemeente dekkend omgevingsplan, rekening houdend met de omvang van de opgave en de beschikbare/ benodigde (ambtelijke) capaciteit en financiële middelen van onze gemeente. Hierbij moet ook bedacht worden dat ondertussen ook nieuwe initiatieven en ontwikkelingen in behandeling genomen moeten worden en er gewoon (urgente en minder urgente) basistaken voor de gemeente zijn, zoals de ontwikkeling van de woningbouw.
Pagina 4 van 22
Het doel van dit transitieplan is dus een strategie/aanpak vastleggen hoe de gemeente Hilvarenbeek komt tot een gebiedsdekkend nieuw deel van het Omgevingsplan voor uiterlijk 31-12 2031 en hoe ondertussen de winkel open kan blijven.
2.2 Omvang van de opgave De regels voor de fysieke leefomgeving bestaan per 1 januari 2024 in globale zin uit twee bouwstenen: 1. Het tijdelijke deel van het Omgevingsplan: het tijdelijke deel van het omgevingsplan van rechtswege dat op 1 januari 2024 automatisch geldt. Dit bevat de huidige bestemmingsplannen, de bruidsschat en enkele lokale verordeningen; de erfgoedverordening, de hemelwaterinfiltratieverordening en de geurverordening. 2. Andere regels over de fysieke leefomgeving: (delen van) andere gemeentelijke verordeningen over (onderdelen van) de fysieke leefomgeving. Het tijdelijk omgevingsplan en de andere regels over de fysieke leefomgeving, uit vooral enkele bestaande gemeentelijke verordeningen, zullen we (stapsgewijs) moeten verhuizen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Er geldt een aantal spelregels voor deze verhuizing: 1) de regels in het nieuwe deel van het omgevingsplan moeten voldoen aan nieuwe digitale standaarden (STOP/TPOD); 2) voor de regels in het nieuwe deel van het omgevingsplan gelden altijd instructieregels van hogere overheden waaraan voldaan moet worden: a) het Besluit kwaliteit leefomgeving; en b) de omgevingsverordening van de provincie Noord Brabant. 3) Vervolgens is het de vraag in hoeverre de gemeente(raad) zelf haar regels wil aanpassen. Hiervoor kunnen globaal gesteld twee aanleidingen zijn:
Pagina 5 van 22
a) het anders willen reguleren en/of dereguleren, zoals het wel of niet gaan werken met (andere) vergunningsplichten, meldingsplichten, informatieplichten. b) het maken van beleidsmatig andere keuzes in de omgevingsvisie en/of programma’s. 2.2.1 Thematische en/of gebiedsgerichte aanpak Het verhuizen van regels naar het nieuwe deel van het omgevingsplan kan per thema (bijvoorbeeld voor sectorale regels op het gebied van geluid, bodem, energie etc.), per locatie, of een combinatie van beide. In de eerste fase voor het maken van het eerste stukje van het nieuwe deel van het omgevingsplan is er voor gekozen om zowel een beperkt gebied te selecteren (Biest-Houtakker) als een beperkt aantal thema’s om te gaan verhuizen van bestemmingsplan naar omgevingsplan. Inmiddels is daarbij duidelijk geworden dat er vooral beperkingen zitten aan de selectie van thema’s. Al heel snel blijken er allerlei andere onderdelen en thema’s aan te haken die noodzakelijk zijn om ook mee te verhuizen. Vaak alleen al om de reden dat de geldende bestemmingsplanregels, ook wel ruimtelijke regels, niet deels kunnen achterblijven in het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Andere thema’s blijken in de verhuizing al heel snel aan te haken. Bijvoorbeeld door de parkeerregels of bestaande bedrijfsbestemmingen in het huidige bestemmingsplan Biest-Houtakker.
2.2.2 Hoe vaak per jaar gaan we het omgevingsplan wijzigen? Gelet op de beschikbare interne en externe capaciteit gaan wij er voorlopig vanuit dat wij 2x per jaar het omgevingsplan wijzigen. Het betreft dan 1x per jaar het aanpassen van het omgevingsplan op basis van de gebiedsgerichte aanpak (hieronder spoor 1) en het 1x per jaar aanpassen van het omgevingsplan op basis van de ingediende initiatieven resp. de invulling van de beleidsthema’s en opname van onderdelen uit de verordeningen (hieronder de sporen 2 en 3). Hieronder gaan wij daar verder op in.
2.3 Aanpak: Drie sporen Op weg naar een integraal gemeente dekkend omgevingsplan onderscheiden we 3 sporen: spoor 1) spoor 2) spoor 3)
het gebiedsgericht verhuizen van het tijdelijke omgevingsplan naar het nieuwe deel van het omgevingsplan; nieuwe (gebieds)ontwikkelingen (waaronder de nu al lopende initiatieven). het thematisch verhuizen van autonome gemeentelijke verordeningen, de bruidsschat en (nieuwe) beleidsregels naar het nieuwe deel van het omgevingsplan.
2.4 Spoor 1: gebiedsgericht verhuizen De ruimtelijke regels gaan we gebiedsgericht verhuizen. Dit zijn de regels die nu in onze bestemmingsplannen zijn opgenomen. De ruimtelijke regels op een locatie kunnen alleen gezamenlijk vervallen in het tijdelijke deel. Dit betekent dat wanneer een ruimtelijke regel bij het verhuizen naar het nieuwe deel niet wordt meegenomen, deze regels ook niet meer in het tijdelijke deel van het omgevingsplan zitten. Als we ruimtelijke regels overnemen of vertalen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan, dan moeten direct álle ruimtelijke regels voor diezelfde locatie vervallen uit het tijdelijke deel van het Omgevingsplan. Dat betekent dus dat het niet mogelijk is om voor een locatie een ruimtelijke regel te Pagina 6 van 22
schrappen en tegelijkertijd een andere ruimtelijke regel voor diezelfde locatie te behouden. Het is wel mogelijk om de ruimtelijke regels voor de specifieke locatie te laten vervallen, maar voor andere locaties te behouden. Voor de verschillende gebieden binnen een gemeente kunnen wel stapsgewijs kleinere ‘deelplannen’ worden gemaakt. Als gemeente kunnen we zelf bepalen hoe groot een gebied is waar het tijdelijke deel wordt omgezet naar het nieuwe deel van het Omgevingsplan. We hoeven dus niet in één keer voor het hele grondgebied de regels om te zetten. Dit kunnen we doen per kern of gebiedstype. Uiteindelijk zullen de verschillende deelplannen samensmelten tot één gemeente dekkend omgevingsplan voor het hele gemeentelijke grondgebied. Planning We gaan de ruimtelijke regels gebiedsgericht en stapsgewijs overzetten naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Daarvoor hanteren we de volgende deelgebieden en volgorde: fase 1. fase 2. fase 3. fase 4. fase 5.
Kern Biest-Houtakker en enkele recreatieve locaties (loopt nu als fase 1); Kleinere kernen krijgen vergelijkbare regels, met aanpassing en verbeteringen o.b.v. ervaringen fase 1. Nieuwe functies in die kernen worden toegevoegd; Diessen en Hilvarenbeek worden vertaald naar het nieuwe deel, waarbij ook weer specifieke (centrum)functies worden toegevoegd; Industrie- en bedrijventerreinen worden vertaald naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Hierbij ligt de aandacht op functie bedrijvigheid en milieuregels. Buitengebied wordt vertaald naar het nieuwe deel van het omgevingsplan.
ad fase 1. Biest-Houtakker en recreatiegebieden Op dit moment wordt in fase 1 het omgevingsplan opgesteld voor de kern Biest-Houtakker. Dit betreft vooral de functie ‘Wonen’, maar er haken inmiddels al diverse andere functies aan. Zoals gezegd omdat die inhoudelijk aanhaken en omdat ruimtelijke regels in z’n geheel moeten worden verhuisd naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Het thematisch beperken van de verhuizing tot een aantal beperkte functies of thema’s blijkt in de praktijk lastig als het gaat om de verhuizing van ruimtelijke regels. De verwachting is dat dat bij echt sectorale verhuizingen, zoals de APV of een geurverordening, eenvoudiger zal zijn. Dit ronden we in 2024 af met een 1e wijziging van het tijdelijk omgevingsplan. ad fase 2. Kleinere kernen In 2024 zal een start worden gemaakt met het vertalen van de bestemmingsplannen (ruimtelijke regels) voor de andere kleine kernen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Hierbij zullen er nieuwe onderwerpen en functies aan de orde komen. In deze kernen komen immers ook andere functies voor. Er zal zoveel mogelijk worden aangesloten bij de regels uit het nieuwe deel voor BiestHoutakker, maar het kan ook voorkomen dat deze regels worden aangepast en verbeterd. Verwachting is dat deze fase 2 in 2025 kan worden afgrond met een 2e wijzigingsbesluit. Pagina 7 van 22
ad fase 3. Diessen en Hilvarenbeek Vervolgens komen de kernen Diessen en Hilvarenbeek aan bod. In eerste instantie de woongebieden. Juist omdat daar aansluiting kan worden gezocht bij de dan inmiddels bestaande “regelbibliotheek”. Maar ook dan zullen er nieuwe onderdelen en thema’s aan de orde komen. Onder andere voor de centrumgebieden en meer maatschappelijke voorzieningen, zoals zorgvoorzieningen en het beschermd dorpsgezicht. Voor beide kernen geldt dat de bestaande bedrijventerreinen vooralsnog niet worden meegenomen. Hier spelen hele specifieke onderwerpen met een hoog aandeel voor onder andere de thema’s milieu, gezondheid en veiligheid. ad fase 4. Industrie- en bedrijventerreinen De industrie- en bedrijventerreinen schuiven we daarom in de tijd verder naar achteren. Dit zijn complexe gebieden. Op dit moment valt nog niet te zeggen wanneer we deze gebieden gaan omzetten. Dat heeft ook te maken met het feit dat onder de Omgevingswet zowel overheden als bedrijven te maken krijgen met een geheel andere systematiek. De huidige werkwijze met milieucategorieën komt te vervallen, net als de term ‘inrichting’. Bovendien moet een deel van de regelgeving die nu in het Activiteitenbesluit is opgenomen (op termijn) geïntegreerd worden in het omgevingsplan. Hier is nog veel werk te verzetten.
De winst die wordt voorzien om dit naar achteren te schuiven is dat er geleerd kan worden van andere omgevingsplannen. In het land zullen tegen die tijd met vrij grote zekerheid goede voorbeeldregels te vinden zijn voor bedrijventerreinen. ad fase 5. Buitengebied Het buitengebied is volop in ontwikkeling en erg dynamisch. Er spelen allerlei ontwikkelingen. Niet alleen inhoudelijk, maar ook beleidsmatig. Zowel op lokaal als landelijk niveau. De gemeente heeft in het buitengebied ook niet alleen de bevoegdheid. Ook provincie en Rijk (zelfs Europa) hebben veel meer een vinger in de pap als het om regels voor de fysieke leefomgeving gaat. De vraag voor het buitengebied is momenteel wel wat de agrarische transitie gaat betekenen voor de prioritering van de gemeente als het om het omgevingsplan gaat. Wij sluiten niet uit dat op basis van de lopende (en toekomstige) stoppersregelingen een relatief fors aantal agrarische bedrijven (veehouderijen) gaat stoppen met hun agrarische activiteiten en binnen niet al te lange termijn nieuwe initiatieven willen ontplooien die alleen met een omgevingsplanwijziging – en dus niet een Bopa – mogelijk kunnen worden gemaakt. Dat moet dan via spoor 2 worden geregeld. De verwachting is dat voor het buitengebied meer urgente gevallen zullen ontstaan die toch vrij snel moeten worden geregeld.
Een echte verhuizing van de huidige bestemmingsplanregels naar het nieuwe deel van het omgevingsplan wordt echter niet eerdere voorzien dan 2026-2027. Hieronder een gebiedsgericht overzicht van bovengenoemde fasering.
Pagina 8 van 22
2.5 Spoor 2: Lopende en nieuwe initiatieven Initiatieven kunnen onder de Omgevingswet op verschillende wijzen mogelijk worden gemaakt. Een en ander afhankelijk van het plan dat wordt beoogd. De meeste activiteiten zullen met een melding of omgevingsvergunning gewoon gerealiseerd kunnen worden. Het wordt complexer als er sprake is van een afwijking van of strijd met de regels van het omgevingsplan. In die gevallen komen er andere procedures en zwaardere toetsingen om de hoek kijken. Er zijn voor de gemeente (voorlopig) meerdere opties om eventueel medewerking te verlenen aan dergelijke initiatieven en ontwikkelingen. Wij kiezen voor de volgende uitgangspunten om (wel of niet) medewerking te verlenen aan initiatieven en ontwikkelingen.
Pagina 9 van 22
Uitgangspunten 1) Initiatieven worden in principe binnen de regels van het (tijdelijke of nieuwe deel van het) omgevingsplan beoordeeld en afgehandeld. 2) Indien noodzakelijk en wenselijk kan een initiatief mogelijk worden gemaakt met een Bopa. Hierbij moet sprake zijn van een Evenwichtige Toedeling van Functies aan de Leefomgeving (ETFAL); 3) Als een Bopa geen mogelijkheid biedt of kan bieden, dan kan overwogen worden om alsnog medewerking te verlenen aan het wijzigen van het omgevingsplan. Hierbij is het uitgangspunt dat wijzigingen via het spoor 1 (zie hiervoor) worden geregeld, tenzij er voor de gemeente een aanleiding is om sneller medewerking te verlenen via een zogenaamde “Hoofdstuk 99-plan” (zie hierna onder paragraaf 2.5.3); 4) Bij hoge uitzondering kan als alternatief voor de optie van wijziging via een TAM-IMRO plan worden overwogen door de gemeente. Indien er sprake is van een wijziging van het omgevingsplan, dan bepaalt de gemeente via welke optie de wijziging wordt geregeld.
2.5.1 Overwegingen Bopa Het werken met zoveel mogelijk Bopa’s is door de gemeenteraad al bekrachtigd. Er is ook al een besluit genomen over wanneer er bindend advies nodig is voor Bopa’s. Het werken met Bopa’s heeft als groot voordeel dat de opbouw van het nieuwe deel van het omgevingsplan ongestoord verder kan gaan. Een nadeel van de Bopa is dat deze binnen vijf jaren na verlening moet zijn verwerkt in het omgevingsplan. Ook wijzigt de Bopa niet de geldende bestemming en zullen latere activiteiten weer opnieuw moeten worden getoetst aan een achterhaalde ‘bestemming’. Dit betekent in beperkte mate extra werk. Op de langere termijn heeft het de voorkeur om ontwikkelingen zoveel mogelijk te faciliteren met een wijzigingsbesluit, waardoor het omgevingsplan direct wordt aangepast. Dat kan echter pas effectief worden gedaan als er sprake is van een volwaardig nieuw deel van het omgevingsplan. Daarnaast zijn ook niet alle initiatieven met een Bopa mogelijk te maken: zo kan het opheffen van bijvoorbeeld een agrarische bestemming alleen met een wijziging van het omgevingsplan geregeld worden. Dit wordt vaak geëist vanuit hogere regelgeving, maar ook vanuit ons eigen beleid en is vanwege de borging van voorwaarden wenselijk of zelfs juridisch noodzakelijk in het belang van de omgeving en omwonenden.
We kiezen ook voor de Bopa omdat er op dit moment nog altijd de nodige praktische (en technische) onzekerheden zijn over het wijzigen van het omgevingsplan. Dit speelt vooral wanneer er verschillende wijzigingen parallel met elkaar in procedure worden gebracht. In paragraaf 2.5.5 gaan wij dieper in op de problematiek van dit parallel wijzigen. 2.5.2 Stimuleren van de Bopa Nu wij kiezen voor bovenstaande werkwijze verdient het ook aandacht om die strategie te stimuleren en in stand te houden. Wij doen dat door in de intakegesprekken over initiatieven te sturen op toepassing van de Bopa. Vanuit de Wro-gedachte is het gebruikelijk dat (postzegel)bestemmingsplannen verder kijken dan alleen het concrete plan van een initiatiefnemer. De Omgevingswet is er juist mede voor bedoeld om sneller aan de slag te kunnen voor concrete projecten. In de intake bij een nieuw initiatief kan hier op gestuurd worden door de gemeente. Wat Pagina 10 van 22
is nu de urgente en meest relevante activiteit die gevraagd wordt? En kan een ontwikkeling onder het stelsel van de Bopa, of wellicht zelfs van de Opa, worden gerealiseerd? Is de wijziging nodig voor wat men op korte termijn wil en kan de rest niet ‘wachten’ tot de locatie aan de beurt is in het bovengenoemde spoor 1? Onderstaand stoomschema biedt een overzicht van de mogelijke procedures bij een activiteit of een ontwikkeling.
Pagina 11 van 22
Via het vaststellen van deze transitiestrategie kiezen we ervoor de in deze strategie opgenomen fasering en prioritering te hanteren. We willen daarbij zelf in controle blijven over de te maken keuzen. Voorheen kwam het vaak voor dat de gemeente zich liet leiden door de aanvragen. Dat willen wij bij de opstelling van het definitieve omgevingsplan voorkomen. Het omgevingsplan is ván de gemeente en daarmee ook uitsluitend van de gemeente. Initiatiefnemers bepalen veel minder dan onder de Wro welk instrument toegepast wordt of moet worden. Wij willen zelf in controle blijven over wat er met en in het omgevingsplan – als ons sturingsinstrument – gebeurt . 2.5.3 Wijzigen via ‘Hoofdstuk 99-plannen’ Uit praktische overwegingen kiezen we er op dit moment voor om nieuwe (locatie)ontwikkelingen en initiatieven in een afzonderlijk (nieuw) hoofdstuk in het omgevingsplan onder te brengen. Dit geldt alleen als het niet met een Bopa geregeld kan worden. Dit noemen we de ”Hoofdstuk 99-plannen”. Dit heeft als voordeel dat de juridische regels voor een specifieke ontwikkeling overzichtelijk gebundeld worden in één hoofdstuk. Hierdoor kunnen de afzonderlijke wijzigingsbesluiten (zoveel mogelijk) los van elkaar functioneren en zullen ze elkaar niet of in ieder geval veel minder ‘raken’. Het nadeel hiervan is dat we voorlopig niet één integrale set van regels in het omgevingsplan maken.
De aparte hoofdstukken voor ontwikkeling bevatten voorrangsregels ten opzichte van de algemeen toepasbare regels uit het omgevingsplan. Wel moeten die Hoofdstuk 99-plannen voldoen aan de wettelijke eisen voor een omgevingsplan. Ze moeten onder andere voldoen aan de instructieregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving en de provinciale omgevingsverordening en opgesteld worden volgens STOP/TPOD (Standaard voor officiële publicaties (STOP) en Toepassingsprofielen omgevingsdocumenten (TPOD). Opgemerkt moet worden dat de Hoofdstuk 99-plannen naarmate de tijd verstrijkt en het nieuwe deel van het omgevingsplan meer regels gaat bevatten steeds kleiner en kleiner zullen worden. Hoofdstuk 99-plannen bevatten immers alleen voorrangsregels voor het gebied waar de bestaande omgevingsplanregels niet voldoen en aanvullende specifieke en thematische regels moeten krijgen voor onderdelen die nog helemaal niet in het algemene nieuwe deel van het omgevingsplan zijn geregeld. Uiteindelijk moeten we de afzonderlijke hoofdstukken alsnog na een tijdje beleidsneutraal in het omgevingsplan worden opgenomen. Dit betekent dus net als bij de Bopa in zekere zin ‘dubbel werk’. Tegelijkertijd zien we op dit moment – met de kennis van nu – geen andere oplossing, omdat het juridisch risico van parallel wijzigen en besluiten (nog) niet te overzien is.
En deze systematiek, zeker als meerdere hoofdstukken in één wijzigingsbesluit worden opgenomen (veegplannen), een praktische oplossing biedt voor zowel het parallel wijzigen als voor het vraagstuk hoe om te gaan met ontwikkelingen die nieuwe regels en dus een wijziging vereisen. Deze werkwijze wordt in den lande door steeds meer gemeenten gevolgd en wordt ook door de VNG als een werkbare optie onderschreven. 2.5.4 TAM-IMRO niet wenselijk Vanaf 1 januari is er een tijdelijk alternatieve maatregel beschikbaar: het TAM-IMRO plan. Daarmee kunnen gemeenten op basis van de huidige IMRO-standaard uit de Wro het omgevingsplan wijzigen voor locatie gebonden ontwikkelingen. Deze tijdelijke maatregel is beschikbaar tot 31 december 2024. Wellicht dat deze nog verlengd wordt met 1 jaar, maar de TAM-IMRO is feitelijk alleen een
Pagina 12 van 22
alternatief voor het wijzigen van het omgevingsplan indien de gemeentelijke software of het DSO nog onvoldoende klaar is om feitelijk te kunnen wijzigen. Juridisch gezien maak je met een TAM-IMRO plan een omgevingsplan, maar technisch gezien een bestemmingsplan. Dat betekent dus dat het technisch een IMRO-bestemmingsplan is en op ruimtelijkeplannen.nl wordt ontsloten, maar juridisch toch een wijziging van het omgevingsplan is dat onder andere moet voldoen aan het Besluit Kwaliteit Leefomgeving en de provinciale omgevingsverordening. Deze TAM-IMRO plannen moeten later ook weer – door de gemeente zelf – worden vertaald en opgenomen in het nieuwe deel van het omgevingsplan. TAM-IMRO-regels moeten dan ook weer door de gemeente herschreven worden tot echte omgevingsplanregels. Net als bij de Bopa en de Hoofdstuk 99-plannen is dit ook weer ‘dubbel werk’. Het heeft zeker niet de voorkeur gebruik te maken van TAM-IMRO, omdat de gemeente juist ervaring op wil doen met het wijzigen van het omgevingsplan en het maken van werkbare en houdbare wijzigingsbesluiten. Tegelijkertijd willen we TAM-IMRO plannen niet op voorhand uitsluiten, als zou blijken dat er nog te veel praktische belemmeringen zijn om een wijzigingsbesluit conform STOP-TPOD te maken en te publiceren.
2.5.5 Parallel wijzigen omgevingsplan Onder de huidige wetgeving staat elk bestemmingsplan op zichzelf en functioneert ieder (postzegel)bestemmingsplan geheel los van andere bestemmingsplannen. Na 1 januari 2024 hebben gemeenten echter maar één omgevingsplan. Dit betekent dat elke wijziging van dat ene omgevingsplan, automatisch doorwerkt in de volgende wijziging. Nu behandelen medewerkers onder de Wro gelijktijdig verschillende wijzigingen en zijn er meerdere bestemmingsplannen die naast elkaar kunnen bestaan en ook in één raadsvergadering (kunnen) worden vastgesteld. Onder de Omgevingswet kan dat niet meer zo makkelijk. Sterker nog, het wordt zeer ingewikkeld om dat zo te blijven doen. Er is en blijft immers sprake van één omgevingsplan. En alle wijzigingen hebben juridisch consequenties voor dat ene omgevingsplan. Hierdoor wordt het een grote uitdaging om ervoor te zorgen dat alle afzonderlijke wijzigingen een coherent en juridisch kloppend geheel blijven vormen. De onderlinge samenhang tussen de verschillende wijzigingsbesluiten en de volgorde waarin ze genomen worden noemen we ‘parallel wijzigen en besluiten’. Op dit moment is er in het DSO en de plansoftware geen technische oplossing voorhanden om het parallel wijzigen en besluiten zorgvuldig te coördineren en inzichtelijk te maken en daarmee juridisch houdbaar te maken.
Het wijzigingsbesluit moet immers in detail aangeven wat er ten opzichte van de vorige wijziging is veranderd. Duidelijk is dat het dan erg lastig wordt als er in één raadsvergadering twee aparte besluiten worden genomen, waarbij, tot op het niveau van artikelnummering en elk werkingsgebiedje, wordt aangegeven wat er veranderd is. De software en het DSO kunnen meerdere besluiten op één dag technisch gezien niet eens op één en dezelfde dag verwerken. Laat staan dat het nog duidelijk is als er over deze wijzigingen heen ook nog eens een vernietigingsbesluit van de Raad van State volgt. Pagina 13 van 22
Deze beperkingen hebben op dit moment in ieder geval tot gevolg dat een gemeente jaarlijks maar een beperkt aantal wijzigingsbesluiten kàn nemen als ze de juridische risico’s en onevenredig veel werk wil voorkomen. Hier ligt dus nog een behoorlijke uitdaging. In de Eerste Kamer behandeling van maart 2023 over de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn hier ook nog vragen over gesteld. De Minister heeft dit risico weliswaar onderkend, maar heel kort aangegeven dat gemeenten hiervoor een zogeheten “samenloopcoördinator” zouden moeten aanstellen (zie verder onder hoofdstuk 5). Planning afhandeling initiatieven 2024 Er zijn 17 initiatieven in behandeling waarvoor voor 1 januari 2024 een bestemmingsplanprocedure gevoerd zou moeten worden. Bij deze initiatieven is het om diverse redenen niet meer mogelijk gebleken om het ontwerp bestemmingsplan voor 1 januari 2024 ter inzage te leggen (indien ontwerp bestemmingsplannen voor die datum ter inzage zijn gelegd dienen wij het initiatief met inachtneming van de voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet geldende regels af te handelen). Van deze 17 initiatieven kunnen wij 6 initiatieven op basis van de nieuwe wet- en regelgeving via de procedure voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit afhandelen.
Wij zijn van plan om een tweetal lopende initiatieven af te handelen met een wijziging van het omgevingsplan volgens de hiervoor genoemde “hoofdstuk 99” procedure onder het voorbehoud dat de hiervoor benodigde aansluitingen van onze plansoftware door de leverancier gerealiseerd kunnen worden. Wij verwachten daarnaast dat wij één geplande ontwikkeling (Leeuwerik 3e fase) via spoor 1 mogelijk kunnen maken. Ten aanzien van de andere lopende initiatieven zullen wij in de loop van dit jaar verder onderzoeken via welk spoor wij eventueel aan dit initiatief mee kunnen werken. Voor de voortgang van deze initiatieven zijn wij ook afhankelijk van de door initiatiefnemers te ondernemen stappen (o.m. de door hen te verrichten onderzoeken). 2.6 Spoor 3: Thematische verhuizing verordeningen, bruidsschat en overig De regels uit de gemeentelijke verordeningen kunnen we themagewijs omzetten naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Wel is het van belang dat er geen strijdigheid ontstaat met de regels in het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Voorbeelden van thematische wijzigingen die als deelplan kunnen worden toegevoegd aan het omgevingsplan zijn de APV en de Bruidsschat, net als thema’s gebaseerd op de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet zoals veiligheid, gezondheid, klimaatadaptatie en de energietransitie.
Anders dan nu het geval is met een facetbestemmingsplan, zal een thematische wijziging opgaan in het omgevingsplan van de gemeente. Er blijft dus ook hier weer altijd sprake van één omgevingsplan. Naast het mogelijk maken van (gebieds)ontwikkelingen, staan we voor de opgave om het tijdelijk omgevingsplan en de gemeentelijke verordeningen te verhuizen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Dit is een grote operatie die bovenop de huidige werkvoorraad komt en waarvoor we tot 31 december 2031 de tijd hebben. Mogelijk zijn er wel enkele aanpassingen nodig op korte termijn om enkele ‘witte vlekken’ in de regels weg te nemen. Bijvoorbeeld voor de aspecten bodem of geur.
Pagina 14 van 22
2.6.1 Verhuizen verordeningen Op dit moment zijn ook in gemeentelijke verordeningen regels opgenomen die gaan over de fysieke leefomgeving. Het gaat dan om de verordeningen die niet onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan vallen zoals benoemd in paragraaf 2.2. We onderscheiden daarin drie categorieën: 1. De “moet” categorie Een deel van deze regels moet overgezet worden naar het omgevingsplan. Het Omgevingsbesluit bepaalt welke regels in de gemeentelijke verordeningen naar het omgevingsplan overgeheveld moeten worden. Dat zijn regels die dus niet in de verordening mógen achterblijven. 2. De “mag” categorie Er zijn ook regels die gaan over de fysieke leefomgeving en die naar het omgevingsplan mogen. 3. De “mag niet” categorie Er zijn regels die niet in het omgevingsplan mogen worden opgenomen. Er is dus sprake van drie categorieën. Tot 2032 is het wel toegestaan om autonome gemeentelijke verordeningen, zoals de APV, te wijzigen, zonder de wijziging in het nieuwe deel van het omgevingsplan op te nemen. De voorbereidingen voor het gefaseerd en thematisch verhuizen van de regels uit de gemeentelijke verordeningen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan starten we op een later moment.
We vinden het namelijk belangrijk dat de structuur en opbouw van het omgevingsplan volledig is uitgekristalliseerd, voordat we de gemeentelijke verordeningen naar het omgevingsplan verhuizen. Het kan zijn dat zich eerder een ‘natuurlijk’ moment aandient (bijvoorbeeld omdat de verordening geactualiseerd moet worden) of er een concrete aanleiding is om (delen van) een gemeentelijke verordening al eerder naar het nieuwe deel te verhuizen. Als dat aan de orde is, zullen we dat uiteraard doen. 2.6.2 Verhuizen bruidsschat De bruidsschat bevat onder meer regels over milieubelastende activiteiten en bouw- en gebruiksactiviteiten die nu op landelijk niveau geregeld zijn. Wij kiezen ervoor om de bruidsschatregels zoveel mogelijk mee te nemen bij het gebiedsgericht verhuizen van de ruimtelijke regels naar het nieuwe deel van het omgevingsplan (spoor 1). De bruidsschatregels moeten in samenhang met de regels in onze bestemmingsplannen bekeken worden. Daarom nemen we deze mee bij het gebiedsgerichte verhuizen van de ruimtelijke regels. Het verhuizen van deze regels zal gefaseerd plaatsvinden, per deelgebied. Alleen in de gevallen dat het wenselijk of noodzakelijk is delen van de bruidsschat mee te laten lopen in andere sporen (spoor 2 of spoor 3), doen we dat. De bruidsschat bevat daarnaast regels over milieubelastende activiteiten.
Het is wenselijk deze regels thematisch naar het nieuwe deel van het omgevingsplan te verhuizen (spoor 3), zodat we ze direct over de hele gemeente kunnen uitrollen. Deze thematische verhuizing schuiven we in de tijd iets naar achteren, omdat dit minder prioriteit heeft. De regels uit de bruidsschat gelden immers sowieso al per 1 januari 2024. We kunnen de regels uit de bruidsschat tot eind 2031 in stand houden, naast het gebiedsgericht verhuizen van de ruimtelijke regels. Wel gaan wij op korte termijn de Pagina 15 van 22
bruidsschatregels vaststellen en opnemen in ons omgevingsplan. Daarmee beschikken wij dan over een omgevingsplan dat de basis vormt voor alle wijzigen die wij daarin gaan doorvoeren. Inmiddels is echter door de Omgevingsdiensten in het hele land geconstateerd dat bepaalde regels uit de bruidsschat niet voldoen aan het Bkl of andere (landelijke) instructieregels. Ook zijn er op lokaal niveau regels in de bruidsschat opgenomen die niet in overeenstemming zijn met lokaal milieubeleid. Bijvoorbeeld voor het onderdeel bodem of geur. Dat kan per gemeente verschillen. Wij bekijken nu of en in hoeverre wij deze wijzigingen in een inhoudelijke aanpassing van het omgevingsplan kunnen/moeten opnemen. Los van deze eventuele noodzakelijke aanpassingen willen we de tijd nemen om te bepalen op welke wijze we de bruidsschatregels ten aanzien van o.a. geur, trillingen en geluid gaan vertalen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Als we de huidige normen willen aanscherpen of verruimen, zal dit overigens eerst zijn grondslag moeten vinden in de omgevingsvisie. 2.6.3 Overig Voor een aantal onderwerpen is een thematische verhuizing naar het permanente omgevingsplan gewenst, bijvoorbeeld omdat er na inwerkingtreding sprake is van leemten in de regelgeving (o.a.
voor het onderdeel bodem), behoefte is aan uniformiteit in regelgeving of om nieuw beleid te implementeren (te denken valt aan gezondheid, duurzaamheid, klimaatadaptatie). Planning Op dit moment kunnen wij nog geen planning maken over de doorvoering van de thematische wijzigingen van het omgevingsplan. Dat heeft te maken met het feit dat het niet direct nodig is om onderdelen van verordeningen en bruidsschat op te nemen in het omgevingsplan. We willen daar eerst ervaring mee opdoen. Daarnaast sluiten wij niet uit dat er vermoedelijk meer thematische wijzigen volgen, die we nu nog niet in beeld hebben. Zo kunnen op basis van de omgevingsvisie nieuwe doelen of opgaven komen, die vragen om de inzet van instrumenten en/of het stellen van (nieuwe) regels in het omgevingsplan. Mogelijk dat we eind 2024 wel een thematische wijziging van het omgevingsplan op het gebied van bodem en/of andere aspecten willen doorvoeren. Via deze thematische wijziging – die beleidsneutraal is – zouden wij enkele wijzigingen op de bruidsschatregels willen doorvoeren op basis van een advies van de Omgevingsdienst. 2.7 Betrokkenheid gemeenteraad bij de diverse sporen. Hoewel wij geen voorschot willen nemen op de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de hierboven genoemde sporen, menen wij er goed aan te doen om ons eerste beeld hierover kort te delen.
Spoor 1 Dit spoor richt zich op het vertalen van de bestaande regels naar een gemeente dekkend omgevingsplan. Zoals wij het op basis van onze kennis nu inschatten zal dat vooral een technische en juridische operatie zijn, waarbij wij ervan uitgaan dat uw inhoudelijke inbreng daarbij mogelijk minder groot zal zijn. Uitgangspunt is immers dat de bestaande regels in eerste instantie beleidsarm worden overgeheveld naar het omgevingsplan. Wanneer er wel sprake is van beleidsverandering(en) dan zullen wij u daar in het raadsvoorstel tot aanpassing van het omgevingsplan vanzelfsprekend over informeren. Pagina 16 van 22
Spoor 2 Bij spoor 2 ligt dit anders. Hier gaat het om het al dan niet medewerking verlenen aan nieuwe initiatieven en het stellen van randvoorwaarden en regels aan deze initiatieven waarbij afgewogen moet worden of en hoeverre het initiatief bijdraagt aan een goede fysieke leefomgeving en een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Spoor 3 Bij spoor 3 zijn de door de gemeenteraad in de omgevingsvisie gekozen ontwikkelrichtingen en vastgestelde beleidskeuzen van belang. Voor zover deze ontwikkelrichtingen en beleidskeuzen (juridische) binding nodig hebben zullen wij deze ofwel opnemen in het omgevingsplan ofwel via concrete maatregelen opnemen in een omgevingsprogramma. Bij de voorgestelde thematische aanpassingen van het omgevingsplan zullen wij daarmee rekening houden.
3
Voorbereidingen
3.1 Opstellen handboek omgevingsplan Wij besteden de opstelling van bestemmingsplannen (omgevingsplannen) uit aan externe stedenbouwkundige bureaus. Wij zijn bezig met het opstellen van een handboek voor deze externe bureaus. Het is namelijk belangrijk aan de voorkant goed na te denken over de rolverdeling tussen de ambtelijke organisatie en stedenbouwkundige bureaus. Wij hebben inmiddels besloten om externe bureaus in principe geen toegang tot Tercera (onze plansoftware) te geven om ons omgevingsplan te wijzigen. In het handboek leggen we in ieder geval vast wat de rol van stedenbouwkundige bureaus is, op welke wijze zij de noodzakelijke (geo)informatie moeten aanleveren en aan welke minimale eisen het wijzigingsbesluit van het omgevingsplan moet voldoen. Met name het annoteren van de regels – een nieuwe discipline onder de Omgevingswet – vraagt om gemeentelijke sturing en toezicht. Hetzelfde geldt voor het beheren van de geometrie. In het handboek spreken we af hoe we hiermee omgaan. 3.2 Digitaal omgevingsplan vergt interne viewer naast DSO Het omgevingsplan wordt ontsloten via de landelijke voorziening, het DSO. Hier kan iedereen de geldende regels bekijken en ook ontwerpbesluiten en -omgevingsplannen bekijken. Het DSO is echter een landelijke voorziening die alleen iets laat zien dat is vastgesteld of in ontwerp ter inzage ligt voor zienswijzen.
Omdat er in het kader van het opstellen van het omgevingsplan ook voorbereidende stappen en handelingen gedeeld zullen worden met andere belanghebbenden (denk aan het wettelijk vooroverleg of participatie met inwoners) is de behoefte groot om concepten van het omgevingsplan in de voorbereidingsfase te visualiseren. Wij zullen daarom overgaan tot de aanschaf van een viewer om dit mogelijk te maken. Omdat het maken van een omgevingsplan vanaf 1 januari volledig plaatsvindt in afgeschermde en beveiligde software is het niet meer realistisch om de grote set aan regels en de werkingsgebieden waarvoor deze regels gaan gelden op papier uit te printen. Onze software leverancier is momenteel bezig met het ontwikkelingen van deze viewer en we gaan ervan uit dat we deze binnen enkele maanden kunnen gaan gebruiken voor de hierboven genoemde toepassingen.
Pagina 17 van 22
4
Toepasbare regels
Toepasbare regels zijn duidelijke en begrijpelijke vertalingen van juridische regels. De gemeente maakt toepasbare regels voor het Omgevingsloket. Daar kunnen burgers en bedrijven checken op basis daarvan of ze een vergunning moeten aanvragen voor hun plan of initiatief. Dat doen ze door een vragenboom te doorlopen. Toepasbare regels dragen zo bij aan de digitale dienstverlening van de gemeente voor burgers en bedrijven. De gemeente maakt alleen toepasbare regels voor haar eigen juridische regels. Het Rijk, het waterschap en de provincie maken ook toepasbare regels voor het Omgevingsloket. Op dit moment heeft het opstellen van toepasbare regels een lage prioriteit. 4.1 Toepasbare regels in het Omgevingsloket In het Omgevingsloket komen toepasbare regels voor bij drie onderdelen: ‘vergunning check’, ‘aanvragen’ en ‘maatregelen op maat’. Bij de vergunning check kunnen burgers en bedrijven controleren of ze hun plan op een bepaalde locatie mogen uitvoeren. Dit doen ze door een vragenboom te doorlopen. Als hieruit volgt dat er een vergunning-, melding- of informatieplicht geldt, kunnen zij direct een aanvraagformulier invullen. Via toepasbare regels vraagt de gemeente bij dit onderdeel de zogenaamde indieningsvereisten. Dit is informatie die de gemeente nodig heeft om de vergunning, melding of informatieplicht te beoordelen.
Bij het onderdeel maatregelen op maat kunnen burgers en bedrijven controleren welke maatregelen ze moeten nemen bij het uitvoeren van een activiteit. Via toepasbare regels laat de gemeente de regels en voorschriften op maat zien voor de activiteiten die de aanvrager wil uitoefenen. Het aanbieden van toepasbare regels is geen wettelijke verplichting. Gelet op de beschikbare capaciteit en het feit dat we in het kader van het opstellen van het omgevingsplan nog keuzen zullen maken die van invloed zijn op de toepasbare regels, zullen we hier op dit moment ook niet toe overgaan. 4.2 Toepasbare regels voor topactiviteiten Om het dienstverleningsniveau in de toekomst te verbeteren, willen we in op termijn toepasbare regels maken voor de gemeentelijke topactiviteiten. Dat zijn activiteiten waarvoor de meeste aanvragen of meldingen worden gedaan, zoals het kappen van een boom. Voor die activiteiten zijn vergunning checks erg nuttig, omdat ze de gebruiker direct vertellen wat wel en niet mag. Het is overigens ook niet effectief om voor alle activiteiten toepasbare regels te maken. Sommige activiteiten komen maar weinig voor of zijn erg complex. Daarnaast is het voor sommige activiteiten lastig om een vragenboom te doorlopen, bijvoorbeeld wanneer een juridische regel een zogeheten open norm bevat. In dat soort gevallen kan (beter) contact opgenomen worden met de gemeente.
4.3 Maken en beheren van toepasbare regels Het maken en/of beheren van toepasbare regels loopt parallel aan de verhuizing van regels naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Er is namelijk een duidelijke wisselwerking tussen het opstellen van de juridische regels in het omgevingsplan en de toepasbare regels. Daarom lijkt het op het eerste gezicht logisch de planning van de verhuizing te volgen. Juridische regels moeten immers toepasbaar gemaakt kúnnen worden om daarmee de dienstverlening te verbeteren. Omdat het opstellen van toepasbare regels een grote claim vergt van onze capaciteit gaan we op dit moment nog niet over tot het opstellen van toepasbare regels. Wel gaan we op termijn een proces inrichten om toepasbare regels op te stellen.
Pagina 18 van 22
5
Planning
De aanloop naar en het opstellen van het nieuwe en gemeente dekkend omgevingsplan is een omvangrijke opgave die fors ingrijpt op onze huidige werkprocessen. Het opstellen van een omgevingsplan is nieuw, voor de meesten onbekend en op bepaalde vlakken ook nog steeds onzeker. Dit betekent dat er soms iets mis zal gaan en bijsturen noodzakelijk is. Hiervoor is met name spoor 1 het belangrijkste proces. Het omgevingsplan zal op een organische wijze groeien naar een gemeente dekkend en alles omvattend omgevingsplan. Wat het daarnaast complex maakt is dat (locatie)ontwikkelingen gewoon doorgaan (spoor 2). De dagelijkse praktijk en maatschappelijke opgaven kunnen niet altijd wachten op een organisch groeiend omgevingsplan. En daarnaast zal er een groeiende behoefte komen om de regels voor bepaalde thema’s zoals duurzaamheid en gezondheid te ontwikkelen en aan te scherpen (spoor 3). 5.1 Algemeen overzicht van prioritering Gelet op de complexiteit van de opgave en de vele onduidelijkheden die er nog zijn is het op dit moment eigenlijk niet mogelijk om in deze transitiestrategie een uitgewerkte capaciteitsplanning met verdeling van financiële middelen tot 2032 op te nemen.
Wel hebben we in deze notitie duidelijke prioriteiten en een volgorde opgenomen om inzicht te bieden te bieden in de wijze waarop wij willen komen tot een gemeente dekkend omgevingsplan en de omgang met nieuwe ontwikkelingen en initiatieven. Dat gaan wij doen via de hierboven in paragrafen 2.4 tot en met 2.6 opgenomen sporen. Een schets daarvan treft u hieronder aan.
Pagina 19 van 22
5.2 In tijd bezien Vanwege de complexiteit van de opgave en de vele onduidelijkheden kiezen wij er op dit moment nog niet voor om nu al een datum vast te stellen waarop wij willen beschikken over een gemeente dekkend omgevingsplan. Wij kiezen er in onze aanpak voor om de voortgang van deze transitiestrategie te blijven monitoren en evalueren. Aan de hand hiervan zullen wij jaarlijks bekijken waar en op welke punten wij deze transitiestrategie kunnen bijstellen en concretiseren. 5.3 Beschikbare financiële middelen Met verschillende besluiten van de gemeenteraad is er geld beschikbaar in de begroting voor de omgevingswet, waaronder ook voor het opstellen van het omgevingsplan. Voor het omgevingsplan is voor het jaar 2024 € 75.000 beschikbaar gesteld. Voor de jaren daarna is hiervoor een structureel bedrag beschikbaar van € 150.000. Wij gaan ervan uit dat dat er ook extra werkzaamheden zullen (gaan) voortvloeien uit het werken met het omgevingsplan zelf en dat we daarvoor extra middelen in de begroting zullen moeten opnemen. Op dit moment kunnen wij nog niet overzien in hoeverre dat het geval zal zijn. Dat heeft enerzijds te maken met het feit dat we op dit moment nog niet kunnen overzien welke nieuwe werkzaamheden, rollen en functies het nieuwe omgevingsplan met zich mee zal gaan brengen en anderzijds met toekomstige keuzen die gemaakt zullen worden in het omgevingsplan zelf.
Zo kan besloten worden om in sommige gevallen af te zien van het opleggen van vergunningsplichten en te gaan werken met voor iedereen geldende algemene regels of kan besloten worden tot het opnemen van zogeheten “open normen” in het omgevingsplan met daarbij meer afwegingruimte. Van de eerder beschikbaar gestelde budgetten omgevingswet is eind 2023 een bedrag van ongeveer € 370.000 nog niet besteed en dus nog beschikbaar voor incidentele kosten via de reserve budgetoverhevelingen. Daarnaast heeft het rijk aangekondigd in 2024 en 2025 nog extra geld beschikbaar te stellen om de gemeenten in staat te stellen de transitie goed te laten verlopen. Deze budgetten kunnen mogelijk voor onvoorziene extra kosten worden ingezet.
6
Organisatie en ambtelijke capaciteit.
6.1 Anders denken, anders werken en ander werk In de transitiefase voorzien we knelpunten in de capaciteit binnen onze organisatie, vooral bij medewerkers ROV. Maar ook bij andere interne teams en externe partners, zoals de omgevingsdienst en adviesbureaus. Het opstellen van bestemmingsplannen is voor de medewerkers ROV bekend en ze weten hoe ze een bestemmingsplan moeten lezen en interpreteren. Het opstellen van een omgevingsplan vraagt echter om andere kennis, een andere werkwijze en een andere manier van denken en toetsen. Het gaat om het daadwerkelijk inleven en doorgronden van de doelen die we in een gebied nastreven en de mate waarin regels deze doelen kunnen ondersteunen. In de eerste fasen van de transitie zal dat denken in doelen nog wat minder ontwikkeld zijn, maar met een nieuwe omgevingsvisie en naarmate er meer regels volgen, zal dat ‘anders denken’ ook andere vaardigheden gaan vragen. Vervolgens moeten de juridische regels vertaald worden naar een leesbaar omgevingsplan, dat digitaal ontsloten wordt en met behulp van toepasbare regels door mensen bevraagd kan worden. De verbreding van het omgevingsplan maakt ook het toetsen van activiteiten aan het omgevingsplan en het geven van advies daarover complexer. Naar onze Pagina 20 van 22
verwachting zal het werken aan/met het nieuwe omgevingsplan niet alleen leiden tot nieuwe functies en rollen maar ook tot een structurele uitbreiding van de hiervoor benodigde capaciteit. 6.2 Functies en rollen Het omgevingsplan vraagt om structurele nieuwe werkwijzen en daarmee om nieuwe functies en rollen. Hiervoor werd al genoemd dat het omgevingsplan een veel breder afwegingskader kent dan het bestemmingsplan. Vanwege het feit dat er maar 1 omgevingsplan is voor de gehele gemeente is de onderliggende systematiek van het omgevingsplan heel anders dan bij het bestemmingsplan (er waren immers meerdere bestemmingsplannen). Daarnaast is een belangrijk uitgangspunt van de Omgevingswet het “ja mits” principe ipv “nee tenzij”. Dit vraagt om anders denken en anders werken. Hieronder (paragrafen 6.2.1 tot en met 6.2.3) geven wij de functies en rollen aan waarvan wij willen onderzoeken of en in hoeverre deze nodig zijn voor onze organisatie. Daarbij kijken wij ook naar de mogelijkheden om deze werkzaamheden in samenwerking met andere gemeenten in de regio op te pakken ren uit te voeren en/of om deze werkzaamheden bij externe bureaus neer te leggen. In paragraaf 6.2.4 tenslotte schetsten wij kort de veranderingen in werkzaamheden van de vergunningverleners en de adviseurs ruimtelijke ordening als gevolg van de Omgevingswet.
6.2.1 Regelanalist De regelanalist is – in samenspraak met de beleidsadviseurs, planjuristen, vergunningverleners en handhavers – verantwoordelijk voor het opstellen en beheren van toepasbare regels. De regelanalist geeft bovendien sturing aan het maken van de juridische regels, omdat deze met de toepasbare regels verweven zijn. 6.2.2 Regisseur Omgevingsplan/samenloopcoördinator De (complexe) samenloop van wijzigingsbesluiten en de mate waarin deze met elkaar verweven zijn (parallel wijzigen en besluiten), kan ertoe leiden om een regisseur voor het omgevingsplan aan te stellen. Deze regisseur monitort alle lopende wijzigingen van de drie sporen: nieuwe gebiedsontwikkelingen, gebiedsgerichte wijzigingen voor verhuizen tijdelijk deel en de thematische wijzigingen. De regisseur stuurt hierin en waakt er bijvoorbeeld voor dat de raad niet onbedoeld twee keer dezelfde regel uit het omgevingsplan wijzigt. Hij of zij registreert de verleende Bopavergunningen en zorgt dat deze op tijd in het omgevingsplan worden verwerkt. De regisseur bewaakt daarnaast de gemaakte afspraken over de werkwijzen die de externe bureaus moeten toepassen. 6.2.3 Geospecialist/applicatiebeheerder DSO software en viewer De geospecialist beheert de plansoftware (Tercera) en heeft inzicht in de geometrie van het omgevingsplan (de gehanteerde standaarden, de werkingsgebieden).